Kinderarmoede thesis Trinks_MA_BMS

3.1 Onderzoeksontwerp Dit onderzoek wil bijdragen aan een beter inzicht in de effectiviteit van stedelijk armoedebeleid en meer inzicht bieden in de determinanten van kinderarmoede in de stedelijke context. Daarom doet dit onderzoek een ex-ante haalbaarheidsonderzoek van kinderarmoedebeleid binnen de gemeente Enschede, gericht op de effectiviteit van het beleid. De gemeente Enschede is gekozen omdat kansenongelijkheid, intergenerationele armoede, en kinderarmoede grote problemen zijn door de negatieve invloed op de betrokkenen en de samenleving. Het onderzoek wordt gestructureerd door middel van de eerdergenoemde literatuur over factoren en mechanismen, aansluitend op de literatuur van Pawson & Tilly’s realistische evaluatie (1997). Voor de eerste deelvraag is gebruik gemaakt van literatuuronderzoek, waarbij zowel wetenschappelijke literatuur als beleidsdocumenten en gemeentelijke stukken zijn gebruikt om zo een algemeen beeld te scheppen over wat de verschillende probleempercepties, factoren, en mechanismen zijn van kinderarmoede. De tweede deelvraag verdiept zich in de omvang en achtergrond van kinderarmoede in Enschede, waarbij de benoemde factoren en mechanismen van de eerdere deelvraag zijn bestudeerd om erachter te komen welke een groot aandeel hebben in de problematiek binnen Enschede.

Dit is door middel van documentanalyse onderzocht, onder andere via beleidsdocumenten en informatie vanuit stichtingen/fondsen. Waar nodig is de informatie aangevuld vanuit informatie uit interviews met medewerkers van de gemeente Enschede. Om voor de derde deelvraag het beleid van de gemeente Enschede vast te stellen zijn verschillende beleidsdocumenten onderzocht, waaronder nota’s en visies. Aan de hand hiervan is een documentanalyse gedaan om de aansluiting van dit beleid op de probleempercepties, factoren, en mechanismen vast te kunnen stellen en hieruit de te verwachten effecten van het beleid af te kunnen leiden. Deze documenten zijn onder andere in de iBabs (Gemeente Enschede & iBabs, z.d.) database te vinden. Hiernaast zijn er interviews afgenomen met medewerkers van de gemeente Enschede.

3.2 Steekproefstrategie Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van een doelgerichte steekproef (Babbie, 2020) voor het selecteren van de personen die zijn geïnterviewd. Dit is gedaan naar aanleiding van de analyse van de beleidsdocumenten en de hieruit voortkomende vragen, waarna gericht gezocht is naar de juiste personen hiervoor binnen de gemeente Enschede. De interviews zijn gedaan om extra informatie en verdieping te verkrijgen als aanvulling op een uitgebreide analyse van beleidsdocumenten. Er zijn geen interviews gedaan met politici, omdat de primaire interesse van het onderzoek ligt in het beleid en wat de wethouders en ambtenaren ervan hebben gemaakt. Daarom was de interactie met de politiek minder relevant.

3.3 Datacollectie methodes en analyse Zoals eerder aangegeven maakt dit onderzoek gebruik van kwalitatieve onderzoeksmethodes (Babbie, 2020). Door het gebruik van verschillende manieren om data te verzamelen kan er een completer beeld worden geschetst dan wanneer dit alleen literatuuronderzoek of alleen interviews zou betreffen. Voor het literatuuronderzoek zijn wetenschappelijke artikelen gebruikt om een beeld te vormen van wat er bekend 19

is over kinderarmoede in de algemene wetenschap, met als aanvulling, voor de Nederlandse context, informatie uit Nederlandse documenten, onder andere vanuit het CBS, NJi, en belangenorganisaties. Ditzelfde is gedaan voor de gemeente Enschede, waarvoor informatie grotendeels uit iBabs (Gemeente Enschede & iBabs, z.d.) en hulpverlenende instellingen is verkregen. De beleidsdocumenten van de gemeente Enschede helpen om een beter beeld te schetsen van de kinderarmoede situatie, het beleid, de projecten en de rol van hulpverlenende organisaties binnen Enschede. Vanuit het contact met medewerkers binnen de gemeente zijn er openbaar toegankelijke documenten gedeeld die in hun ogen nuttige informatie bevatten. Door interviews met medewerkers af te nemen is getracht om meer informatie, context en nuancering te krijgen om hiermee in te kunnen gaan op verschillende onderwerpen. Er zijn 2 semigestructureerde interviews afgenomen, met toestemming van het BMS Ethics Committee, wat in dit hoofdstuk bij 3.7 verder wordt toegelicht. Er is voor semigestructureerde interviews gekozen, zodat er vrijheid zou zijn om met extra vragen in te gaan op informatie vanuit de geïnterviewden. Deze interviews zijn na afloop geanalyseerd om nuttige informatie eruit te halen voor het aanvullen van de eerder gemaakte analyse.

Hiervoor is niet gecodeerd, maar er zijn aantekeningen gemaakt door middel van het arceren van nuttige inzichten om in de tekst te kunnen verwerken. Een voorbeeld van de interviewvragen is gegeven in Bijlage 2. Voor het transcriberen van deze interviews is gebruik gemaakt van de software Amberscript, een transcribeerprogramma waarvoor de Universiteit Twente een licentie heeft. Daarnaast is de transcribeerfunctie van Microsoft Teams gebruikt voor een online interview. Dit was om vermoeidheid tegen te gaan, aangezien het transcriberen van interviews veel tijd kost en concentratie vergt.

3.4 Conceptualisatie 3.4.1 Kinderarmoede Dit onderzoek gaat uit van kinderarmoede zoals wordt omschreven door het Nederlands Jeugdinstituut (NJi). Volgens het NJi (2024) leefden in Nederland in 2023 ongeveer 115.000 kinderen onder de 18 jaar in gezinnen waarvan het inkomen onder de armoedegrens lag, wat 3,6% van alle kinderen betreft. Voor eenoudergezinnen is dit percentage 8,3%. Voor kinderen die in het buitenland zijn geboren is dit 15,2%. Als beide ouders uit het buitenland komen en het kind in Nederland is geboren, dan is dit percentage 9,3%. Er zijn dus verschillende omstandigheden die de kans om onder de armoedegrens te leven beïnvloeden. Het Nibud, CBS en SCP gebruiken sinds 2024 een nieuwe methode om kinderarmoede te berekenen, wat minder uitgaat van gemiddelden en meer kijkt naar of het huishouden een buffer heeft en wat ze uitgeven aan wonen en energie. Hier komt het volgende uit: • • • •

“Voor een alleenstaande: € 1.510 netto per maand, bij een huur van € 590 en energielasten van € 145. Voor een paar met twee kinderen tot en met 12 jaar: € 2.535 netto per maand. Voor een tweeoudergezin met twee puberkinderen: € 2.910 netto per maand. Voor een eenoudergezin met twee puberkinderen: € 2.500 netto per maand.” (NJi, 2024).

Het geld op de spaarrekening mag niet hoger zijn dan de armoedegrens op jaarbasis (NJi, 2024). De bijstand (zie Figuur 4) is een regeling wat het inkomen van inwoners aanvult tot de voor deze geldende bijstandsnorm. De gemeente Enschede hanteert de volgende voorwaarden vanuit de Rijksoverheid voor het krijgen van algemene bijstand: • •

“u woont in Nederland. En u bent Nederlander of u heeft een geldige verblijfsvergunning; u bent 18 jaar of ouder; 20

• • •

u heeft niet genoeg inkomen of vermogen om van te leven. Bijvoorbeeld om een woning te huren en eten te kopen; u komt niet in aanmerking voor een andere vorm van hulp of uitkering; u zit niet in de gevangenis of een huis van bewaring.” (Rijksoverheid, 2025a)

Figuur 4: Bijstandsnormen (incl. vakantiegeld) 2025 (Rijksoverheid, 2025b).

3.4.2 Conceptueel kader Voor dit onderzoek wordt het conceptueel kader uit Figuur 5 gebruikt. In het onderstaande gedeelte wordt eerst uitgelegd hoe deze variabelen met elkaar verbonden zijn, waarna deze worden geconceptualiseerd voor meer verdieping naast de eerder benoemde theorie.

Figuur 5: Conceptueel kader.

Met Figuur 5 wordt geprobeerd een overzicht van de grootste onafhankelijke en afhankelijke variabelen te geven. Zoals in de theorie besproken zijn er veel variabelen die invloed hebben op elkaar, zowel direct, als indirect. Er zijn verschillende probleempercepties. Deze kunnen zich afspelen op zowel individueel niveau als binnen grote organisaties, zoals de gemeente Enschede en hulpverlenende organisaties. Doordat er door een bepaalde lens wordt gekeken worden bepaalde factoren en mechanismen van kinderarmoede belangrijker gezien dan anderen. Doordat er keuzes worden gemaakt over welke factoren en mechanismen worden gezien als de kern van het probleem, wordt er doelgericht beleid gecreëerd door verschillende beleidsmakers. Het uit te voeren beleid zal, afhankelijk van de factoren en mechanismen waarop wordt ingezet, bepaalde verwachtingen scheppen over de te behalen doelen. Deelvraag 1 beschrijft de probleempercepties, factoren en mechanismen van kinderarmoede. Deelvraag 2 onderzoekt hoe deze zich uiten in Enschede. Deelvraag 3 bestudeert de aansluiting van het beleid in de gemeente Enschede met de factoren en mechanismen om zo de te verwachten effectiviteit te beoordelen.

3.4.3 Mechanismen en factoren Zoals besproken in de introductie en theoriesectie bij 2.6 gaat dit onderzoek ervan uit dat kinderarmoedebeleid in Nederland vanuit 3 grote mechanismen wordt gezien: dat kinderarmoede komt door (1) intergenerationele armoede, dat het (2) een scholingsprobleem is, en (3) dat het komt door kansenongelijkheid. Er is overlap tussen deze gebieden. Daarom zijn er door het bestuderen van de wetenschap buiten de Nederlandse context algemene theorieën verzameld die meer subcategorieën geven om onderscheid te kunnen maken. Deze lijst wordt gegeven bij het operationaliseren van de variabelen. Deze lijst is gemaakt om de aanpak van de gemeente Enschede systematisch te kunnen beschrijven. 21

Beleid vanuit de gemeente legt de nadruk van de oorzaken van kinderarmoede (soms indirect) op verschillende factoren en mechanismen. Hierop wordt beleid gebaseerd. Volgens Pawson & Tilly (1997) werkt deze manier van beleid maken als volgt: door de combinatie van bepaalde factoren treden mechanismen in werking die gebruikt worden als een verklaring waarom er sprake is van bepaalde problemen of bepaald gedrag, wat zich in dit onderzoek richt op kinderarmoede. De factoren bepalen de context waarin zich bepaalde processen (de mechanismen) afspelen. Door middel van beleidsinterventies kunnen bepaalde mechanismen worden afgezwakt of versterkt door in te zetten op de gerelateerde factoren, oftewel de context. Door deze specifieke beleidsinterventie, en in ons geval een verzameling van beleidsinterventies, ontstaat er een verandering bij een of meerdere mechanismen, wat effect zal hebben op de situatie van het kind en zijn gezin. Aangezien doelgroepen op verschillende manieren reageren zijn er verschillende mechanismen nodig waarop moet worden ingezet, omdat bepaald beleid voor verschillende mensen verschillende gevolgen kan hebben. Dit verklaart ook de uiteenlopende aanpak van de gemeente, omdat er veel verschil is in de factoren en mechanismen die geleid hebben tot de situatie waar het kind en zijn ouders zich in bevinden. Er bestaat dus niet één oplossing voor iedereen.

3.4.4 Beleid en beleidstheorie reconstructie Door middel van de onderstaande theorieën wordt systematisch een kader ontwikkeld om het beleid van de gemeente Enschede op het gebied van kinderarmoede in kaart te kunnen brengen. Deze sectie bouwt voort op de theorie van hoofdstuk 2. Het geeft richting aan hoe een reconstructie kan worden gemaakt van de beleidstheorie en veldproces en hoe het beleid kan worden beoordeeld op effectiviteit. 3.4.4.1 De beleidscyclus Om beleid te maken zijn er verschillende stappen nodig, wat in de beleidscyclus wordt weergegeven. Deze term is voor het eerst geïntroduceerd door Laswell (1956). Deze bestaat uit de volgende stappen: “(1) het definiëren van het probleem en agendavorming, (2) beleidsformulering en aannemen (3) implementeren, (4) evalueren” (Knill & Tosun, 2020, p. 7). Dit onderzoek houdt zich voornamelijk bezig met punt 2, waarbij het evalueren van punt 4 in dit onderzoek gaat over het al geformuleerde beleid, vóór de beleidsimplementaties, alhoewel sommige projecten al in gang zijn gezet. Hier is echter nog geen volledige evaluatie van gedaan. 3.4.4.2 Het beleidskompas Aangezien dit onderzoek een ex-ante evaluatie uitvoert om de effectiviteit van beleidsmaatregelen te beoordelen, is het goed om te weten hoe de Rijksoverheid, en daarmee de gemeenten, te werk gaan.

Het beleidskompas is sinds het voorjaar van 2023 de vervanger van een integraal afwegingskader (IAK) wat de Rijksoverheid hanteert voor het maken van beleid (Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, 2023). Het stappenplan bevat de volgende 5 onderdelen: "Terugkerend: Wie zijn belanghebbenden en waarom? 1. Wat is het probleem? 2. Wat is het beoogde doel? 3. Wat zijn opties om het doel te realiseren? 4. Wat zijn de gevolgen van de opties? 5. Wat is de voorkeursoptie?” (Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, 2024). Het beleidskompas is vooral nuttig in de beginfase van het beleid, dus dit is een relevante leidraad voor het ontwerpen van het beleid van Enschede. “Bij elke stap wordt bekeken welke belanghebbenden betrokken moeten worden zodat je deze stap in co-creatie kunt uitvoeren. Het Beleidskompas biedt bij elke stap ook praktische handreikingen, best practices en wijst op contactpersonen die kunnen helpen” (Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, 2024).

22

3.4.4.3 Agendavorming en beleidsdoelen Naast dat er door beleidsmakers geordend te werk wordt gegaan bij het volgen van het beleidskompas zijn er ook gedeeltes binnen dit proces die vaak minder geordend zijn. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld de agendavorming, het eens worden over wat het probleem is en waar de interventies zich op zouden moeten richten. Beleidsvisies, die ook als probleempercepties kunnen worden gezien, zijn actief zowel binnen de Tweede Kamer en het agendavormingsproces met de verschillende stakeholders, als erbuiten, wanneer er daadwerkelijk over een aanpak van beleid moet worden beslist. “Het totale patroon van relaties in het beleidsnetwerk bepaalt of tegenstellingen in beleidsvisies/op een beleidsterrein worden afgezwakt of juist worden benadrukt” (Torenvlied, 1995, p. 324). Ook nemen diverse beleidsvormende instanties, politieke vertegenwoordigers en bestuurders hierbij elkaars beleidsvisies in overweging. Hieruit komen verschillende beleidsvisies, die wel beperkt zijn in het aantal mogelijkheden, zoals Torenvlied (1995, p. 326) omschrijft: “Wetenschappelijk wordt onderschreven dat op beleidsterreinen vaak een beperkt aantal brede visies op het te voeren beleid bestaat, die samenhangt met percepties van een achterliggend beleidsprobleem” (Hoogerwerf, 1984; Sabatier, 1987; Hoppe, 1989; Joldersma, 1993; Termeer, 1993).

Vandaar dat dit onderzoek uitgaat van drie brede mechanismen, waar tijdens de analyse nuances in worden aangebracht op basis van de theorie. Als deze mechanismen binnen de gemeentelijke context van dit onderzoek wordt geplaatst, dan kunnen deze zich uiten in een hoofdvisie van het beleid, waarbinnen verschillende beleidsinstrumenten/interventies worden gebruikt voor verschillende projecten, in combinatie met hulpverlenende organisaties, om zo samen kinderarmoede te verminderen. Howlett (2019) omschrijft publiek beleid als een verzameling van beleidsdoelen, die zich op verschillende niveaus kunnen afspelen, zoals voor dit onderzoek op gemeenteniveau. Hierbij hoort een beleidsontwerp, waarin verschillende technieken en beleidsinstrumenten omschreven staan om deze doelen in de praktijk te realiseren. Deze wordt aangepast op de context, omdat dit ervoor zorgt dat het beleid beter aansluit bij de doelgroep en de omgeving. Hierbij wordt er gekeken naar de haalbaarheid van het beleid, wat op verschillende manieren beïnvloed kan worden, onder andere door in te zetten op verschillende factoren en mechanismen. Door deze te beïnvloeden wordt geprobeerd om de gestelde doelen te behalen. 3.4.4.4 Realistic Evaluation Eerder binnen dit hoofdstuk zijn Pawson & Tilly (1997) al benoemd. In deze sectie wordt er een uitgebreidere uitleg gegeven en een beeld eromheen geschetst.

Pawson & Tilly (1997) benadrukken met realistic evaluation (realistische evaluatie) het belang om beleid af te stellen op de doelgroep door uit te gaan van verschillende achterliggende mechanismen waarom een bepaalde beleidsinterventie zou moeten werken bij een doelgroep. Door te weten welke achterliggende mechanismen van toepassing zijn op een bepaalde doelgroep in een bepaalde context kan (in een bepaalde mate) worden vastgesteld of een beleidsinterventie zal werken of niet, wat voor dit onderzoek een manier is om te voorspellen of beleid effectief zal zijn. Dit wordt onderzocht op basis van wetenschappelijk vastgestelde factoren en mechanismen. Het gaat er volgens Pawson & Tilly niet specifiek om of een beleidsinterventie wel of niet werkt, maar waarom deze werkt, omdat de combinatie met de achterliggende mechanismen, de context, en de doelgroep, samen met de interventie voor succes zorgen of niet. Daarmee gaat deze theorie uit van wat er werkelijk gebeurt en niet alleen van het middel. Een aanvulling hierop qua context is wat Hoppe et al. (2001) noemen heendenken en terugdenken. Hierbij bestaat de essentie van beleid maken uit de volgende drie punten: • “Heendenken vanuit politieke doelen, • Terugdenken vanuit de beleidsuitvoering • Terugdenken vanuit de doelgroep” (Hoppe et al., 2001, p. 13).

23

Hierin kan een overeenkomst worden gezien met Pawson & Tilly (1997), omdat er ook wordt gekeken naar strategisch gedrag van de doelgroep. Pawson & Tilly gaan echter dieper in op de achterliggende mechanismen en het belang van de context hierbij. Daarom kan realistisch evalueren een goede aanvulling zijn op heendenken en terugdenken. 3.4.4.5 Soorten beleidsinterventies typologie Ringeling (1983, p. 7) geeft de volgende definitie van beleidsinstrumenten: “een verzameling van beleidsactiviteiten die overeenkomstige kenmerken vertonen en die gericht zijn op de beïnvloeding van bestuurlijke en maatschappelijke processen”. Lowi (1964) had een paar jaar eerder vier typen beleid voorgesteld: distributief beleid (zoals onderhoud van infrastructuur via belasting), redistributief beleid (zoals via de WAO en Wajong), regulerend beleid (zoals voedsel en waterveiligheid), en constituerend (veranderingen in de wet). Aangezien deze vrij globaal zijn en zich minder focussen op waarom beleid zou werken, gebruikt dit onderzoek het model van Bressers & Klok (1987) als aanvulling. Deze focust zich meer op gedragsverandering, wat goed toepasbaar is op kinderarmoedebeleid. Deze is van origine opgesteld voor milieubeleid, maar deze kan ook voor ander soort beleid worden gebruikt. Per type beleidsinstrument worden voorbeelden gegeven.

Deze voorbeelden kunnen echter soms onder meerdere typen beleidsinstrumenten vallen, omdat zelfs als er bijvoorbeeld via de leerplicht scholing wordt afgedwongen er kinderen kunnen zijn die zich ertegen verzetten, waarbij de ouders moeite hebben om deze te overtuigen. De volgende beleidsinstrument typen worden voorgesteld door Bressers & Klok (1987, pp. 90-94): 1. “Instrumenten die gedragsalternatieven onmogelijk maken (fysieke beperking)” a. Zoals de leerplicht of een gratis schoolontbijt of lunch. 2. “Instrumenten die gedragsalternatieven voor de doelgroep scheppen (waaronder fysieke voorzieningen en nieuwe technologie)” a. Zoals gratis laptops of tablets voor school voor arme kinderen, een gratis bibliotheekpas of buurthuizen om in te kunnen studeren. 3. “Instrumenten die de voor- en nadelen van gedragsalternatieven veranderen (diverse soorten voorschriften en prikkels).” a. Zoals subsidie geven aan scholen die gratis schoolontbijt of lunch aanbieden en subsidies voor het verbeteren van de infrastructuur in de buurt. 4. “Instrumenten die het gewicht dat aan voor- en nadelen wordt toegekend veranderen (diverse vormen van overreding)” a. Zoals campagnes die inzetten op armoedebestrijding en door personen en organisaties die zich inzetten voor bijvoorbeeld kansengelijkheid te promoten. 5.

“Instrumenten die de informatie over de voor- en nadelen van gedragsalternatieven veranderen (diverse vormen van voorlichting)” a. Voorlichtingen over omgaan met geld, opvoeding, en de soorten fondsen en stichtingen die hulp kunnen bieden. Deze categorieën zijn een manier om in kaart te kunnen brengen op wat voor type beleidsinstrumenten de gemeente Enschede inzet. 3.4.4.6 Beleidstheorie reconstructie Afgaande op deze verzameling van informatie over hoe beleid tot stand komt en wat er hierbinnen mogelijk is kan voor een ex-ante onderzoek een beleidstheorie reconstructie worden opgesteld over het kinderarmoedebeleid van de gemeente Enschede. “Een beleidstheorie omvat de feitelijke, causale, finale en normatieve veronderstellingen die aan een beleid ten grondslag liggen” (Van Heffen, 2008, p. 219).

24

De feitelijke veronderstellingen gaan in op indicatoren of kengetallen die op deze manier aangeven of iets het geval is, zoals bijvoorbeeld wanneer iemand arm is, want dit kan subjectief worden vastgelegd, maar ook worden gemeten aan de hand van verschillende factoren/indicatoren zoals eerder vermeld. De causale veronderstellingen gaan in op oorzaken en gevolgen van bepaalde problemen, wat in ons geval kinderarmoede betreft. Deze relatie kan schematisch worden weergegeven om duidelijkheid hierover te scheppen. Als dit is gedaan, dan kan er een finale deel van de beleidstheorie (ook wel beleidsvisie genoemd) worden gemaakt in een vervolgschema. Hierin staan de middelen en doeleinden uitgewerkt, wat een overzicht geeft over hoe er via verschillende beleidsinterventies systematisch wordt geprobeerd om via subdoelen een hoofddoel te bereiken. De normatieve veronderstellingen zijn “het geheel van argumenten en kennis(elementen) waarop een beleid berust. Deze argumenten en kenniselementen staan in verband met de doelen en middelen van een beleid, de probleemperceptie en het beeld van oorzaken en gevolgen van een probleem” (Van Heffen, 2008, p. 206).

De probleemstelling stuurt als het ware de oplossingen, want als er samen met de doelstellingen een bepaalde richting op wordt gedacht, dan worden daarbij bepaalde oplossingen niet meegenomen, omdat deze niet in de gedachtenpatronen passen. Daarbij komt ook een normatief element naar voren over wat voor oplossingen passend zijn of niet, waarbij onder andere kan worden gedacht aan het bevolkingsbeleid van China’s één kind politiek (Van Heffen, 2008). Voor dit onderzoek worden er oorzaak-gevolg en doel-middel schema’s gemaakt van verschillende relevante beleidsvisies en nota’s. De interviews zorgen hiernaast voor extra diepgang.

3.5 Operationaliseren van de variabelen Eerder zijn er 3 globale probleemperspectieven vastgesteld van kinderarmoede: (1) intergenerationele armoede, (2) scholingsprobleem, en (3) kansenongelijkheid. Dit was de basis waarop werd gezocht. De algemeen bekende factoren en mechanismen zijn vanuit de wetenschappelijke literatuur en onder andere beleidsdocumenten en handreikingen vastgesteld. Hieruit is de volgende lijst gekomen: • • • • • • • • • •

Intergenerationele armoede Nadruk op de familie (welvaartstaat effect) Middelen en investeringen van de familie De familieachtergrond De effecten van de woonwijk Het behalen van mijlpalen Rendement mijlpalen Belastingen en uitkeringen Neurologisch mechanisme (stress versus sociaal vangnet) Schoolklimaat (Pygmalion- versus Golem-effect)

Voor extra context is er bestudeerd welke factoren en mechanismen in Nederland naar voren komen om een nationaal overzicht te krijgen. Om de effectiviteit van beleid te meten is het belangrijk om kennis te nemen van hoe kinderarmoede zich uit in de gemeente Enschede. Aangezien kinderarmoede zich niet alleen in financiële problemen uit is er gekeken naar de volgende onderwerpen: huishoudens in armoede in vergelijking met vergelijkbare steden, kinderen in armoede, welke gezinnen kunnen rondkomen per percentage van het bijstandsniveau, de invloed van de gemeentelijke ondersteuning, schulden, jeugdzorg en kansenongelijkheid. Hierna is systematisch per beleidsdocument welke relevante onderwerpen bevatte een beschrijving, een doel-middel schema en daar waar het relevant leek een oorzaak-gevolg schema gemaakt, welke grotendeels in de bijlagen te vinden zijn. Dit is gedaan op basis van zeven beleidsnota’s en strategische visies. Deze zijn bestudeerd om te onderzoeken wat voor nadruk er wordt gelegd in de verschillende beleidsdocumenten, omdat kinderarmoedebeleid vaak niet letterlijk benoemd wordt en hierdoor tussen de 25

regels door moet worden gelezen over hoe men kinderarmoede wil verminderen. Hieruit zijn twee oorzaak-gevolg en doel-middel schema’s gekomen die het algemene beleid omvatten als het gaat over het bestrijden van kinderarmoede. Nadat er een algemene indruk is gevormd van deze oorzaak-gevolg en doel-middel relaties en een analyse is gemaakt zijn er twee interviews afgenomen, waarbij de vragen gesteld konden worden die zijn voortgekomen uit de analyse. Hiernaast zijn de interviews nuttig geweest voor het aanbrengen van nuanceringen binnen de analyse. Een voorbeeld van de interviewvragen, aangezien het semigestructureerde interviews zijn geweest, is weergegeven in Bijlage 2. Door hierna per onderdeel van de lijst de oorzaak-gevolg, doel-middel relaties en de verankering in de factoren en mechanismen van de bovenstaande lijst na te gaan is er een beeld geschetst welke nadruk de verschillende documenten leggen en welke theorieën erop aansluiten. Hierna zijn alle doel-middel relaties uit het beleidsontwerp van de gemeente Enschede samengevoegd om te analyseren welke van deze aanpakken per factor en mechanisme overlappen. De hieruit volgende conclusie laat zien hoe de aanpak van de gemeente aansluit op de wetenschap.

Uiteindelijk is op basis van alle bestudeerde gegevens geprobeerd een antwoord te formuleren op de te verwachten effecten van het kinderarmoedebeleid, waarbij ook eventuele blinde vlekken en kansen zijn beschreven.

3.6 Validiteit en betrouwbaarheid De validiteit van het onderzoek wordt ondersteund door het gebruik van de verschillende onderzoeksmethoden (Babbie, 2020). Door verschillende perspectieven te nemen uit zowel wetenschappelijke literatuur en stukken over het kinderarmoedebeleid van Nederland en de gemeente Enschede, gecombineerd met interviews, wordt er een algemeen beeld geschetst van kinderarmoede. De inhoudsvaliditeit wordt gewaarborgd door het systematisch bestuderen van de beleidsdocumenten en zo stapsgewijs tot een conclusie te kunnen komen, aangezien het gaat om een grote hoeveelheid informatie. Door de interviews is duidelijkheid geschept over vragen die naar voren kwamen tijdens de analyse. Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te verbeteren zijn de interviews 2 keer nagegaan, zodat hier geen belangrijke secties over het hoofd zijn gezien. Door het proces zo duidelijk mogelijk op te schrijven kan dit onderzoek ook binnen andere gemeenten en steden worden gereproduceerd.

3.7 Ethische verantwoording Aangezien dit onderzoek gebruik maakt van interviews en openbaar toegankelijke data van de gemeente is het onderzoek voorafgaand aan deze dataverzameling beoordeeld door de BMS Ethics Committee van de Universiteit Twente. Voordat de interviews plaatsvonden is er een consentformulier gedeeld, welke zijn ondertekend door de interviewer en de geïnterviewde. Hierin is onder andere weergegeven wat er met de data wordt gedaan, hoe er met anonimiteit wordt omgegaan en dat ze ieder moment het interview konden stoppen. Op deze manier gaven de deelnemers geïnformeerd consent. Hiernaast is er tijdens het uitvoeren van dit onderzoek in beperkte mate op een verantwoordelijke wijze gebruik gemaakt van AI. Dit wordt verder toegelicht in Bijlage 1.

26

4. Analyse Dit hoofdstuk dient om deelvragen 2 en 3 te beantwoorden. De eerste deelvraag is in hoofdstuk 2 beantwoord. In de introductie is een algemeen beeld geschetst van de kinderarmoedeproblematiek binnen de gemeente Enschede. Deze zal hier uitgebreider behandeld worden. Hiernaast zal in worden gegaan op het beleid van de gemeente en hoe deze aansluit op de eerder vastgestelde factoren en mechanismen.

4.1 Wat is de omvang en achtergrond van de kinderarmoedeproblematiek in Enschede? Voor het beantwoorden van deze deelvraag worden er verschillende onderwerpen behandeld, aangezien kinderarmoede zich niet alleen uit door het niet rond kunnen komen van de ouders. Er is sprake van kansenongelijkheid, onderwijsachterstand, onderwijssegregatie, schuldenproblematiek, en stijgende jeugdhulpaanvragen. In de textieltijd was Enschede een grote stad met veel arbeiders (Respondenten 1 en 2). Dit onderzoek bestudeert echter de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. 4.1.1 Huishoudens in armoede In de introductie is vastgesteld dat binnen de gemeente Enschede kinderen minder kansen hebben (Lam et al., z.d.). Door het gemiddelde inkomen van Enschede te vergelijken met dat van vergelijkbare gemeenten kan inzichtelijk worden gemaakt hoe dit in de loop der tijd is veranderd. Enschede is vergelijkbaar met Tilburg, Maastricht, Arnhem en Eindhoven (Dijk, 2025). Als in Figuur 6 wordt gekeken naar huishoudens met een langdurig inkomen tot 101% van het sociale minimum, dan kan worden vastgesteld in de armoedescan van het CBS (z.d.-c) dat Arnhem met 5,7% op de eerste plek staat, Enschede op de tweede (5,3%), Maastricht op de derde (4,8%), Eindhoven op de vierde (4,1%) en Tilburg op de vijfde (3,8%). Er is een globale stijging te zien van 2016 tot 2020.

Bij alle gemeenten, behalve Enschede, neemt de armoede vanaf 2020 langzaam af en stabiliseert deze. Enschede blijft hangen op 5,4% vanaf 2020.

Figuur 6: Huishoudens met een langdurig inkomen tot 101% van het sociaal minimum, afkomstig uit de armoedescan (CBS, z.d.c).

Opmerkelijk is dat Enschede bovenaan staat wanneer in Figuur 7 wordt gekeken naar huishoudens met een langdurig laag inkomen als het percentage van het sociaal minimum wordt verhoogd naar 120%. Dit betekent dat Enschede relatief veel mensen bevat die in armoede leven en net kunnen rondkomen. Het percentage 120% is gekozen omdat dit in Nederland vaak de maximale inkomensgrens is waarbinnen mensen nog in aanmerking komen voor verschillende vormen van ondersteuning. Des te lager het percentage richting het sociaal minimum, des te meer ondersteuning men kan aanvragen. In Figuur 7 stijgen de percentages tot 2020, waarna de percentages langzaam afnemen. Als beide grafieken worden vergeleken kan worden vastgesteld dat er weinig verbetering is voor mensen die tot 101% van het sociaal minimum leven en dat het percentage van deze groep door de jaren heen zelfs is toegenomen, terwijl dit voor de groep die tot 120% van het sociale minimum leeft juist is afgenomen. Kortom, de armoede neemt 27

af, maar de allerarmsten zien weinig verbetering van hun positie, wat ook wordt bevestigd door het CBS (2024a).

Figuur 7: Huishoudens met een langdurig inkomen tot 120% van het sociaal minimum, afkomstig uit de armoedescan (CBS, z.d.c).

Er kan geconcludeerd worden dat Enschede relatief veel inwoners heeft die in armoede leven. Daarbij blijkt volgens de voorlopige cijfers dat 4,6% kinderen in 2023 in armoede leefden, terwijl dit 4,3% van de volwassenen betreft (CBS, z.d.-b). 4.1.2 Kinderen in armoede In een artikel van 1Twente staat dat 1 op de 5 kinderen in Enschede opgroeit in armoede (Bergboer, 2024a). Hiernaast wordt in de strategienota Kansrijk Enschede (Gemeente Enschede, 2023a) vermeld dat 1 op de 5 kinderen wordt geboren in een in een minder stimulerend gezin, waarbij de Lokaal Educatieve Agenda (Instellingen voor kinderopvang, onderwijs & de gemeente Enschede, 2023) aanvult dat dit een minder stimulerend en veilig gezin betreft. “Dit kan veel oorzaken hebben: pech, armoede of het meemaken van heftige gebeurtenissen, zoals vluchten, echtscheiding, fysieke en/of psychische problemen. Zonder extra ondersteuning hebben deze kinderen minder kansen om zich goed te ontwikkelen” (Gemeente Enschede, 2023a, p. 14). Het is opvallend dat dit cijfer bij alle drie overeenkomt. Er is rondgevraagd binnen de gemeente Enschede bij medewerkers en tijdens de interviews, maar over het cijfer van Kansrijk Enschede is geen duidelijke bronvermelding te ontdekken. Respondent 2 vermeldde dat het cijfer 1 op de 5 van een tijd terug is en dat het inmiddels iets minder is geworden.

Om duidelijkheid te scheppen hierover kan Figuur 8 worden bestudeerd, welke gebaseerd is op cijfers van het CBS (2024b). Eén op de 5 kinderen leeft in armoede, wat neerkomt op 20%. Eén op de 6 kinderen is afgerond 16,7%. Kijkende naar Figuur 8, dan zou 1 op de 5 kinderen gebaseerd zijn op een afgeronde categorie kinderen die in huishoudens leven die ten minste voor 1 jaar moesten rondkomen tot 130% van het sociaal minimum. Dit is de groep mensen die net boven de inkomensgrens leeft welke vaak wordt gehanteerd voor het aanvragen van ondersteuning. Als dit 120% van het sociaal minimum betreft, dan zou dit ongeveer 1 op de 6 kinderen betreffen. Als we uitgaan van de meest recente cijfers van het CBS bij de categorie ‘tot 120%, ten minste 1 jaar’, dan zou dit 13,7% zijn, wat neerkomt op ongeveer 1 op de 8 kinderen. Het cijfer 1/8ste staat gelijk aan 12,5%, dus er wordt afgerond naar boven. De analyse toont daarmee aan dat er in de loop der jaren een daling heeft plaatsgevonden.

28

Jaar

Tot 130%, ten Tot 130%, 4 Tot 120%, ten Tot 120% 4 Tot 101%, ten Tot 101%, 4 jaar of minste 1 jaar jaar of langer minste 1 jaar jaar of meer minste 1 jaar langer 2018 18,7% 11,7% 16,6% 9,8% 8,9% 3,5% 2019 18% 11,4% 15,9% 9,6% 8% 3,3% 2020 17,8% 11,6% 15,7% 9,9% 8,1% 3,1% 2021 16,7% 11,3% 14,5% 9,5% 7,2% 2,9% 2022 15,4% 10,5% 13,3% 8,7% 6,4% 2,7% 2023 * 15,9% 10,2% 13,7% 8,5% 6,8% 2,8% * Voorlopige cijfers Figuur 8: Percentage kinderen die in armoede leeft per percentage van de bijstand van 2018-2023. Gebaseerd op data van het CBS (2024b).

Uit de gegevens blijkt dat de groep die tot 101% van het sociaal minimum moet rondkomen voor ten minste 1 jaar 2,1% gedaald is van 2018 tot en met 2023, waarbij er van 2022 tot en met 2023 een lichte toename was. Als dit tot 120% is voor 1 jaar, dan is er een daling van 2,9%. Is deze 130%, dan is er een daling van 2,8%. Het valt dus op dat er een grotere afname is binnen de groep die langer dan 1 jaar tot 120% en tot 130% moet rondkomen vergeleken met als dit percentage tot 101% zou zijn. Er is dus minder afname bij de armste groep. Uit een brief aan de Raad van 19 december 2019 met als onderwerp “Uitkomsten onderzoek evaluatie armoedebeleid gemeente Enschede 2018” blijkt dat het cijfer is gebaseerd op onderzoek naar armoedebeleid van de KWIZ: “Uit het onderzoek blijkt dat ruim 18 procent van alle kinderen in de gemeente Enschede opgroeit in een gezin met een inkomen tot 120 procent van het Wsm. Van alle eenoudergezinshuishoudens in de gemeente Enschede leeft 51 procent van een inkomen tot 120 procent van het Wsm. Ter vergelijking: van alle tweeoudergezinnen in Enschede leeft maar 11 procent van een inkomen tot 120 procent van het Wsm” (Burgemeester en Wethouder van Enschede & de loco-Secretaris, 2019, p. 3).

Uit deze gegevens kan worden opgemaakt dat eenoudergezinshuishoudens een risicogroep zijn als het gaat om kinderarmoede, omdat destijds 1 op de 2 kinderen in armoede opgroeide en dat afgerond 1 op de 5 kinderen van alle huishoudens in Enschede destijds in armoede opgroeide. Er zullen door het CBS en KWIZ waarschijnlijk andere uitgangspunten gebruikt zijn of een verandering in de uiteindelijke meting die het verschil kunnen verklaren. Uit de Nibud minima-effectrapportage (Van Gaalen & Wieman, 2023) blijkt, zoals weergegeven in Figuur 9, welke groepen het lukt om rond te komen en welke niet, net als het effect van de gemeentelijke regelingen naast de inkomensondersteuning vanuit de Rijksoverheid. Hierbij wordt gesteld (Van Gaalen & Wieman, 2023, p. 11) dat de voorbeeldhuishoudens “zeer goed met geld kunnen omgaan”, wat vaak niet het geval is, ze “alle inkomensondersteuning aanvragen”, wat niet altijd het geval is, en dat ze “geen grote persoonlijke onvermijdbare uitgaven hebben” (bijvoorbeeld hogere huur of een hogere energierekening door slechte isolatie van hun woning). Het gaat dus uit van een ideale situatie. In het rood is de vrije bestedingsruimte per maand negatief, in het wit is deze positief en het oranje cijfer geeft aan dat er sprake is van uitstroomval, waarbij meer verdienen negatieve gevolgen heeft voor de vrije bestedingsruimte.

Uit de rapportage blijkt dat er sprake is van “pleisters plakken”, wat door Respondenten 1 en 2 wordt bevestigd. Het sociaal minimum vanuit de overheid is voor veel mensen te weinig om van rond te komen en de gemeentelijke regelingen die dit proberen te verhelpen zijn deels effectief in het verlichten van deze armoede. Hierbij moet nogmaals worden benadrukt dat het hier gaat om ideale omstandigheden, waarbij iemand goed met geld om kan gaan, alles heeft aangevraagd en geen grote onvermijdbare uitgaven heeft.

29

Figuur 9: Vrije bestedingsruimte per maand in euro’s zonder en met gemeentelijke voorzieningen (Van Gaalen & Wieman, 2023, p. 38).

De grootste vermindering in kosten is te zien bij zelfstandig wonende 18-jarigen als exclusief en inclusief gemeentelijke regelingen met elkaar worden vergeleken. Als deze categorie buiten beschouwing wordt gelaten staan alleenstaanden met 2 jonge kinderen niet in de min. Een paar met 2 oudere kinderen heeft over de hele linie geen kans om rond te komen. Het onderhouden van oudere kinderen brengt meer kosten met zich mee, dus vandaar dat mensen die toen de kinderen jong waren misschien wel konden rondkomen, nu weliswaar net of niet rond kunnen komen, waarbij de negatieve vrije bestedingsruimte aanzienlijk is bij een paar met 2 oudere kinderen. 4.1.3 Schulden en groeiende afhankelijkheid jeugdzorg, en kansenongelijkheid

Figuur 10: Omvang armoede en schulden in Enschede (aantal huishoudens, CBS Armoedescan en Schuldenproblematiek. Van halfjaarlijkse rapportage Rondkomen met je Inkomen (Gemeente Enschede, 2025a, p. 1).

In Figuur 10 uit de halfjaarlijkse rapportage Rondkomen met je inkomen (Gemeente Enschede, 2025a) blijkt dat ongeveer 1 op de 10 huishoudens te maken heeft met problematische schulden. Hierbij is geen onderscheid te maken tussen huishoudens met kinderen, maar binnen de kadernota Rondkomen met je inkomen (Gemeente Enschede, 2020) staat dat er wordt ingezet op het kwijtschelden van schulden van jongeren, en aangezien er vaak een tekort is bij huishoudens met kinderen, kijkende naar Figuur 9, zouden deze schulden ook binnen deze huishoudens voor kunnen komen. Hiernaast is er een stijgende trend in het gebruik van jeugdzorg. Eén op de 6 kinderen t/m 17 jaar in Enschede heeft in 2023 een vorm van jeugdhulp gekregen en dit cijfer dreigt te groeien (Gemeente Enschede, 2024b). Daarom wordt geprobeerd om minder kinderen afhankelijk te maken van jeugdzorg door onder andere via andere ondersteuning hulp te bieden. Hier wordt verder op ingegaan tijdens de analyse van de beleidsdocumenten. Zoals eerder vermeld in de introductie staat de gemeente op nummer 3 van de topgemeenten waar mensen de minste kans hebben om armoede achter zich te laten. Dit kwam uit grootschalig onderzoek vanuit de Erasmus Universiteit (Lam et al., z.d.).

Als de geregistreerde huishoudens met problematische schulden in 2024 op de kaart in Figuur 13 worden vergeleken met de verwachtte onderwijsachterstanden in 2024 in Figuur 12, en het percentage kinderen die ouders hadden met een laag inkomen (34,2% tussen 2015 en 2019) vanuit de kansenkaart in Figuur 11, dan kan, als het gaat om huishoudens, worden geconstateerd dat op wijkniveau in het midden en zuiden van de gemeente Enschede er meer risico bestaat op 30

problematische schulden, problemen om rond te komen en onderwijsachterstand voor de kinderen binnen deze huishoudens.

Figuur 11 (linksboven): Kansenkaart Enschede met filter kinderen die ouders hebben met een laag inkomen in groep 8 per wijk (tussen 2015-2019) (Lam et al., z.d.). Figuur 12 (rechtsboven): Verwachte Onderwijsachterstanden Enschede 2024 (CBS, 2024b). Figuur 13 (linksonder): Huishoudens met geregistreerde problematische schulden in Enschede (%). 2024-01. (CBS, 2024d).

Kortom, in de gemeente Enschede spelen verschillende factoren en mechanismen een grote rol als het gaat om armoede en daarbij kinderarmoede. De gemeente Enschede heeft veel arme huishoudens, waarbij het rondkomen lastig is, want met de huidige bijstand en de gemeentelijke regelingen lukt het velen niet om rond te kunnen komen, zelfs tot 130% van het sociaal minimum. Een paar met oudere kinderen heeft hier het meeste last van. Ondanks dat de armoede afneemt, neemt de groep die langer dan 1 jaar tot 101% van het sociaal minimum moet rondkomen minder snel af in vergelijking met andere groepen. Hiernaast is er veel kansenongelijkheid en stijgend gebruik van jeugdzorg. Ook bevat het midden en zuiden van Enschede meer huishoudens met problematische schulden, onderwijsachterstanden en (kinder)armoede.

4.2 Reconstructie kinderarmoedebeleid van de gemeente Enschede In de komende secties wordt geprobeerd om deelvraag 3b te beantwoorden: welk beleid voert de gemeente Enschede uit ten behoeve van het verminderen van kinderarmoede? Dit dient als basis voor de analyse erna over wat de te verwachten effecten zijn van dit beleid. Voordat we beginnen met een reconstructie van het kinderarmoedebeleid van de gemeente is het goed om te weten dat er in Nederland verschillende regelingen en tegemoetkomingen zijn die door ouders kunnen worden aangevraagd. Iedere ouder heeft ongeacht zijn inkomen recht op kinderbijslag (Nibud, 2025). Hiernaast kan, afhankelijk van onder andere het inkomen, het volgende worden aangevraagd: een kindgebonden budget, kinderopvang toeslag, pleegvergoeding, tegemoetkoming scholieren, en tegemoetkoming schoolkosten (Nibud, 2025). Deze lopen deels via de Rijksoverheid, de gemeente, en onder andere stichtingen en fondsen. De gemeenten hebben samen met de verschillende desbetreffende 31

instanties hierbij de taak om mensen bewust te maken van de beschikbare hulp op deze gebieden (Nibud, 2025). Gemeenten hebben daarnaast vanuit de overheid de verantwoordelijkheid om voor de jeugdhulp te zorgen, wat onder andere bestaat uit: • “Jeugdhulp van goede kwaliteit aanbieden; • Een beleidsplan voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg opstellen; • Voorzieningen op het gebied van jeugdhulp (jeugdhulpplicht) treffen; • Jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering organiseren; • Maatregelen voor de aanpak van kindermishandeling nemen; • De samenwerking met andere sectoren zoals zorg, onderwijs, politie en justitie zoeken; • Vertrouwenspersonen aanwijzen voor jongeren en (pleeg)ouders die te maken hebben met jeugdhulpverlening.” (Rijksoverheid, 2023) De doelen van deze jeugdwet zijn daarbij: • “Gebruik maken van de eigen kracht van jongeren, ouders en hun sociale netwerk. Het is belangrijk dat zij de regie blijven houden over hun leven. En dat ze samen met hun eigen omgeving en professionele hulpverleners naar oplossingen zoeken. • Minder snel medicijnen voorschrijven en de zorgvraag terugbrengen. • Eerder (jeugd)hulp bieden op maat voor kwetsbare kinderen. • Samenhangende hulp voor gezinnen bieden: 1 gezin krijgt 1 plan met 1 regisseur.

• Meer ruimte voor jeugdprofessionals en minder regeldruk bij hun werk.” (Rijksoverheid, 2023) 4.2.1 Het globale kinderarmoedebeleid van de gemeente Enschede 4.2.1.1 Coalitieakkoord 2022-2026 Aangezien er voor een beleidstheorie reconstructie een overzicht nodig is van de plannen en waarden en normen waar een beleid vanuit gaat, kan er worden gekeken naar de basis van het beleid: het Coalitieakkoord ‘Samen Trots op Enschede’ van 2022-2026 (BBE et al., 2022). Deze bevat zes relevante thema’s voor het bestrijden van kinderarmoede, welke besproken worden.

Figuur 14: De Sociale Stad, afspraken en doelen (BBE et al., 2022, p. 7).

Op punt 1, De Sociale Stad, worden twee relevant punten genoemd waarop wordt ingezet: ‘Kansengelijkheid’ en ‘Zorg’ (BBE et al., 2022). In Figuur 14 is te zien dat er op veel relevante gebieden voor preventie van kinderarmoede en haar effecten wordt ingezet. Bij ‘Kansengelijkheid’ wordt 32

aangegeven dat ze waarde hechten aan gelijke kansen voor iedereen, wat gefaciliteerd wordt door in te zetten op (sociale) basisvoorzieningen in stadsdelen, wijken en dorpen. Relevant voor kinderarmoede is dat ze hierbij focussen op de jeugd en het gezin. Hierbij wordt veel aandacht geschonken aan de ontwikkeling van kinderen door in te zetten op scholing, ook voor en na school, waarbij een brede basis wordt geleverd voor verschillende onderwerpen, net als het leveren van ondersteuning daar waar nodig. Er wordt ingezet op bestaanszekerheid, wijkteams, jeugdzorg, eenzaamheid verlagen, en de winternoodopvang. Punt 2, De Bruisende Stad, bevat het relevante onderwerp ‘Wonen’ (BBE et al., 2022). Hierbij wordt ingezet op het bouwen van meer woningen en vooral betaalbare woningen, omdat hier veel behoefte aan is in Enschede. Daarnaast wordt geïnvesteerd in cultuur, aangezien dit volgens het akkoord nuttig is voor de ontwikkeling en daarnaast een bijdrage levert bij andere doelen zoals “eenzaamheid, kansengelijkheid, onderwijs, zorg, en samenhorigheid” (BBE et al., 2022, p. 14). Hiernaast wordt er geïnvesteerd in inclusiviteit, zodat iedereen mee kan doen in de maatschappij, wat onder andere gaat over geloof, afkomst, geslacht, LHBTI+, en mensen met een handicap. Punt 3, De Groene, Duurzame Stad, bevat het punt ‘Afval en Grondstoffen’ (BBE et al., 2022).

Hierbij wordt er ingezet om verrommeling tegen te gaan, want dit heeft effect op de buurt- en stadbeleving van de inwoners. Het gaat hierbij om de wijk en buitenwijken, aangezien er vaak problemen zijn met rommel op straat. Er wordt onder andere gekeken naar de verdeling van containers en afvalpunten en er wordt gekeken hoe burgers zelf kunnen bijdragen aan een schone buurt. Punt 4, De Innovatieve, Ondernemende stad, bevat ‘Economie’ en ‘Sport’ (BBE et al., 2022). Hierop wordt bijvoorbeeld ingezet om onderwijs beter te laten aansluiten op de arbeidsmarkt en talententrajecten zowel op educatief vlak via Saxion, de Universiteit Twente en het ROC, als op sporttalent. Daarnaast wordt er geïnvesteerd in sport. “Sporten is leuk, gezond, draagt bij aan het welzijn en welbevinden, en het heeft ook een belangrijke maatschappelijke functie. Het zorgt voor binding in wijken en buurten en brengt mensen met diverse achtergronden bij elkaar” (BBE et al., 2022, p. 19). Ze geven aan dat kinderen in het bijzonder de mogelijkheid moeten hebben om te sporten, ook als de ouders hiervoor weinig geld hebben. Er komt meer gelegenheid om te sporten door onder andere nieuwe voorzieningen en het ondersteunen van sportverenigingen.

Figuur 15: De Schone, Veilige Stad, afspraken en doelen (BBE et al., 2022, p. 21).

33

Punt 5, De Schone, Veilige Stad, bevat Leefomgeving en Veiligheid (BBE et al., 2022). In Figuur 15 is te lezen dat er wordt ingezet om Enschede zowel in het binnengebied als buitengebied beter te onderhouden. Hiernaast wordt er ingezet op de vergroening van de stad, aangezien dit er mooi uit ziet en ook een verkoelende functie heeft, wat nodig is om hete zomers minder intens te maken. Ook wordt er ingezet op veiligheid. “Veiligheid is een belangrijke basis voor hoe mensen hun omgeving ervaren. We vinden het belangrijk dat iedereen in Enschede veilig over straat kan en dat overlast tot een minimum wordt beperkt” (BBE et al., 2022, p. 22). Hierbij wordt geprobeerd om overlast en criminaliteit te verminderen, net als het verhogen van de veiligheid van meisjes en vrouwen. Er is plek voor vroegtijdige hulp voor verslaving, er wordt geen reclame gemaakt voor gokken in openbare ruimtes en er wordt geprobeerd jongeren weerbaarder te maken tegen cybercrime en drugs. Hiernaast wordt de rol van jongerenwerkers in wijken groter. Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat er vanuit het coalitieakkoord op verschillende terreinen doelen en acties te vinden zijn die een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van kinderarmoede. Impliciet en expliciet staat er binnen het coalitieakkoord een oorzaak-gevolg relatie, welke schematisch is uitgewerkt in Bijlage 3.

Hierbinnen zijn drie verschillende gebieden weergegeven die volgens het coalitieakkoord expliciet of impliciet onderdeel uitmaken van kinderarmoede, waarbij de impliciete factoren op basis van eerdere informatie uit de theorie zijn gebruikt om te herkennen. De oorzaak-gevolg relatie is gesplitst in de ontwikkeling van het kind (groen), de achtergrond van de ouders (wit), huiselijk geweld, verslaving en criminaliteit (rood), en de kwaliteit van de stad met omringende problemen (blauw). Bij deze analyse wordt, zoals eronder in het wit aangegeven, ervan uitgegaan dat binnen deze oorzaakgevolg relatie de kansenongelijkheid en achterstand wordt vergroot door onvoldoende en ontoereikende ondersteuning van het kind en de ouders, de ontwikkeling van de gaven en talenten, en daarnaast de eventuele gezondheidsproblemen van de ouders en/of kinderen. Bij het eerste gebied kan worden gezien dat de ontwikkeling, het welzijn en de gezondheid van het kind een groot deel uitmaakt van de kinderarmoede problematiek. Hierbij zijn verschillende punten van invloed, zoals de ondersteuning vanuit school, buitenschoolse opvang, toegang tot sport en cultuur, net als sociale uitsluiting, discriminatie, en weerbaarheid tegen cybercriminaliteit en drugs (BBE et al., 2022).

Zoals eerder beschreven wordt er veel aandacht besteed aan het voorkomen van een slechte ontwikkeling via onder andere scholing en het vergroten van kansengelijkheid. Het tweede gebied, de achtergrond van de ouders en de gezinssamenstelling, maakt hiernaast ook een groot deel uit van de problematiek, omdat een kind zich in een afhankelijke positie bevindt. De ouders hebben vaak veel ondersteuning nodig vanuit de gemeente en overheid, en daarnaast hebben zij vaak last van hoge stress, wat impact heeft op de ontwikkeling van het kind. Er is hiernaast soms sprake van verslaving en huiselijk geweld, wat deze stress verergert. Criminaliteit zorgt hierbij voor de toevoer van drugs en een onveilig klimaat. Deze achtergrond en daarbij het woongebied draagt ook bij aan gebied drie, de woonwijk/stadsbeleving, wat ingaat op systematische problemen zoals criminaliteit, eenzaamheid, lage inclusiviteit, lage bestaanszekerheid, verrommeling en straatintimidatie (BBE et al., 2022). Als hiervan een doel-middel schema wordt gemaakt, weliswaar beperkt om deze overzichtelijk te houden, dan komt er een schema uit zoals te zien is in Bijlage 4. Hiervoor zijn de vijf grootste punten uit het coalitieakkoord geselecteerd die kinderarmoede kunnen verminderen.

Deze zijn (1) inzetten op kansengelijkheid, (2) verbeteren (jeugd)zorg, (3) bestaanszekerheid verbeteren, (4) inzetten op de stadscultuur/klimaat, en (5) het verbeteren van de veiligheid in de stad (BBE et al., 2022). De vertakkingen omvatten niet alle genoemde middelen, maar de algemene delen waarop wordt ingezet. 34

Hierbij wordt ingezet op meer voorzieningen, betere bereikbaarheid ervan, vroegere signalering, langdurige ondersteuning (als nodig), meer betaalbare huizen, beter onderhouden buurten, verrommeling tegengaan en vergroening van de stad (BBE et al., 2022). Hiernaast wordt er geïnvesteerd in het verminderen van eenzaamheid en discriminatie, het verbeteren van inclusiviteit, meer sport, cultuur en wetenschap, waarbij talentenontwikkeling en de toegang centraal staat, en als laatste wordt er ingezet op het verminderen van criminaliteit (BBE et al., 2022). 4.2.1.2 Enschede begroting 2025 en visie opgave ‘Inclusief Enschede’ In de begroting van de gemeente Enschede voor 2025-2028 (Gemeente Enschede, 2024a) staan vier programma’s waarbij ingezet wordt op verschillende domeinen. Deze programma’s heten ‘Vitaal en sociaal’, ‘Duurzaam wonen, leven en werken’, ‘Samenleving en bestuur’, en ‘Financiën en organisatie’. Voor het bestrijden van kinderarmoede staan in ‘Vitaal en sociaal’ de meest toepasselijke beleidsmaatregelen (zie Figuur 16). Deze gaan uit van de Sustainable Development Goals ‘Geen Armoede’, ‘Goede Gezondheid en Welzijn’ en ‘Ongelijkheid Verminderen (Gemeente Enschede, 2024a).

Figuur 16: Strategische opgave doelen ‘Vitaal en sociaal’. (Gemeente Enschede, 2024a, p. 19).

De gemeente Enschede zet in op drie pijlers: “a) we werken aan bestaanszekerheid, b) we maken gezond leven makkelijker, c) we vergroten kansengelijkheid” (Gemeente Enschede, 2024a, p. 20). Pijler 1 bevat “de beleidskaders ‘Meedoen naar vermogen’ (Enschedese arbeidsmarktaanpak), ‘Rondkomen met je inkomen’ en ‘Woonvisie’ ” (Gemeente Enschede, 2024a, p. 20). Het doel is dat iedereen in Enschede hierdoor in hun levensonderhoud kan voorzien en dat ze een dak boven hun hoofd hebben. Pijler 2 bevat het beleidskader “Gezond Enschede”, wat inzet op de gezondheid van de inwoners en daarbij “met weerbare, gezonde mensen die kunnen opgroeien, leven, werken en wonen in een gezonde leefomgeving, en waarin sprake is van een sterke sociale basis. Maar niet iedereen is in staat om een gezond leven te leiden en daarvoor de beste keuzes te maken. Via een gebiedsgerichte gezondheidsaanpak gaan we per wijk met inwoners en partners bekijken wat nodig is om gezondheidsverschillen in de wijk te verkleinen” (Gemeente Enschede, 2024a, p. 20).

35

Pijler 3 bevat het programma “Kansrijk Enschede” (Gemeente Enschede, 2023a), wat inzet op “gelijke kansen voor alle kinderen. We zetten in op een kansrijke start van het leven, voorschoolse educatie en het behalen van een startkwalificatie. We zien dat één op de zes kinderen aangewezen is op een vorm van Jeugdhulp en ook langer hulp nodig heeft” (Gemeente Enschede, 2024a, p. 20). Deze pijlers sluiten ook aan op de visie opgave ‘Inclusief Enschede’, welke zich richt op de drie pijlers die hierboven zijn genoemd (Gemeente Enschede, 2023b). Deze opgave is terug te vinden binnen de gemeentebegroting onder ‘vitaal en sociaal’ (Gemeente Enschede, 2024a). 4.2.2 Beleidstheorie oorzaak-gevolg en doel-middel schema’s De onderstaande sectie maakt gebruik van verschillende uitwerkingen van relevante beleidsdocumenten op het gebied van kinderarmoede. Daar waarvoor het overzicht nodig was, is er een oorzaak-gevolg en doel-middel schema gemaakt. De nota’s, visies en strategische opgaven zijn uitgewerkt in verschillende bijlagen, die bestaan uit schema’s en uitleg over de documenten. Deze zijn te lezen in de volgende bijlagen: • • • • • •

Bijlage 3 en 4: Coalitieakkoord 2023-2026 Bijlage 5 en 6: strategienota Kansrijk Enschede 2023-2033 Bijlage 7 en 8: kadernota Rondkomen met je Inkomen Bijlage 9: strategienota Duurzame Jeugdzorg Bijlage 10: Lokaal Educatieve Agenda Bijlage 11: Regiovisie Huiselijk Geweld en Kindermishandeling

4.2.2.1 Beleidstheorie oorzaak-gevolgrelaties schema

Figuur 17: Oorzaak-gevolg schema kinderarmoede, op basis van Bijlagen 3 t/m 11 en coalitieakkoord analyse.

36

De bovenstaande Figuur 17 is een oorzaak-gevolg schema wat een samenvatting geeft van belangrijke onderwerpen binnen het kinderarmoedebeleid. Deze zijn verdeeld over verschillende kleuren om het verband overzichtelijker te maken. In het groen wordt aangegeven dat een groot deel van het kinderarmoedebeleid gaat over het inkomen van de ouders. Deze inkomsten zijn ontoereikend, wat zowel door de achtergrond van de ouders als de omgeving kan komen. De overheid geeft uitkeringen, maar deze zijn niet voldoende, dus moet de gemeente dit aanvullen via verschillende regelingen. Vaak kan er pas vanaf 120% van de bijstandsnorm worden rondgekomen, mits alle toeslagen en voorzieningen zijn aangevraagd, wat niet altijd het geval is (Van Gaalen & Wieman, 2023). Hiernaast is dit ook afhankelijk van de gezinssamenstelling (Van Gaalen & Wieman, 2023). Naast het inkomen is er ook sprake van mentale, fysieke en educatieve achterstandstand van de ontwikkeling van een kind. Er is bijvoorbeeld taalachterstand, veel onderwijsachterstand in bepaalde wijken, meer kinderen maken gebruik van jeugdhulp, en er is veel stress door de armoede, waardoor er ook huiselijk geweld, kindermishandeling en verslaving aanwezig kan zijn binnen het gezin (BBE et al., 2022).

Hiernaast kan gekeken worden naar de stad/wijk/buurtbeleving, want de omgeving heeft ook impact op het welzijn van iemand, waarbij kan worden gedacht aan verrommeling, weinig groen op straat, segregatie en verschil tussen de wijken. Daarnaast is onveiligheid in de stad ook een probleem. Bij al deze onderwerpen zijn er verschillende aspecten onderaan weergegeven die versterkend werken voor kinderarmoede, waaronder onvoldoende vroegsignalering en ondersteuning, onduidelijkheid en schaamte voor het aanvragen van hulp, kansenongelijkheid en multiproblematiek. 4.2.2.2 Beleidstheorie doel-middel schema

Figuur 18: Doel-middel schema verminderen kinderarmoede, op basis van Bijlagen 3 t/m 11 en coalitieakkoord analyse.

In de bovenstaande Figuur 18 zijn de verschillende algemene doel-middel categorieën weergegeven waarop wordt ingezet om kinderarmoede te verminderen in de gemeente Enschede. In het groen wordt aandacht besteed aan de ouders en hierbij (in)direct aan het kind. Deze loopt grotendeels via de kadernota Rondkomen met je inkomen (Gemeente Enschede, 2020) en Stichting Leergeld & Jeugdfond Sport & Cultuur (2023). Naast ondersteuning voor de bestaanszekerheid is er ook aandacht voor opvoedkundige ondersteuning, waarbij er wordt ingezet op laagdrempeligheid, langdurige ondersteuning en 37

vroegsignalering. Hiernaast is er via de Regiovisie Huiselijk Geweld en Kindermishandeling aandacht voor het voorkomen van geweld en mishandeling (Veertien Twentse gemeenten & Samenwerkingspartners, 2023). Deze hulp loopt samen met de visie Kansrijk Enschede (Gemeente Enschede, 2023a), waarbij wordt ingezet op het verhogen van de kansengelijkheid van kinderen door in te zetten op verschillende gebieden. Deze is overlappend, dus om het overzicht te behouden zijn niet alle mogelijke connecties in deze figuur gezet. Zoals in het rood te zien is wordt er ingezet op het verbeteren van de veiligheid van de stad, wat via criminaliteitspreventie en het voorkomen van huiselijk geweld en kinderarmoede gebeurt, net als via inclusiviteit (BBE et al., 2022). Dit laatste wordt binnen het paarse gebied voor het verbeteren van de fysieke en mentale gezondheid weergegeven onder ‘sociale uitsluiting voorkomen’. Onder het verbeteren van de fysieke en mentale gezondheid wordt ook het verbeteren van de ontwikkeling van het brein en lichaam verstaan. Hierbij kan gedacht worden aan educatie, ondersteuning, jeugdhulp, sociale uitsluiting tegengaan, het vergroenen van de stad en het tegengaan van verrommeling voor een betere sfeer en hygiëne.

In het blauw wordt aangegeven dat bij de verschillende ondersteunende voorzieningen en regelingen wordt geprobeerd om de doelgroep beter te bereiken, wat zich uit in verschillende maatregelen. De Commissie Menselijke Maat Sociaal Domein Enschede heeft geconstateerd dat de gemeente Enschede (stapsgewijs) meer aandacht besteed aan de menselijke maat (Vonk et al., 2021). Dit is te zien in het huidige beleid. Eerder hanteerde de gemeente Enschede de regels rondom de Participatiewet (bijstand) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO 2015) te streng, wat nadelige gevolgen had voor kwetsbare mensen (Vonk et al., 2021). Er wordt nu meer gepraat met de inwoners, nagedacht en besproken wat doelgroepen daadwerkelijk nodig hebben door met ze in gesprek te gaan en er is ruimte en begrip voor menselijke fouten. Mensen maken namelijk sneller fouten door de stress die komt kijken bij armoede en hiervoor is nu meer begrip gekomen (Respondent 2). 4.2.3 Aansluiting van het beleid op de theorie/veronderstellingen 4.2.3.1 Coalitieakkoord ‘samen trots op Enschede’ 2022-2026 Voor het oorzaak-gevolg en doel-middel schema van het coalitieakkoord (BBE et al., 2022) wordt hier een vergelijking gemaakt met de eerdergenoemde wetenschappelijk theorieën en factoren/mechanismen die een grote rol spelen om erachter te komen hoe deze overeenkomen met het kinderarmoedebeleid.