Bijlage 2 Evaluatie gebieds ontwikkeling Technology Base
Tekst van het document
zekerheid bij gevestigde en geïnteresseerde partijen over het
krijgt van de lokale en provinciale politiek en van de pers.
toekomstige profiel.
de toekomst van het gebied en over de daarvoor benodigde
Daarbij spelen meerdere factoren: •
•
•
geldt in het bijzonder voor de oorspronkelijke plannen
Wisselende tevredenheid bij gevestigde bedrijven over de projectorganisatie
om er een burgerluchthaven te ontwikkelen. Ook het
Uit gesprekken met bedrijven die momenteel reeds gevestigd
evenemententerrein heeft weinig draagvlak in de omgeving
zijn op Technology Base komt naar voren dat deze bedrijven
en wordt door natuur- en milieuorganisaties bij de Raad
positief en tevreden zijn over het gebied waarin zij gevestigd
van State aangevochten.
zijn. Zij zijn kritischer over de projectorganisatie Technology
Twente Airport en Technology Base zijn verschillende keren
Base. Het belangrijkste beeld dat daarbij naar boven komt, is dat
negatief in het nieuws gekomen. Onder meer het geschil
de projectorganisatie primair gericht is op het creëren van de
met ILT en het stranden van Lithium Werks heeft geleid tot
randvoorwaarden voor de verdere ontwikkeling van Technology
negatieve beeldvorming.
Base en minder op het zijn van een goede ‘huisbaas’. Bedrijven
De eerder beschreven ‘boulevard of broken dreams’ geeft bij
voelen dat de aandacht van de projectorganisatie zich vooral
diverse politiek betrokkenen het beeld dat er veel geld in een
richt op de rol van ontwikkelaar. Deze bedrijven voelen
black-box wordt gestopt, waarvan het maar de vraag is of
weinig commercialiteit bij de projectorganisatie in de rol van
het ooit tot (financieel of maatschappelijk) rendement gaat
verhuurder. Dat uit zich bijvoorbeeld in zaken als het (te) laat
leiden.
oppakken van klachten/meldingen en benodigde reparaties
De ontwikkeling ligt gevoelig in de omgeving. Dit
alsook in de geringe aandacht voor goed parkmanagement. Veel respondenten geven aan dat deze beeldvorming niet altijd in balans is en dat de wel geboekte resultaten te weinig aandacht krijgen.
35
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
5.4 Bevindingen
•
Er is beperkt regionaal eigenaarschap en commitment voor Technology Base en Twente Airport.
Op basis van een analyse van de feiten en beelden komen wij
-
Binnen het regionale ecosysteem en vanuit omliggende
in ons onderzoek tot de volgende bevindingen over het thema
gemeenten in regio Twente is beperkt commitment
capaciteit:
uitgesproken voor de maatschappelijke waarde van de
•
Zowel bij de provincie Overijssel als bij de gemeente
luchthaven en het belang van Twente Airport in de
Enschede is er draagvlak om de samenwerking te
Regio.
continueren. -
-
De regionale partijen zijn geen deelnemer van de GR
Hoewel er zeker ruimte is voor verbetering in
en zijn op geen enkele wijze gecommitteerd aan het
de samenwerking, staat het feit dát er aan deze
succes van de ontwikkeling van Technology Base. Ook
ontwikkeling wordt samengewerkt voor geen enkele
in informele zin wordt de ‘ambassadeursfunctie’ zeer
partij ter discussie. Geen van de samenwerkingspartners
beperkt ingevuld.
wenst een terugtrekkende beweging te maken. -
Uit de gesprekken blijkt dat rollen van AB en DB niet
•
Regionale concurrentie hindert de ontwikkeling van
altijd zuiver worden gescheiden in de praktijk. De
Technology Base.
vraag is of dit überhaupt altijd mogelijk is en of dit per
-
definitie problematisch is. Belangrijk voor bestuurders
concurrentie rondom bedrijventerreinen. Dit heeft
is om in dezen bewust te zijn van de meerdere rollen en
geleid tot een strak en niche profiel voor Technology
hier in de praktijk ook transparant naar te handelen.
Base. -
•
Binnen de regio zijn er verschillende bedrijventerreinen
De nabijheid van politiek is van invloed op de slagkracht en
met een deels overlappend profiel (zoals Kennispark
continuïteit.
Twente en High Tech Systems park). Deze gebieden
-
concurreren om dezelfde bedrijven.
De politiek (raad en Staten) voelt de noodzaak om op de ontwikkelingen te sturen. Dit is niet voor niets. Vanwege forse financiële tegenvallers en negatieve beeldvorming is de aandacht gevestigd op Technology Base.
-
De nabijheid van de politiek en de daarmee gepaard gaande media-aandacht en beeldvorming leidt tot druk op de bestuurders, en vervolgens op Technology Base, om tot resultaten te komen. Omdat resultaten uitblijven, wordt continu gezocht naar een effectieve aanpak en richting om de (vastgestelde) ambitie te kunnen realiseren. Dit heeft invloed op de slagkracht en continuïteit in strategie en ontwikkeling van Technology Base.
36
Binnen Enschede en tussen gemeenten was er
HOOFDSTUK 6
Analyse en conclusies In dit hoofdstuk komen we op basis van de voorgaande hoofdstukken tot een overall-analyse van de feiten, de beelden en bevindingen en worden onze hoofdconclusies toegelicht.
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
6.1 Introductie
Beleidsmatige context •
Voor het natuurgebied en de woningbouw geldt dat de
Zoals toegelicht in hoofdstuk 1 heeft deze evaluatie twee
ontwikkeling ervan voortvarend is opgepakt en grotendeels
doelen:
is afgerond. Deze ontwikkelingen komen voort uit de
•
Een Terugblik op de totale gebiedsontwikkeling, om te evalueren hoe het proces is verlopen, wat er bereikt is, wat
•
structuurvisie van 2009. •
Voor het bedrijventerrein en de luchthaven geldt dat de
goed en minder goed is gegaan en zo lessen te trekken voor
koers tussentijds moest worden verlegd als gevolg van
de toekomst.
het advies van de Commissie van Wijzen. Dat advies
Een Vooruitblik op de resterende opgave, gericht op het
gaf op hoofdlijnen zicht op de ambitie, het te realiseren
creëren van een overzicht van en een basis voor de te maken
profiel, kwaliteitsniveau en uitvoeringsarrangement. De
keuze over de verdere gebiedsontwikkeling van Technology
concrete invulling en vertaling daarvan moest echter nog
Base en exploitatie van Twente Airport.
plaatsvinden. Bovendien was het bestemmingsplan voor het gebied nog niet in lijn met de geadviseerde koers. Het
In hoofdstuk 7 schetsen we in een vooruitblik de toekomst
heeft enkele jaren gekost om dit proces te organiseren, de
perspectieven. In dit hoofdstuk beschrijven we een overall-
gebiedsvisie te actualiseren en het bestemmingsplan voor
analyse van de feiten, de beelden en bevindingen en worden
te bereiden. Het bestemmingsplan voor deelgebied noord is
onze hoofdconclusies over de terugblik toegelicht.
uiteindelijk in 2018 vastgesteld. •
De uitvoering van het plan kreeg vervolgens vanaf 2019 te
De analyse is gebaseerd op de hoofdstukken 2 tot en met 5.
maken met problemen rondom stikstof. In 2019 oordeelde
Die hoofdstukken waren, op basis van het onderzoekskader,
de Raad van State dat de Programmatische Aanpak Stikstof
geordend volgens de elementen van het publieke waardemodel.
geen toestemmingsbasis voor economische activiteiten
In de analyse in dit hoofdstuk maken we daarvan een synthese,
is. Na aanvankelijke onzekerheid heeft Technology Base
beschouwd vanuit de beleidsmatige context, de economische
werk gemaakt van een oplossingsrichting op basis van een
en regionale context, de politieke en maatschappelijke context
koepelvergunning en saldering van stikstofrechten. Door
en de inzet van het projectbureau. Vervolgens komen we tot
het besluit van de provincie Overijssel om de mogelijkheid
conclusies betreffende de volgende hoofdvragen:
tot extern salderen (voorlopig) op te schorten, is deze
•
Resultaten van de gebiedsontwikkeling.
aanpak begin 2022 in ieder geval voorlopig onder druk
•
Bestuurlijke samenwerking.
komen te staan. Nieuwe bedrijfsontwikkelingen van
•
Inhoudelijke reflectie op het profiel.
organisaties met meer dan 25 personeelsleden zijn op dit moment niet mogelijk.
6.2 Analyse
•
Voor de luchthaven geldt dat de in het voorjaar van 2020 gekozen ontwikkelingsstrategie gericht op MRO en de uitbouw van parkeerplekken op de luchthaven voor een
De ontwikkeling van Technology Base krijgt al sinds de
deel niet uitgevoerd kon worden. De reden hiervan was
start van de planvorming veel maatschappelijke en politieke
een geschil met het ILT over het opstijgen van wide-body
aandacht. Met het advies van de Commissie van Wijzen werd
vliegtuigen, wat niet paste in de veiligheidscertificaten voor
daar in 2014 een ambitieus plan aan toegevoegd. Hoewel er veel
de start- en landingsbaan. Dit geschil met ILT had samen
wél is bereikt, kan acht jaar later worden vastgesteld dat het
met de stikstofbeperkingen een negatieve impact op de
plan van de commissie (nog) niet is gerealiseerd. Daaraan ligt
jaarcijfers van de luchthaven, waardoor de strategie door
een samenspel van factoren ten grondslag, die hiernavolgend
het bestuur on hold is gezet.
uiteen worden gezet. Binnen die complexe context was het aan de projectorganisatie om de gebiedsontwikkeling vorm te geven, wat tot wisselende resultaten heeft geleid.
38
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Economische en regionale context •
•
De stikstofproblematiek en vervolgens de coronacrisis
Het advies van de Commissie van Wijzen is zeer
kwamen op een ongelukkig moment: juist toen de
ambitieus. De potentie van het gebied werd gekoppeld
beleidsmatige stappen voor het bedrijventerrein waren
aan het landelijke topsectorenbeleid en de kans om er
afgerond en de markt voor bedrijventerreinen steeds
een proeffabriek te ontwikkelen. Het advies zet in op
positiever werd, werd de acquisitie en het perspectief op een
een ontwikkeling van een internationaal topmilieu op
succesvolle exploitatie teruggeworpen door deze externe
een (decentraal gelegen) plek waar tot dan toe ‘slechts’
ontwikkelingen.
een voormalig militair vliegveld aanwezig was. Zo’n ontwikkeling maakt alleen kans van slagen als alle
Politiek-bestuurlijke en maatschappelijke context
stakeholders in de regio, publiek en privaat, er langjarig hun
•
De ontwikkeling van Technology Base ligt sinds de start
schouders onder zetten en er prioriteit aan geven. Daarvan
onder een vergrootglas. De omgeving, de media en de lokale
was onvoldoende sprake:
en provinciale politiek volgen de ontwikkelingen kritisch en
-
Er waren geen heldere afspraken of gezamenlijk
nauwgezet. Daarbij spelen in ieder geval drie factoren een
commitment over het vestigen van kansrijke bedrijven
rol:
in het omschreven profiel op Technology Base;
-
-
niet met de regiogemeenten en ook niet met de
tot commerciële luchthaven leidde destijds tot veel
belangrijkste partners in het regionaal-economische
maatschappelijke weerstand en politiek dispuut. Hoewel
ecosysteem (waaronder de Twente Board, Oost NL,
dit plan al in 2013 is verlaten, lijken hiervan nog steeds
Novel-T, Universiteit Twente, Saxion en andere
de echo’s door te klinken, bijvoorbeeld bij discussies
kennisinstellingen).
over het evenemententerrein en de toekomstige
Het Topteam, ingesteld om de economische ambitie om te zetten van de theorie naar de praktijk met
-
exploitatie van de luchthaven. -
gekenschetst als een boulevard of broken dreams. Een
heeft zijn werkzaamheden na enkele jaren beëindigd
groot aantal plannen is gestagneerd of gesneuveld,
zonder concrete resultaten. Er is geen vergelijkbaar
waaronder de commerciële luchthaven, de ontwikkeling
vervolg aangegeven; de acquisitie en marktontwikkeling
van een proeffabriek, de komst van Lithium Werks en
is in beperkte mate overgedragen aan OostNL en de
andere aansprekende bedrijven en eerdere plannen voor
projectorganisatie van Technology Base.
succesvolle exploitatie van Twente Airport. Dit leidde tot
Naar aanleiding van een zienswijze van regiogemeenten
negatieve berichtgeving en beeldvorming. De resultaten
is het profiel waarbinnen bedrijven moeten passen
die wél werden geboekt (woningbouw, natuur) werden
om zich op Technology Base te kunnen vestigen in het
niet automatisch aan de gebiedsontwikkeling van
bestemmingsplan zeer smal afgebakend, wat diverse
Technology Base gekoppeld en meer als losstaande projecten beschouwd. -
Er is veel publiek geld in het gebied geïnvesteerd, dat
De ontwikkeling van het gebied tot een toonaangevende
niet volledig wordt terugverdiend door middel van de
toplocatie zou een enorme kickstart krijgen wanneer er
gebiedsontwikkeling. Bovendien kampt de luchthaven
één aansprekende partij kansen ziet en er zich vestigt.
met een exploitatieverlies.
Daarvoor waren in de loop der jaren behoorlijk wat serieuze gegadigden in beeld, die uiteindelijk ook allemaal weer zijn afgehaakt. Hoewel daarbij veelal ook externe factoren of interne afwegingen van de desbetreffende bedrijven een rol speelden, kan het belang van een stevige regionale lobbyen acquisitiecoalitie niet worden onderschat. Die was er onvoldoende.
39
Het gebied wordt door diverse gesprekpartners
toezegging van het bedrijfsleven en kennisinstellingen,
serieuze geïnteresseerden heeft doen afhaken. •
Met name de voorgenomen ontwikkeling van het gebied
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
•
De politieke dynamiek werkte met regelmaat door in
6.3 Conclusies en lessen
de aansturing op Technology Base. Bestuurders voelden termen van financieel rendement en nieuwe bedrijven en
Hoofdconclusie 1 – Resultaten van de gebiedsontwikkeling
arbeidsplaatsen. Veel betrokkenen zien dat dit heeft geleid
Een aanzienlijk deel van de gebiedsontwikkeling is gerealiseerd,
tot een te sterke nadruk op het beheersen van risico’s en dat
maar door stagnerende ontwikkeling van het noordelijk plandeel
dit afbreuk deed aan de continuïteit in de strategische koers
is vooralsnog in beperkte mate bijgedragen aan economische
voor de gebiedsontwikkeling, met heldere uitgangspunten
structuurversterking.
urgentie om snel successen te kunnen presenteren, in
en randvoorwaarden. Dat leidde tot een zekere mate van
•
opportunisme. Plannen die niet goed pasten in het profiel
In 2009 is een integrale structuurvisie vastgesteld, waarvan een
werden niettemin omarmd, en meer dan eens lag er een
aanzienlijk deel voortvarend is gerealiseerd. De ontwikkeling
concreet voorstel op tafel om het bedrijventerrein aan een
van de woonparken is grotendeels afgerond, met positief
private partij over te dragen, terwijl in 2018 is vastgelegd dat
financieel resultaat, waarbij alom wordt gezien dat deze parken
het gebied minimaal tien jaar in publieke handen blijft.
van duidelijk toegevoegde waarde zijn voor de woningmarkt
In de Gemeenschappelijke Regeling worden het
van Enschede en omliggende gemeenten. Het natuurgebied
eigenaarsbelang (waarop wordt gestuurd in het AB) en het
is gerealiseerd en de zuidoostkant van het gebied is verkocht
samenwerkingsbelang (waarop het DB stuurt) niet altijd
voor de ontwikkeling van een evenemententerrein. Er is een
goed gescheiden. Zo worden bij de provincie Overijssel ook
succesvolle safety campus in bedrijf en er is een cluster voor
de DB-vergaderingen in het college van GS voorbesproken.
onderhoud en recycling van vliegtuiten in ontwikkeling. Tot
De bestuursleden in het DB worden bovendien zowel
slot zijn de F16-shelters op het bedrijventerrein getransformeerd
vanuit de GR voorbereid als vanuit hun eigen ambtelijke
tot aansprekende bedrijfspanden en verhuurd aan innovatieve
organisatie, soms met tegenstrijdig advies.
bedrijven. Door de grote aandacht voor de stagnerende ontwikkeling en exploitatie van het noordelijk plangebied en de
Inzet van de projectorganisatie •
•
luchthaven blijven deze concrete resultaten onderbelicht.
Van de projectorganisatie Technology Base wordt verwacht om binnen deze politiek-bestuurlijke context te kunnen
De ontwikkeling van het bedrijventerrein en de opgave om
bewegen en tegelijkertijd commercieel en marktgericht tot
tot een gezonde exploitatie van de luchthaven te komen, zijn,
resultaten te kunnen komen. Dat is een balansoefening.
als gevolg van diverse factoren, nog niet gerealiseerd. Een
In de complexe dynamiek is de projectorganisatie er,
aanzienlijk deel van de ruimte in het bestemmingsplan is nog
in de wisselwerking met het bestuur en beide colleges,
niet ingevuld (105.000 m2). Daarmee is het belangrijkste
niet voldoende in geslaagd om tot heldere kaders te
doel voor de gebiedsontwikkeling, het versterken van de
komen waarbinnen zij met mandaat haar opdracht kan
economische structuur en het creëren van werkgelegenheid
uitvoeren. Zo is er geen duidelijke ontwikkelstrategie
nog niet bereikt. Het gebied kent anno 2021 in totaal 222
vastgesteld. Dat is enerzijds een verantwoordelijkheid
arbeidsplaatsen.
van de provincie Overijssel en de gemeente Enschede in
•
hun opdrachtgevende rol; een rol die ze niet consequent
Betrokken stakeholders (zowel binnen de bestuurlijke
hebben opgepakt, wat ook tot uitdrukking kwam in een
organisatie als de belangrijkste partners in het regionaal-
onduidelijke rolverdeling tussen de projectorganisatie, het
economische netwerk) zien perspectief voor een succesvolle
Topteam en het Kwaliteitsteam. Anderzijds was het aan de
invulling van de resterende opgave: een gezonde ontwikkeling
projectorganisatie zelf om als opdrachtnemer een heldere
en exploitatie van het bedrijventerrein en vliegveld, voort
opdracht af te dwingen.
bouwend op de unieke kwaliteiten van de locatie en de
De projectorganisatie heeft veel oog voor de ambtelijke en
regio. In plaats van een overschot is er in de regio een
politieke context, maar is minder gericht op de commerciële
tekort aan bedrijventerreinen. De regio werkt aan nieuwe
context (dealmaking) en op hun rol als verhuurder.
programmeringsafspraken, wat een kans biedt voor versterking van de regionale inzet op ontwikkeling van Technology Base als locatie voor HTSM/AMM, met ruimere afbakening in het bestemmingsplan.
40
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Aandachtspunt daarbij is wel dat de ontwikkeling en exploitatie
Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de rolzuiverheid van
van de verschillende onderdelen tot dusverre grotendeels
alle betrokkenen: de gemeenteraad en Provinciale Staten stellen
in afzonderlijke processen plaatsvindt, en in mindere mate
kaders en controleren het bestuur, de AB-leden behartigen het
georganiseerd is in samenhang, met elkaar versterkende
eigenaarsbelang van hun organisatie en controleren het DB,
kwaliteiten, zoals was beoogd in de oorspronkelijke structuur
en de DB-leden sturen op het samenwerkingsbelang en zijn
visie en in de adviezen van de Commissie van Wijzen en van
opdrachtgever voor de projectorganisatie. De projectorganisatie
het Kwaliteitsteam. In de ontwikkeling van de resterende delen
zou gebaat zijn bij een ruimer mandaat en opdracht, op meer
in het noordelijk plangebied kan sterker worden gestuurd op
afstand van de politiek.
deze samenhang.
Hoofdconclusie 2 – bestuurlijke samenwerking
Hoofdconclusie 3 – inhoudelijke reflectie op het profiel
Politieke dynamiek heeft invloed op de stabiliteit van de strategische
Het hoge ambitieniveau in het advies van Commissie van Wijzen
koers voor invulling van het noordelijk plandeel van Technology
is buiten beeld geraakt en alleen realiseerbaar wanneer cruciale
Base.
randvoorwaarden worden geborgd.
Technology Base was (en is) regelmatig onderwerp van
Het advies van de Commissie van Wijzen richtte zich
discussie. In het politieke en maatschappelijke debat zijn
op de ontwikkeling van het noordelijke plangebied tot
de ontwikkelingen rondom het besluit om te stoppen met
iconische toplocatie op het gebied van Advanced Materials
een commerciële burgerluchthaven, Lithium Werks en
and Manufacturing (AMM) met een hoge ruimtelijke en
ILT regelmatig terugkerende thema’s. Deze dynamiek is
landschappelijke kwaliteit. Het is zeker niet vanzelfsprekend dat
voor een deel een erfenis uit het verleden en leidt ertoe
in een gebied met niet veel meer dan een start- en landingsbaan
dat de ontwikkelingen rondom Technology Base onder
zo’n toplocatie tot stand kan komen. Dat vraagt ten minste een
een vergrootglas komen te liggen. Gezien de tegenvallende
gezamenlijke en intensieve (regionale) inzet, een lange adem en
ontwikkelingen hebben de gemeenteraad en Provinciale Staten
een slagvaardige organisatiestructuur. Deze randvoorwaarden
het gevoel strakker te moeten sturen. Hoe zij het meest effectief
waren onvoldoende op orde om een succesvolle ontwikkeling af
kunnen sturen en hun controlerende taak kunnen uitvoeren, is
te kunnen dwingen. Het hoge ambitieniveau is daardoor buiten
voor hen ook een zoektocht.
beeld geraakt: •
De omliggende gemeenten in de regio maakten zich
Deze politieke dynamiek werkt door in de aansturing op de
zorgen om concurrentie tussen het bedrijventerrein
projectorganisatie. Veel betrokkenen ervaren een gebrek aan
Technology Base en de overige bedrijventerreinen in
geduld en een (te grote) druk om snel resultaat te boeken,
de regio. In het regionale overleg over programmering
terwijl er na afronding van het advies van Wientjes, de
van bedrijventerreinen is uiteindelijk afgesproken om
uitwerking daarvan door het Topteam en (parallel daaraan)
Technology Base buiten de programmering te laten omdat
het bestemmingsplan, de eventuele verkoop aan een private
het een unieke niche bedient. Dit leidde vervolgens
ontwikkelaar, de potentiële vestiging van Lithium Werks, een
tot een zeer strakke definitie van het profiel in het
heroriëntatie op de governance en vervolgens de stikstof- en
bestemmingsplan. Er was beperkt sprake van regionale
coronaproblematiek nog nauwelijks de kans is geweest om
steun of gezamenlijk commitment om van Technology Base
een solide ontwikkel- en acquisitiestrategie vorm te geven.
een succes te maken.
Dit maakte het lastig om tot een stabiele strategische koers te
•
Het Topteam was een belangrijk onderdeel van het
komen, waarin is uitgewerkt op basis van welke uitgangspunten
advies van de Commissie van Wijzen, gericht op een
en randvoorwaarden invulling wordt gegeven aan het realiseren
gezaghebbende en daadkrachtige invulling van het advies.
van de doelstellingen voor het gebied.
Het Topteam is na ruim twee jaar met zijn werkzaamheden gestopt, zonder dat op een andere wijze invulling werd gegeven aan deze rol.
41
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
•
De belangrijkste spelers in het regionale economische ecosysteem (waaronder Universiteit Twente, Saxion, Twente Board, Oost NL) droegen aanvankelijk (onder meer via het Topteam) bij aan de business development en acquisitie van toonaangevende bedrijven. Na beëindiging van het Topteam is dit op een veel lager pitje komen te staan. Er is geen sprake van een stevige, gezamenlijke inzet op een succesvolle ontwikkeling van Technology Base, als belangrijk onderdeel van het regionale ecosysteem.
•
De projectorganisatie staat er sindsdien grotendeels alleen voor om acquisitie voor het bedrijventerrein vorm te geven. De projectorganisatie heeft hierin een reactieve houding en geeft prioriteit aan het op orde brengen van de randvoorwaarden voor de gebiedsontwikkeling (zoals ruimtelijke procedures, stikstof en andere beleidsmatige aspecten). Daarbij is het de vraag of de projectorganisatie (qua capaciteit en competenties) de juiste organisatie is om hiermee aan de slag te gaan.
Naast deze bestuurlijk-organisatorische randvoorwaarden moet de factor geluk niet worden onderschat. Wanneer een van de geïnteresseerde toonaangevende bedrijven zich wel op Technology Base had gevestigd, was de kans groot dat dit een kickstart had gegeven en andere bedrijven waren gevolgd. De timing van de stikstofproblematiek en de coronacrisis pakte bovendien ongunstig uit voor Technology Base, dat juist op dat moment plannen ontwikkelde om met meer inzet de acquisitie op te pakken.
42
HOOFDSTUK 7
Toekomst perspectieven Op basis van de analyse en conclusies uit de evaluatie en in overleg met interne en externe stakeholders van Technology Base verkenden wij het toekomstperspectief. In dit hoofdstuk schetsen wij langs welke lijnen de ontwikkeling van het gebied verder kan worden verder en welke scenario’s en keuzes daarbij aan de orde zijn.
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
7.1 Een blik op de toekomst •
7.2 Publieke waarde: perspectief bedrijventerrein en luchthaven
In hoofdstuk 6 hebben we geconcludeerd dat de resterende opgave nog voornamelijk ligt in het noordelijk plandeel
De resterende opgave is met name gericht op het
van de gebiedsontwikkeling. Hier ligt een opgave voor
noordelijk plandeel van Technology Base: afronding van
het nog grotendeels te ontwikkelen bedrijventerrein
de gebiedsontwikkeling van het bedrijventerrein en een
en de ontwikkeling naar een (zowel financieel als maatschappelijk) gezonde exploitatie van de luchthaven.
toekomstperspectief voor de exploitatie van Twente Airport. 107
Deze twee ontwikkelingen zijn niet los van elkaar te zien. De positionering van het bedrijventerrein Technology Base is
In dit hoofdstuk behandelen we welke afwegingen en keuzes
sterk gekoppeld aan de aanwezigheid en kwaliteiten van de
voorliggen over de toekomstige ontwikkeling en resterende
luchthaven, en de doorontwikkeling van de luchthaven bouwt
opgave van Technology Base. Deze afwegingen zijn gebaseerd
voort op het profiel van het bedrijventerrein en de daar reeds
op onze analyse van de terugblik (en de interviews en
aanwezige activiteiten. Tegelijk is sprake van twee verschillende
documentanalyse die daaraan ten grondslag ligt) en verrijkt in
vraagstukken, elk met een eigen uitgangssituatie en te maken
twee werksessies met regionale en bestuurlijke stakeholders. Op
afwegingen. In de volgende paragrafen werken we de kansen
basis van het publieke waardemodel schetsen we welke keuzes
afzonderlijk verder uit.
daarbij aan de orde zijn: •
•
•
Publieke waarde: in hoeverre zijn de eerder geformuleerde
Gebiedsontwikkeling bedrijventerrein Technology Base
doelstellingen nog passend? Welke kansen zijn er voor het
De analyse van de Commissie van Wijzen is acht jaar later nog
gebied? Wat streven de samenwerkingspartners na?
steeds grotendeels accuraat en actueel. Technology Base is een
Capaciteit: wat is er nodig om de doelstellingen
bijzondere locatie met unieke kwaliteiten en potentie. In de
te realiseren? Welke inzet wordt gevraagd van het
voorbije periode is het advies vertaald naar een geactualiseerde
projectbureau, de samenwerkingspartners en overige
gebiedsvisie en bestemmingsplan. Stakeholders zien kansen
stakeholders?
in een succesvolle ontwikkeling van het gebied en op het
Legitimiteit: in hoeverre zijn de keuzes over de invulling
bedrijventerrein hebben zich, voornamelijk in de verhuurde
van de resterende opgave politiek en maatschappelijk
F16-shelters, veertien bedrijven gevestigd die bijdragen aan het
gelegitimeerd, is er steun en draagvlak over de doelen
innovatieve profiel van Technology Base.
en de wijze waarop die te realiseren? De marktsituatie is duidelijk gunstiger dan in 2014. Er is Op basis van deze perspectieven komen we tot een eerste
inmiddels een grote vraag naar bedrijventerreinen, niet alleen
inventarisatie van scenario’s voor toekomstige ontwikkelingen.
in Twente maar ook elders in Nederland. Dit biedt kansen voor
Deze scenario’s zijn bedoeld voor Enschede, Overijssel en
het aantrekken van bedrijven van buiten én geeft urgentie om
Technology Base om het gesprek te voeren over hoe verder.
voldoende ruimte te bieden aan bedrijven uit de regio die uit
Hieraan verbinden we enkele aanbevelingen om de resterende
hun jasje groeien of om andere redenen een nieuwe locatie
opgave voortvarend op te kunnen pakken.
zoeken.
107 Ook de definitieve ontwikkeling van het evenemententerrein is onderdeel van de resterende opgave. De lopende procedure bij de Raad van State voor dit bestemmingsplan is een risico voor de gemeenschappelijke regeling: mocht het bestemmingsplan niet onherroepelijk worden, dan is er nieuw overleg nodig met de eigenaar van het evenemententerrein en kan Technology Base mogelijk geen aanspraak maken op de laatste tranche van de koopsom voor de grond. Omdat de ontwikkeling van dit terrein normaal gesproken buiten de verantwoordelijkheid van de gemeenschappelijke regeling Technology Base valt, wordt deze in dit hoofdstuk verder buiten beschouwing gelaten.
44
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Die kansrijke uitgangssituatie wordt echter niet automatisch
Daarbij kan worden gedacht aan een programmatische
verzilverd. Uit het onderzoek komen de volgende kritische
aanpak, waarin deze samenwerking langs enkele
succesfactoren naar voren:
ontwikkellijnen wordt georganiseerd, zoals: -
•
Het profiel met een focus op High Tech en Advanced
zijn kansrijk en waar is potentie voor samenwerking
Materials and Manufacturing, Safety&Security,
of opschaling op Technology Base? Dit vraagt een
Unmanned Systems wordt door stakeholders in het
zorgvuldige analyse, waarbij het voor de hand ligt dat
regionaal-economische ecosysteem nog steeds als een
ten minste Twente Board (Development), OostNL en
kansrijk beoordeeld. Daarbij kan echter in de branding
Novel-T participeren vanuit hun rol in het regionaal-
en businessdevelopment een sterkere koppeling
economische ecosysteem.
worden gelegd naar kansrijke toepassingsgebieden zoals
•
-
branding en profilering: hoe wordt Technology Base
chipmanufacturing, luchtvaart, fotonica of batterijen/
(bedrijventerrein en luchthaven) op de kaart gezet
slimme energie. Daarmee is het beter mogelijk om zich te
en gepromoot? Hoe kan de unieke combinatie van
richten op bepaalde netwerken en ketens en een profiel op
bedrijventerrein, luchthaven, evenemententerrein in de
te bouwen.
groene omgeving beter worden gepositioneerd? Daarin
Dat neemt niet weg dat veel betrokkenen aangeven dat
spelen zowel de projectorganisatie Technology Base zelf,
de definitie in het bestemmingsplan juist meer ruimte zou
de beheerder van het evenemententerrein, de betrokken
moeten bieden. Die is nu te smal begrensd, met name
overheden als voornoemde intermediaire organisaties
voor wat betreft de verhouding tussen ontwikkeling en
een rol.
productie. Een ruimere definitie in het bestemmingsplan
•
businessdevelopment: welke sectoren, ketens, proposities
-
fysieke randvoorwaarden: hoe is Technology Base
met meer ruimte voor (pre)productie is gewenst. Gelet
bereikbaar en zichtbaar, hoe kan maximaal worden
op de aanwezige start- en landingsbaan is een koppeling
geprofiteerd van het uniek samenspel van kwaliteiten?
met de luchtvaart is daarbij een pre, maar geen harde
Daarvoor ligt het primaat bij de projectorganisatie en de
randvoorwaarde; ook voor bedrijven zonder directe binding
gemeente Enschede, in samenwerking met bijvoorbeeld
aan de luchtvaart zou ruimte moeten zijn.
de exploitant van het evenemententerrein, de provincie
De doelstellingen voor het gebied kunnen op verschillende
(als eigenaar van het natuurgebied) en omliggende
wijzen worden gerealiseerd. In welke mate geven de publieke
gemeenten.
partijen zelf kaders voor de ontwikkeling, welke ruimte heeft de GR en wat wordt aan de markt overgelaten? Hoe
•
•
Technology Base is tot dusverre geen onderdeel van de
snel verwachten de publieke opdrachtgevers resultaat, met
regionale afspraken over programmering van bedrijven
welk kwaliteitsniveau en waar wordt die kwaliteit vooral op
terreinen. De regiogemeenten zijn ook niet op andere
afgerekend? Een dergelijke ontwikkelstrategie is nog beperkt
wijze gecommitteerd of betrokken bij de ontwikkeling
uitgewerkt.
van de locatie, terwijl ontwikkeling van deze toplocatie
De Commissie van Wijzen adviseerde om sterk in te zetten
van belang is voor de gehele regio. Het zou van waarde
op de samenwerking tussen gemeenten in de regio en met
zijn om dit regionale belang tot uitdrukking te laten
het bedrijfsleven en kennisinstellingen. Na het beëindigen
komen in de actualisatie van de regionale afspraken over
van de opdracht aan het Topteam is daarvan slechts beperkt
programmering van bedrijventerreinen en een intensievere
sprake geweest. In gesprekken en een werksessie met
afstemming tussen de Twentse ‘toplocaties’, waartoe ook
belangrijke regionaal-economische stakeholders komt naar
XL Businesspark, Kennispark Twente en High Tech Systems
voren dat deze partijen kansen zien om samen op te trekken
Park behoren.
in de doorontwikkeling van het gebied. Niet door formeel
•
Een acuut vraagstuk betreft de stikstof: de projectorganisatie
in de governance te participeren, maar door ieder vanuit
Technology Base heeft de prioriteit gegeven aan een strategie
zijn eigen rol en verantwoordelijkheid bij te dragen in een
van ‘extern salderen’ waarmee onder een koepelvergunning
gezamenlijke coalitie.
ruimte kan worden geboden aan nieuwe ontwikkelingen. De provincie Overijssel heeft deze werkwijze vooralsnog opgeschort. Dit maakt de ontwikkeling van nieuwe bedrijfslocaties met meer dan 25 werknemers op dit moment onmogelijk. De huidige onzekere situatie biedt weinig mogelijkheden om gericht te acquireren.
45
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Toekomst Twente Airport
•
Er zijn verschillende inzichten over de toegevoegde
De koers voor de luchthaven is de afgelopen vijftien jaar
waarde van Twente Airport in de regio. De een ziet het
verschillende keren veranderd. Nadat de militaire luchthaven in
ontwikkelpotentieel, de maatschappelijke waarde en de
2007 is gesloten, zijn er plannen gemaakt voor een commerciële
vele mogelijkheden voor duurzame luchtvaart en is bereid
burgerluchthaven. Omdat dit plan geen doorgang kon
daarvoor een structureel verlies te accepteren. De ander
vinden, is er voor een alternatieve ontwikkelstrategie gekozen.
ziet Twente Airport als locatie met weinig perspectief,
Twente Airport is sinds 2017 geopend als civiele (regionale)
weinig infrastructuur, lage marges en grote onzekerheden
luchthaven voor recreatief en zakelijk verkeer. Ook wordt de
richting de toekomst. De doelstelling van Twente Airport is
luchthaven gebruikt door grote toestellen voor onderhoud en
op dit moment op papier hetzelfde als de doelstelling van
ontmanteling, en als testlocatie en evenementenlocatie.
Technology Base: een bijdrage leveren aan de economische structuur van Twente. Deze doelstelling is voor Twente
Twente Airport wordt gekenmerkt door veel ruimte en het
Airport niet verder uitgewerkt en kan (ten opzichte van
potentieel om deze ruimte te gebruiken, met als belangrijkste
Technology Base) verschillen. Daarom is het van belang om
kwaliteiten:
de waarde van Twente Airport beter te duiden. Dit kan aan
•
een start- en landingsbaan van drie kilometer, die in goede conditie is
de hand van de volgende vragen: •
Wat zijn de doelstellingen en wat moet de luchthaven qua
•
een groot luchtruim
maatschappelijke baten opleveren? Denk dan aan baten
•
voldoende geluidsruimte
voor kennisinstellingen en bedrijven in de regio.
•
geen regulier vervoer, dus mogelijkheden om
•
de luchthaven te verhuren •
Wat mag de luchthavenfunctie voor inwoners, bedrijven en andere partijen in de regio (of daar buiten, zoals de
een lage dichtheid van vastgoed.
rijksoverheid) kosten? •
Welk ontwikkelperspectief past daarbij?
Aan de andere kant worden de mogelijkheden door verschillende aspecten ingeperkt: •
•
•
In april 2022 is het Syntheserapport met kansen voor Twente
Er is weinig infrastructuur en er zijn geen grote hangars en
Airport (opgesteld in opdracht van de projectorganisatie
geen luchtverkeersleiding en er is geen navigatiesysteem.
Technology Base) afgerond. In dit rapport zijn zes pijlers
Ook is er weinig vast personeel.
geïdentificeerd om tot een positief resultaat voor Twente
In het luchthavenbesluit is het gebruik vastgelegd. Er is geen
Airport te komen:
ruimte voor grootschalig passagiersvervoer (lijnvluchten) en
•
Testluchthavenfunctie: de luchtvaart is sterk in ontwikkeling,
vrachtvervoer.
zowel op het gebied van aandrijving als rond onbemand
Er is veel onzekerheid over de ontwikkelingsmogelijkheden
vliegen. Het ontbreken van regulier passagiersvervoer op
binnen de stikstofregelgeving.
Twente Airport (evenals het goed gelegen luchtruim) maakt deze luchthaven geschikt om uitgeleend te worden aan
De luchthaven kent een lage kostenstructuur, maar is ook
partijen die testen in hun innovatieprogramma moeten
beperkt in de mogelijkheden om inkomsten te genereren.
uitvoeren. De NLR voert dergelijke testen uit en heeft zich
Twente Airport ontvangt geen subsidies. Er zijn geen passagiers
gevestigd op Twente Airport met in het vooruitzicht een
en er is geen vrachtverkeer, waardoor belangrijke inkomsten bronnen zoals parkeergarages en winkels niet aan de orde zijn.
boeggolf aan testvraagstukken. •
Zakenverkeer: het zakenverkeer nam de afgelopen jaren flink
Inkomstenbronnen die overblijven zijn bewegingen op de baan
toe en men ziet potentieel voor verdere groei. Zolang er
en de ontwikkeling van vastgoed.
geen naderingsprocedures zijn en er geen verkeersleiding op de luchthaven aanwezig is, is een sterke doorgroei beperkt omdat niet bij alle weersomstandigheden kan worden gevlogen. Twente Airport verkent hoe hier op efficiënte wijze invulling aan kan worden gegeven. •
Nieuwe vormen van luchtmobiliteit: de luchthaven kan op termijn ruimte bieden aan nieuwe vormen van luchtmobiliteit met kansen voor kleinschalig interregionaal verkeer (aan te bieden door de op de luchthaven te vestigen uitbater van zakenverkeer.
46
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
•
•
•
Vastgoedontwikkeling: een stapsgewijze ontwikkeling
Reflectie op Syntheserapport Twente Airport
(en vervolgens exploitatie) van vastgoed op het
In april 2022 is het syntheserapport met een ontwikkel
luchthaventerrein, te beginnen met een hangaar voor
perspectief voor Twente Airport afgerond. Wij zijn gevraagd
gebruik voor business aviation en MRO.
om dit rapport te analyseren en op de inzichten en resultaten
Vliegtuigparkeren: de luchthaven beschikt over parkeer
te reflecteren. Die reflectie kent beperkingen: wij zijn niet be
capaciteit voor vijftien narrowbody vliegtuigen en ziet
trokken geweest bij de totstandkoming van het syntheserap
perspectief op intensiever gebruik daarvan wanneer een
port en baseren ons op de beschikbaar gestelde informatie,
hangaar wordt gerealiseerd waar klein onderhoud kan
enkele door ons gevoerde gesprekken en onze eigen kennis
plaatsvinden.
over gebiedsontwikkeling en regionale luchthavens. Tegen
Evenementen: samen met de exploitant van het naastgelegen
die achtergrond moet de reflectie worden beschouwd als een
evenemententerrein wordt ernaar gestreefd om grote
sanity check en niet als een grondige second opinion.
evenementen te organiseren. Goede basis voor gesprek over toekomst Twente Airport
Het doel is om via een organisch pad, waarbij bewaakt wordt dat
Het stuk biedt een goede basis om het gesprek aan te
de kosten zo lang mogelijk laag blijven, alle kansen te benutten
gaan over te toekomst van de luchthaven. De geschetste
om zo de financiële doelstelling van zwarte cijfers te bereiken.
unieke eigenschappen van Twente Airport, ten opzichte
De opbrengstpotentie is volgens het syntheserapport alleen
van andere (regionale) luchthavens, zijn helder en
realiseerbaar indien er ook investeringen worden gedaan in:
herkenbaar. De kracht van Twente Airport is duidelijk:
•
•
•
Naderingsprocedures: van vliegen op zicht naar vliegen op
de lage kostenstructuur, de ontwikkelruimte, de ruime
instrumenten (visual flight rules, VFR naar instrument
beschikbaarheid van de baan en van het luchtruim maken
flight rules, IFR). Met IFR hoeft het zakenverkeer minder
Twente Airport onderscheidend ten opzichte van andere
vaak uit te wijken naar andere luchthavens vanwege
regionale luchthavens.
onvoldoende zichtbaarheid.
Het rapport biedt een brede blik op de oplossingsrichtingen
Het ontwikkelen van vastgoed. De aanwezigheid van een
voor Twente Airport. Deze geïdentificeerde kansen en
vliegtuighangar vergroot de kansen voor vliegtuigparkeren
oplossingsrichtingen sluiten goed aan bij de bevindingen
en MRO.
van ons evaluatieonderzoek en passen goed binnen het
De uitvoeringskosten, zoals plankosten en evaluaties.
huidige profiel van Twente Airport.
Het benutten van de kansen vergt mens- en denkkracht. Daarnaast wordt voorgesteld om een meerjarig
Vereiste combinatie van oplossingsrichtingen kwetsbaar
ontwikkelplan regelmatig (iedere twee jaar) te evalueren.
Sterk punt in de strategie is het doel om via een organisch pad tot een gezonde exploitatie te komen, waarbij de
Het rapport biedt een goede basis voor een gesprek over
kosten zo laag mogelijk worden gehouden. Dit toont een
de potentiële toegevoegde waarde van de luchthaven. Met
realistische kijk op de ontwikkeling van het vliegveld. Aan
het huidige zakenverkeer, de betrokkenheid van NLR,
de andere kant zit hierin ook een kwetsbaarheid: alleen een
de aanwezigheid van de evenementenlocatie en de lage
samenspel van deze oplossingen (en-en) leidt in principe
kostenstructuur zijn er verschillende kansen voor Twente
tot een positieve exploitatie. In dat kader zijn een aantal
Airport. Ook de ontwikkelingen rondom duurzame luchtvaart,
kanttekeningen te plaatsen:
de aanwezigheid van kennisinstellingen én het greenfield
• In het rapport wordt niet duidelijk of en in hoeverre op
karakter bieden potentie. Anderzijds is het toekomstperspectief
lossingen elkaar in de weg kunnen zitten of beperkingen
nog kwetsbaar. Op dit moment is sprake van een structureel
kunnen opleveren.
tekort van circa € 350.000,- per jaar. Bovendien is een aantal
• Voor het onderdeel duurzame luchtvaart wordt (ook in
kansen sterk afhankelijk van een goede samenwerking met het
het rapport) geconstateerd dat dit nog in de kinderschoe
NLR. De kansen moeten nog verzilverd worden en is er een
nen staat. De komende jaren zal het tempo en haalbaar
kans dat ontwikkelingen niet of beperkt van de grond komen.
heid van elektrische vliegtuigen (onder andere eVTOL) duidelijk worden. • Twente Airport is niet de enige luchthaven die zich oriën teert op deze ontwikkelingen. Kansen rondom duurzame luchtvaart worden ook door andere (regionale) luchtha vens gezien.
47
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Stevige en navolgbare (financiële) onderbouwing
Governance openbaar lichaam
ontbreekt
Samenwerken door middel van een zelfstandige organisatie
Het syntheserapport mist een stevige en navolgbare
betekent dat bevoegdheden worden op- of overgedragen
financiële onderbouwing. De financiële consequenties
aan een zelfstandige identiteit. Dit kan zowel in een publiek-
zijn nog niet voldoende uitgewerkt om definitieve keuzes
als privaatrechtelijke vorm. In de figuur hiernaast zijn alle
te maken over de ontwikkeling van Twente Airport. Zo
mogelijke juridische vormen voor samenwerking in een
worden de randvoorwaarden en benodigde aanpak niet
zelfstandige organisatie opgenomen. De gemeenteraad en
belicht (wat is er voor nodig om de kansen te verzilveren?),
Provinciale Staten hebben meer grip bij een publiekrechte
ontbreekt zicht op toezeggingen of afspraken in relatie tot
lijke vorm dan bij een privaatrechtelijke vorm. Technology
de genoemde fondsen (onder andere € 383 miljoen uit het
Base is op dit moment een publiekrechtelijke zelfstandige
Nationaal Groeifonds) en wordt beperkt melding gemaakt
organisatie: een gemeenschappelijk openbaar lichaam op
van mogelijke bedreigingen of risico’s (zoals de invloed van
basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
externe ontwikkelingen en onderlinge concurrentie tussen
Zelfstandige organisatie
regionale luchthavens). Het financiële plaatje aan het eind van het rapport suggereert een bepaalde nauwkeurigheid, die niet lijkt aan te sluiten op de aannames die in het stuk worden gemaakt. Tenslotte lijkt de benodigde investering voor het groot onderhoud van de landingsbaan niet opgenomen in de financiële exploitatie. Concluderend: • De analyse biedt een goede en herkenbare weergave
Publiekrechtelijk
Privaatrechtelijk
Gemeenschappelijk openbaar lichaam Bedrijfsvoeringorganisatie
Vereniging Coöperatie
Gemeenschappelijk orgaan
Besloten vennootschap
Publiekrechtelijk
Naamloze vennootschap
Publiekrechtelijk
Stichting
van de kansen. Daarmee is het een goede basis voor het
De organen die de regeling treffen, worden vertegenwoor
gesprek over de toekomst van Twente Airport
digd in het algemeen bestuur (AB), het hoogste orgaan van
• De inschatting van de kansen en potentiële impact op financiële prognose lijkt conservatief ingeschat, maar een stevige en navolgbare onderbouwing ontbreekt • Een inventarisatie van de bedreigingen, risico’s en rand voorwaarden (om kansen te kunnen verzilveren) ont breekt, waardoor de financiële consequenties en vervolg
de samenwerking. Het AB stuurt, via het dagelijks bestuur (DB) op de organisatie. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Raad/college van B&W PS/college van GS
Algemeen bestuur
Dagelijks bestuur
keuzes nog niet voldoende zijn uitgewerkt. ■
Voorzitter
Directie/organisatie Gemeenschappelijk openbaar lichaam
7.3 Capaciteit en legitimiteit: perspectief governance
Een openbaar lichaam heeft een eigen rechtspersoon lijkheid. De gemeentelijke en provinciale bevoegdheden op basis waarvan de organisatie handelt, worden door de deel
Een belangrijke vraag voor Overijssel, Enschede en Technology
nemende partijen op- of overgedragen aan het algemeen
Base is hoe de resterende opgave tot uitvoering te brengen,
bestuur. Bij het overdragen van bevoegdheden (delegatie)
met voldoende slagvaardigheid en handelingsruimte voor
wordt het algemeen bestuur (AB) van het openbaar lichaam
de projectorganisatie, terwijl tegelijkertijd het bestuur en de
verantwoordelijk voor wat met deze bevoegdheden wordt
politiek van Enschede en Overijssel grip willen houden op deze
gedaan. Bij het opdragen van bevoegdheden (mandaat)
ontwikkeling vanwege het maatschappelijk en financieel belang.
blijft het mandaterende orgaan (in dit geval het college) verantwoordelijk. Het bestuur van een openbaar lichaam
In deze paragraaf gaan we in op de formele mogelijkheden
voor de Wet gemeenschappelijke regelingen bestaat uit
voor samenwerking. Vervolgens zoomen we in op de
een algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter.
governance en enkele kenmerkende elementen van de huidige
Een directeur vervult hierin geen positie en kan als zodanig
samenwerkingsvariant.
slechts opgedragen bevoegdheden hebben (in mandaat verleend). Aan de directeur kunnen geen bevoegdheden worden gedelegeerd.
48
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Het dagelijks bestuur (DB) wordt gekozen uit het midden
deze wordt gesloten door dezelfde partijen als de partijen
van het AB en is verantwoordelijk voor de uitvoering van
die ook deelnemen aan de GR. Wanneer andere partners
besluiten van het AB. Het DB legt hier ook verantwoording
aan de ontwikkeling worden gecommitteerd (landelijk,
over af aan het AB. Dat doet een lid van het DB dus niet
regionaal of lokaal), of wanneer op een privaatrechtelijke
in die hoedanigheid aan deeigen gemeenteraad en/of
samenwerkingsvorm wordt overgestapt lijkt een nieuwe
Provinciale Staten. Het AB legt, als hoogste orgaan, formeel
bestuursovereenkomst van meerwaarde.
aan niemand verantwoording af. De afzonderlijke leden van
•
Bevoegdheden. In de vigerende gemeenschappelijke
het algemeen bestuur doen dit echter wel individueel. Het
regeling109 is uitgewerkt wat de bevoegdheden zijn van
betreffende AB-lid legt verantwoording af aan het eigen
Technology Base en van het algemeen en dagelijks bestuur,
college. Het college legt op zijn beurt verantwoording af
maar blijkt niet duidelijk of deze zijn overgedragen dan wel
aan de gemeenteraad of aan Provinciale Staten. Er geldt
opgedragen. Daarmee kan onduidelijkheid ontstaan over
daarnaast een individuele verantwoordelijkheid van het
de wijze waarop bevoegdheden zijn verdeeld en daarmee
lid jegens de gemeenteraad of Provinciale Staten. De
ook over sturing en verantwoording. Het is daarom van
gemeenteraad en Provinciale Staten hebben zodoende
meerwaarde om in de tekst van de gemeenschappelijke
altijd (direct of indirect) een verantwoordelijkheidsrelatie
regeling duidelijker te formuleren welke bevoegdheden
met het lid in het algemeen bestuur. ■
zijn op- of overgedragen en aan wie. Wanneer dit ook expliciet wordt gecommuniceerd richting de gemeenteraad
Overwegingen om de capaciteit en legitimiteit te versterken In het evaluatieonderzoek wordt geconcludeerd dat de werking
en Provinciale Staten biedt dit hen meer inzicht in welke bevoegdheden bij hun college liggen en welke bij de GR. •
Informeren politieke achterbannen. Het is voor raads- en
van de gemeenschappelijke regeling kan worden geoptimaliseerd.
Statenleden niet eenvoudig om een accuraat en actueel beeld
Belangrijke aandachtspunten daarbij zijn de invloed van politieke
van te vormen van de ontwikkeling van Technology Base en
dynamiek in de bestuurlijke aansturing en de rolzuiverheid van
de factoren die daarop van invloed zijn. Een betere kennispo
alle betrokkenen (projectorganisatie, DB, AB, colleges, raden/
sitie van volksvertegenwoordigers kan leiden tot meer comfort
Staten). De volgende overwegingen kunnen worden betrokken
en daardoor meer rust in de politieke arena van Technology
bij het gesprek over de toekomstige samenwerking:
Base. Het kan helpen om in gesprek met gemeenteraad en
•
Governance. Beargumenteerd zou kunnen worden dat een
Provinciale Staten expliciet te maken wat de precieze informa
wijziging van de huidige publiekrechtelijke samenwerking
tiebehoefte is. Een vast format voor opleggers bij stukken kan
in een privaatrechtelijke samenwerking (bijvoorbeeld een BV) de politiek meer op afstand plaatst. Deze discussie is
daarbij helpen om informatie behapbaar te houden. •
Structurele dialoog politieke achterbannen. Overwogen kan
ook in 2018/2019 gevoerd, waarna werd geconcludeerd dat
worden om een klankbordgroep of adviescommissie van
een private businesscase fiscaal negatief was en dat een slag
raads- en Statenleden in te stellen. De wijziging van de
vaardigere governance ook mogelijk is in een variant met
Wet gemeenschappelijke regelingen (zie kader) geeft de
een gemeenschappelijke regeling108. Niettemin worden er
mogelijkheid tot het instellen van een gemeenschappelijke
anno 2022 nog steeds kanttekeningen geplaatst bij de slag
adviescommissie. Een dergelijke adviescommissie met ver
vaardigheid van de projectorganisatie, wat aanleiding kan
tegenwoordigers van de gemeenteraad en Provinciale Staten
zijn om deze aanpassing nogmaals te onderzoeken. Daarbij
kan benut worden voor een structurele dialoog buiten de
is ook de vraag aan de orde of verlenging of herijking van de
omgeving van de klassieke politieke arena. Zo’n commissie
inmiddels afgelopen bestuursovereenkomst van meerwaarde
kan als vooruitgeschoven post vanuit raad en Staten advise
is. Wanneer de governance met een gemeenschappelijke
ren over hoe het gezamenlijk gesprek over Technology Base
regeling wordt gecontinueerd, is het de vraag wat de toege
tussen raad/Staten en colleges verder te optimaliseren (en is
voegde waarde is van een bestuursovereenkomst wanneer
daarmee geen inhoudelijk sturend orgaan). Het is belangrijk dat deze commissie aan de voorkant een nauwkeurig om
108 Andere vormen van publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden zijn mogelijk, maar lijken voor Technology Base weinig opportuun. Zo is het zogenoemde gemeenschappelijk orgaan een lichtere vorm van samenwerking met een beperkte rechtspersoonlijkheid. Personeel moet daardoor altijd in dienst zijn van een of meerdere deelnemers. De zelfstandigheid van de projectorganisatie zou daarmee worden verkleind. Voor wat betreft een bedrijfsvoeringorganisatie, geldt dat een dergelijke organisatievorm alleen ingesteld kan worden ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers. Daarmee is deze vorm bedoeld voor samenwerkingen op het gebied van bedrijfsvoeringsaspecten (zoals personeel, financiën, administratie, etc.).
49
lijnde taakomschrijving krijgt en regelmatig (bijvoorbeeld twee keer per jaar) wordt bijgepraat over de ontwikkelingen rond Technology Base. Zo kan rust en regelmaat ontstaan in dit tot op heden politiek-dynamische dossier. 109 Gemeente Enschede en Provincie Overijssel, Gemeenschappelijke regeling Technology Base, 18 juli 2020
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 juli
Wanneer deze twee strategische afwegingen worden
2022
gecombineerd in een assenkruis ontstaan vier strategische
Met ingang van 1 juli 2022 treedt een wijziging van de
keuzerichtingen, zoals verbeeld in bijgaande figuur. Het
Wet gemeenschappelijke regelingen in werking. De
nulscenario wordt daarin beschouwd als doorgaan op de
gewijzigde wet beoogt door middel van een wijziging op
huidige voet. Dat is een scenario waarin niet expliciet wordt
elf punten een betere informatiepositie van deelnemende
gekozen. Er is weliswaar een advies van de Commissie van
Provinciale Staten en gemeenteraden, versterking van
Wijzen dat inzet op versterking van de economische structuur,
de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
maar de randvoorwaarden om deze hoge ambitie te realiseren
regelingen en versterking van de kaderstellende en
zijn onvoldoende aanwezig. Publieke partners zijn via de GR
controlerende rol van Provinciale Staten en raden. De
betrokken in de aansturing van Technology Base, maar er
volgende wijzigingen kunnen relevant zijn voor de
wordt beperkt ingezet op de door de Commissie van Wijzen
toekomstige governance van de gemeenschappelijke
geschetste regionale coalitie waarin gemeenten, regionale
regeling Technology Base:
overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven zich samen hard
• In de regeling moet worden opgenomen of en zo ja, bij
maken voor het succes van Technology Base. Er wordt gestuurd op een conservatief uitgavenpatroon, maar of het beoogde
en Provinciale Staten wordt gevraagd. Gemeenteraad en
maatschappelijke rendement wordt gerealiseerd is de vraag.
Provinciale Staten kunnen bezien op welke onderwerpen een facultatieve zienswijzeprocedure gewenst is. adviescommissie van raads- en Statenleden in te stel len. Deze commissie kan het algemeen bestuur van een openbaar lichaam adviseren en de besluitvorming van voorbereiden en daaromtrent adviseren. • Recht van onderzoek. De gemeenteraad en Provinciale Staten krijgen de mogelijkheid om onderzoek te doen naar eventuele misstanden bij een gemeenschappelijke
Financieel resultaat Risicobeheersing, geen aanvullende risicovolle investeringen, beperken verlies
• Er is een mogelijkheid om een gemeenschappelijke
regeling als geheel, door een gezamenlijk onderzoek in te stellen naar de bestuursvoering.
Versterken inzet publieke partners en stakeholders, ambassadeurschap en samenwerking Intensieve betrokkenheid Versnellen
Versterken
Nulscenario
Beheersen
Faciliteren
Beperkte betrokkenheid Projectorganisatie gebiedsontwikkeling en luchthavenexploitatie op afstand van bestuur, ruimte voor uitvoering binnen beleidsmatige kaders en/of heldere opdracht
Maatschappelijk resultaat Herijken beoogde publieke waarde, commitment, continuïteit en investeringsbereidheid
welke besluiten een voorafgaande zienswijze van raad
• Het is verplicht om afspraken te maken over het evalue ren van de gemeenschappelijke regeling. ■
7.4 Scenario’s en strategische keuzes
Streven we naar een optimaal financieel resultaat of optimaal maatschappelijk resultaat? Bij een inzet op maximaal financiëel resultaat kan worden gedacht aan de volgende ingrediënten: •
Een uitwerking van het toekomstperspectief van Technology Base is geen technisch-inhoudelijk vraagstuk, maar hangt
van grote, risicovolle investeringen •
sterk af van politieke en bestuurlijke keuzes. Op basis van het publieke waardemodel komen voor het toekomstperspectief
•
naar bedrijventerreinen . •
Harde businesscase vereist voor toekomststrategie voor
Gaan zij voor een optimaal financiëel resultaat of investeren
luchthaven met zicht op rendabele exploitatie; als deze niet
ze in optimaal maatschappelijk resultaat? Deze vraag gaat
beschikbaar is of te veel risico’s kent, overwegen om de
over de samenhang tussen de publieke waarde en legitimiteit.
exploitatie van de luchthaven te beëindigen.
Hoe: welke sturingsfilosofie hanteren de publieke partners bij het realiseren van de resterende opgave? Zijn publieke partners intensief betrokken in de ontwikkeling of kiezen zij voor een rol meer op afstand? Deze vraag gaat over de samenhang tussen capaciteit en legitimiteit.
50
Bedrijventerrein versneld ontwikkelen als regulier bedrijventerrein, gebruik makend van de huidige grote vraag
Wat: welke doelstelling streven de publieke partners na bij het realiseren van de resterende opgave, en tegen welke prijs?
Separate ontwikkeling en aansturing van bedrijventerrein en luchthaven.
•
twee strategische afwegingen naar voren: •
Sturing op beperking van kosten en risico’s en vermijden
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
Bij een inzet op maximaal maatschappelijk resultaat kan worden
Bij een rol van de publieke partners meer op afstand van de
gedacht aan de volgende ingrediënten:
gebiedsontwikkeling en luchthavenexploitatie kan worden
•
Herijken strategische koers, met een duidelijkheid
gedacht aan de volgende ingrediënten:
over de nagestreefde publieke waarde (economische
•
structuurversterking, brede welvaart, duurzaamheid, innovatie) en de wijze waarop die te realiseren. •
gebiedsontwikkeling en daarop monitoren en (bij)sturen •
•
de directeur van de projectorganisatie, zodat deze met
één samenhangende ontwikkeling, met inzet op benutten
meer slagkracht en autonomie invulling kan geven aan de
Commitment van regionale stakeholders om zich
opdracht •
Nogmaals verkennen of de gebiedsontwikkeling en
gezamenlijk hard te maken voor het succes van de
luchthavenexploitatie kan worden vormgegeven in een meer
gebiedsontwikkeling en luchthaven.
zakelijke governance-vorm, zoals een B.V. met Enschede en
Bereidheid bij publieke partners tot investeren in de noodzakelijke randvoorwaarden om deze toegevoegde
•
Daaraan gekoppeld een ruimer mandaat vaststellen voor
Ontwikkeling van de luchthaven en het bedrijventerrein als van unieke kwaliteiten.
•
Heldere kaders en resultaatsafspraken vaststellen voor de
Overijssel als aandeelhouders •
Kaders formuleren onder welke voorwaarden de
waarde te realiseren.
gebiedsontwikkeling kan worden overgedragen aan een
Geduld en vertrouwen met duidelijk commitment van
private ontwikkelaar
bestuur en politieke achterbannen zodat continuïteit van de koers wordt geborgd.
In gesprek over optimum voor Technology Base Op basis van voorgaande afwegingen komen vier scenario’s
Intensiveren we de betrokkenheid van publieke partners of kiezen we voor een rol meer op afstand?
naar voren, zoals weergegeven in de figuur. Die scenario’s
Bij een intensivering van de betrokkenheid van de publieke partners
van de kwadranten, maar om in gesprek te gaan over de
kan worden gedacht aan de volgende ingrediënten:
onderliggende strategische keuzes.
•
Ontwikkeling van Technology Base in een intensief partner schap tussen de projectorganisatie, de gemeente Enschede, provincie Overijssel en overige samenwerkingspartners.
•
Opzetten programmatische samenwerking met stakeholders in regionaal-economisch ecosyysteem waarin gezamenlijk invulling wordt gegeven aan business development, acquisitie, profilering, branding en fysieke randvoorwaarden
•
Versterken ambassadeurschap van bestuurders en andere regionale stakeholders voor ontwikkeling Technology Base
•
Versterken van de betrokkenheid van de bestuurlijke achterbannen, bijvoorbeeld door instellen van een adviescommissie of klankbordgroep van raads- en Statenleden.
51
hebben de charme van de eenvoud, maar de praktijk is complex en diffuus. Het gaat er dan ook niet om te kiezen voor één
Evaluatie gebiedso ntwikkeling Technology Base | Rapport
7.5 Aanbevelingen voor het vervolgproces
5. Werk de businesscase en de ontwikkelrichting voor Twente Airport verder uit Voor een goed oordeel over de toekomststrategie van
Op basis van onze verkenning van het toekomstperspectief voor
de luchthaven is het nodig dat er een harde financieel-
Technology Base doen wij de hiernavolgende aanbevelingen.
economische onderbouwing van de voorstellen in het
Deze zijn vooral procesmatig van aard, omdat het nu eerst aan
rapport wordt geboden, waarin aannames, risico’s en
gemeenteraad en Provinciale Staten is om in gesprek te gaan
benodigde investeringen navolgbaar zijn opgenomen.
over het perspectief en de strategische koers.
Werk dit vervolgens uit in een robuust ontwikkelperspectief en -plan dat ten minste tot 2030 stand houdt. Stel op
1. Maak een heldere keuze over de ontwikkelstrategie van het
basis van het ontwikkelplan een opdracht op voor de
bedrijventerrein en houd daar aan vast
uitvoeringsorganisatie (Technology Base). Hierin dient
Een heldere ontwikkelstrategie biedt zekerheid en rust
de ruimte en mandaat voor Technology Base te worden
voor de gebiedsontwikkeling, zittende én geïnteresseerde
vastgelegd en kunnen afspraken worden gemaakt over
bedrijven. Ingrediënten van de ontwikkelstrategie zijn
verantwoording en monitoring.
onder meer de rolverdeling tussen de publieke partijen (GR) en de markt, de tijdshorizon, het profiel en vereiste kwaliteitsniveau en de verwachte financiële resultaat.