Second opinion, Verkennende MKBA beleidsalternatieven Luchtvaart

Second Opinion Verkennende MKBA beleidsalternatieven Luchtvaart

25 juni 2019 VERTROUWELIJK

Leo Bus (Leobus.nl) Walter Manshanden (Neo Observatory, Rotterdam)

1

Second Opinion Verkennende MKBA beleidsalternatieven luchtvaart Onderzoek in opdracht van SATL

Juni 2019

Leobus.nl Rotterdam www.leobus.nl

NEO Observatory Rotterdam www.neo-observatory.nl

© LeoBus.nl/NEO Observatory. Gebruik van informatie uit deze publicatie is op voorwaarde van bronvermelding toegestaan.

2

3

Inhoud Inhoud ..................................................................................................................................................... 4 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Inleiding ........................................................................................................................................... 6 1.1

Vergelijking van de MKBA´s ..................................................................................................... 6

1.2

Aandachtspunten en uitgangspunten in deze second opinion ............................................... 7

Passagiers en capaciteit luchthavens .............................................................................................. 9 2.1

Aantal passagiers ..................................................................................................................... 9

2.2

Typologie passagiers.............................................................................................................. 11

2.3

Bezetting vliegtuigen ............................................................................................................. 12

Bereikbaarheidsbaten ................................................................................................................... 13 3.1

Waardering per reiziger......................................................................................................... 13

2.4

Reistijden en reiskosten ........................................................................................................ 15

2.5

Reistijdwaardering per uur .................................................................................................... 17

2.6

Spreidingseffect binnen Nederland ....................................................................................... 19

2.7

Doorrekening van de verschillen in de MKBA ....................................................................... 20

Effecten van een quotum: schaarstewinst .................................................................................... 23 4.1

Het quotum in de economische analyse ............................................................................... 23

4.2

Quotum, deadweight loss en schaarstewinst ....................................................................... 25

4.3

De omvang van schaarstewinsten ......................................................................................... 26

4.4

Visies op de houdbaarheid van schaarstewinst .................................................................... 30

4.5

Conclusie ............................................................................................................................... 30

Milieueffecten ............................................................................................................................... 32 5.1

Luchtverontreiniging ............................................................................................................. 32

5.2

Klimaat ................................................................................................................................... 33

5.3

Geluid .................................................................................................................................... 34

5.4

Discontovoet ......................................................................................................................... 37

Indirecte effecten .......................................................................................................................... 39 6.1

Werkgelegenheid .................................................................................................................. 39

6.2

Agglomeratie-effecten .......................................................................................................... 40

6.3

Toerisme ................................................................................................................................ 42

Overzicht kanttekeningen bij MKBA.............................................................................................. 46 7.1

Betekenis van onze kanttekeningen bij de MKBA ................................................................. 46

7.2

Lelystad Airport in de MKBA ................................................................................................. 46 4

8.

Referenties .................................................................................................................................... 49

Bijlage .................................................................................................................................................... 52

5

1.

Inleiding

Op 21 februari 2019 hebben de Samenwerkende Actiegroepen Tegen Laagvliegen (SATL) de "Zienswijze ter zake van het ontwerpbesluit tot wijziging van het Luchthavenbesluit Lelystad en het geactualiseerde MER" ingediend bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Het Ministerie van IenW zal op alle ingediende zienswijzen in een nota van antwoord reageren. In de zienswijze hebben de SATL een toetsing opgenomen van een tweetal maatschappelijke kostenbaten analyses (MKBA) van beleidsalternatieven voor luchthavenontwikkeling. Beide MKBA's zijn door Decisio in respectievelijk 2014 en 2018 uitgevoerd. In de MKBA van 2018 is aangesloten op de gebruikte methodiek in de MKBA van 2014, en op een vergelijkbare MKBA uit 2008: • • •

Decisio/SEO, Verkennende MKBA beleidsalternatieven luchtvaart, Amsterdam, 12 april 2018. Decisio/SEO/To70, Actualisatie quick scan MKBA Schiphol en Lelystad Airport Middellange termijn. Bijschaling en actualisatie kengetallen en scenario’s, Amsterdam, 3 juni 2014. Decisio/Bureau Louter/SEO, Quick Scan Maatschappelijke Kosten en Baten voor de opties voor Schiphol en de regio op de middellange termijn, Amsterdam, 4 september 2008.

Het is de verwachting dat het Ministerie van IenW in de nota van antwoord op de zienswijzen zal verwijzen naar de uitkomsten van de MKBA's.

1.1

Vergelijking van de MKBA´s

In de MKBA van 2018 worden vier beleidsalternatieven vergeleken met een nulalternatief over de periode 2016-2115. Daarbij worden zoals gebruikelijk naast de toekomstige investeringen en de bedrijfseconomische effecten voor de luchthavens de directe effecten voor de gebruikers (reizigers en luchtvaartmaatschappijen), indirecte effecten voor de nationale welvaart en externe effecten voor de omgeving van de luchthavens en vliegroutes in kaart gebracht. De investeringen vormen de kosten en de effecten de positieve en negatieve baten in een MKBA. Ofschoon de methodiek van de MKBA van 2018 aansluit op de vorige MKBA's, zijn er ook aanmerkelijke verschillen tussen de MKBA's. Zo hebben het nulalternatief, de beleidsalternatieven en de omgevingsscenario's in de loop der tijd een andere invulling gekregen. Baten zijn met andere kengetallen berekend en sommige baten zijn aangevuld met effecten, terwijl bij andere baten de kwantificering van een deel van de effecten juist achterwege is gebleven. Daarnaast verschillen de MKBA's qua discontovoet en invulling van de gevoeligheidsanalyses. In de bijlage is een gedetailleerd overzicht opgenomen van de voornaamste verschillen tussen de MKBA's. Een belangrijk onderdeel van de MKBA opstelling van Decisio/SEO 2018 betreft de variatie in de hoeveelheid vliegtuigbewegingen van de luchtvaart in de toekomst (zie sectie 2 van deze second opinion).

Deze hoeveelheid vluchten wordt in de verschillende varianten op verschillende luchthavens in Nederland geprojecteerd. Lelystad Airport heeft reeds in de referentievariant (ook wel nulalternatief genoemd) 45 duizend vliegbewegingen toebedeeld. 6

Het nulalternatief betreft volgens de Algemene leidraad (Romijn & Renes, 2013) het ‘nietsdoen’alternatief: het investeringsproject wordt niet uitgevoerd. De uitvoering van een project wordt doorgaans in verschillende varianten onderzocht en vergeleken met dit referentiealternatief. Het nulalternatief in de Verkennende MKBA van Decisio/SEO 2018 betreft echter een referentie waarin al keuzen gemaakt zijn: namelijk een groei van de maximale hoeveelheid vliegbewegingen in Nederland naar 595 duizend in 2030, waarvan 45 duizend op Lelystad Airport. In de voorgaande studie, namelijk de actualisatie MKBA van Decisio/SEO/To70 2014, was de ontwikkeling van Lelystad Airport nog een projectvariant. Tevens was in de MKBA editie 2014 de maximale ontwikkeling van de variant Lelystad Airport nog gelijk 45 duizend vliegtuigbewegingen, terwijl in de uitgave van 2018 de maximale grens naar 100 duizend vluchten is opgetrokken in de beleidsaltermatieven Multi-luchthaven en de Megahub met een gevoeligheidsanalyse op basis van 225 duizend vliegtuigbewegingen op Lelystad Airport. Het niet ontwikkelen van Lelystad Airport komt slechts in één variant voor, namelijk in de Milieu-hub. Het optrekken van de grens tussen 2008 en 2014 is mogelijk ingegeven door de snelle groei van de luchtvaart na 2014.

De primaire oorzaak daarvan is de plots aangebroken hoogconjunctuur, met een toegenomen vraag naar luchtvaart als gevolg. Er is nog een factor die de groei versnelde: de overtuiging dat binnen afzienbare tijd de grens van 500 duizend vliegbewegingen zou zijn bereikt, zodat vliegmaatschappijen slots zijn gaan hamsteren en de stoelen tegen marginale kost of daaronder hebben verkocht. Deze slots zijn waardevol voor de periode na het bereiken van deze grens, (Decisio/SEO 2018: p.46, box 2) noemt deze factor netwerkeffecten. Het idee van de ontwikkeling van Lelystad Airport is dat er extra capaciteit wordt gegenereerd. Lowcost vluchten, d.w.z. intra-Europese vliegbewegingen worden in deze variant op Lelystad Airport afgehandeld. De economische reden is dat de netwerkontwikkeling van Schiphol intact blijft. Door een pakket vluchten uit te plaatsen van Schiphol naar elders blijft groei op Schiphol mogelijk. Een bijkomend argument in deze toekomstprojectie is dat, zo wordt aangenomen, de extra geluidsoverlast in de omgeving van Lelystad minder woningwaardeverlies geeft dan in de omgeving van Schiphol.

1.2

Aandachtspunten en uitgangspunten in deze second opinion

Deze second opinion zal gericht zijn op de MBKA uit 2018. De opstellers van de MKBA uit 2018 hebben aangegeven, dat de gehanteerde methodiek daarin voortbouwt op de MKBA's uit 2014 en 2008. De focus in onze second opinion is de geldwaardering (of het ontbreken daarvan) van de bereikbaarheids- en ticketprijseffecten, de externe effecten (milieu en geluid) en de indirecte welvaartseffecten (werkgelegenheid, agglomeratie- en concurrentie-effecten en toerisme). De berekeningen van de geluidshinder en de milieueffecten vallen buiten onze (economische) expertise, waarvan de opstellers van de MKBA overigens opmerken dat deze niet voldoen aan de eisen die in een MER worden gesteld. Onze second opinion betreft ‘slechts’ de geldwaardering - in marktprijzen of schaduwprijzen - van deze effecten. Ook de kostenraming van de benodigde investeringen en de luchthavenexploitatie laten wij in onze second opinion buiten beschouwing. De opstellers van de

7

MKBA geven eveneens zelf aan dat de kostenraming een grove schatting betreft, die niet conform de SSK-methode (wel gebruikelijk in een gedegen MKBA) is opgesteld.1 In de opstelling van de maatschappelijke baten per beleidsalternatief blijken de effecten op de bereikbaarheid, de ticketprijzen en het klimaat - in absolute zin - het grootst te zijn ten opzichte van het nulalternatief. Een deel van de externe effecten betreft echter PM-posten, die overigens wel van een negatief teken zijn voorzien in de opstelling van de maatschappelijke kosten en baten. In onze second opinion zullen wij met name de hoogte van de gehanteerde reistijdwaarderingen, de methodiek van de ticketprijseffecten en de milieuprijzen nader bekijken en tevens bezien of een ontbrekende geldwaardering van de effecten (de PM-posten) niet alsnog ingevuld kan worden.

1

Zie voor een beknopte uiteenzetting van de Standaardsystematiek voor Kostenramingen (CROW,

2010).

8

2.

Passagiers en capaciteit luchthavens

Het aantal passagiers is bepalend voor de verschillen in de directe en indirecte welvaartseffecten en het aantal vliegtuigbewegingen is bepalend voor de verschillen in de externe effecten tussen de beleidsalternatieven en het nulalternatief. Het aantal passagiers in het nulalternatief en per beleidsalternatief wordt bepaald door de toekomstige vraag naar luchtvaart en begrensd door de capaciteit van de luchthavens. Voor de vraag naar luchtvaart is gebruik gemaakt van de WLO-scenario's HOOG en LAAG van (CPB/PBL, 2016b), waarin niet alleen economische groei en bevolkingsaanwas verschillen maar ook de waardering voor een schoner milieu en stillere omgeving (in HOOG een hogere waardering dan in LAAG). De maximale capaciteit van de luchthavens verschilt per beleidsalternatief. Tabel 1 Maximale capaciteit (vliegtuigbewegingen) in 2020, 2030 en ná 2030 per alternatief in MKBA [a]

Nulalternatief

Milieu-hub

Polder-hub

Schiphol

2020 500.000 500.000 500.000 2030 535.000 500.000 595.000 >2030 535.000 500.000 750.000 Eindhoven 2020 43.000 43.000 43.000 2030 55.000 43.000 55.000 >2030 100.000 43.000 100.000 Lelystad 2020 5.000 0 5.000 2030 45.000 0 45.000 >2030 100.000 0 100.000 [a] O.b.v. tabellen en figuren in hoofdstuk 2 van (Decisio/SEO, 2018)

2.1

Multiluchthaven 500.000 535.000 535.000 43.000 100.000 100.000 5.000 100.000 100.000

Mega-hub 500.000 655.000 750.000 43.000 100.000 100.000 5.000 100.000 100.000

Aantal passagiers

CPB/PBL heeft met behulp van het luchtvaartmodel AEOLUS voor beide WLO-scenario's een raming gemaakt van de vraag naar luchtvaart in 2030 en 2050 (CPB/PBL, 2016b). Decisio/SEO heeft het aantal passagiers per alternatief in 2030 eveneens ontleend aan AEOLUS. Voor de jaren na 2030 zijn de passagiersaantallen echter geschat op basis van de trendmatige ontwikkeling in de periode 20252030, waarbij rekening is gehouden met maximale capaciteit van de luchthavens (Decisio/SEO, 2018: pp.27-28). Tabel 2 Aantal passagiers (x 1 mln.) volgens de WLO-prognoses 2030-LAAG vergeleken

Decisio/SEO (2018)

Schiphol Eindhoven Lelystad

Nulalternatief 78,7 6,5 5,1

CPB/PBL (2016b)

Milieu-hub

Polder-hub

75,5 5,9 0,0

83,2 6,4 5,1

Multiluchthaven 78,6 6,5 6,1

Mega-hub 85,9 6,4 5,8

'unrestricted' 84,7 5,5 0,0

'restricted' 81,4 6,4 0,7

9

Eind 2015 (begin 2016 daarover gepubliceerd) heeft CPB/PBL eveneens ramingen met het luchtvaartmodel AEOLUS gemaakt (CPB/PBL, 2016a). Daarin waren de op dat moment bekende, voorziene capaciteitsbeperkingen van de luchthavens verwerkt. CPB/PBL (2016b) ging er vanuit dat vanaf Lelystad alleen passagiers vervoerd zouden (moeten) worden, indien de capaciteit van de overige Nederlandse luchthavens ontoereikend is om de luchtvaartvraag volledig te accommoderen. In het scenario LAAG is met capaciteitsbeperkende maatregelen in 2030 bedraagt het totale aantal passagiers op Schiphol, Eindhoven en Lelystad tezamen volgens CPB/PBL 88,5 miljoen. De prognose van Decisio/SEO (2018) voor het nulalternatief ligt daar iets boven. Voor Lelystad gaat Decisio/SEO uit van een nulalternatief met 5,1 miljoen passagiers, terwijl bij CPB/PBL Lelystad Airport nog nauwelijks tot ontwikkeling is gekomen. Daardoor is bij CPB/PBL in de ‘restricted’ variant het aantal passagiers op Schiphol groter dan volgens het nulalternatief van Decisio/SEO. In de MKBA van 2018 zijn de andere Nederlandse regionale luchthavens buiten beschouwing gelaten, d.w.z. het aantal passagiers verschilt niet tussen de beleidsalternatieven en het nulalternatief. Tabel 3 Aantal passagiers (x 1 mln.) volgens de WLO-prognoses 2030-HOOG vergeleken

Decisio/SEO (2018)

Schiphol Eindhoven Lelystad

Nulalternatief 83,7 7,5 5,1

CPB/PBL (2016b)

Milieu-hub

Polder-hub

77,8 5,9 0,0

91,3 7,5 5,1

Multiluchthaven 83,3 10,1 9,3

Mega-hub 97,8 9,7 8,6

‘unrestricted’ 112,2 8,8 0,0

‘restricted’ 86,4 7,4 4,0

Bij de beleidsalternatieven m.u.v. de Milieu-hub is het aantal passagiers op de drie luchthavens tezamen in Decisio/SEO (2018) groter dan de ‘unrestricted’ variant van de WLO-LAAG prognose voor 2030 volgens CPB/PBL. De oorzaak hiervan is dat Decisio/SEO waarschijnlijk met een nieuwere versie van het luchtvaartmodel AEOLUS hebben gerekend dan CPB/PBL (2016b). Bij de WLO-HOOG prognose voor 2030 komt qua aantal passagiers op de drie luchthavens tezamen het nulalternatief volgens Decisio/SEO (2018) overeen met de ‘restricted’ variant van CPB/PBL, waarbij de verschuiving van Schiphol naar Lelystad volgens Decisio/SEO groter is dan in CPB/PBL (2016b). Bij elk van de beleidsalternatieven in Decisio/SEO (2018) is sprake van tenminste enige capaciteitsbeperkingen, waardoor volgens alle beleidsalternatieven het aantal passagiers op de drie luchthavens tezamen in 2030 kleiner is dan de ‘unrestricted’ variant van CPB/PBL (2016b). Lelystad daarentegen behoeft in de ‘unrestricted’ variant van CPB/PBL niet tot ontwikkeling te worden gebracht, terwijl volgens Decisio/SEO (2018) in het nulalternatief en alle beleidsalternatieven m.u.v. de Milieu-hub wel vanaf Lelystad gevlogen wordt. Wanneer in de toekomst de maximale capaciteit wordt bereikt, is door verschillen in capaciteit en verschillen in de verdeling tussen Schiphol en de regionale luchthavens per beleidsalternatief anders.

Nadat de maximale capaciteit is bereikt, wordt in de MKBA verondersteld dat het aantal passagiers niet meer kan toenemen.2

2

Dit zou overigens met een toenemende bezetting per vliegtuig en/of substitutie tussen luchtvracht en passagiers nog wel mogelijk kunnen zijn.

10

Tabel 4 Wanneer wordt in de MKBA (2016-2115) de maximale capaciteit per alternatief bereikt?

Schiphol Eindhoven Lelystad

2.2

WLOscenario LAAG HOOG LAAG HOOG LAAG HOOG

Nulalternatief

Milieu-hub

Polder-hub

2030 2030 Niet Niet Niet Niet

2020 2020 2030 2030 n.v.t. n.v.t.

2072 2090 Niet 2100 Niet Niet

Multiluchthaven 2030 2030 2060 2036 2046 2034

Mega-hub 2048 2040 2064 2038 2052 2036

Typologie passagiers

Voor de ramingen van de directe welvaartseffecten is het nodig de aantallen passagiers uit te splitsen naar: • • • •

herkomst/bestemming (O/D) en transfer zakelijk en niet-zakelijk reismotief Europa- en intercontinentale reizigers residentie van de reizigers (Nederland of buitenland)

De regionale luchthavens hebben momenteel geen intercontinentale bestemmingen en geen transfer. In 2017/2018 had op Eindhoven Airport 17% van de reizigers een zakelijk reismotief (Markteffect, 2018). Tabel 5 Passagierverhoudingen op Schiphol volgens de WLO-prognoses 2030-HOOG vergeleken

Decisio/SEO (2018)

O/D : Transfer Zakelijk : Niet-zakel. Europa : Intercont.

CPB/PBL (2016b)

Nulalternatief

Milieu-hub

Polder-hub

Multiluchthaven

Mega-hub

'unrestricted'

'restricted'

65:35 niet vermeld

69:31 niet vermeld

63:37 niet vermeld

63:37 niet vermeld

59:41 niet vermeld

58:42

57:43

34:66

35:65

65:35

65:35

65:35

65:35

65:35

68:32

61:39

Het aandeel O/D passagiers ligt voor het nulalternatief en alle beleidsalternatieven m.u.v. de Megahub in 2030 aanzienlijk hoger dan in de prognoses van CPB/PBL. In de MKBA betreffen de directe welvaartseffecten uitsluitend de O/D passagiers. Met andere woorden, hoe hoger het aandeel O/D passagiers des te hoger de bereikbaarheidsbaten. In het WLO-LAAG scenario is in 2030 het aandeel O/D passagiers volgens CPB/PBL kleiner dan in het WLO-HOOG scenario, Decisio/SEO (2018) vermelden voor het WLO-LAAG scenario echter geen aantallen O/D passagiers. Op Schiphol is het aandeel O/D passagiers gestegen van 57% in 2008 tot 63% in 2017 (Schiphol, 2018). Decisio/SEO (2018) vermeldt bij de beschrijving van de alternatieven niet wat de verhouding tussen het aantal zakelijke en niet zakelijke reizigers is, terwijl het onderlinge verschil in reistijdwaardering juist groot is. In de MKBA van 2014 werd op basis van de MBKA uit 2008 een aandeel van 37% 11

zakelijke reizigers gehanteerd (o.b.v. Decisio/SEO/To70, 2014: p.36), terwijl CPB/PBL uitgaan van 34% (CPB/PBL, 2016b). Overigens wordt door CPB/PBL tussen 2013 en 2030 een toenemend aandeel zakelijke reizigers geraamd, terwijl op Schiphol dit aandeel tussen 2013 en 2016 gedaald is en sindsdien constant blijft: in 2008 had het reismotief niet-zakelijk (vakantie en vrije tijd, familie- en vriendenbezoek) op Schiphol een aandeel van 58%, sinds 2016 een aandeel van 66% (Schiphol, 20092019). Decisio/SEO veronderstelt vermoedelijk voor alle alternatieven, scenario's en jaren een vaste verhouding tussen het aantal intercontinentale en Europa-reizigers. Dit vermoeden is door ons gebaseerd op de tabellen in Bijlage 3 van Decisio/SEO (2018: pp.84-85). Volgens CPB/PBL (2016b) zal tussen 2013 en 2030 het aandeel Europa-reizigers afnemen en is in WLO-LAAG het aandeel Europareizigers groter dan in WLO-HOOG, ofschoon het aandeel Europa-reizigers op Schiphol gestegen is van 68% in 2013 naar 71% in 2017 (CBS, 2019). Decisio/SEO presenteert in Bijlage 1 van hun rapport grafieken van de aantallen passagiers in 2016, 2030, 2050 en 2100 volgens het WLO-HOOG en het WLO-LAAG scenario, waarbij tevens de O/D en transferpassagiers worden onderscheiden. In deze grafieken worden echter geen cijfers gepresenteerd (wellicht kunnen de cijfers worden opgevraagd bij de auteurs).

Het ontbreekt in de MKBA aan cijfers over het aandeel (O/D) passagiers dat in Nederland woont en het aandeel (O/D) passagiers dat in het buitenland woont. Hiermee kan inzichtelijk worden gemaakt welk deel van de directe welvaartseffecten aan Nederland kunnen worden toegerekend en welk deel naar het buitenland 'weglekt'. Tabel 6

Aandeel passagiers woonachtig in Nederland en in het buitenland (volgens jaarverslagen luchthavens)

Woonachtig in Nederland (O/D)

Woonachtig in buitenland (O/D)

Transferpassagier

Schiphol (2017)

32%

31%

37%

Eindhoven (2017)

76%

24%

0%

Rotterdam (2015)

88%

12%

0%

Indien in de toekomst op Lelystad het aandeel passagiers woonachtig in Nederland gelijk is aan Eindhoven, dan zal volgens de MKBA van de O/D passagiers op de Nederlandse luchthavens tezamen 55% woonachtig in Nederland zijn.

2.3

Bezetting vliegtuigen

Het ontbreekt in sectie 2.2.2 van de MKBA aan cijfermateriaal bij de figuren omtrent het aantal vliegtuigbewegingen per luchthaven en per beleidsalternatief. Er is daarom door ons afgezien van een vergelijking van de gemiddelde bezetting (passagiers per vliegtuig) volgens enerzijds Decisio/SEO (2018) en anderzijds CPB/PBL (2016b). 12

3.

Bereikbaarheidsbaten

Indien de vraag naar luchtvaart in Nederland groter is dan de capaciteit van de Nederlandse luchthavens, kunnen de reizigers: • • •

uitwijken naar een buitenlandse luchthaven kiezen voor een andere vervoerwijze afzien van de reis

In elk van deze drie gevallen is sprake van een welvaartseffect. De reiziger die besluit uit te wijken naar een buitenlandse luchthaven wordt geconfronteerd met extra reistijd en reiskosten naar en van de luchthaven. De reiziger die kiest voor een andere vervoerwijze zal een langere reistijd hebben en afhankelijk van de gekozen vervoerwijze - hogere of lagere reiskosten. De reiziger die afziet van de reis zal niet het genot van zijn reisbestemming maar ook geen reiskosten hebben.

3.1

Waardering per reiziger

Voor het ramen van het welvaartseffect zijn kengetallen beschikbaar voor de tijdwaardering en de reiskosten. Decisio/SEO (2018) gebruikt ook voor de reizigers die niet uitwijken naar een andere luchthaven de reistijd en reiskosten naar een andere luchthaven als benadering voor het welvaartseffect. Deze benaderingswijze is afdoende in een globale MKBA en ook in andere MKBA's voor de luchtvaart gehanteerd. Decisio/SEO gaat per reiziger uit van de volgende gemiddelde waarderingen van het welvaartseffect. Tabel 7

Tijdwaarderingen en reiskosten per niet-geaccommodeerde reiziger (Decisio/SEO, 2018: p.85)

Reiziger Zakelijk Intercontinentaal Zakelijk Europa Niet-zakelijk Intercontinentaal Niet-zakelijk Europa

Tijdwaardering auto € 210

Tijdwaardering OV € 155

Reiskosten auto € 22

Reiskosten OV € 54

Gemiddelde waardering € 224

€ 142

€ 140

€ 11

€ 33

€ 160

€ 115

€ 85

€ 15

€ 36

€ 127

€ 78

€ 77

€7

€ 21

€ 89

De waardering van het welvaartseffect per reiziger bestaat uit de som van de tijdwaardering en de reiskosten en betreft een gewogen gemiddelde van de auto en het OV. De aandelen voor het autoen OV-gebruik heeft Decisio/SEO ontleend aan het luchtvaartmodel AEOLUS: voor zakelijke reizigers respectievelijk 65% en 35% en voor niet zakelijke reizigers respectievelijk 70% en 30%. Voor reizigers die in een beleidsalternatief niet op Schiphol maar wel op een Nederlandse regionale luchthaven geaccommodeerd kunnen worden, hanteert Decisio/SEO - vanwege hogere gemiddelde reistijden en transportkosten van/naar de regionale luchthavens - een correctie op de waardering van het welvaartseffect per reiziger: € 11 en € 5 voor zakelijke respectievelijk niet-zakelijke reizigers op 13

Eindhoven Airport en € 5 en € 2 voor zakelijke respectievelijk niet-zakelijke reizigers op Lelystad Airport (Decisio/SEO, 2018: p.85). Dit wordt door Decisio/SEO het spreidingseffect genoemd. De bedragen in Tabel 7 zijn overgenomen van Bijlage 3 in Decisio/SEO (2018), de rechterkolom staat ook vermeld in sectie 4.1.4 van Decisio/SEO (2018). We denken hierbij echter, dat de € 11 reiskosten auto en € 33 reiskosten OV voor de zakelijke Europa-reiziger bij de niet-zakelijke intercontinentale reiziger behoren en vice versa de € 15 reiskosten auto en € 36 reiskosten OV bij de zakelijke Europareiziger. Daarmee is de gemiddelde waardering van het welvaartseffect voor de nietgeaccommodeerde, zakelijke Europa-reiziger iets hoger (€ 164) en voor de niet-zakelijke intercontinentale reiziger iets lager (€ 124) dan in Tabel 7 vermeld. In de MKBA van 2018 wordt een voorbeeldberekening van de nominale reistijdeffecten - zonder discontering en prijsontwikkelingen - in 2030 volgens het WLO-HOOG scenario gegeven (Decisio/SEO, 2018: p.43). Onze narekening komt - met aannames omtrent de aandelen zakelijke en niet-zakelijke reizigers en Europa- en intercontinentale reizigers - tot vergelijkbare uitkomsten. Tabel 8

Aantal O/D passagiers (x 1 mln.) en nominaal reistijdeffect (x 1 mln.) beleidsalternatieven t.o.v. nulalternatief in 2030 (WLO-HOOG scenario)

Milieu-hub

Polder-hub

Multi-luchthaven

Mega-hub

Passagiers Schiphol −0,9 +3,0 −2,0 +3,5 Eindhoven −1,6 0,0 +2,6 +2,2 Lelystad −5,1 0,0 +4,2 +3,5 Totaal −7,6 +3,0 +4,8 +9,2 Reistijdeffect € −707 € +405 € +306 € +953 Narekening Schiphol [a] € −121 € +403 € −269 € +470 Eindhoven [b] € −131 € +213 € +180 Lelystad [b] € −444 € +365 € +305 Totaal € −696 € +403 € +310 € +955 [a] O.b.v. waarderingen per reiziger volgens Tabel 7; aandeel Europa-reizigers 65% (zie Tabel 5); aandeel zakelijke reizigers 40%. [b] O.b.v. waarderingen per reiziger volgens Tabel 7 gecorrigeerd voor spreidingseffect; aandeel Europareizigers 100%; aandeel zakelijke reizigers 0%.

Voor onze narekening hebben we - bij gebrek aan gegevens in (Decisio/SEO, 2018) - een eigen aanname omtrent het aandeel zakelijke reizigers in de MKBA gemaakt. De gevoeligheid voor de aannames omtrent het aantal zakelijke en en intercontinentale reizigers op Schiphol verschilt per beleidsalternatief.

14

Tabel 9

Vergelijking narekening reistijdeffect (x 1 mln.) beleidsalternatieven met lager aandeel zakelijk en intercontinentale reizigers in 2030 (WLO-HOOG scenario)

Narekening in Tabel 8 Zakelijk 30%, Intercontinentaal 30% op Schiphol (O/D) Zakelijk 5% op regionale luchthavens

2.4

Milieu-hub € −696

Polder-hub € +403

Multi-luchthaven € +310

Mega-hub € +955

−1%

−8%

+7%

−4%

+3%

0%

+7%

+2%

Reistijden en reiskosten

Decisio/SEO gaat ervan uit dat reizigers voor intercontinentale bestemmingen uitwijken naar Zaventem (40%), Frankfurt (40%) en Charles de Gaulle (20%) en voor Europese bestemmingen naar Zaventem (30%), Charleroi (15%), Keulen (15%), Düsseldorf (30%), Weeze (5%) en Luxemburg (5%). De tussen haakjes vermelde aandelen achten we plausibel. De keuze voor Luxemburg vinden we opmerkelijk, maar in plaats daarvan uitgaan van Noord-Duitse luchthaven als Bremen of Hannover dan wel Münster/Osnabrück of Dortmund in het Ruhrgebied leidt vanwege het kleine aandeel van Luxemburg niet tot substantieel lagere reistijden en reisafstanden (-4% voor de Europa-reiziger). Decisio/SEO veronderstelt dat de reisafstand en reistijd voor reizigers die uitwijken naar een buitenlandse luchthaven, gelijk is aan de helft van de reisafstand en reistijd tussen Schiphol en de respectievelijke buitenlandse luchthaven. Er is met de helft van de reisafstand en reistijd gerekend, omdat reizigers die daadwerkelijk vanaf het buitenland besluiten te vliegen voornamelijk dichter in de buurt van de buitenlandse luchthavens zullen wonen (zij hebben daardoor dus niet de volledige extra reistijd van Schiphol naar het buitenland). Wij beschouwen deze veronderstelling als aannemelijk.

Informatie omtrent de reisafstanden en reistijden tussen Schiphol en de uitwijkluchthavens heeft Decisio/SEO ontleend aan Google Maps en NS International en vermeld in Bijlage 3. We hebben de door Decisio/SEO vermelde reisafstanden gecheckt met behulp van Google Maps, waar we voor Weeze en Charles de Gaulle een kleinere reisafstand, voor Luxemburg een grotere reisafstand en voor de overige luchthavens een overeenkomstige reisafstand per auto vonden. Per saldo komen wij dan voor de uitwijkende luchtvaartreiziger uit op een overeenkomstige gemiddelde extra reisafstand als Decisio/SEO. De reistijden per auto daarentegen zijn volgens Google Maps aanmerkelijk korter dan Decisio/SEO vermeldt: 22% voor intercontinentale reizigers en 19% voor Europa-reizigers. De verschillen tussen Decisio/SEO en Google Maps (en NS International) voor de reistijden per OV zijn kleiner: 5% voor intercontinentale reizigers en 1% voor Europa-reizigers. In (Decisio/SEO 2018: Bijlage 3) staan tevens de reiskosten per uitwijkluchthaven vermeld. Hierin zijn de autokosten voor zakelijke reiziger tweemaal zo hoog als voor de niet-zakelijke reiziger. Dit verschil achten wij plausibel, omdat een niet-zakelijke auto een grotere bezetting (meer personen per auto) dan een zakelijke auto zal hebben.

Bovendien heeft Decisio/SEO geen overdreven hoge inschatting van de autokosten gemaakt, ook niet bij 1 meerijder in een zakelijke auto en 2 meerijders in een nietzakelijke auto. De reiskosten per OV zijn wel hoog ingeschat door Decisio/SEO. Indien wordt 15

aangenomen dat een zakelijke passagier 1e klasse en een niet-zakelijke passagier 2e klasse reist naar de uitwijkluchthavens, dan zijn de reiskosten per OV volgens NS International voor zakelijke intercontinentale en Europa-reizigers respectievelijk 34% en 38% lager en voor niet-zakelijke intercontinentale en Europa-reizigers respectievelijk 27% en 25% lager. De kengetallen met betrekking tot de modal split (aandelen auto- en OV-gebruik) en het aandeel zakelijke reizigers versus het aandeel niet-zakelijke reizigers hebben ook invloed op de hoogte van de reistijdwaardering en de reiskosten. Tabel 10 Vervoerwijzekeuze reizigers naar Schiphol (Schiphol, 2019)

2010

2013

2016

2017

2018

Openbaar vervoer

41,0%

39,2%

42,4%

42,9%

46,3%

Weggebracht per auto

28,5%

26,6%

22,5%

22,7%

19,8%

Auto geparkeerd

10,6%

13,0%

12,3%

11,2%

10,3%

Taxi

9,2%

10,0%

11,7%

13,5%

12,7%

Collectief vervoer

7,4%

7,9%

7,4%

6,3%

7,4%

Overig

3,3%

3,3%

3,7%

3,4%

3,5%

Het luchtvaartmodel AEOLUS hanteert voor het auto- en OV-gebruik door zakelijke reizigers aandelen van respectievelijk 65% en 35% en voor het auto- en OV-gebruik door niet zakelijke reizigers respectievelijk 70% en 30%. De cijfers voor Schiphol in 2018 laten echter een ander beeld zien: het OV-gebruik is 1½ maal groter dan het autogebruik (weggebracht en parkeren tezamen). De modal split cijfers in AEOLUS komen wel overeen met die van een regionale luchthaven als Eindhoven Airport. Indien de uitwijk naar nationale luchthavens voor 50% per OV plaatsvindt, zal de tijdwaardering van intercontinentale reizigers echter slechts 1½% lager zijn dan waarmee Decisio/SEO rekent. Tabel 11 Vervoerwijzekeuze reizigers Eindhoven Airport (Markteffect, 2018) Eindhoven Airport weggebracht met de auto auto geparkeerd huurauto openbaar vervoer taxi anders

Mei 2017 34,5% 31,7% 0,7% 28,2% 1,4% 3,5%

November 2017 34,2% 33,0% 1,4% 27,6% 1,5% 2,2%

Juni 2018 37,0% 35,6% 1,6% 19,0% 3,1% 3,7%

November 2018 34,8% 26,8% 1,3% 34,9% 1,2% 1,0%

Decisio/SEO (2018) lijkt bij het uitwijken naar een alternatieve luchthaven alleen te rekenen met de extra reiskosten en reistijd die dat vergt. Op Schiphol zijn echter momenteel voor 8 dagen (week) parkeren de parkeerkosten € 6 - € 26 per auto hoger dan bij de buitenlandse uitwijkluchthavens voor Europa-reizigers in de MKBA (Vliegveldinfo.nl, 2019).3 Bij de bepaling van het spreidingseffect (zie

3

Voor 3 dagen (weekend) parkeren zijn de parkeerkosten op Zaventem, Charleroi en Düsseldorf € 11 - € 23 per auto lager dan op Schiphol; 3 dagen (weekend) parkeren kost op Köln/Bonn € 8 meer dan op Schiphol en op Weeze € 2 minder dan op Schiphol. Voor weekendparkeren zijn de parkeerkosten per auto op Eindhoven Airport € 16 lager dan op Schiphol, terwijl voor een week de parkeerkosten gelijk zijn aan (Vliegveldinfo.nl, 2019).

16

2.6) is wel rekening gehouden met lagere parkeerkosten op Lelystad Airport (Decisio/SEO/To70, 2014: p.13). Daarnaast is er ook een verschil in ‘processing time’ (parkeren, inchecken en beveiliging, wacht- en looptijd) tussen een nationale luchthaven en een regionale luchthaven (Ecorys, 2015).4 Volgens Schiphol Airport - geciteerd in Ecorys (2015) - zou het verschil in processing time tussen een nationale en een regionale luchthaven 95 minuten bedragen. In onze second opinion op de MKBA voor Rotterdam The Hague Airport hebben wij reeds beargumenteerd dat dit verschil in processing time aanzienlijk kleiner is, waarschijnlijk in de orde van grootte van 15-60 minuten (Manshanden & Bus, 2018). Decisio/SEO laat echter het verschil in processing time tussen een nationale luchthaven en een regionale luchthaven volledig achterwege. Indien gecorrigeerd wordt voor het verschil in processing time tussen een nationale luchthaven en een regionale luchthaven ter grootte van gemiddeld 30 minuten, zal de tijdwaardering van Europa-reizigers 9% lager zijn dan waarmee Decisio/SEO rekent.

2.5

Reistijdwaardering per uur

Voor de berekening van de tijdwaarderingen in Tabel 7 heeft Decisio/SEO de volgende reistijdwaarderingen per uur gehanteerd. Tabel 12 Reistijdwaardering per uur en jaarlijkse ontwikkeling reistijdwaardering in Decisio/SEO (2018, pp.83-84) Reiziger

Scenario

Zakelijk

WLO-HOOG WLO-LAAG WLO-HOOG WLO-LAAG

Niet-zakelijk

Prijspeil 2016 € 93,92 € 93,92 € 51,48 € 51,48

Ontwikkeling tot 2030 +0,8% per jaar +0,75% per jaar +0,8% per jaar +0,75% per jaar

Ontwikkeling vanaf 2030 +0,9% per jaar +0,6% per jaar +0,9% per jaar +0,6% per jaar

Voor de veronderstelde ontwikkelingen tot en vanaf 2030 vermeldt Decisio/SEO als bron de WLOscenario's van CPB/PBL, maar daarin worden echter andere veronderstellingen omtrent de ontwikkeling van de reistijdwaardering gehanteerd (CPB/PBL, 2016a) (Rijkswaterstaat, 2018). Tabel 13 Ontwikkeling reistijdwaardering in de WLO-scenario's vergeleken Scenario

Volgens

WLO-HOOG

CPB/PBL Decisio/SEO CPB/PBL Decisio/SEO

WLO-LAAG

Ontwikkeling tot 2030 +0,7% per jaar +0,8% per jaar +0,5% per jaar +0,75% per jaar

Ontwikkeling vanaf 2030 +1,1% per jaar +0,9% per jaar +0,7% per jaar +0,6% per jaar

Index 2030 (2016=100) 110,5 111,8 106,9 111,0

Index 2050 (2016=100) 136,9 133,7 123,2 125,1

4

Buiten de National Academies of Sciences, Engineering and Medicine (2015) is ons geen kwantitatief onderzoek naar de betalingsbereidheid van luchtvaartreizigers voor elk van de 'procesing time' componenten bekend.

17

De bewerking van het prijspeil (van 2013 naar 2016) door Decisio is conform KiM (2017). We plaatsen wel kanttekeningen bij de reistijdwaarderingen van de luchtvaartreiziger die Decisio/SEO heeft overgenomen van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, 2013). Tabel 14 Formele kengetallen (prijspeil 2010) reistijdwaardering VoT en waardering betrouwbaarheid van de reistijd VoR (KiM, 2013)

Reiziger Zakelijk Niet-zakelijk

Autobestuurder 2010 VoT VoR € 26,25 € 30,00 € 7,50 € 4,75

Meerijder in auto 2010 VoT VoR € 21,00 € 24,00 € 6,00 € 3,80

Treinpassagier 2010 VoT VoR € 19,75 € 22,75 € 7,00 € 4,50

Vliegtuigpassagier 2010 VoT VoR € 85,75 € 56,00 € 47,00 € 30,75

Decisio/SEO heeft van het KiM de tijdwaardering (VoT) van een vliegtuigpassagier overgenomen voor de extra reistijd naar de uitwijkluchthaven. Het formele kengetal van het KiM voor de vliegtuigpassagier blijkt echter uitsluitend het vliegende gedeelte van de reis te betreffen, i.e. van luchthaven van vertrek tot luchthaven van aankomst. De reistijd naar en van de luchthavens vormde uitdrukkelijk geen attribuut in het ‘stated preference’ onderzoek, dat ten grondslag lag aan de formele kengetallen van het KiM (Significance et al., 2012: p.67). In de MKBA's voor Rotterdam The Hague Airport en Groningen Airport Eelde is niet met de tijdwaardering van de vliegtuigpassagier gerekend maar met de reistijdwaardering van een autobestuurder en treinpassagier gerekend voor de raming van het reistijdeffect voor de reizigers die (moeten) uitwijken naar een buitenlandse luchthaven (Ecorys, 2015).5 Vanwege het risico op het missen van een vlucht is dat waarschijnlijk een te lage raming van het reistijdeffect. Daarom is bij de waardering van de reistijd naar de luchthaven naast de reistijd zelf ook de betrouwbaarheid (VoR) van de reis van belang (Annema & Van Wee, 2016). De formele kengetallen hiervoor staan ook in Tabel 14 vermeld. KiM geeft geen kengetallen voor zogenoemde samengestelde reizen.

Bij 1 meerijder in een zakelijke auto en 2 meerijders in een niet-zakelijke auto kan door sommatie van de formele kengetallen voor de tijdwaardering en de waardering van de betrouwbaarheid van de reistijd de gemiddelde waardering van de reistijd van en naar de luchthaven worden bepaald.6 Omdat alleen vertrekkende O/D passagiers het risico lopen een vlucht te missen, is hierbij door ons met de helft van de waardering voor de betrouwbaarheid gerekend (en in Tabel 15 bewerkt naar prijspeil 2016). Tabel 15 Verschillen in reistijdwaardering per uur, 2016 Reiziger

Vervoerwijze van/naar luchthaven

Zakelijk

Autobestuurder met 1 meerijder Treinreiziger Autobestuurder met 2 meerijders Treinreiziger

Niet-zakelijk

VoT + ½VoR reis van/naar luchthaven € 40,66 € 34,09 € 9,37 € 10,13

VoT vliegreis € 93,92 € 93,92 € 51,48 € 51,48

5

Ecorys heeft - impliciet - de reistijdwaarderingen van autobestuurders en meerijders gelijk verondersteld. 6 De meerijder kan worden gebracht of meerijden met een andere vliegtuigpassagier.

18

De tijdwaardering van en naar de luchthaven op basis van VoT + ½VoR komt voor zakelijke reizigers overeen met 41% van de reistijdwaardering voor de vliegreis, voor niet-zakelijke reizigers is dat 19%.7 Koster (2012) in zijn proefschrift over de kosten van reistijden voor auto- en luchtvaartreizigers en Amerikaans onderzoek van de National Academies of Sciences, Engineering and Medicine (2015) enkele jaren later komen voor zakelijke reizigers op weg naar de luchthaven tot lagere relatieve reistijdwaarderingen. Beide studies komen daarentegen voor niet-zakelijke reizigers tot hogere percentages. In de MKBA voor RTHA zijn verhoudingsgewijs de laagste reistijdwaarderingen voor het vervoer van en naar de uitwijkluchthavens gehanteerd.8 Tabel 16 Vergelijking reistijdwaardering per uur naar uitwijkluchthaven (omgerekend naar prijspeil 2016) Zakelijke reizigers Reistijdwaardering per uur t.o.v. vliegreis Decisio/SEO (2018) € 93,92 100% VoT + ½VoR € 38,36 41% VoT + VoR € 52,33 56% Koster (2012) € 47,11 50% National Academies (2015) [a] 36% Ecorys (2015) € 30,15 32% [a] Betreft reistijdwaardering Noord-Amerikaanse luchtvaart

Niet-zakelijke reizigers per uur t.o.v. vliegreis € 51,48 100% € 9,60 19% € 11,92 23% € 34,32 67% [a] 49% € 8,17 16%

Opmerkelijk is dat door Decisio/SEO/To70 (2014: pp.26-27) een gevoeligheidsanalyse is uitgevoerd met de reistijdwaarderingen voor het voortransport van luchtvaartreizigers volgens Koster (2012) en de reguliere reistijdwaarderingen voor een autorit. Aangegeven wordt dat bij hantering van de tijdwaarderingen bepaald door Koster de welvaartsbaten 0,9 tot 2,2 miljard euro lager uitvallen, waarbij tevens opgemerkt wordt dat ze ‘redelijk’ overeenkomen met de reistijdwaardering in de MKBA uit 2008; zie Decisio/Bureau Louter/SEO (2008). Dit was echter geen aanleiding om in de MKBA van 2018 de tijdwaardering aan te passen, terwijl evenmin de gevoeligheidsanalyse is herhaald in (Decisio/SEO, 2018) maar vervangen door een analyse op basis van ticketprijseffecten in plaats van bereikbaarheidseffecten. Bij kennisonzekerheid over de reistijdwaardering dient echter geen alternatieve methode maar behoren alternatieve waarden voor de cruciale parameters doorgerekend te worden (Romijn & Renes, 2013).

2.6

Spreidingseffect binnen Nederland

Reizigers die in een beleidsalternatief niet behoeven uit te wijken naar een buitenlandse luchthaven maar wel naar een Nederlandse regionale luchthaven, zullen extra reistijd en reiskosten ten opzichte van voorkeursluchthaven Schiphol hebben indien zij verder van de regionale luchthaven woonachtig zijn dan van Schiphol. Dit wordt in de MKBA het spreidingseffect genoemd. De extra reistijd en reiskosten naar de Nederlandse regionale luchthaven vormen feitelijk een correctie op de welvaartsbaten van het niet behoeven uit te wijken naar een buitenlandse luchthaven. In Decisio/SEO (2018) zijn Eindhoven en Lelystad de mogelijke Nederlandse regionale uitwijkluchthavens, waarbij met gemiddelde extra reistijden en reiskosten is gerekend. 7 8

Met verhoudingen in auto- en OV-gebruik volgens AEOLUS (Decisio/SEO, 2018: p.84). Modal split in Ecorys (2015): 87% van de passagiers reist per auto, 13% per OV of andere vervoerwijze.

19

Wij hebben de gemiddelden volgens Decisio/SEO (2018) vergeleken met de extra reistijden, die inwoners van de 12 grootste Nederlandse gemeenten zouden moeten maken.9 De gemiddelde extra reistijd naar Lelystad ten opzichte van Schiphol komt overeen met het verschil in reistijd voor de inwoners in de 12 grootste gemeenten. Naar Eindhoven Airport is de gemiddelde extra reistijd voor de inwoners in de 12 grootste gemeenten 0,2 uur kleiner dan waarmee in Decisio/SEO (2018) is gerekend. Tabel 17 Extra reistijd naar regionale luchthavens t.o.v. Schiphol Airport Extra reistijd in Decisio/SEO (2018) Luchthaven Eindhoven Lelystad

Zakelijk 0,8 0,5

Niet-zakelijk 0,8 0,5

Extra reistijd inwoners 12 grootste Nederlandse gemeenten Zakelijk Niet-zakelijk 0,6 0,6 0,5 0,5

Waar Decisio/SEO geen rekening mee houdt, is het verschil in processing time tussen enerzijds Schiphol en anderzijds Eindhoven en Lelystad. Volgens de Schiphol Groep zou het verschil in processing time tussen Schiphol en een regionale luchthaven gemiddeld 95 minuten bedragen (geciteerd in: Ecorys, 2015), wat langer is dan de gemiddelde extra reistijd naar een Nederlandse regionale luchthaven. Eerder hebben wij echter aangegeven dat ons een verschil in processing time van gemiddeld 30 minuten realistischer lijkt (Manshanden & Bus, 2018). Hierdoor is netto nagenoeg geen sprake van extra reistijd voor het uitwijken naar Eindhoven of Lelystad en is derhalve ons inziens nauwelijks sprake van een spreidingseffect bij de beleidsalternatieven.

2.7

Doorrekening van de verschillen in de MKBA

Doorrekening van het merendeel van onze kanttekeningen bij de reistijdwaardering van de reizigers geeft een verlaging (in absolute zin) van de post ‘Welvaartseffecten groei luchtvaart’ in het overzicht van maatschappelijke kosten en baten van de beleidsalternatieven t.o.v. het nulalternatief. Wij zijn van mening dat de bereikbaarheidsbaten in de MKBA zijn overschat, voornamelijk door de te hoge gehanteerde reistijdwaarderingen per uur, de raming van de reistijd- en reiskostenverschillen tussen Schiphol en de uitwijkluchthavens en het negeren van de lagere processing time en parkeerkosten op regionale luchthavens. Het spreidingseffect is naar onze mening eveneens overschat, maar hierbij geldt hoe groter het spreidingseffect des te lager de bereikbaarheidsbaten.

9

Gerekend vanaf het centrale treinstation, gelijke modal split aandelen als in Decisio/SEO (2018) en bevolking per 1 januari 2019.

20

Tabel 18 Overzicht van de kanttekeningen (WLO-HOOG scenario) Waardering per Waardering per Bandbreedte zakelijke reiziger niet-zakelijke bereikbaarheidsbaten Kanttekening [a] reiziger [a] [b] Rekenfoutje € 185 +2% € 101 −1% −0,3% +0,3% Reistijden en reiskosten [c] € 156 −16% € 86 −15% −15,1% −13,2% Uitwijkluchthavens [d] € 181 −2% € 99 −2% −5,3% −1,5% Parkeerkosten / processing time [e] € 173 −7% € 93 −8% −18,1% −7,0% Reistijdwaardering per uur [f] € 91 −51% € 30 −70% −86,6% −59,5% Spreidingseffect [g] € 0-1 −86% € 0-1 −83% 0,0% +7,7% [a] Veronderstelde verhouding Europa : Intercontinentale reizigers = 65 : 35 (Decisio/SEO, 2018: pp.84-85) [b] Berekend o.b.v. eigen narekening WLO-HOOG, 2030; bandbreedte beleidsalternatieven [c] Reistijden naar uitwijkluchthaven o.b.v. Google maps i.p.v. Decisio/SEO. Reiskosten per OV o.b.v. NS International i.p.v. Decisio/SEO. [d] Münster/Osnabrück (5% aandeel Europa-reizigers) i.p.v. Luxemburg (5% aandeel Europa-reizigers) [e] Verondersteld verschil parkeerkosten € 12 per auto (€ 6 per zakelijke autoreiziger; € 4 per niet-zakelijke autoreiziger). Verondersteld verschil processing time bij uitwijk naar regionale luchthavens 30 minuten per reiziger. [f] Reistijdwaardering autobestuurder, meerijder en OV-gebruiker inclusief waardering betrowbaarheid van de reistijd voor vertrekkende passagiers i.p.v. reistijdwaardering vliegtuigpassagier.

[g] Marge per reiziger tussen Lelystad en Eindhoven, procentueel verschil t.o.v. Eindhoven

Onze kanttekeningen bij de bereikbaarheidsbaten zijn in de volgende tabel globaal doorgerekend op basis van de in de MKBA gepresenteerde nominale reistijdeffecten in 2030 (WLO-HOOG scenario).10 Tabel 19 Doorrekening van de kanttekeningen bij de bereikbaarheidsbaten (mrd. €, prijspeil 2016), WLOHOOG scenario

MKBA Rekenfoutje Reistijden en reiskosten Uitwijkluchthavens Parkeerkosten / processing time Reistijdwaardering per uur Spreidingseffect Bereikbaarheidsbaten na doorrekening alle kanttekeningen

Milieu-hub

Polder-hub

€ -23,6 € 0,0 € 3,3 € 0,7 € 2,8 € 16,8 € -0,7

€ 29,8 € 0,1 € -4,5 € -0,4 € -2,1 € -17,7

€ -0,7

€ 5,2

Multiluchthaven € 5,5 € 0,0 € -0,7 € -0,3 € -1,0 € -4,8 € 0,4

Mega-hub

€ -0,9

€ 3,8

€ 46,9 € 0,1 € -6,9 € -1,2 € -4,7 € -31,4 € 1,0

Op basis van onze kanttekeningen zijn de bereikbaarheidsbaten van het Milieu-hub beleidsalternatief nog maar beperkt negatiever ten opzichte van het nulalternatief. Dit geldt eveneens voor het beleidsalternatief Multi-luchthaven. De bereikbaarheidsbaten van de Polder-hub zijn volgens kanttekeningen groter dan die van de Mega-hub. Tabel 19 laat ook zien, dat met name onze kanttekeningen bij de reistijdwaarderingen zwaarwegend zijn. Indien voor de vertrekkende passagiers de reistijdwaarderingen volgens Koster (2012) of de National Academies (2015) worden gehanteerd, zijn de bereikbaarheidbaten van de Milieu-hub 13,1 10

Een dergelijk overzicht ontbreekt voor andere prognosejaren en voor het WLO-LAAG scenario in (Decisio/SEO, 2018).

21

tot 16,8 miljard euro hoger dan in de MKBA; de bereikbaarheidsbaten van de Polder-hub, Multiluchthaven en Mega-hub zijn dan respectievelijk 16,1-17,6 miljard euro, 3,2-3,6 miljard euro en 25,928,5 miljard euro lager dan in de MKBA. Laatste maar geen onbelangrijke kanttekening bij de bereikbaarheidsbaten is, dat de MKBA niet vermeldt in welke mate de welvaartseffecten in Nederland en in het buitenland terecht komen. Op basis van de woonplaats van de reizigers (zie Tabel 6) valt waarschijnlijk 55% van de reistijdwinsten in de MKBA toe te rekenen aan Nederland en komt 45% terecht in het buitenland. Dit hebben we verwerkt in de volgende tabel, waarbij al onze kanttekeningen m.u.v. het spreidingseffect zijn vermenigvuldigd met 55% alsmede de bereikbaarheidsbaten minus het spreidingseffect in de MKBA zijn gecorrigeerd voor de buitenlandse reizigers.11 Tabel 20 Doorrekening bereikbaarheidsbaten Nederlandse reizigers (mrd. €, prijspeil 2016), WLO-HOOG scenario

Bereikbaarheidsbaten MKBA Correctie buitenlandse reizigers Kanttekeningen t.a.v. NL reizigers Spreidingseffect Bereikbaarheidsbaten na doorrekening alle kanttekeningen

11

Milieu-hub

Polder-hub

€ −23,6 € 1,8 € 13,0 € −0,7

€ 29,8 € −13,4 € −13,5

€ −9,5

€ +2,9

Multiluchthaven € 5,5 € 2,1 € −3,7 € 0,4

Mega-hub

€ +4,3

€ +13,3

€ 46,9 € −10,4 € −24,2 € 1,0

Hierbij is dus door ons aangenomen dat het spreidingseffect uitsluitend Nederlandse reizigers betreft.

22

4.

Effecten van een quotum: schaarstewinst

Omdat in de MKBA van 2018 naast de bereikbaarheidsbaten (in de MKBA welvaartseffecten groei luchtvaart genoemd) de ticketprijseffecten substantieel zijn ten opzichte van het nulalternatief, gaan we na hoe deze ticketprijseffecten tot stand komen. Het MKBA saldo is namelijk daarvan afhankelijk, gezien de proporties van de getallen. Opvallend is dat schaarstewinst en ticketprijseffect in de Actualisatie MKBA van Decisio/SEO/To70 2014 - evenmin als in de voorgaande MKBA van 2008 geen rol spelen, terwijl deze in de Verkennende MKBA van Decisio/SEO een prominent aandeel in het MKBA saldo hebben. Daarmee komt een batenpost uit een studie van (CPB, 2002) terug. Deze batenpost is na de welvaartseffecten van de groei van de luchtvaart (bereikbaarheidsbaten) de omvangrijkste post. Ze vergen dus bijzondere aandacht.

4.1

Het quotum in de economische analyse

Het opleggen van een beperking aan de hoeveelheid vliegbewegingen, een quotum, door de overheid leidt tot belangrijke economische effecten. Deze vormen de kern van de afweging die over de toekomst van de Nederlandse luchtvaart en de rol van Lelystad Airport wordt gemaakt. De toets vond plaats aan de hand van de standaard economische analyse over vraag en aanbod naar luchtvaart. De overheid stuurt met twee draaiknoppen aan de prijs van de Nederlandse luchtvaart, namelijk via de hoeveelheid vliegbewegingen en via de CO2 belasting. Het quotum is de centrale parameter waarmee de varianten zijn opgesteld in de studie van Decisio/SEO. Dit leidt tot de zogenaamde ‘ticketprijseffecten’ en een belasting in de Milieuhub. Een beperking van de hoeveelheid leidt tot extra schaarste, waardoor bij een gegeven vraag de prijzen stijgen. Het opleggen van een quotum betekent in de economische analyse ingrijpen in een markt en de analyse daarvan is vergelijkbaar met bekende vormen van overheidsingrijpen zoals kostprijsverhogende belastingen, kostprijsverlagende subsidies, minimum- en maximumprijzen. Zulke vormen van overheidsingrijpen beantwoorden verschillende doelstellingen.

Voorbeelden zijn de aftrek van de hypotheekrente om het eigen woningbezit van consumenten te vergroten (consumentensubsidie), een huurplafond voor sociale woningen, een melkquotum om de hoeveelheid te reguleren, een Golfoorlog die de prijzen verhoogt enz. De essentie is dat een quotum een prijsopdrijvend effect heeft. In de studie van Decisio/SEO 2018, anders dan in de voorgaande MKBA’s van 2008 en 2014, is de maximering van Schiphol op 500 duizend vluchten en waarin Lelystad niet wordt ontwikkeld, zo’n quotum. Er zitten aan het opleggen van dit quotum in de luchtvaartmarkt effecten die relevant zijn voor Lelystad. De kernvraag is namelijk in welke mate de welvaart, in het bijzonder die van Nederland, wordt aangetast. Om het effect van een quotum te bepalen is een standaard analyse van vraag en aanbod in een markt nodig (zie Figuur 1), (CPB 2002: pp.40-41) geeft een vergelijkbare grafische analyse. Een 23

dergelijke grafische analyse en toelichting ontbreekt in de rapportage van de Decisio/SEO 2018. De uitleg van de economische analyse van het quotum van 500 duizend vliegbewegingen is daardoor onvolledig. Door het ontbreken van de analyse, de figuur, een ontoereikende en soms tegenstrijdige toelichting, is niet helder wat is bepaald in de MKBA en hoe de uitkomsten zijn afgeleid. In een voorgaande publicatie uit 2014 geven Decisio/SEO/To70 2014 een soortgelijke figuur wel, maar deze geeft alleen de vraagcurve (bijlage 2, p40, Decisio/SEO/To70 2014), en representeert deze het idee niet die het CPB in 2002 geeft. In de analyse en bepaling van het welvaartsverlies c.q. ticketprijseffect ofwel schaarstewinst zou de vraag/aanbod marktanalyse zeer wel gepast hebben. Door in deze second opinion vanuit het raamwerk van de standaardanalyse naar de gepresenteerde uitkomsten te kijken, kunnen de cijfers tot op zekere hoogte worden geplaatst en getoetst.

Figuur 1 De verandering van het consumenten- en producentensurplus, ontleend aan (Hutchinson, 2017)

B Quotum, 500.000 vliegbewegingen

Prijs P Aanbod

CS

A

E Transfer consumenten aan producenten

D P

G

DWL

PS F

Vraag H

C q

Hoeveelheid Q

24

4.2

Quotum, deadweight loss en schaarstewinst

Figuur 1 geeft in de eerste plaats het principe van het quotum in een concurrerende markt aan. De figuur geeft de samenhang tussen vraag en aanbod in een markt voor een bepaald goed of dienst. De hoeveelheid staat op de horizontale x-as, de prijs staat op verticale y-as. De markt is in evenwicht op het kruispunt van beide lijnen. Figuur 1 geeft tevens aan hoe dit principe voor de luchtvaart doorwerkt. De aanbodcurve A is de curve die aangeeft voor welke prijs luchtvaartmaatschappijen bereid zijn een bepaalde hoeveelheid vluchten aan te bieden. Hoe hoger de prijs, hoe meer zij willen aanbieden. Voor de consumenten is de relatie omgekeerd; hoe lager de prijs, hoe meer zij vragen. In punt D is de markt in evenwicht. Iedereen die een ticket wil kopen kan er een aanschaffen en deze worden aangeboden door de producenten. Links van punt D staan de consumenten voor wie het ticket meer waard is dan de gevraagde prijs en de producenten die bij prijs P meer ontvangen voor een ticket dan zij aan marginale kosten maken. Bij marktevenwicht (punt D) geeft de driehoek PDB het consumentensurplus weer en de driehoek PDC het producentensurplus. Het consumenten- en producenten surplus vormen tezamen (driehoek CDB) de welvaart die ontleend wordt aan vliegen in een ongehinderde, volkomen concurrerende markt.

Als er een quotum op het aantal vliegbewegingen wordt gesteld, de verticale lijn H links van D, ontstaat er een nieuwe situatie. De lijn H symboliseert de hoeveelheidbeperking. Deze snijdt de vraagcurve op punt E: dat willen consumenten betalen voor die hoeveelheid vluchten. Er zijn twee belangrijke effecten: 1. Door het quotum treedt een welvaartsverlies op. Dat is driehoek EFD. Dat wordt aangeduid met het begrip ‘dead weight loss’. Dat is de welvaart die de producenten en consumenten tezamen mislopen als het quotum van 500 duizend vliegbewegingen voor geheel Nederland van kracht wordt. Het verlies van consumentensurplus is het verlies aan welvaart voor consumenten en is in het vorige hoofdstuk bepaald. Het verlies van welvaart door de producenten is het directe effect en betreft overtollige vliegtuigen etc. en krimp van bedrijvigheid: dat is het directe effect en uitgedrukt in banenverlies. Dit is nog geen additioneel verlies van welvaart. De meeste mensen hebben vaardigheden en vinden een nieuwe baan. Slechts weinigen zullen structureel werkloos worden. Het welvaartsverlies voor consumenten is bepaald in het voorgaande hoofdstuk. 2. Het consumentensurplus is afgenomen en het producentensurplus is toegenomen. Dit is een transfer en maakt voor de welvaart niet uit (vierhoek PAGE).

De figuur laat tevens zien dat de omvang van het quotum invloed heeft op de omvang van de schaarstewinst van de luchtvaartmaatschappijen. Zoals Decisio/SEO opmerkt: hoe groter het verschil tussen vraag en aanbod, hoe groter de schaarstewinsten voor de maatschappijen. (Decisio/SEO 2018: p.90). Er is vanuit de standaardanalyse een kritiek punt in de bepaling van schaarstewinsten door Decisio/SEO 2018. Schaarstewinst als gevolg van een quotum is in de standaard economische analyse voor de maatschappelijke welvaart een ‘zero-sum game’. Datgene wat de consumenten extra moeten betalen als gevolg van een quotum gaat weliswaar ten koste van hun consumentensurplus, maar gaat naar de producenten toe die het producentensurplus evenveel zien toenemen. Dat is extra winst bovenop de marginale kosten: schaarstewinst. Voor de totale welvaart maakt dat echter niet uit. De volgende paragraaf gaat in op de vraag of schaarstewinsten tot netto welvaartsverlies leiden. 25

4.3

De omvang van schaarstewinsten

Voor de nationale welvaart draait het om het onderscheid tussen binnen- en buitenlandse consumenten en producenten op de Nederlandse markt voor luchtvaart. Het kritieke punt in de uitleg van (Decisio/SEO 2018) is dat de noodzakelijke veronderstellingen niet in samenhang worden gegeven. De producenten worden verdeeld naar buitenland en binnenland, terwijl de consumenten worden verdeeld naar O/D- en transferpassagiers (Decisio/SEO 2018: p47).12 Naar onze mening zijn voor de bepaling van de omvang van de schaarstewinsten naast alle Nederlandse producenten echter alle Nederlandse consumenten relevant. In schema geeft dat het volgende beeld: Figuur 2 Relevante ticketprijseffecten volgens MKBA en Second Opinion [a] Consumenten NL residentie Buitenlandse (33%) residentie (67%) O/D

63%

Transfer

37%

Producenten [b] Nederlands Buitenlands (56%) (44%)

Legenda Second opinion MKBA MKBA en Second (relevant volgens) opinion [a] Percentages consumenten en producenten ontleend aan (Schiphol, 2019). Verdeling O/D en transfer ontleend aan (Schiphol, 2018). [b] Volgens MKBA 50% Nederlandse producenten. Indien KLM en Transavia als Nederlands en de overige luchtvaartmaatschappijen als buitenlands worden beschouwd, is het aandeel Nederlandse producenten 56%.

De economische analyse maakt in principe geen onderscheid tussen binnen- en buitenlandse producenten (en aandeelhouders) en consumenten. De MKBA maakt dat wel. Het gaat in de MKBA om winst of verlies voor de binnenlandse producenten en de binnenlandse consumenten. Nu maakt (Decisio/SEO 2018) niet helder hoe de verschillende verhoudingen in het weglekeffect naar het buitenland voor consumenten en producenten zijn bepaald en dit is cruciaal voor de omvang van de post ticketprijseffecten. Daardoor is het niet duidelijk, wat het totale consumentensurplus is dat wordt getransfereerd naar producenten. Ofwel, wat betalen alle passagiers extra die van de Nederlandse luchthavens als gevolg van restricties extra moeten betalen aan de luchtvaartmaatschappijen? De crux zit in het aandeel van het binnenland en buitenland in enerzijds het consumentensurplus en anderzijds het producentensurplus.

12

In de MKBA is het niet geheel duidelijk of het ticketprijseffect voor consumenten voor alle consumenten (tabel 4.4) is bepaald of alleen voor Nederlandse consumenten (tabel 4.8). Met producenten gebeurt hetzelfde (tabel 4.6 en tabel 4.8). In Tabel 4.8 (p.49) verschijnt bij dezelfde bedragen de aanduiding NL; bij de eerdere tabellen staat dat niet. Op basis van de toelichting op p.47 van de MKBA vermoeden wij dat in tabel 4.8 geen sprake is van uitsluitend Nederlandse consumenten maar wel van Nederlandse producenten.

26

Voor het vaststellen van de ticketprijseffecten dienen de volgende stappen helder en herleidbaar te zijn in de MKBA: 1. bepalen totale omvang PAEG van Figuur 1 2. bepalen aandeel binnenlandse en buitenlandse consumenten 3. bepalen aandeel binnenlandse en buitenlandse producenten Dan wordt duidelijk hoeveel surplus er verloren gaat voor Nederlandse consumenten en hoeveel surplus er gewonnen wordt door Nederlandse producenten. Het totale surplus - het gehele vierkant PAEG in Figuur 1 dat wordt getransfereerd - is afkomstig van consumenten uit binnen- en buitenland en wordt verdeeld naar producenten uit binnen- en buitenland. Alle vier transfers staan in onderstaand schema vermeld. Ter verduidelijking: A B C D