Second opinion, Verkennende MKBA beleidsalternatieven Luchtvaart

Nederlandse reizigers aan een Nederlandse luchtvaartmaatschappij Buitenlandse reizigers aan een Nederlandse luchtvaartmaatschappij Nederlandse reizigers aan een buitenlandse luchtvaartmaatschappij Buitenlandse reizigers aan een buitenlandse luchtvaartmaatschappij

Figuur 3 Raamwerk transfer consumentensurplus naar producenten Consumenten Binnenland

Buitenland

Producenten Binnenland

A

B

Buitenland

C

D

Het gaat in de MKBA om het saldo van B en C. A is puur binnenlands (overdracht binnen Nederland, dus welvaartsneutraal), D is een transfer tussen buitenlandse consumenten en buitenlandse producenten en daardoor vanuit nationaal welvaartsperspectief niet relevant. In Decisio/SEO is deze opstelling niet helder gemaakt, waardoor niet duidelijk is op welk vlak in Figuur 3 de ticketprijseffecten (vóór belasting) in de MKBA betrekking hebben. In onze second opinion bezien we twee interpretatiemogelijkheden. De eerste mogelijkheid is, dat in de MKBA de ticketprijseffecten voor de consumenten op vlak B en de ticketprijseffecten voor de producenten op vlak C betrekking hebben. Bij deze interpretatie van de ticketprijseffecten plaatsen wij - zie de percentages in Figuur 2 - kanttekeningen bij de kwantificering van de effecten in de MKBA: • •

het aandeel transfer van buitenlandse consumenten naar binnenlandse producenten - vlak B - is niet 50% maar 56% (aandeel KLM en Transavia in totale aantal passagiers op Schiphol) het aandeel transfer van binnenlandse consumenten naar buitenlandse producenten - vlak C - is niet 63% (aandeel O/D in totaal aantal passagiers) maar 33% (aandeel woonachtig in Nederland in totaal aantal passagiers) 27

Tabel 21 Ticketprijseffecten vóór belastingen in WLO-HOOG scenario (mrd. €, prijspeil 2016) MKBA en Second Opinion volgens eerste interpretatiemogelijkheid [a] Milieu-hub

Polder-hub

Multiluchthaven Consumenten MKBA € -26,2 € 8,0 € 5,2 Second Opinion € -13,7 € 4,2 € 2,7 Producenten MKBA € 9,7 € 0,5 € -1,1 Second Opinion € 10,9 € 0,6 € -1,2 Totaal MKBA € -16,5 € 8,5 € 4,1 Second Opinion € -2,9 € 4,8 € 1,5 [a] Mits ticketprijseffecten in MKBA in juiste vlak van Figuur 3 zijn geplaatst

Mega-hub € 17,1 € 9,0 € -3,1 € -3,5 € 14,0 € 5,5

De tweede mogelijkheid is, dat in de MKBA de som van de ticketprijseffecten voor de consumenten en de producenten betrekking heeft op het totale oppervlakte ABCD van Figuur 3. Dat betekent dat het totale consumentensurplus gelijk moet zijn aan het totale producentensurplus voor verdeling naar binnen- en buitenland en voor belasting. Als voorbeeld hiervan vullen we het raamwerk van Figuur 3 in voor beleidsalternatief Milieu-hub. Figuur 4 Raamwerk consumenten- en producentensurplus ingevuld voor beleidsalternatief Milieu-hub, WLO-

HOOG scenario (mrd. €, prijspeil 2016)

Consumenten

Producenten

N.B.

Binnenlands

Buitenlands

Totaal

Binnenlands

€ -4,1

€ -8,3

€ -12,4

Buitenlands

€ -3,2

€ -6,5

€ -9,8

Totaal € -7,3 € -14,9 € -22,2 Totaal betreft som van producentensurplus (binnenlandse en buitenlandse luchtvaartmaatschappijen) en consumentensurplus (O/D en transferpassagiers)

Indien de tweede interpretatiemogelijkheid van de ticketprijseffecten in de MKBA correct is, bedragen bij het beleidsalternatief Milieu-hub de ticketprijseffecten (vóór belastingen) -5,1 miljard euro, waarvan -8,3 miljard euro voor de Nederlandse consumenten en 3,2 miljard euro voor de Nederlandse producenten. De volgende tabel betreft de vergelijking van onze second opinion met de tweede interpretatiemogelijkheid van de ticketprijseffecten in de MKBA.

28

Tabel 22 Ticketprijseffecten vóór belastingen in WLO-HOOG scenario (mrd. €, prijspeil 2016) volgens MKBA en Second Opinion volgens tweede interpretatiemogelijkheid [a] Milieu-hub

Polder-hub

MultiMega-hub luchthaven Consumenten MKBA € -26,2 € 8,0 € 5,2 € 17,1 Second Opinion € -8,3 € 5,1 € 2,3 € 7,9 Producenten MKBA € 9,7 € 0,5 € -1,1 € -3,1 Second Opinion € -3,2 € 2,0 € 0,9 € 3,0 Totaal MKBA € -16,5 € 8,5 € 4,1 € 14,0 Second Opinion € 3,4 € 3,2 € 1,4 € 4,8 [a] Indien ticketprijseffecten van producenten en consumenten tezamen in MKBA het totale surplus betreffen

De milieuheffing in het beleidsalternatief Milieu-hub is een extra complicatie. Uitgangspunt in dit beleidsalternatief is, dat de milieuheffing uitsluitend aan O/D-reizigers wordt opgelegd; de transferreizigers worden uitgezonderd (Decisio/SEO, 2018: p.12). De milieuheffing is een belasting die aan het producentensurplus wordt onttrokken en de consumenten betalen. Als dit binnen Nederland gebeurt is dit welvaartsneutraal, maar als de O/D passagiers - inclusief de buitenlandse passagiers - de belasting betalen aan de Nederlandse overheid is er welvaartswinst voor de Nederlandse maatschappij. Dit punt vinden we terug in de analyse van Decisio/SEO, maar niet in een verhouding die we zouden verwachten. Volgens Decisio/SEO bedragen bij het beleidsalternatief Milieu-hub de opbrengsten van de milieuheffing voor de overheid 19 miljard euro in het WLO-HOOG scenario. Deze belastingopbrengsten worden opgebracht door alle - binnenlandse en buitenlandse - O/D-reizigers. Het deel dat door de Nederlandse O/D-reizigers wordt opgebracht, heeft Decisio/SEO geraamd op 16,2 miljard euro in het WLO-HOOG scenario. Dat is echter inconsistent met een aandeel van 55% Nederlandse O/D-reizigers, zie sectie 2.2 van deze second opinion.

Het deel van de belastingopbrengsten dat door de Nederlandse O/D-reizigers wordt opgebracht, bedraagt daarom volgens de second opinion 10,5 miljard euro in het WLO-HOOG scenario. Opvallend is dat door de milieuheffing in het beleidsalternatief Milieu-hub geen sprake is van negatieve ticketprijseffecten (volgens de MKBA) maar van positieve welvaartseffecten. Tabel 23 Totale ticketprijseffecten vóór en ná belastingen in WLO-HOOG scenario (mrd. €, prijspeil 2016) volgens Second Opinion Interpretatie

Milieu-hub

Polder-hub

Multiluchthaven Vóór Eerste € -2,9 € 4,8 € 1,5 belastingen Tweede € 5,7 € 4,8 € 1,5 Ná Eerste € -5,1 € 3,2 € 1,4 belastingen Tweede € 3,4 € 3,2 € 1,4 N.B. Eerste en tweede interpretatiemogelijkheid worden als bandbreedte beschouwd

Mega-hub € 5,5 € 5,5 € 4,8 € 4,8

Het economisch mechanisme achter de positieve uitkomsten beleidsalternatieven Polder-hub, Multiluchthaven en Mega-hub is dat een groter aanbod van vluchten leidt tot lagere ticketprijzen voor de consumenten en daarmee een toename van het consumentensurplus. Omdat het aandeel buitenlandse passagiers groter is dan het aandeel buitenlandse luchtvaartmaatschappijen, vloeit hiervan slechts een deel naar het buitenland en leveren lagere ticketprijzen per saldo een positief 29

welvaartseffect op voor de Nederlandse maatschappij. In het beleidsalternatief Milieu-hub is sprake van hogere ticketprijzen maar roomt de overheid het producentensurplus af met een milieuheffing voor zowel de Nederlandse als de buitenlandse reizigers, waardoor eveneens sprake is van een positief welvaartseffect. Omdat wij door slordigheden in de formulering en kwantificering van de ticketprijseffecten in de MKBA onzeker zijn over de interpretatie van deze welvaartseffecten, bestaat onze second opinion op de ticketprijseffecten in de MKBA uit een bandbreedte. Dit blijft echter een indicatieve berekening vanwege de aannames die zijn gemaakt vanuit de ontoereikende toelichting, een standaard economisch raamwerk en bekend datamateriaal.

4.4

Visies op de houdbaarheid van schaarstewinst

Het beleid van Schiphol is erop gericht groei van de luchtvaart te continueren. Het risico op verlies van netwerkkwaliteit wordt voorkomen door Lelystad te openen. In dit licht dient tevens de voorgestelde groei van Schiphol te worden bezien. Over de ontwikkeling van schaarstewinst bestaan verschillende visies. Onderzoek van (CPB 2002) geeft aan dat deze in de loop van de tijd wegsmelten omdat consumenten ‘weglopen’. De vraagcurve schuift naar beneden. In de MKBA 2018 is de visie van het CPB niet overgenomen, omdat Schiphol volgens Decisio/SEO een ruimtelijk monopolie heeft door nabijheid tot de markt. Buiten de visie van het CPB en de overweging van Decisio/SEO 2018 is het echter aannemelijk dat de vraagcurve in de loop van de tijd zal stijgen door bevolkings- en inkomensgroei, zodat de vraagcurve structureel opwaarts verschuift. Tevens heeft Amsterdam zeer onderscheidende assets, bijvoorbeeld in de schone kunsten, waardoor de betalingsbereidheid van buitenlandse bezoekers relatief hoog is. Schaarstewinsten hebben zodoende een opwaartse druk, die ruimte geven voor de visie dat de netwerkkwaliteit van Schiphol niet hoeft te verdwijnen. Ze worden in stand gehouden door enerzijds het quotum en anderzijds de autonome economische groei in het gebied dat Schiphol bedient (Metropoolregio Amsterdam, Randstad, Nederland) en de assets die een bezoek aan Amsterdam waardevol maken.

4.5

Conclusie

De terminologie in (Decisio/SEO 2018: pp.47-48) over schaarstewinsten is niet helder. Indien gesproken wordt over welvaartsbaten (bijvoorbeeld in Mega-hub) of verliezen (in Milieu-hub) ten gevolge van capaciteitsbeperking of verruiming, wordt feitelijk het ontstaan van of verdwijnen van deadweight loss bedoeld. In het hoofdstuk over ticketprijseffecten gaat het over de transfer van consumenten- naar producentensurplus. Dat is in beginsel een ‘zero sum game’. De essentie is dat: •

De verandering van consumenten/producentensurplus in principe geen effect heeft op de totale welvaart.

30

•

Het saldo afhankelijk is van de proportie Nederlands/buitenlands in zowel het consumentenals het producentensurplus omdat het in een MKBA om de welvaart van Nederland gaat. Een tentatieve berekening op basis van de theorie, ons bekende cijfers en aannames over de berekening van Decisio/SEO 2018 laat zien dat in het Milieu-hub alternatief er een winst optreedt door de optelling van schaarstewinsten uit een netto overdracht van buitenlandse passagiers aan Nederlandse producenten en een netto overdracht van belasting (milieuheffing) van buitenlandse passagiers aan de Nederlandse overheid.

31

5.

Milieueffecten

5.1

Luchtverontreiniging

In Decisio/SEO (2018) zijn de schaduwprijzen per emissies gebaseerd op Decisio/SEO/To70 (2014) en de prijs van de klimaateffecten op CPB/PBL (2016c). De kengetallen volgens het Handboek Milieuprijzen van CE Delft (2017) konden in de MKBA niet meer meegenomen worden in de berekeningen maar zullen de conclusies niet doen veranderen, geeft Decisio/SEO (2018: p.51; p.86) aan. Hoeveelheden emissies worden niet vermeld door Decisio/SEO. Tabel 24

Prijzen per emissies in MKBA en Handboek Milieuprijzen vergeleken Decisio/SEO (2018)

CE Delft (2017) Onder

Centraal

Boven

Fijnstof

PM10

€ 45,63

€

31,80

€

44,60

€

69,10

Stikstofoxiden

NOx

€ 11,80

€

24,10

€

34,70

€

53,70

Zwaveldioxide

SO2

€ 17,14

€

17,70

€

24,90

€

38,70

Vluchtige organische stoffen

(NM)VOS

€

2,83

€

1,61

€

2,10

€

3,15

Koolstofmonoxide

CO

€ 0,030

€

0,074

€

0,096

€

0,152

Ultra fijnstof

PM2,5

€

56,80

€

79,50

€ 122,00

N.B.

Decisio/SEO (2018) in prijzen van 2016; CE (2017) in prijzen van 2015

In de MKBA 2014 zijn gelijkblijvende milieuprijzen in de tijd het uitgangspunt. Verondersteld is dat een hogere waardering van uitstoot in de loop der tijd wordt opgeheven door de technologische ontwikkeling die de uitstoot per kilometer doet afnemen. In de MKBA van 2018 is vermoedelijk hetzelfde uitgangspunt gehanteerd ten aanzien van de luchtverontreinigende emissies. De prijzen per emissies liggen in Decisio/SEO (2018) voor NOx (−66%), SO2 (−31%) en CO (−69%) ruim onder de centrale waarde voor de milieuprijzen in (CE Delft 2017). Voor (NM)VOS hanteert Decisio/SEO een 35% hogere milieuprijs dan de centrale waarde volgens CE Delft. Voor gebruik in MKBA's worden overigens de onder- en bovenwaarden aanbevolen om zo expliciet de onzekerheid omtrent de waardering van de milieuprijzen aan bod te laten komen (CE Delft, 2017: pp.41-42). De schaduwprijs van fijnstof in de MKBA is 2% hoger dan de centrale milieuprijs voor PM10 volgens CE Delft. Voor fijnstof zijn echter specifieke waarden voor industrie en verkeer beschikbaar, omdat de specifieke uitstootlocatie zeer belangrijk is (CE Delft, 2017: p.35). Ten opzichte van de centrale milieuprijs in landelijk gebied is de schaduwprijs van fijnstof in de MKBA 65% lager. Tabel 25

Prijzen per PM10 emissies door verkeer in Handboek Milieuprijzen Onder

Centraal

Boven

Sterk verstedelijkt gebied

€

383

€

536

€

823

Landelijk gebied

€

92,1

€

129

€

198

32

In de MKBA zijn de effecten op ultra fijnstof niet meegenomen, ofschoon er een methode bestaat om de emissies PM2,5 te herleiden uit PM10 (RIVM, 2015). Om de post luchtkwaliteit in de MKBA na te rekenen met de milieuprijzen van CE Delft, is inzicht nodig in de hoeveelheidsverhoudingen van de emissies per beleidsalternatief. De MKBA van 2018 vermeldt de hoeveelheid emissies niet, maar de MKBA van 2014 geeft hierover wel enig uitsluitsel. Tabel 26 Luchtkwaliteitsbaten (WLO-HOOG scenario) per beleidsalternatief volgens milieuprijzen Decisio/SEO (2018) en CE Delft (2017) Decisio/SEO (2018)

CE Delft (2017) Onder

Centraal

Boven

€ 11,80

€ 22,96

€ 32,92

€ 50,89

€ 0,1

€ 0,2

€ 0,3

€ 0,4

Polder-hub

€ -0,2

€ -0,4

€ -0,6

€ -0,9

Multi-luchthaven

€ -0,1

€ -0,2

€ -0,3

€ -0,4

Gewogen gemiddelde prijs emissies [a] Milieu-hub

Mega-hub € -0,3 € -0,6 € -0,8 € -1,3 [a] O.b.v. 81,4% NOx, 3,4% SO2, 12,4% (NM)VOS, 2,8% PM10 en 0,0% CO. Betreft emissies van luchtvaart en voor- na transport bij uitplaatsing van 10.000 vliegbewegingen naar Lelystad Airport (Decisio/SEO/To70, 2014)

In de MKBA 2018 is de post luchtkwaliteit relatief klein. Hierdoor leidt hantering van de milieuprijzen volgens CE Delft tot beperkte aanpassing van de luchtkwaliteitsbaten in absolute zin.

5.2

Klimaat

Bij de scenario's WLO-LAAG en WLO-HOOG horen specifieke prijzen voor de klimaateffecten. De scenario's beschrijven de prijs van een ton CO2 in het ETS, het emissiehandelsstelsel van de EU. In de WLO-scenario’s vallen in 2050 alle economische actoren onder het emissiehandelssysteem en dan is de ETS-prijs efficiënt voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen. Tot 2050 wijkt het efficiënte CO2-prijspad af van de ETS-prijs, omdat het dan nog maatschappelijk optimaal is om naast het emissiehandelssysteem ook subsidies te verstrekken om de ontwikkeling van CO2-arme technologie te stimuleren. Tabel 27 Scenario LAAG HOOG

Efficiënte en ETS-prijs van een ton CO2 volgens de WLO (CPB/PBL, 2016c) Prijs Efficiënte prijs ETS-prijs Efficiënte prijs ETS-prijs

2015/2016 € 12 €4 € 48 €6

2030 € 20 € 15 € 80 € 40

2050 € 40 € 40 € 160 € 160

33

In een MKBA dient gebruik gemaakt te worden van de efficiënte CO2-prijzen (CPB/PBL, 2016: pp.714). Decisio/SEO (2018: p.86) hanteert echter de ETS-prijzen, die tot 2050 lager zijn dan de efficiënte CO2-prijzen.13 Tabel 28 Klimaatbaten in de MKBA volgens ETS-prijs en Efficiënte CO2-prijs vergeleken (WLO-HOOG scenario)

ETS-prijs (MKBA 2018) Efficiënte CO2-prijs

Milieu-hub

Polder-hub

€ 5,0 € 6,6

€ −17,0 € −22,4

Multiluchthaven € −4,9 € −6,5

Mega-hub € −20,1 € −26,5

De klimaatbaten in de MKBA van Decisio/SEO zullen bij het WLO-LAAG en het WLO-HOOG scenario in absolute zin 17% respectievelijk 32% hoger zijn, indien de efficiënte CO2-prijzen in plaats van de ETSprijzen worden gehanteerd.

5.3

Geluid

De analyse van geluidsoverlast lijkt transparant, maar is onvolledig. In combinatie met verschillende bronnen, alsook de voorgaande Quickscan MKBA (Decisio 2008) en de actualisatie daarvan (Decisio/SEO/To70 2014), wordt duidelijk dat de bedragen die in de Verkennende MKBA van Decisio/SEO 2018 tot op zekere hoogte plausibel zijn uitgaande van de invoerparameters die zijn gehanteerd. Decisio/SEO 2018 vermeldt echter dat is aangesloten bij de milieu-effectenstudie van To70. Het is niet duidelijk welke studie dit is; waarschijnlijk betreft het de bijdrage van To70 in de MKBA van 2014. In de studie van Decisio/SEO/To70 2014 vinden we de volgende informatie. Het aantal woningen in de 48 dB(A) Lden contour is 278 woningen. Deze hoeveelheid stemt overeen met de MER 2014 (Adecs Infra/To70, 2014: p.35) in een scenario van 45.000 vliegbewegingen en een contour van 48 dB(A) Lden, routevariant B+. Dit komt overeen met het beeld dat de vliegroute B+ hoofdzakelijk over dun tot niet bebouwd gebied gaat. Daarbij heeft (Decisio/SEO 2018) met een discontovoet van 4,5 procent gerekend. Afgezien van de discontovoet is de waardering van de geluidshinder in Decisio/SEO 2018 van een plausibele orde van grootte. Daar zijn drie kanttekeningen bij te maken. Discontovoet De eerste kanttekening vloeit voor uit de gehanteerde discontovoet.

Die is niet 4,5 procent, maar volgens de richtlijnen van de Werkgroep Discontovoet 3 procent (Werkgroep Discontovoet, 2015), zie sectie 5.4. De Werkgroep Discontovoet geeft duidelijk aan dat binnen een MKBA verschillende discontovoeten kunnen worden gehanteerd. Door een discontovoet van 3 procent te hanteren worden de (negatieve) baten van geluid met 50 procent verhoogd. Deze correctie kunnen we met zekerheid aanbrengen. 13

Door discontering weegt de waardering van de klimaateffecten tussen 2016 en 2030 zwaarder dan tussen 2030 en 2050.

34

Tabel 29

Effect van geluidshinder op woningwaarde in WLO-HOOG scenario volgens de gehanteerde discontovoet en de voorgeschreven discontovoet (mrd. euro, prijzen 2016)

Milieu-hub Decisio/SEO (disconto 4,5%) Second opinion (disconto 3%)

0,3 0,45

Polder-hub -0,2 -0,3

Multiluchthaven 0,0/PM -

Mega-hub -0,7/PM -1,05/PM

Grenswaarde waardeverlies woningen De tweede kanttekening vloeit voort uit de gehanteerde grenswaarde voor de negatieve baten van geluid op de woningwaarde. Het blijkt namelijk dat in de Verkennende MKBA 2018 een grenswaarde vanaf 48 dB(A) wordt gehanteerd, terwijl in de Quickscan MKBA (Decisio 2008) een grenswaarde van 45 dB(A) wordt gehanteerd. De sprong van 3 dB(A) lijkt niet veel, maar maakt veel uit qua aantal bestaande woningen. Binnen de Lden contour van 40 dB(A) vallen 17.671 woningen, terwijl binnen de de Lden contour van 42 dB(A) 6.722 woningen vallen. Vervolgens vallen binnen de contour van 48 dB(A) 278 woningen, het aantal dat in (Decisio/SEO/To70 2014: bijlage, p.42) is gehanteerd. In (Decisio/Bureau Louter/SEO, 2008) is echter uitgegaan van een grenswaarde van 45 dB(A), waarbij het CPB de bron is. Deze geeft een waardeverval van 0,8 procent per decibel aan. Overigens is dit ook de basis voor de bepaling van de negatieve baat van geluid via de woningwaarde in de MKBA RTHA van (Ecorys, 2015). Het wordt in de MKBA 2018 niet duidelijk gemaakt waarom de grenswaarde naar 48 dB(A) is verlegd. Het verschil is een groot aantal woningen in de eerste schijf - 45-48 dB(A) - met een substantiele omvang, namelijk een aanzienlijk deel van de genoemde 6.722 woningen.

Door uit te gaan van de grenswaarde van 45 dB(A) die het CPB noemt zal de negatieve baat - 5 procent waardeverlies per woning vanaf 48 dB(A) en 8 procent waardeverlies per woning vanaf 58 dB(A) - verhoogd worden met 2,4 procent. Daarnaast geeft Decisio/SEO 2018 geen gevoeligheidsanalyse op de gehanteerde bandbreedte die het CPB gaf, te weten 0,6 – 1 procent. Dit kunnen we echter niet narekenen, omdat de hoeveelheid woningen in de 45 – 48 dB(A) Lden contour niet bekend is. Nieuwbouw De derde kanttekening betreft de nieuwbouw. Decisio/SEO 2018 houden geen rekening met nieuwbouw, hoewel daar in de Quick Scan van (Decisio 2008: p 33) wel een belangrijke opmerking over wordt gemaakt: ‘Daarbij dient opgemerkt te worden dat hierin geen gehinderden in nieuwbouwplannen zijn meegenomen. Gezien de woningbouwopgave die met name rond Almere gepland staat is dit een belangrijke kanttekening bij uitplaatsing naar Lelystad…. Maar voor een deel zullen de plannen bij uitplaatsing mogelijk wel in het buitengebied van de luchthaven Lelystad komen te liggen (binnen de 47 dB(A) Lden contour, waar inwoners ook hinder ondervinden.’

35

Dit is momenteel een zeer relevante opmerking, want in het kader van het bestuurlijk akkoord RijkRegio programma Amsterdam Almere Markermeer (RRAAM) zijn 60.000 woningen gepland aan de oostzijde van Almere. In de MER 2014 staat deze stadsontwikkeling kartografisch aangegeven en aangeduid als plangebied Oosterwold (Adecs Infra/To70, 2014: p.33, figuur 13). Deze figuur toont de 48 dB(A) Lden contour, die buiten dit plangebied blijft. Echter, in de MER 2014 is ook het aantal bestaande woningen en de oppervlakte dat binnen de 40 dB(A) contour valt, in tabelvorm (Adecs Infra/To70, 2014: p.35, tabel 4) gegeven maar niet in kartografische vorm. De nieuwbouwwoningen binnen de contour zijn niet vermeld. Raadpleging van de herziene MER 2018 leert het volgende. In deze verbeterde MER is geen verwijzing naar de nieuwbouw die in het kader van RRAAM bij Almere is gepland, anders dan in de MER 2014 of Decisio/SEO 2008. In (Ministerie IenW, 2018: p.66, tabel 13) staat ook het enigszins aangepaste aantal woningen in de geluidscontouren vanaf 40 dB(A). Deze wijken licht af vanwege een revisie van de woningregistratie (BAG) en zijn niet fundamenteel. Echter, de MER 2018 geeft anders dan de MER 2014 wel de kaarten met de 40 dB(A) contour. Deze overlappen met het plangebied dat in de MER 2014 is getekend.

Het is enerzijds duidelijk dat RRAAM nog op papier bestaat en dat kaarten projecties betreffen. Anderzijds is duidelijk dat er interferentie optreedt tussen Lelystad Airport en de woningnieuwbouw in het kader van het bestuurlijk akkoord RRAAM. De Commissie MER verwijst hiernaar in haar toetsingsadvies van april 2018, waarbij de volgende belangrijke punten worden genoemd: •

De onzekerheid rondom de daadwerkelijke geluidshinder contour, waarbij de Commissie MER aanbeveelt deze te leggen bij 40 dB(A) (Commissie MER, 2018: p.6)

•

Autonome ontwikkelingen dienen meegenomen te worden in de referentiesituatie, indien daar bestuurlijke zekerheid over is: ‘Een MER beschrijft de milieueffecten van een project dat nog moet worden gerealiseerd en daarmee een situatie die zich in de toekomst zal voordoen. In het MER moet de te verwachten toestand van het milieu zonder project, de zogenaamde ‘referentiesituatie’, worden vergeleken met de milieutoestand met project. Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat in de omgeving waar het project is gepland, zich andere nieuwe ontwikkelingen kunnen voordoen die het project beïnvloeden of erdoor worden beïnvloed. De effecten van deze zogenaamde ‘autonome ontwikkelingen’ moeten in de beschrijving van beide situaties worden meegenomen, voor zover ze zeker zijn. Ontwikkelingen worden als zeker aangemerkt als daarover een formeel besluit is genomen.’

•

De nieuwbouw die bij Almere wordt beoogd (Commissie MER, 2018: voetnoot 23, p.8): ‘Een ander voorbeeld van een ‘autonome ontwikkeling’ uit het MER voor Lelystad Airport is de bouw van woningen die onder andere in de bestemmingsplannen van Dronten of Almere is vastgelegd. Uitvoeren van die plannen zal immers leiden tot meer mensen in de omgeving van de luchthaven en dus tot meer gehinderden.’

36

Hoewel we geen informatie hebben over de hoeveelheid woningen die onder routevariant B+, 40 dBA en 45dBA gaat vallen, is het aannemelijk dat deze hoeveelheid substantieel zal zijn gelet op de 60.000 woningen die in het kader van het bestuurlijk akkoord RRAAM zijn afgesproken. De negatieve baten van geluidshinder zijn derhalve potentieel vele malen groter dan nu gegeven in de MKBA 2018. Oorzaken zijn de te hoge discontovoet, de te hoge grenswaarde, een te laag aantal woningen waarover deze is berekend en het buiten beschouwing laten van omvangrijke nieuwbouw in de polder dat samenvalt met de 40 - 48 dB(A) contour.

5.4

Discontovoet

In de MKBA van Decisio/SEO (2018) is de contante waarde van alle positieve en negatieve baten berekend met een discontovoet van 4,5%.14 De Werkgroep Discontovoet heeft echter in 2015 het advies uitgebracht om voor effecten op natuur, klimaat en gezondheid de standaard discontovoet van 3% te hanteren; alleen voor de kosten van publieke fysieke investeringen en de reistijdwinsten wordt een discontovoet van 4,5% geadviseerd (Werkgroep Discontovoet, 2015).15 Het Kabinet heeft alle aanbevelingen van de Werkgroep Discontovoet overgenomen (Ministerie van Financiën, 2015). Met een discontovoet van 3% zijn de baten van de effecten op natuur, klimaat en gezondheid in absolute zin aanzienlijk hoger dan door Decisio c.s. geraamd, d.w.z. de effecten op natuur, klimaat en gezondheid van het Milieu-hub beleidsalternatief zijn positiever en van de overige beleidsalternatieven negatiever dan Decisio/SEO raamt. Tabel 30 Externe effecten in MKBA met discontovoet 3% en 4½% vergeleken (WLO-HOOG scenario) Milieu-hub Discontovoet 3% 4½% Luchtkwaliteit € 0,1 € 0,1 Klimaat € 10,2 € 5,0 Geluid [a] € 0,45 € 0,3 [a] Afgezien van PM-posten

Polder-hub 3% 4½% € −0,3 € −0,2 € −34,6 € −17,0 € −0,3 € −0,2

Multi-luchthaven 3% 4½% € −0,1 € −0,1 € −10,0 € −4,9 € 0,0 € 0,0

Mega-hub 3% 4½% € −0,4 € −0,3 € −40,9 € −20,1 € −1,05 € −0,7

Verlaging van de discontovoet van 4,5% naar 3% leidt tot forse aanpassingen van de klimaatbaten in de MKBA. De discontovoet van 3% is lager dan de reële prijsstijging (van 3,5%) van de efficiënte CO2prijzen, maar in een welvaartsoptimale situatie zou de groeivoet van de CO2-prijs gelijk moeten zijn aan de discontovoet (CPB/PBL, 2016: p.9). Daarom hebben we in de volgende tabel onze kanttekeningen bij de gehanteerde milieuprijzen in de MKBA 2018 gecombineerd met een discontovoet van 3,5%.

14

In de MKBA van 2014 nog met een discontovoet van 5,5% (Decisio/SEO/To70, 2014) Bij een jaarlijkse prijsstijging van gemiddeld 1% zijn over een periode van 100 jaar de baten 56% hoger met een discontovoet van 3% i.p.v. 4,5%. 15

37

Tabel 31 Externe effecten volgens second opinion (s.o.) met discontovoet 3½% en MKBA 2018 met discontovoet 4½% (WLO-HOOG scenario) Milieu-hub Polder-hub Multi-luchthaven s.o. MKBA s.o. MKBA s.o. MKBA Luchtkwaliteit [a] € 0,4 € 0,1 € −0,7 € −0,2 € −0,4 € −0,1 Klimaat [b] € 10,4 € 5,0 € −35,2 € −17,0 € −10,2 € −4,9 Geluid [c] € 0,45 € 0,3 € −0,3 € −0,2 € 0,0 € 0,0 Totaal [d] € 10,8 € 5,4 € −36,2 € −17,4 € −10,6 € −5,0 [a] Second opinion volgens centrale waarden milieuprijzen CE Delft (2017) [b] Second opinion volgens efficiënte CO2-prijzen [c] Afgezien van PM-posten, discontovoet 3% [d] Afgezien van overige externe effecten (PM in MKBA)

Mega-hub s.o. MKBA € 1,1 € −0,3 € −41,7 € −20,1 € −1,05 € −0,7 € −43,8 € −21,1

38

6.

Indirecte effecten

De indirecte effecten bestaan uit de werkgelegenheidseffecten, agglomeratie-effecten, imperfecte concurrentie en toerisme. Deze onderwerpen komen zowel voor in Decisio/SEO 2018 als in Decisio/SEO/To70 in 2014.

6.1

Werkgelegenheid

De werkgelegenheid wordt onderscheiden in directe en indirecte werkgelegenheid. De bepaling daarvan is plausibel. Decisio/SEO 2018 geeft een aantal van 65.000 werkzame personen (55.000 FTE). Indirect komen daar nog eens 50 duizend bij. Dit betreft bedrijven die goederen en diensten leveren aan de bedrijven die tot het directe effect behoren. Decisio/SEO 2018 geven voor 2050 een effect van 28.600 extra werkzame personen voor geheel Nederland in het nulalternatief. In de Milieu-hub zullen dat er slechts 6.100 zijn, in de Mega-hub 93.900. Voor Lelystad zijn dat er respectievelijk 2.400, geen in het Milieu-hub en 4.500 in het Mega-hub alternatief (WLO-HOOG). Decisio/SEO 2018 geeft correct aan dat dit geen extra banen zijn en dat niet alle banen als positief welvaartseffect meetellen in de MKBA. Dit wordt veroorzaakt door terugkoppeling op de arbeidsmarkt. De getallen die zijn genoemd zijn in eerste instantie op te vatten als de bruto vraag naar extra werkgelegenheid omdat de luchtvaart groeit. Een aanzienlijk deel van deze mensen zal echter in een andere situatie ook werk hebben gevonden bij een andere werkgever. Alleen bij imperfecties op de arbeidsmarkt kan de extra werkgelegenheid als additioneel worden geteld. Dat is geval bij lager opgeleiden, zoals Decisio/SEO correct stelt.

Alleen als de werkgelegenheid leidt tot afname van structurele werkloosheid, is er sprake van welvaartswinst voor de Nederlandse maatschappij. Decisio/SEO heeft dat percentage op 2,5 procent bepaald. Dat is laag, maar plausibel. Het is namelijk in overstemming met de waarneming dat de participatiegraad onder lager opgeleiden in Nederland hardnekkig stabiel is; deze is 50 procent. Economische groei en extra vraag naar werkgelegenheid hebben daar geen invloed op. De extra werkgelegenheid wordt door anderen ingevuld, deels door immigratie, deels door verdringing. Inclusief de terugkoppeling op de arbeidsmarkt worden de additionele banen verkregen. Dan zijn er in het nulalternatief 700 extra banen in Nederland, in de Milieuhub 200, en in het Mega-hub alternatief 2.300 extra banen. Voor Lelystad zijn er in het referentiealternatief (45.000 vluchten) 60 extra banen (0,025 * 700), in de Milieu-hub niets en in de Mega-hub 0.025* 4500 = 112,5. Nota bene dat is bij 100.000 vluchten op Lelystad Airport in 2050. De economische redenering kunnen we onderschrijven. Dat geldt ook voor de vaststelling van de directe werkgelegenheid. Er is sprake van bruto 2.400 extra banen op Lelystad, passend bij 45.000 vluchten. (InterVISTAS, 2015: p.10 samenvatting) geeft aan dat er per miljoen passagiers 1.000 werkzame personen zijn. In 2016 verwerkte Schiphol 65 miljoen passagiers.

Echter, InterVistas geeft aan dat boven de 10 miljoen passagiers dit afneemt naar 850 werkzame personen. Daarnaast geeft InterVistas aan dat low-costcarriers 20 procent minder werkzame personen genereren dan non-LCC passagiers. Bij een vliegtuigbezetting van gemiddeld 131 personen in 2016 (CBS, 2019) komen we 39

met 45.000 vluchten op 5,9 miljoen passagiers. Indien dit wordt vermenigvuldigd met respectievelijk 0,85 en 0,8, komen we op 4.012. Het getal dat Decisio/SEO geven voor de directe werkgelegenheid passend bij 45.000 vliegbewegingen kunnen we met de huidige kennis onderschrijven. Omdat Lelystad Airport een satellietluchthaven is van Schiphol (de oostelijke baan), is er in de studie van Decisio/SEO ervoor gekozen om de helft van deze werkgelegenheid aan Schiphol toe te wijzen en de andere helft aan Lelystad Airport. Dat is conform Decisio/SEO/To70 2014, die zich daarbij baseert op Stratagem (2011, 2014) dat Lelystad Airport zelf op 300 tot 400 FTE per miljoen passagiers zou kunnen rekenen. De additionele werkgelegenheid in Lelystad bedraagt in het referentiealternatief 60 werkzame personen en in de Mega-hub 112,5. De werkloosheid in Lelystad varieerde tussen 2003 en 2018 tussen 2-4 duizend personen. Het aantal werkzame personen lag in 2018 op 38 duizend. Deze cijfers laten zien dat de additionele vraag in het referentiealternatief niet de verhouding heeft tot de omvang van de structurele werkloosheid, die op minimaal circa 1.000 personen geschat wordt, aangenomen dat 1.000 personen tijdelijk werkloos zijn. In een hoogconjunctuur zijn dat tezamen tweeduizend personen.

6.2

Agglomeratie-effecten

Agglomeratie effecten zijn een belangrijke pijler van de argumentatie om voor een groeistrategie van Schiphol te kiezen – zie onder andere de missie van de Schiphol Group NV. Na een beknopte omschrijving van agglomeratie-effecten, onder andere kennis spill-over, stelt Decisio/SEO 2018 dat bedrijven bij een vestigingsbeslissing geen rekening houden met het effect daarvan op andere bedrijven. Decisio/SEO 2018 noemt dat een externaliteit, waardoor er minder clustervorming optreedt dan maatschappelijk optimaal zou zijn. Decisio/SEO 2018 stelt dat uitbreiding van het netwerk (van bestemmingen via de luchtvaart) ertoe kan leiden dat Nederlandse en buitenlandse bedrijven zich in de Schipholregio vestigen, hetgeen een positief effect heeft op de productiviteit op de al aanwezige bedrijven. Schiphol, zo is de redenering, corrigeert ervoor dat er minder clustervorming optreedt dan maatschappelijk gewenst zou zijn. De kern van het beknopte betoog is de volgende zin: ‘Schiphol zorgt er echter ook voor dat betere toegang tot gespecialiseerde arbeid en andere productiefactoren, waarmee de verwachting is dat het netto agglomeratie-effect positief is bij een verdere groei van Schiphol.’ De pijler van de argumentatie om voor Schiphol te kiezen is gebaseerd op een verwachting en een theorie, niet op empirische waarneming en analyse.

Over de argumentatie op basis van agglomeratievoordelen kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt. We onderschrijven de beknopte omschrijving van agglomeratie-effecten. Het is echter zodanig beknopt, dat belangrijke onderdelen van de theorie zijn weggelaten en juist die zijn cruciaal. Het gaat dan om het idee dat agglomeratievoordelen, in combinatie met marktimperfecties onder andere als gevolg van afstand, de bron van economische groei zijn (zoals de New Economic Geography aangeeft). De concentratie van bedrijvigheid, kennisinstellingen en goed opgeleide inwoners zijn de 40

bron van groei. Deze concentratie is sturend in de vraag naar luchtvaart en niet volgend, zoals Decisio/SEO 2018 aangeeft. Er is geen empirisch onderzoek dat aantoont dat bedrijven bij een vestigingskeuze geen rekening houden met externaliteiten. Er is daarentegen een overvloed aan literatuur waarin wordt aangegeven dat bedrijven afkomen op de positieve externaliteiten van andere bedrijven – en dus ook andersom. Bedrijven zien mogelijkheden tot wederzijdse positieve externe effecten. Daarvan zijn voorbeelden te over: bedrijven die in Brainport Eindhoven investeren, of in Yes!Delft. Bedrijven komen af op de kennis die bij de TU Delft wordt ontwikkeld, maar houden ook rekening met de positieve externe effecten die zij hebben op anderen. Tevens is er onderzoek bekend dat het productiviteitseffect van buitenlandse bedrijven in Nederland en de MRA (Metropoolregio Amsterdam) juist niet optreedt. De oorzaak is het type bedrijf dat wordt aangetrokken door Schiphol in de Nederlandse context. Hoogwaardige gespecialiseerde diensten en hoofdkantoren zijn juist in andere grootstedelijke regio’s geconcentreerd. Het aandeel van hoogwaardige kennisintensieve bedrijvigheid is in de Randstad (en de MRA) juist relatief laag (NEO Observatory, 2017). Datzelfde geldt voor hoogwaardige industrie.

Groothandel, een sector die als voorwaarts effect van Schiphol kan worden gezien, is marge-handel die geen productiviteitsverhogend effect op de agglomeratie als geheel heeft. Nederland is juist relatief sterk in dit type bedrijvigheid. Voor de vestiging van de groothandel (en distributie) gelden echter ook andere vestigingsfactoren, zoals fiscale voorzieningen die Nederland aantrekkelijk maken. Voor inkomend toerisme geldt dat dit geen kennis spill-over genereert, evenmin als groothandel. Kortom, de genoemde agglomeratie-effecten zijn als theorie sterk, maar geenszins aangetoond in het geval van Schiphol. Uit empirisch onderzoek blijkt eerder het tegendeel: Schiphol brengt juist geen agglomeratie-effecten teweeg, ondanks de hoeveelheid verbindingen. De agglomeratie-effecten zijn de bron van groei en daarmee de drijfveer achter de groei van de luchtvaart. Hoe rijker Nederland wordt, hoe meer de inwoners op vakantie willen. Omgekeerd geldt dat ook voor buitenlanders die de Nachtwacht en Van Gogh willen bekijken. Het is deze vraag die de ontwikkeling van de luchtvaart stuurt. Uit de literatuur blijkt dat in geavanceerde economieën de vraag de luchtvaart stuurt, terwijl in perifere regio’s de aanbodeffecten van een luchthaven dominant zijn (Mukkala & Tervo, 2013). Toerisme is hierin de belangrijkste factor, zie verder (Manshanden, 2019).

Uit ander onderzoek blijkt dat de bijdrage van luchthaven aan de groei van een regio uiterst bescheiden is . Voor de economische dynamiek van een regio zijn de eerder genoemde externaliteiten, passend in New Economic Geography, bepalend. Investeringen in kennis, allerlei activa en R&D genereren een substantiële bijdrage aan groei. Voor luchtvaart geldt dat niet; de vraag ernaar is afhankelijk van het succes in de economie zelf. (Bilotkach, 2015) levert in dit verband twee inzichten op: 1. extra bestemmingen leveren een relatief gunstig effect op de regionale economie in de vorm van extra werkgelegenheid en loon. 2. de effecten zijn weliswaar significant, maar zeer bescheiden: ‘At the same time, it would probably an exaggeration to call local airports ‘engines of economic development’. It is true that there is a relationship between air traffic and employment; however, the size of the corresponding effect is quite modest’. Further, the effect of air traffic on average wage is significant only statistically, but not economically.’ (Bilotkach, 2015: p.1592) 41

Decisio/SEO 2018 benoemt imperfecte concurrentie als reden om luchtvaart te bevorderen. Transportkosten nemen af, zodat concurrentie wordt bevorderd. Theoretisch vormt dit echter een onderdeel van New Economic Geography en het bestaan van agglomeratie-effecten. Nabijheid is een oplossing voor het verlagen van transportkosten. Echter, de focus van Decisio/SEO 2018 op transportkosten is te nauw. Transactiekosten zijn even zo belangrijk waarom bedrijven clusteren (Brueckner, 2003). Echter, als ⅔ van het luchtverkeer wordt gevormd door niet-zakelijk verkeer, is deze analyse niet van toepassing.

6.3

Toerisme

Een onderdeel van de Verkennende MKBA Beleidsalternatieven luchtvaart 2018 betreft toerisme. Toerisme als PM post Door Decisio/SEO 2018 is toerisme als PM post onder de indirecte effecten geschaard. Decisio/SEO stelt dat het inkomend en uitgaand internationale toerisme elkaar opheffen. Deze conclusie kunnen we onderschrijven voor zover het gaat om het internationale toerisme via de lucht. De markt voor toerisme en recreatie is echter diverser en heeft een regionale dimensie. De vraag is of toerisme en recreatie terecht als PM post is benoemd door Decisio/SEO 2018. Om dat te toetsen is het onderscheid tussen indirecte en directe effecten relevant. Indirecte effecten volgens de Algemene Leidraad Volgens de Algemene Leidraad (p.63 e.v., uit Arcadis/CE Delft, 2018: p.34) gaat het bij directe effecten om effecten die optreden op de markt(en) waar de ingreep plaatsvindt. In het geval van Lelystad Airport gaat het om de markt voor vervoer door de lucht. De directe effecten werken door naar alle andere markten in de economie. Deze doorwerkingen naar andere markten worden indirecte effecten genoemd. Het afbakenen van voor de MKBA relevante markten komt neer op het maken van een onderscheid tussen indirecte effecten die relevant zijn voor de analyse en dus worden meegenomen, en indirecte effecten waarvoor dit niet geldt.

Relevante indirecte effecten omvatten in ieder geval de doorwerking op markten met significante gevolgen voor de welvaart. Dit is het geval als een indirect effect substantieel is en optreedt op een markt waar sprake is van marktfalen. Het indirecte effect heeft dan mogelijk additionele welvaartseffecten doordat bestaande marktinefficiënties worden verkleind of vergroot. We spreken dan van additionele indirecte effecten. Additionele indirecte effecten zijn altijd relevant voor een MKBA en moeten dus worden meegenomen. Indirecte effecten die optreden op redelijk goed functionerende markten, hebben geen additionele invloed op de welvaart. Hier is sprake van doorgegeven indirecte effecten. Deze kunnen niet worden opgeteld bij de directe effecten. Dit leidt namelijk tot een dubbeltelling. Marktfalen Is dat effect te bepalen, dat wil zeggen is het meer dan een PM-post? De vraag is derhalve, uitgaande van de Algemene leidraad, of er sprake is van substantiële effecten voor de welvaart die wordt ontleend aan toerisme en recreatie in Flevoland. Het regionale toerisme in Flevoland wordt namelijk beïnvloed door geluid als extern effect. Daarbij gaat het er om dat er sprake moet zijn van 42

marktfalen, in dit geval de markt voor toerisme en recreatie, in het bijzonder het segment stilte en rust. Als er marktfalen is, of kan worden vermoed, treden additionele welvaartseffecten op. We moeten derhalve de vraag en aanbod (de markt) van recreatie en toerisme in Flevoland nader bekijken. Met het oog op de maatschappelijke welvaart is de vraag of bestaande marktinefficiënties worden verkleind of vergroot, zoals de Algemene Leidraad aangeeft. De sector Toerisme en recreatie in Flevoland Daarvoor kijken we eerst naar de sector toerisme en recreatie in Flevoland. Uit (ZKA, 2014) blijkt dat toerisme en recreatie in Flevoland een relatief omvangrijke bedrijfstak is. De sector heeft er een omvang van ruim 600 miljoen euro. Dat is 5,9 procent van het bruto regionaal product van Flevoland. Dat is relatief groot ten opzichte van het aandeel van Flevoland in Nederland (4,8 procent) met een bijbehorende werkgelegenheid van circa 10-11 duizend banen (definitie LISA), circa 7,5 duizend FTE. Het aanbod van toerisme en recreatie in Flevoland is zeer breed: strand, open water, Walibi, Oostvaardersplassen, Lowlands en Batavia Stad. Uit (ZKA, 2014) blijkt ook dat in 2013 reguliere campings met 19.285 slaapplaatsen 51 procent van alle slaapplaatsen in Flevoland uitmaken.

Toeristisch kamperen als geheel heeft in Flevoland een aandeel van 67 procent van alle slaapplaatsen, terwijl dat in Nederland 58 procent is. Een negatief welvaartseffect Op de markt voor recreatie en toerisme in Flevoland heeft geluidsoverlast effect. De waarde van verblijf in Flevoland neemt af, met name voor degene die in Flevoland en daarbuiten, zoals Gelderland (de Hoge Veluwe) en in Overijssel alsmede de waterrecreatie op de randmeren, IJsselmeer en Markermeer verblijven vanwege de stilte. Dan gaat het ook om geluidniveaus onder de 48 dB(A), dus om een aanzienlijk wijdere contour. Dit raakt naar verwachting de dag- en verblijfsrecreatie in een groot gebied binnen Nederland. We mogen dus verwachten dat geluid niet alleen op bestaande woningen, maar ook op recreanten die stilte en rust waarderen een negatief welvaartseffect heeft. Het is te verwachten dat extra geluid de vraag naar toerisme en recreatie in Flevoland negatief zal beïnvloeden, juist ook omdat kamperen (onbeschermd tegen vliegtuiglawaai) een relatief groot segment is in Flevoland. De mate waarin er welvaartsverlies optreedt is afhankelijk van de mate waarin gebruikers de stilte waarderen en zij in Flevoland onder de geluidscontour terechtkomen. Bijvoorbeeld, voor recreatieve fietsers is de waardering voor extra vliegtuigoverlast anders dan voor bezoekers van Walibi of Lowlands.

Opgemerkt wordt dat het CPB voor woningwaardeverlies met 45 dB(A) werkt (evenals Ecorys 2015 over RTHA), terwijl Decisio/SEO 48 dB(A) als grens hanteert. Bovendien is er onder de grens van 48 dB(A) ook hinder als stilte het doel is, en deze contouren zijn aanzienlijk wijder. Deze afhankelijkheid wordt dan verder bepaald door de ligging van de geluidscontour die de provinciegrenzen van Flevoland overschrijdt en de locatie van het toeristisch kamperen – aangenomen dat stilte daar gewaardeerd wordt. Bij Dronten lijken deze in ieder geval elkaar te raken. De geluidscontour van 48dB(A) Lden valt weliswaar grotendeels buiten bebouwd/bewoond gebied in Flevoland, maar overlapt juist met het buitengebied van de gemeente Dronten.

43

Marktanalyse voor verblijfs- en dagrecreatie Het effect van geluid op de markt voor toerisme en recreatie vergt derhalve een gedegen marktanalyse. In deze analyse treedt iets vergelijkbaars op als de volumegrens van 500.000 vliegbewegingen op Schiphol: een quotum. Het aanbod van stilte in Nederland wordt verkrapt met welvaartsverlies als gevolg. Bij een gegeven vraagcurve en een star, verkrapt aanbod leidt dit inherent tot verlies van welvaart en welzijn. Het hangt van de mate van marktwerking (is er een alternatief dat tegen lage kosten verkrijgbaar is?) af in hoeverre er een additioneel effect optreedt. De marktanalyse en -werking is voor verblijfsrecreatie anders dan voor dagrecreatie. De markt voor verblijfsrecreatie (en watersport) is wellicht niet zeer efficiënt. Het aanbod van stille campings en stille wateren in geheel Nederland ligt vast. De markt voor verblijfsrecreatie biedt weliswaar alternatieven in Nederland, maar het is een zeer heterogene markt, waardoor de onderlinge vergelijkbaarheid beperkt is. Het hangt van het volume af of er substantiële prijseffecten te verwachten zijn. Recreanten moeten naar een andere plaats en daarvoor verder reizen. Flevoland en Gelderland (Hoge Veluwe) liggen betrekkelijk centraal in Nederland. Tevens kan er congestie optreden door de toename van de vraag op de resterende stiltegebieden. Voor dagrecreatie geldt een andere analyse.

Deze markt faalt doordat dagrecreatie binnen een bepaalde afstand van de woonplaats plaatsvindt. Afname van het aanbod - bijvoorbeeld door het verdwijnen van bos of park, algenexplosies in nabijgelegen plassen, of de opening van een luchthaven - vermindert de gebruikswaarde van locaties voor dagrecreatie van mensen die in de nabijheid wonen. Degenen die behoefte hebben aan dagrecreatie zien de keuze in het aanbod en de waarde van locaties verminderen. Zij hebben geen alternatief en incasseren een onmiddellijke beperking van het aanbod. Het welvaartsverlies (beter nog: verlies aan welzijn) treedt op omdat er in de omgeving geen alternatieven zijn. In verschillende publicaties is de methodiek voor een dergelijke analyse duidelijk uiteengezet, in het bijzonder de Algemene Leidraad (Romijn & Renes, 2013), de Werkwijzer Natuur (Arcadis/CE Delft, 2018), alsmede de MKBA-kengetallen voor omgevingskwaliteiten (Ruijgrok, 2011). De Werkwijzer Natuur geeft de methodes waarmee de waardering van stilte kan worden gemeten), zoals de hedonische prijsmethode en de contingent valuation methode. Ruimtelijke ordening als ontbrekende PM Een belangrijke vraag voor de toekomstige ontwikkeling van de Metropoolregio Amsterdam is ruimtelijk strategisch van aard.

De MRA maakt een relatief positieve ontwikkeling van de economie door, binnen Nederland en in vergelijking met andere grootstedelijke gebieden in Europa (zie de recente EVMRA 2019). Een keerzijde daarvan zijn de hoge prijzen op de woningmarkt. Hoewel dit ook een institutionele oorzaak heeft, namelijk de decentralisatie van woningnieuwbouw naar gemeenten en provincies, is er gebrek aan ruimte in en om de MRA. Een strategische vraag voor de MRA en breder de Noordvleugel van de Randstad is of het creëren van een tweede geluidsdeken ten oosten van de MRA maatschappelijk optimaal is. Immers, de MRA heeft dan aan weerszijden een fors gebied waarin geen nieuwbouw uitgevoerd kan worden. Met Lelystad Airport wordt Flevoland, ooit tegen hoge kosten aangelegd, ‘besteed’ aan geluidshinder ten behoeve van vakantievluchten. Is deze benutting van Flevoland optimaal? Een alternatief is een aanzienlijke woningnieuwbouw in combinatie met natuur, hetgeen de woningwaarde juist stuwt 44

omdat het inwoners welzijn verschaft. Vanuit de relatieve schaarstes – die op de markt voor woningen en natuur versus die op de markt voor vakantiebestemmingen tegen lage kosten – is de keuze anders dan in de scenario’s volgens Decisio/SEO 2018. De keuze voor Flevoland gaat over de benutting van de beschikbare schaarse ruimte en welke benutting de meest hoogwaardige voor Nederland is. Dan is nuttiger gebruik van Flevoland voorstelbaar. Deze optie is echter niet onderzocht of vervat in projectvarianten. In het licht van de feitelijke maatschappelijke vraagstukken valt het ontbreken van een ontwikkelde kennisinfrastructuur in Flevoland op (Manshanden, Koops, & Rienstra, 2018) Concluderend Met betrekking tot toerisme en recreatie in en rondom Flevoland gaat het primair om de behoefte aan stilte, zowel onder de inwoners in Flevoland als van mensen van buiten Flevoland. Flevoland levert een substantieel aanbod in de Nederlandse markt voor toerisme en recreatie, hetgeen een aanwijzing is voor de behoefte hieraan. Voor verblijfsrecreatie staat de vraag in welke mate het verlies aan stilte vervangbaar is door campings elders in het land centraal. Voor de bewoners (dagrecreatie) treedt een welvaartsverlies op, omdat dit niet vervangbaar is in de nabijheid van de woning.

Een eenvoudige marktanalyse leidt tot de verwachting dat bij een gegeven vraagcurve het aanbod afneemt, met welvaartsverlies als gevolg. Er is namelijk geen markt met aanbieders die concurrerende producenten levert en het aanbod kan vergroten, maar een natuurlijke omgeving die ecosysteemdiensten levert. In deze second opinion kunnen we de omvang van het effect niet bepalen. De verwachte omvang en de richting wel. Dat is in de overzichtstabel in hoofdstuk 7 aangegeven.

45

7.

Overzicht kanttekeningen bij MKBA

In dit hoofdstuk zetten we de doorrekeningen van onze kanttekeningen bij de kwantificering van de baten in de MKBA van 2018 op een rij. Daarna gaan we specifiek in op de positieve en negatieve baten, die samenhangen met de openstelling en ontwikkeling van Lelystad Airport.

7.1

Betekenis van onze kanttekeningen bij de MKBA

Volgens onze second opinion zijn in de MKBA met name de effecten voor de reizigers door de te hoge reistijdwaardering overschat en met name de klimaateffecten door de te hoge disconteringsvoet onderschat. De ticketprijseffecten zijn in de MKBA eveneens in hoge mate overschat, doordat niet consequent het residentiebeginsel - alleen de baten voor Nederlandse reizigers en voor Nederlandse luchtvaartmaatschappijen tellen mee in een nationale welvaartsanalyse - in de MKBA is toegepast. Tabel 32 MKBA-2018 o.b.v. doorrekening van de kanttekeningen (mrd. €, prijspeil 2016), WLO-HOOG scenario

s.o. Nee Nee Ja Ja Ja Ja Ja Nee [a]

Milieuhub € +1,1 € −1,9 € −9,5 € +3,4-5,7 € +0,45 € 10,4 € 0,4 +PM € −0,2

Investeringen in luchthavens Netto-opbrengsten luchthavens Welvaartseffecten groei luchtvaart Ticketprijseffecten Geluid: Waardedaling woningen Klimaat Luchtkwaliteit Overige externe effecten Werkgelegenheidseffecten Agglomeratie-effecten, internationale Nee −PM concurrentiepositie, internationaal toerisme Regionaal toerisme (dagrecreatie) [b[ + Totaal €+4,2-6,5 [a] Second opinion komt tot dezelfde uitkomsten als in MKBA [b] Ontbreekt in MKBA

Polderhub € −2,4 € +4,3 € +2,9 € +3,2-4,8 € −0,3 € −35,2 € −0,7 −PM € +0,2

Multiluchthaven € −0,4 € +0,8 € +4,3 € +1,4-1,5 € 0,0−PM € −10,2 € −0,4 −PM € +0,1

Megahub € −3,6 € +7,4 € +13,3 € +4,8-5,5 € −1,05−PM € −41,7 € −1,1 −PM € +0,2

+PM

+PM

+PM

0 €−26,4-28,0

−− €−4,1-4,2

−− €−20,8-21,5

Al onze kanttekeningen bij de MKBA tezamen geeft welvaartsaldi, die nagenoeg omgekeerd zijn aan de uitkomsten in de MKBA.

7.2

Lelystad Airport in de MKBA

Lelystad Airport vormde in de MKBA van 2014 het beleidsalternatief om charter en low-cost vluchten over te nemen van Schiphol, dat daarmee de mogelijkheid krijgt om de netwerkfunctie verder te ontwikkelen (Decisio/SEO/To70, 2014: p.4). In de MKBA van 2018 echter is openstelling van Lelystad Airport opgenomen in het nulalternatief, waarbij de capaciteit groeit van 5.000 vliegbewegingen in

46

2020 naar 45.000 vliegbewegingen in 2030. De capaciteit van Eindhoven Airport groeit in deze periode in het nulalternatief van 43.000 naar 55.000 vliegbewegingen. Om de welvaartsbaten van de ontwikkeling van Lelystad Airport te kunnen duiden, belichten we twee beleidsalternatieven in de MKBA: Multi-luchthaven en Polder-hub. In Multi-luchthaven kan de capaciteit van Lelystad en Eindhoven na 2020 onbeperkt groeien en is de capaciteit van Schiphol gelijk aan het nulalternatief, alle baten hebben derhalve betrekking op Lelystad en Eindhoven. In Polder-hub is in 2030 de capaciteit van Schiphol 60.000 vliegbewegingen groter dan in het nulalternatief en de capaciteit van Lelystad en Eindhoven gelijk aan het nulalternatief, waardoor alle baten uitsluitend betrekking hebben op Schiphol. Tabel 33 Maatschappelijke kosten en baten (mrd. euro) van de beleidsalternatieven Multi-luchthaven en Polder-hub in de MKBA-2018 (WLO-HOOG scenario) Multi-luchthaven

Polder-hub

MKBA

s.o.

MKBA

s.o

Directe effecten

€ 10,2

€ 6,3-6,4

€ 40,2

€ 8,0-9,6

Investeringen Schiphol

€ 0,2

€ 0,2

€ −2,4

€ −2,4

Investeringen Eindhoven

€ −0,2

€ −0,2

€ -

€ -

Investeringen Lelystad

€ −0,2

€ −0,2

€ -

€ -

Netto-opbrengsten Schiphol

€ 0,1

€ 0,1

€ 4,3

€ 4,3

Netto-opbrengsten Eindhoven

€ 0,3

€ 0,3

€ -

€ -

Netto-opbrengsten Lelystad

€ 0,4

€ 0,4

€ -

€ -

Welvaartseffecten groei luchtvaart

€ 5,5

€ 4,3

€ 29,8

€ 2,9

Ticketprijseffecten

€ 4,1

€ 1,4-1,5

€ 8,5

€ 3,2-4,8

Externe effecten

€ −5,0

€ −10,6

€ −17,4

€ −36,2

Geluid: Waardedaling woningen

€ -

€ −0,0

€ −0,2

€ −0,3

Klimaat

€ −4,9

€ −10,2

€ −17,2

€ −35,2

Luchtkwaliteit

€ −0,1

€ −0,4

€ −0,2

€ −0,7

Overige externe effecten (ruimtelijke effecten, externe veiligheid, natuur, landschap)

−PM

−PM

−PM

−PM

Indirecte effecten

€ 0,1

€ 0,1

€ 0,2

€ 0,2

Werkgelegenheidseffecten

€ 0,1

€ 0,1

€ 0,2

€ 0,2

Agglomeratie-effecten, internationale concurrentiepositie en toerisme

PM

PM

PM

PM

Totaal

€ 5,3

€ −4,1-4,2

€ 23,0

€ −26,4-28,0

Het beleidsalternatief Multi-luchthaven vergt een investering van € 0,4 miljard in Lelystad en Eindhoven tezamen. Dit levert volgens de MKBA Lelystad en Eindhoven € 0,7 miljard en Schiphol € 0,1 miljard aan netto-opbrengsten op, bovendien behoeft er € 0,2 miljard minder in Schiphol geïnvesteerd te worden. De werkgelegenheidseffecten van de investeringen in Lelystad en Eindhoven bedragen € 0,1 miljard. Daar staan echter ook € 5,0 miljard aan negatieve externe effecten (klimaat en luchtkwaliteit) tegenover. De reden waarom de investeringen in Lelystad en Eindhoven in de MKBA toch een positief maatschappelijk saldo opleveren, is dat de reizigers naar deze luchthavens een kortere reistijd en lagere reiskosten zullen hebben dan naar een buitenlandse

47

luchthaven net over de grens en bovendien een (nog) lagere prijs voor hun vliegticket behoeven te betalen.16 In de MKBA laat echter het beleidsalternatief Polder-hub zien dat uitbreiding van de capaciteit op Schiphol met 60.000 vliegbewegingen aanzienlijk hogere welvaartsbaten oplevert dan een onbeperkte groei van Lelystad en Eindhoven. Tegenover € 2,4 miljard aan investeringen en € 17,4 miljard aan negatieve externe effecten (naast klimaat en luchtkwaliteit ook waardedaling van woningen) staan € 38,3 miljard aan winsten voor de reizigers, € 4,3 miljard aan netto-opbrengsten voor Schiphol en € 0,2 miljard aan werkgelegenheidseffecten. Onze second opinion toont echter aan dat het welvaartsaldo van zowel Multi-luchthaven als Polderhub in hoge mate overschat zijn. Het negatieve welvaartsaldo van Milieu-hub is volgens onze second opinion eveneens sterk overschat. Onze kanttekeningen tonen aan dat bij Milieu-hub juist sprake kan zijn van een positief welvaartsaldo. Van alle beleidsalternatieven (inclusief nulalternatief) in de MKBA is Milieu-hub het enige alternatief in de MKBA, waarin Lelystad Airport niet wordt ontwikkeld.

Tabel 34 Welvaartsaldi in MKBA-2018 en volgens second opinion vergeleken (mrd. €, prijspeil 2016), WLOHOOG scenario

MKBA Second Opinion

Milieuhub € −33,0 €+4,2-6,5

Polderhub €+23,0 €−26,4-28,0

Multiluchthaven €+5,3 €−4,1-4,2

Megahub €+44,1 €−20,8-21,5

16

Het is op basis van de MKBA-2018 niet (eenvoudig) mogelijk de welvaartsbaten van Lelystad en Eindhoven tezamen te splitsen naar beide luchthavens. De netto-opbrengsten van Lelystad en Eindhoven duiden er op dat circa 60% van de welvaartsbaten op conto van de ontwikkeling van Lelystad Airport zijn te schrijven.

48

8.

Referenties

Adecs Infra/To70. (2014). Milieueffectrapport Lelystad Airport. Deel 1 Hoofdrapport . Annema, J.-A., & Van Wee, B. (2016). Second opinion op ‘Ecorys (2015) Maatschappelijke kostenbatenanalyse ontwikkeling Rotterdam The Hague Airport. Delft: TU Delft. Arcadis/CE Delft. (2018). Werkwijzer natuur. Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses. Bilotkach, V. (2015). Are airports engines of economic development? A dynamic panel data approach. Urban Studies, Vol. 52(9) , 1577-1593. Brueckner, J. (2003). Airline Traffic and Urban Economic Development. Urban Studies, Vol. 40, No. 8, 1455–1469. CBS. (2019). Opgehaald van Luchtvaart; maandcijfers Nederlandse luchthavens van nationaal belang: https://statline.cbs.nl CE Delft. (2017). Handboek Milieuprijzen. Delft. Commissie MER. (2018). Lelystad Airport. Toetsingsadvies over het geactualiseerde milieueffectrapport. Utrecht: Commissie voor de Milieueffectrapportage. CPB. (2002). Gevolgen voor uitbreiding Schiphol; een kengetallen kosten-batenanalyse. Den Haag. CPB/PBL. (2016a). Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving. Achtergronddocument Binnenlandse Personenmobiliteit. Den Haag. CPB/PBL. (2016b). Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving. Achtergronddocument Mobiliteit - Luchtvaart. Den Haag. CPB/PBL. (2016c). WLO-klimaatscenario's en de waardering van CO2-uitstoot in MKBA's. Den Haag. CROW. (2010). SSK in kort bestek.

Opgehaald van https://www.crow.nl Decisio/Bureau Louter/SEO. (2008). Quick Scan Maatschappelijke Kosten en Baten voor de opties voor Schiphol en de regio op de middellange termijn. Amsterdam. Decisio/SEO. (2018). Verkennende MKBA beleidsalternatieven luchtvaart. Amsterdam. Decisio/SEO/To70. (2014). Actualisatie quick scan MKBA Schiphol en Lelystad Airport Middellange termijn. Bijschaling en actualisatie kengetallen en scenario’s. Amsterdam. Ecorys. (2015). Maatschappelijke kosten-batenanalyse ontwikkeling Rotterdam The Hague Airport. Eindrapportage. Rotterdam. Hutchinson, E. (2017). Principles of Microeconomics. University of Victoria. InterVISTAS. (2015). Economic impact of European Airports: A critical catalyst to economic growth. Den Haag. 49

KiM. (2013). De maatschappelijke waarde van kortere en betrouwbaardere reistijden. Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. KiM. (2017). Data en methodieken. Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. Koster, P. R. (2012). The cost of travel time variability for air and car travellers. Amsterdam: Vrije Universtiet Amsterdam. Manshanden, W. (2019). Het regionaal-economisch effect van luchthavens: toerisme in de hoofdrol. Rotterdam: NEO Observatory. Manshanden, W., & Bus, L. (2018). Second Opinion maatschappelijke kosten-batenanalyse ontwikkeling Rotterdam The Hague Airport. Rotterdam. Manshanden, W., Koops, O., & Rienstra, G. (2018). Het vestigingsklimaat van Almere voor bedrijven. Analyse voor de economische agenda. Rotterdam/Rijswijk: NEO Observatory/RBB. Markteffect. (2018). Reizigersmonitor. Ministerie IenW. (2018). Actualisatie MER Lelystad Airport. Herstel invoergegevens, verwerken actuele inzichten en voorschriften effecten aansluitroutes. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Ministerie van Financiën. (2015). Kabinetsreactie bij eindrapport werkgroep discontovoet. Den Haag. Mukkala, K., & Tervo, H. (2013). Air transportation and regional growth: which way does the causality run? In: Environment and Planning A 2013, Vol. 45, 1508-1520. National Academies of Sciences, Engineering and Medicine. (2015).

Passenger Value of Time, BenefitCost Analysis and Airport Capital Investment Decisions, Volume 3: Appendix A Background Research and Appendix B Stated Preference Survey. Washington DC: The National Academies Press. NEO Observatory. (2017). Randstad Monitor 2016. De Top-20 van Europese grootstedelijke regio 1995-2016. Rotterdam. Rijkswaterstaat. (2018). Kengetallen bereikbaarheid. Opgehaald van rwseconomie.nl: https://www.rwseconomie.nl/kengetallen/kengetallen-bereikbaarheid-map RIVM. (2015). Nader verkennend onderzoek ultrafijnstof rond Schiphol. Bilthoven. Romijn, G., & Renes, G. (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag: Centraal Planbureau. Ruijgrok, E. (2011). MKBA-kengetallen voor omgevingskwaliteiten: aanvulling en actualisering. Deventer: Witteveen + Bos. Schiphol. (2009-2019). Jaarverslagen 2008 - 2018. Schiphol. (2018). Opgehaald van Monthly Transport and Traffic statistics 1992 - current: https://www.schiphol.nl/en/schiphol-group/page/transport-and-traffic-statistics 50

Schiphol. (2019). Jaarverslag 2018. Significance, Amsterdam, V. U., & Services, J. B. (2012). Values of time and reliability in passenger and freight transport in The Netherlands. Vliegveldinfo.nl. (2019). Lenterapport 2019 'Parkeren op het vliegveld'. Schiphol Group haalt 126,5 miljoen omzet uit parkeren. Opgehaald van https://www.vliegveldinfo.nl/parkeren/lenterapport-2019 Werkgroep Discontovoet. (2015). Rapport Werkgroep Discontovoet 2015. Den Haag. ZKA. (2014). Monitor Toerisme en recreatie Flevoland. Waalwijk: ZKA Consultants & Planners.

51

Bijlage Aspect Capaciteit Nulalternatief

Capaciteit Projectalternatieven-Groei Capaciteit Projectalternatief-Krimp [b] Omgevingsscenario's Kosten en Exploitatie Bereikbaarheidsbaten en ticketprijseffecten