algemene-leidraad-voor-maatschappelijke-kosten-batenanalyse 2.pdf

€ 200.000 € 200.000 € 100.000 € 100.000 € 99.000 -------------- + € 699.000

Het is een sprookje omdat de baten van de tijdwinst drie keer zijn geteld wat met een goede leidraad natuurlijk niet gebeurt. Daarnaast is de extra omzet niet verminderd met de extra productiekosten. De werkelijke baten bedragen ongeveer € 200.000 per jaar. Als de kosten van de extra productie van pindakaas lager zijn dan de opbrengsten (bijvoorbeeld. door overwinst of door schaalvoordelen), dan kan hier nog een beperkt bedrag bijkomen. Dit bedrag moet weer wel worden verminderd met eventuele schaalnadelen bij de lagere productie van hagelslag. Alleen als de fabrikant van hagelslag in het buitenland is gevestigd, telt dit niet mee. (a) Uit Elhorst et al. (2004) naar een idee van A.J.M. van der Hoorn

In de praktijk zijn de beoogde effecten gerelateerd aan het hoofddoel van het beleid dan wel de kern van de probleemanalyse. Het gaat vaak, maar niet altijd, om de effecten op markten waar wordt ingegrepen. Deze effecten krijgen de meeste aandacht, worden het meest precies gekwantificeerd en er is veel aandacht voor de manier waarop ze worden gewaardeerd. De neveneffecten worden minder precies gekwantificeerd en voor de waardering wordt vaak gebruik gemaakt van kengetallen, onder de veronderstelling dat ze relatief onbelangrijk zijn. Dit hoeft niet altijd het geval te zijn en dient uit de analyse te blijken. Het onderscheid tussen directe en indirecte effecten is het belangrijkste hulpmiddel voor een MKBA-opsteller bij het afbakenen van relevante markten. Door hiernaast ook de invalshoek

65

met de beoogde en de neveneffecten te kiezen, heeft de MKBA-opsteller een extra controle om te voorkomen dat relevante effecten over het hoofd worden gezien. Bij het bepalen van directe effecten wordt de vraag ‘in welke markt grijpen we in?’ beantwoord. Bij het bepalen van de beoogde effecten gaat het om de vraag ‘welke markten willen we met de ingreep beïnvloeden?’ beantwoord. In beide gevallen volgt daarna de vraag ‘op welke andere markten zijn er daarnaast nog relevante effecten?’ voor de indirecte respectievelijk de neveneffecten. Directe effecten kunnen beoogd zijn, maar dit hoeft niet. Hetzelfde geldt voor indirecte effecten. Beoogde effecten en neveneffecten kunnen beide zowel een direct effect betreffen als een indirect effect. 3.4.3

Arbeidsmarkteffecten

De arbeidsmarkt is een zeer belangrijke markt voor de economische ontwikkeling. Voor besluitvormers en politici zijn het vergroten van de werkgelegenheid of het bestrijden van arbeidsaanbodknelpunten dan ook belangrijke aangelegenheden bij vrijwel alle maatregelen. Dit betekent dat in MKBA’s de arbeidsmarkteffecten vrijwel altijd inzichtelijk dienen te worden gemaakt. Directe arbeidsmarkteffecten

Maatregelen die zijn gericht op het functioneren van de arbeidsmarkt (zoals het verkleinen van de wig tussen brutoloonkosten en nettoloon, de hoogte van uitkeringen of het beperken van de ontslagbescherming) of het verhogen van de arbeidsproductiviteit (scholing) of het arbeidsaanbod (immigratiebeleid, participatiemaatregelen) hebben directe effecten op de arbeidsmarkt. Genoemde arbeidsmarktmaatregelen zorgen voor een verlaging van de evenwichtswerkloosheid zodat er bij een gegeven arbeidsaanbod meer mensen daadwerkelijk een baan hebben. Doordat werknemers gemiddeld minder werkloos zijn, neemt de productiviteit toe. Maatregelen gericht op de arbeidsproductiviteit hebben vergelijkbare effecten. Arbeidsproductiviteitswinst is welvaartswinst. Arbeidsproductiviteitswinst heeft nog een ander effect; zij maakt betaalde arbeid aantrekkelijker maken en heeft zo gevolgen voor het arbeidsaanbod. Immers, een hogere arbeidsproductiviteit vertaalt zich in een hoger loon. Dit betekent dat mensen in hun afweging om tijd te besteden aan (betaald) werk of aan andere zaken (‘vrije tijd’) worden geprikkeld om meer tijd te besteden aan (betaald) werk.33 Door het hogere loon levert dat meer op. Anders gezegd, vrije tijd wordt duurder. Dit extra arbeidsaanbod leidt echter niet zonder meer tot extra welvaart.

Tegenover de tijd die extra wordt besteed aan werk en het loon dat hiermee wordt verdiend, staat immers een verlies aan vrije tijd. Aan de marge is er per saldo geen welvaartswinst voor de werknemer, omdat welvaart al is gemaximaliseerd en op dat punt extra loon en minder vrije tijd evenveel waard zijn. Bij de beslissing van de werknemer om meer te gaan werken speelt zijn nettoloon echter een rol. Hij houdt geen rekening met het feit dat de overheid door zijn beslissing ook meer belastingen en premies ontvangt (de wig tussen bruto- en nettoloon). Dit bedrag is wel welvaartswinst. De belasting op (loon)inkomen introduceert een marktimperfectie en het externe effect hiervan, belastinginkomsten voor de overheid, vormen welvaartseffecten. 33 Hierbij kan het gaan om de beslissing om wel of niet te gaan werken (participatiebeslissing of extensieve marge) of om de beslissing om meer of minder te gaan werken (intensieve marge).

66

Een soortgelijke redenering geldt voor maatregelen die het arbeidsaanbod bevorderen, bijvoorbeeld doordat zij de kosten van niet-werken verhogen (uitkeringshoogte, subsidie voor kinderopvang) of juist de baten van werken verhogen (productiviteitswinst door bijvoorbeeld scholing of gezondheid). De vergroting van het arbeidsaanbod die hiermee gepaard gaat, gaat ten koste van vrije tijd. De welvaartswinst van de extra productie moet worden gesaldeerd met de waarde van verloren vrije tijd. Indirecte arbeidsmarkteffecten

Maatregelen die niet zijn gericht op het functioneren van de arbeidsmarkt, het verhogen van de arbeidsproductiviteit of het vergroten van het arbeidsaanbod, hebben alleen indirecte effecten op de arbeidsmarkt. Er is meestal alleen sprake van verschuivingen op de arbeidsmarkt. Extra werkgelegenheid die ontstaat als gevolg van een maatregel op een locatie of in een bedrijfstak, gaat dan ten koste van werkgelegenheid elders. Niet omdat bedrijvigheid verschuift, maar omdat het arbeidsaanbod verschuift. Alleen als maatregelen effect hebben op de arbeidsproductiviteit, is er sprake van welvaartswinst. Dit is bijvoorbeeld het geval als agglomeratievoordelen optreden (zie hoofdstuk 8). Dit betekent dat de doorwerking op de arbeidsmarkt van niet-arbeidsmarktgerelateerde maatregelen op nationale schaal over het algemeen geen effect heeft op de werkgelegenheid. Alleen een situatie waarin sprake is van onvrijwillige werkloosheid (zie hieronder), is hierop de uitzondering. Onvrijwillige werkloosheid

In het voorgaande is er steeds van uitgegaan dat de arbeidsmarkt, op de loonheffing na, goed werkt. In de mate dat mensen niet werken is dat omdat zij daar zelf voor kiezen, of omdat er sprake is van een zekere natuurlijke frictie op de arbeidsmarkt die ontstaat omdat het door de heterogeniteit van banen en werknemers enige tijd kost om van baan te veranderen of een vacature in te vullen. Als de arbeidsmarkt niet goed werkt, is sprake van onvrijwillige werkloosheid die het frictieniveau overstijgt. Arbeidsmarktmaatregelen kunnen de welvaart dan aanzienlijk meer verhogen omdat de waarde van vrije tijd voor de onvrijwillig werklozenlager is dan het loon dat ze zouden kunnen verdienen. Is er sprake is van conjuncturele werkloosheid, dan kan elke maatregel die de vraag naar arbeid bevordert om deze reden (tijdelijk) welvaartswinsten op de arbeidsmarkt opleveren. 3.4.4

Het oordeel van de MKBA-opsteller

Bij het afbakenen van de voor de analyse relevante markten verlaten we de vastomlijnde kaders van de welvaartseconomie. We betreden een terrein waar het vermogen van de MKBA-opsteller voorop staat bij de beoordeling van wat wel en wat niet relevant is voor het opstellen van een goede MKBA. Een goede MKBA is niet alleen een goed uitgevoerde toepassing van de welvaartseconomische beginselen. Een goede MKBA gebruikt die welvaartseconomische beginselen juist om een zo goed mogelijk antwoord te geven op de voorliggende beleidsvragen. Dit begint met het stellen van de vraag wat eigenlijk het probleem is en welke oplossingsrichtingen een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van dat probleem. Verder moeten keuzes worden gemaakt bij de selectie van beleidsalternatieven en het nulalternatief. Een MKBA vraagt een zinvolle afbakening van

67

markten voor directe en indirecte effecten zodat de belangrijkste effecten van de maatregelen duidelijk naar voren komen (en niet ten onder gaan in een zee van niet zo heel relevante pm-posten). Een goede MKBA vraagt ten slotte keuzes ten aanzien van het in beeld brengen van de belangrijkste gevoeligheden en onzekerheden. Bij al deze keuzes geldt dat de welvaartseconomische basis maar weinig soelaas biedt en de keuzes eindeloos zijn. Een onervaren of niet in een beleidsterrein geschoolde MKBAopsteller raakt daarin gemakkelijk de weg kwijt. Hierdoor ontstaat het risico dat een in welvaartseconomisch opzicht perfect uitgevoerde MKBA toch een onbruikbaar antwoord geeft op de (wellicht ook verkeerde) vraag. Een maatregel komt immers voort uit een bepaalde problematiek en is ingebed in een bepaalde politieke context: wat is al besloten en wat moeten we nog besluiten; wat zijn de financiële parameters? Een MKBA-analyse kan niet los worden gezien van deze context. Een MKBA-opsteller kan alleen een goede analyse maken als hij voldoende kennis heeft van de context, met het bijbehorende kritisch vermogen om vragen te stellen over de gehanteerde uitgangspunten. Juist dat aspect van een MKBA is belangrijk om met de MKBA als instrument vooruitgang te kunnen boeken op beleidsterreinen waar met dit instrument minder ervaring bestaat.

En juist dat aspect onderscheidt goede MKBA’s van minder goede. Bovendien stelt een MKBA hoge eisen aan het onderzoek en aan de onderzoeker. Zerbe et al. (2010) merken dan ook op dat een MKBA zowel een ambacht is als een wetenschap; zij vraagt creativiteit, ervaring en objectiviteit van de MKBA-opsteller. Dit vraagt om een beoordeling van te maken keuzes door de MKBAopsteller die hij moet verantwoorden op basis van zijn kennis en ervaring. In die rol is de MKBA-opsteller veeleer een professional dan een wetenschapper. Die rol strekt zich ook verder uit dan het afbakenen van de markten. In de leidraad zullen we daarom waar nodig aandacht schenken aan deze rol van de MKBA-opsteller.

3.5

Bezwaren tegen de uitgangspunten van de MKBA

In deze paragraaf gaan we in op enkele bezwaren van het gebruik van MKBA’s of de onderliggende welvaartstheoretische basis. Het uitgangspunt van MKBA’s dat sociale welvaart, gebaseerd op individuele voorkeuren, de basis is van de analyse, wordt door sommige auteurs bestempeld als een ethisch concept (‘utilitarianism’) en vervolgens bekritiseerd (zie bijvoorbeeld Van Wee, 2011). Dit betekent dat een MKBA voor sommige beleidsterreinen altijd omstreden zal zijn. Voorbeelden zijn het gebruik van de MKBA bij het bepalen van het optimale veiligheidsniveau, de waardering van een mensenleven, gezondheid of natuur (zie kader). Een MKBA is vooral gericht op het bepalen van de economische efficiëntie en effectiviteit van een maatregel. Zij is niet geschikt om primair morele vraagstukken (slavernij, abortus) te beoordelen. Sommigen benadrukken echter dat waarden als vrijheid of morele oordelen ook een rol moeten spelen. Anderen geven aan om ‘morele goederen’ niet in een MKBA mee te willen nemen. Zo heeft Dworkin (1979) laten zien dat een MKBA van het afschaffen van de slavernij geen positief saldo hoeft te genereren. Er is veel discussie over de ethische aspecten

68

van het opnemen of juist weglaten van morele goederen. Moet de waarde die een inbreker toekent aan de door hem ontvreemde goederen (de buit) in een MKBA worden opgenomen? Zerbe en Bellas (2006) benadrukken dat er MKBA’s zijn waarin wel rekening wordt gehouden met morele oordelen.

Individuele voorkeuren en het bestaan van soorten Ten aanzien van natuur geloven sommige critici van het gebruik van individuele voorkeuren als basis voor de besluitvorming, dat dier- en plantensoorten ‘intrinsieke rechten’ hebben die zich onttrekken aan een analyse die is gebaseerd op menselijke voorkeuren (tenzij mensen worden geacht deze rechten mee te nemen wanneer ze hun persoonlijke voorkeuren kenbaar maken). Daarom zullen zij een MKBA bij de besluitvorming hierover onacceptabel vinden.

In voorkomende gevallen kan worden besloten om morele waarden wel of niet mee te nemen. Een transparante onderbouwing is hierbij Anderen geloven dat individuen slecht zijn noodzakelijk. In de huidige praktijk is daarvan nog geïnformeerd over natuur en het belang ervan om te kunnen overleven. In dat geval zou nauwelijks sprake geweest. Effecten op beleid dat is gebaseerd op menselijke rechtvaardigheid kunnen in de vorm van voorkeuren andere sociale doelen in gevaar verdelingseffecten wel in beeld worden gebracht brengen, zelfs het voortbestaan van de mensheid zelf. binnen een MKBA, maar dergelijke verdelingseffecten worden niet gewaardeerd. Andere rechtvaardigheidsbegrippen zijn niet zonder meer in lijn met de in de MKBA veronderstelde sociale welvaartsfunctie. Als we uitgaan van bijvoorbeeld het rechtvaardigheidsprincipe van Rawls, heeft de welvaartsfunctie een andere vorm (zie bijvoorbeeld Boadway, 2006). Het optellen van het nut van alle individuen waarop de sociale welvaartsfunctie van deze leidraad is gebaseerd, wordt dan los gelaten. Het in kaart brengen van verdelingseffecten in geval er een ander rechtvaardigheidsbegrip wordt gehanteerd, biedt dan geen soelaas.

Een laatste bezwaar in relatie tot individuele voorkeuren als basis voor de besluitvorming betreft de zogeheten ‘endogene voorkeuren’ ; voorkeuren die worden gevormd door de sociale context van de besluitvorming, hoe anderen zich gedragen, door instituties en sociale conditionering. Het bezwaar dat hieruit naar voren komt is dat iemands voorkeuren niet constant zijn (gevormd worden) en op enig moment ook niet de ‘echte’ voorkeuren betreffen. Het betekent dat mensen die nog nooit met een bepaalde problematiek of vraag zijn geconfronteerd, nog geen goed idee hebben wat ze ervan vinden. Dit moeten ze leren en dit leren wordt mede gevormd door de context en omstandigheden waarin ze leren. Een gerelateerd punt is afkomstig uit de gedragseconomie. Kahneman en Tversky en andere psychologen wijzen op het onvermogen van mensen om waarde goed in te schatten. Dit betekent dat waar we voor de MKBA veronderstellen dat betalingsbereidheid een goede indicator van waarde is, dit niet per se het geval is. Een alternatief is er echter niet. Als tegenwerping tegen dit bezwaar geldt dat mensen zich laten leiden door hun voorkeuren, ongeacht hoe deze voorkeuren tot stand zijn gekomen (of hoe ze mogelijk in de toekomst veranderen). Dit betekent dat een MKBA nog steeds weergeeft wat mensen belangrijk vinden.

69

Onderzoekstappen van een MKBA34

4

Het opstellen van een MKBA vergt een aantal stappen. In het algemeen kunnen de volgende onderzoekstappen worden onderscheiden: Stappenplan van MKBA Leeswijzer 1.

• Welk knelpunt of welke kans doet zich voor en hoe ontwikkelt deze zich? • Welke beleidsdoelstelling volgt daaruit? • Welke oplossingsrichtingen zijn kansrijk?

Probleemanalyse

• Meest waarschijnlijke ontwikkeling zonder beleid • Effect = beleidsalternatief – nulalternatief

1. 2. Vaststellen nulalternatief

H5

• Beschrijf de te nemen maatregelen • Rafel pakketten uiteen tot samenstellende onderdelen • Definieer meerdere alternatieven en varianten

1. 3.

Definitie beleidsalternatieven

1. 4.

Bepalen effecten en baten

• Identificeer effecten • Kwantificeer effecten • Waardeer (monetariseer) effecten

H6, 7, 8

1. 5.

Bepalen kosten

• Opgeofferde middelen om de oplossing te implementeren • Kosten kunnen eenmalig of periodiek zijn, vast of variabel • Alleen de extra kosten ten opzichte van het nulalternatief

H9

1. 6.

Varianten- en risicoanalyse

• Identificeer de belangrijkste onzekerheden en risico's • Analyseer de gevolgen voor de uitkomsten

H10

1. 7.

Opstellen overzicht van kosten en baten

Resultaten presenteren

pbl.nl / cpb.nl

1. 8.

• Reken alle kosten en baten naar hetzelfde basisjaar en bepaal het saldo • Breng alle effecten in beeld, ook niet-gekwalificeerde en/of niet-gemonetariseerde

H11

• Relevant, toegankelijk en duidelijk • Verantwoorden: transparantie en reproduceerbaarheid • Interpreteren: wat kan de besluitvormer uit de MKBA leren?

Bron: CPB/PBL, 2013

4.1

Inleiding

In het eerste deel van deze leidraad hebben we het kader geschetst van de MKBA, te weten de rol is van de MKBA bij het beleidsvoorbereidingproces (hoofdstuk 2) en de theoretische basis (de methodologie) van de MKBA (hoofdstuk 3). Hiermee is duidelijk wat een MKBA is en hoe deze kan worden gebruikt. In het tweede deel van de leidraad gaan we in op hoe een MKBA opgesteld moet worden (de hoofdstukken 5 tot en met 11). Maar eerst geven we in dit hoofdstuk een overzicht van de onderzoeksstappen die nodig zijn om een MKBA op te stellen. Dit hoofdstuk vormt daarmee een inleiding op het tweede deel van de MKBAleidraad. 34

Dit hoofdstuk leunt sterk op de Faber en Mulders (2012).

70

In paragraaf 4.2 presenteren we de onderzoekstappen van een MKBA. In paragraaf 4.3 geven we aan op welke manier de onderzoekstappen in het vervolg van de leidraad worden uitgewerkt.

4.2

De onderzoekstappen

Het opstellen van een MKBA moeten verschillende stappen worden doorlopen. Deze onderzoekstappen zijn weergegeven in figuur 4.1. De stappen van een MKBA zijn zo gekozen dat ze (min of meer) parallel lopen met de beleidsvoorbereiding. Ze worden in de praktijk vaak ook op deze manier gebruikt en blijken goed aan te sluiten bij beleidsvoorbereidingsprocessen. Dat is niet toevallig. Bij de beleidsvoorbereiding worden beslissers voorbereid op het maken van een afweging en een MKBA helpt hen om de argumenten voor die afweging te ordenen. Dit geldt in alle fasen van de beleidsvoorbereiding. Het is dan ook nuttig om de MKBA-expertise in alle fasen van de beleidsvoorbereiding in te zetten, ook zonder dat onmiddellijk een MKBA wordt uitgevoerd. Ook maken de onderscheiden stappen alle relevante onderwerpen van de MKBA bespreekbaar. De volgorde van de stappen is op hoofdlijnen logisch, al hoeven de stappen niet altijd lineair te worden uitgevoerd. Soms is het nodig om na de uitvoering van een latere stap een eerdere stap te herzien. Veranderende omstandigheden en inzichten kunnen hier debet aan zijn. In een MKBA worden de stappen 4 tot en met 7 vaak gezien als de centrale stappen.

Het is echter goed mogelijk om een technisch perfect uitgevoerde MKBA te maken voor een specifieke oplossing die toch geen antwoord geeft op de relevante beleidsvraag of die relevante alternatieven buiten beschouwing laat. Een dergelijke MKBA is vaak niet goed bruikbaar en roept vragen en weerstand op. Om ervoor te zorgen dat de MKBA een antwoord geeft op de juiste vraag en zo goed mogelijk bijdraagt aan de beleidsvoorbereiding, is de voorbereidende fase van de MKBA expliciet in deze leidraad opgenomen. Deze voorbereidende fase bestaat uit de stappen 1 tot en met 3: de probleemanalyse, de vaststelling nulalternatief en de geformuleerde oplossingsrichtingen moeten aansluiten bij de voorliggende beleidsvraag. Tot slot kan een analyse kan nog zo goed zijn, maar als de rapportage erover niet deugt, kunnen de inzichten die met de MKBA zijn verkregen toch hun uitwerking op de beleidsvoorbereiding missen. Stap 8 is hiermee net zo belangrijk als de eerdere stappen. 4.2.1

Stap 1: probleemanalyse

In de probleemanalyse wordt beschreven wat het probleem (knelpunt of kans) is waarvoor een oplossing wordt gezocht, wat de oorzaken zijn en hoe het probleem zich naar verwachting in de toekomst zal ontwikkelen? Het gaat niet altijd om een probleem; het kan ook gaan om het verzilveren van een kans. Ook is het van belang dat het probleem wordt afgebakend, en dat wordt aangegeven waarom hierbij voor de overheid een rol is weggelegd en welke rol dit zou kunnen zijn. Hiervan afgeleid worden in de probleemanalyse de

71

doelstellingen beschreven van de te ontwikkelen beleidsmaatregelen die bijdragen aan de oplossing van het probleem. Het is daarbij van belang niet al voor te sorteren op een bepaald beleidsinstrument. Dit kan de weg naar bepaalde waardevolle oplossingsrichtingen immers afsluiten. Ten slotte beschrijft de probleemanalyse de randvoorwaarden waarbinnen een probleem moet worden opgelost (bijvoorbeeld Europese regels). 4.2.2

Stap 2: vaststellen nulalternatief

Het nulalternatief geeft de meest waarschijnlijke ontwikkeling aan die zich zou voordoen zonder nieuw beleid. Vaak wordt het nulalternatief ingevuld door te veronderstellen dat het bestaand beleid wordt voortgezet, maar er kunnen ook andere keuzes worden gemaakt. Het nulalternatief dient als referentie waartegen de effecten van het nieuwe beleid worden afgezet. Effecten worden bepaald door de ontwikkeling die zich voordoet met het nieuwe beleid (beleidsalternatief, zie stap 3) te vergelijken met het nulalternatief. Het nulalternatief helpt inzichtelijk te maken welke effecten specifiek zijn toe te schrijven aan de nieuwe maatregel. Zo wordt overschatting van effecten voorkomen. Het nulalternatief is daarmee net zo belangrijk als de beleidsalternatieven. 4.2.3

Stap 3: definitie beleidsalternatieven

De definitie van een beleidsalternatief beschrijft een maatregel die naar verwachting bijdraagt aan de oplossing van het probleem en die in de MKBA zal worden geanalyseerd. De definitie omvat in elk geval de acties/maatregelen die worden genomen, de middelen die daarvoor nodig zijn, en de resultaten die naar verwachting worden bereikt. Goed moet worden afgebakend wat wel en niet tot het beleidsalternatief behoort. Hierbij moeten de maatregelpakketten zoveel mogelijk uiteen rafelen tot samenstellende onderdelen. Vaak is het wenselijk om meerdere beleidsalternatieven of varianten te definiëren. Het vergelijken van meerdere alternatieven kan immers bijdragen aan het vinden van de beste oplossing. In veel gevallen zijn additionele projecten of projectvarianten te vinden. Denk bijvoorbeeld aan alternatieven die uitgaan van een beperktere (‘nulplus-variant’) of een gefaseerde aanpak. 4.2.4

Stap 4: bepalen van effecten en baten

Het bepalen van de effecten en de daaraan gerelateerde baten kent drie stappen, te weten het identificeren van de effecten, het kwantificeren van de effecten en het waarderen van de effecten. Identificeren van effecten

In een MKBA is het van belang om alle effecten van een maatregel mee te nemen. Bij het identificeren van de effecten gaat het erom na te gaan welke effecten een maatregel heeft en welke daarvan van belang zijn voor een MKBA en welke niet. Het identificeren van effecten betekent het afbakenen van relevante markten. Hierbij kan het gaan om bestaande markten (geprijsde effecten) of ontbrekende markten (ongeprijsde of externe effecten). Een eerste afbakening wordt verkregen door de markt(en) vast te stellen waarop de maatregel direct aangrijpt. Dit zijn de directe effecten. Daarnaast moeten markten worden geïdentificeerd waar een betekenisvolle doorwerking te verwachten is. Dit worden ook wel indirecte 72

effecten genoemd. Het onderscheid tussen directe en indirecte effecten is een hulpmiddel om alle effecten in beeld te brengen. Het is ook van belang na te gaan of de door het beleid bedoelde effecten inderdaad optreden en er geen onbedoelde bijeffecten zijn. Bij het in kaart brengen van de effecten is het raadzaam ook aandacht te hebben voor (her)verdelingseffecten. Hiermee worden winnaars en verliezers in kaart gebracht. Voor de politieke besluitvormers is dit waardevolle informatie. Kwantificeren van effecten

Het kwantificeren van de effecten vindt plaats door op de bij de identificatie afgebakende markten de ontwikkeling met de maatregel te vergelijken met het nulalternatief. Bij het bepalen van de effecten staan de onderzoeker verschillende methoden ter beschikking. Het is belangrijk om zoveel mogelijk effecten te kwantificeren; dit versterkt de inzichten die een MKBA oplevert. Niet alle effecten kunnen echter goed worden gekwantificeerd, omdat kennis over maatregel-effectrelaties ontbreekt of omdat het effect zich moeilijk in cijfers laat uitdrukken. Effecten die niet kunnen worden gekwantificeerd, moeten kwalitatief in de uitkomsten van de MKBA worden opgenomen. Vaak is het wel mogelijk aan te geven of er sprake is van een positief of een negatief effect of (in een kleiner aantal gevallen) van een groot of een klein effect. Waarderen van effecten (monetariseren)

De baten van een maatregel worden gevormd door de betalingsbereidheid van de huishoudens voor de effecten van de maatregel. Dit is het bedrag in euro’s dat moet worden toegekend aan de effecten van de maatregel. Door de effecten zo te waarderen worden verschillende soorten effecten onderling vergelijkbaar gemaakt, is een vergelijking te maken met de kosten en kan dus worden nagegaan of de baten opwegen tegen de kosten. Ook kunnen zo verschillende varianten onderling worden vergeleken. Hoe meer effecten (kunnen) worden gewaardeerd, des te beter dergelijke vergelijkingen kunnen worden gemaakt. Veel (gekwantificeerde) effecten zijn in euro’s uit te drukken. Als het effecten op bestaande markten betreft, is de marktprijs een handvat voor de waardering ervan. Voor effecten op ontbrekende markten bestaan geen marktprijzen. Er zijn dan andere technieken beschikbaar om de waardering vast te stellen. De resultaten hiervan zijn in veel gevallen beschikbaar in de vorm van zogeheten waarderingskengetallen. Het kan desondanks voorkomen dat het niet mogelijk blijkt een gekwantificeerd effect te waarderen. 4.2.5

Stap 5: bepalen van kosten

Bij de bepaling van de kosten gaat het erom de middelen in kaart te brengen die door overheid en andere betrokkenen (private partijen) zijn opgeofferd om de oplossing te kunnen implementeren. Kosten kunnen eenmalig zijn of periodiek, vast of variabel. Belangrijk is dat alleen de extra kosten ten opzichte van het nulalternatief worden meegenomen. Voor vaste kosten geldt dit niet altijd. Kosten zijn niet in alle gevallen eenduidig te definiëren: er is een grijs gebied tussen negatieve baten en kosten.

73

Kosten kunnen deels afhangen van de bereikte effecten (een fiscale stimuleringsmaatregel om mensen aan het werk te krijgen kost meer naarmate meer mensen er gebruik van maken). Het is bovendien goed mogelijk dat pas na het kwantificeren van de effecten een goed beeld van de kosten ontstaat. 4.2.6

Stap 6: varianten- en risicoanalyse

Een MKBA baseert zich deels op aannames, bijvoorbeeld over de ontwikkeling van het probleem. Daarom is het raadzaam onzekerheden in kaart te brengen, hun impact op de kosten-batenanalyse te bepalen en de uitkomsten te verwerken in de MKBA. Hoe meer onzekerheid over ontwikkelingen en effecten, hoe belangrijker om hier rekening mee te houden in de analyse. Scenario’s kunnen hierbij behulpzaam zijn. 4.2.7

Stap 7: opstellen van overzicht van kosten en baten

Kosten en baten vallen zelden precies gelijk in de tijd. Om een zinvolle vergelijking te maken moet hun waarde worden teruggerekend naar een gemeenschappelijk basisjaar, bijvoorbeeld het jaar waarin de maatregel ingaat. Dit gebeurt met de discontovoet en levert de zogeheten contante waarde op. Door de contante waarde van alle kosten en effecten bij elkaar te tellen wordt het saldo van kosten en baten in het basisjaar verkregen. Dit is het MKBA-saldo dat aangeeft of een maatregel maatschappelijk rendabel is (positief saldo) of niet (negatief saldo). Het saldo is belangrijk, maar zegt niet alles. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van niet te kwantificeren en/of niet te waarderen effecten. Deze komen niet in het saldo. De besluitvormer moet deze niet gewaardeerde effecten afwegen tegen de wel gewaardeerde effecten (het saldo). Verder kan ook bij een positief saldo sprake zijn van winnaars en verliezers. Het positieve saldo wijst erop dat de winst van de winnaars groter is dan het verlies van de verliezers. Besluitvormers kunnen desondanks menen dat het verlies van de verliezers zwaarder weegt dan de winst van de winnaars en de maatregel afwijzen. Het omgekeerde is ook mogelijk. 4.2.8

Stap 8: resultaten presenteren en interpreteren

Om de inzichten die met de MKBA zijn verkregen goed terecht te laten komen in de beleidsvoorbereiding is het nodig de resultaten op een duidelijke, toegankelijke en reproduceerbare manier te presenteren. Daartoe moeten de belangrijkste resultaten worden gepresenteerd in een overzichtstabel waarin per beleidsvariant de verwachte effecten en de hieraan verbonden baten en afgezet worden tegen de kosten en het saldo wordt bepaald. Ook belangrijke niet gekwantificeerde of gemonetariseerde effecten moeten in de overzichtstabel worden opgenomen, evenals belangrijke onzekerheden. Het verhaal achter de tabel en de toelichting erbij, zijn bij de presentatie van de uitkomsten minstens zo belangrijk als de tabel zelf. Besluitvormers moeten in staat worden gesteld de aan de cijfers ten grondslag liggende analyse bij de besluitvorming te betrekken. De

74

rapportage moet ten slotte een beleidsbrief omvatten met daarin de belangrijkste bevindingen van de MKBA, de consequenties die deze hebben voor de besluitvorming en de belangrijkste motiveringen daarachter.

4.3

Overzicht van deel II

De stappen 1, 2 en 3 vormen de voorbereiding van de MKBA. We beschrijven deze stappen in hoofdstuk 5. Stap 4 vormt vaak de kern van de MKBA en wordt in de hoofdstukken 6, 7 en 8 behandeld. Het bepalen van de effecten is het onderwerp van hoofdstuk 6. Het waarderen van de effecten en de daaruit volgende baten van een maatregel is het onderwerp van hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 laat voor enkele beleidsterreinen zien hoe met het identificeren, bepalen en waarderen van effecten van maatregelen wordt omgegaan en, voor beleidsterreinen waar MKBA’s minder gebruikelijk zijn, welke kennis er grosso modo voorhanden is om beleidsvragen met de MKBA-systematiek te beantwoorden. De kostenbepaling (stap 5) komt aan de orde in hoofdstuk 9. De varianten- en risicoanalyse (stap 6) is onderdeel van het omgaan met risico’s en onzekerheden, en wordt uitgewerkt in hoofdstuk 10. Het opstellen van het kosten- en batenoverzicht (stap 7) wordt in hoofdstuk 11 behandeld. Daar gaan we ook in op de eisen die worden gesteld aan de presentatie en interpretatie van de resultaten (stap 8).

75

5

Voorbereiding van een MKBA Bij de voorbereiding van een MKBA wordt de beleidsvraag vertaald naar een MKBA waarbij moet worden gewaarborgd dat deze MKBA aansluit bij het te nemen besluit. Een MKBA kan nog zo goed zijn uitgevoerd, maar als deze geen antwoord geeft op de beleidsvragen, is het nut ervan beperkt. De voorbereiding van de MKBA kent drie hoofdelementen: • • •

de probleemanalyse; de formulering van het nulalternatief; de formulering van de beleidsalternatieven.

De probleemanalyse zorgt ervoor dat de MKBA aansluit op het voorliggende beleidsvraagstuk. Hiertoe richt de probleemanalyse zich op de vraag welk knelpunt ontstaat (of welke kans onbenut blijft) zonder overheidsingrijpen, welk beleidsvraagstuk hieruit voortvloeit en welke kansrijke oplossingen er zijn om het beleidsdoel te bereiken. Een vroegtijdige probleemanalyse verschaft nuttige informatie voor het definiëren van het nulalternatief en de beleidsalternatieven. De probleemanalyse is geen onderdeel van de MKBA, hoewel het wel raadzaam is om een MKBAspecialist hierbij te betrekken. Het is van belang dat de MKBA-opsteller zich ervan vergewist dat de probleemanalyse voldoende aanknopingspunten biedt voor een zinvolle MKBA. Ook moet de MKBAopsteller nagaan of de opzet van de MKBA aansluit bij de probleemanalyse en of er geen relevante oplossingen over het hoofd zijn gezien. In de werkwijzers moeten criteria worden opgenomen waaraan een goede probleemanalyse moet voldoen. Het nulalternatief is de meest waarschijnlijk te achten ontwikkeling op de voor de MKBA relevante markten in het geval de te beoordelen maatregel niet wordt uitgevoerd. Het nulalternatief wordt in de eerste plaats bepaald door de ontwikkeling van exogene factoren.

Hiernaast omvat het nulalternatief bestaand beleid, voorgenomen maatregelen (althans als de uitvoering daarvan vrijwel onontkoombaar is) en kleinere ingrepen die het probleem deels oplossen of mitigeren maar geen zelfstandig beleidsalternatief vormen. Beleidsalternatieven bevatten de maatregelen die moeten worden onderzocht. De combinatie van beleidsalternatieven en nulalternatief moet zo zijn gekozen dat de analyse ervan met een MKBA antwoord geeft op de beleidsvraag. Een beleidsalternatief is gedefinieerd als de kleinst mogelijke verzameling van onderling samenhangende maatregelen die naar verwachting technisch en juridisch uitvoerbaar is, economisch haalbaar is en een aannemelijke relatie heeft met het in de probleemanalyse vastgestelde knelpunt. Om een MKBA zo nuttig mogelijk te laten zijn, moet bij de voorbereiding ervan het volgende in acht worden genomen: • • •

• • •

76

Controleer of het probleem goed in kaart is gebracht inclusief de plausibiliteit van de verwachte ontwikkeling ervan. Controleer of de meest relevante oplossingrichtingen allemaal in beeld zijn gebracht en zijn verwerkt in een geschikt beleidsalternatief. Breng waar nodig nieuwe beleidsalternatieven in. Analyseer de plausibiliteit van de beleidstheorie achter de geselecteerde oplossingen: waarom dragen deze bij aan de oplossing van het probleem en welke mechanismen worden hierbij verondersteld. Het kan een goed idee zijn om de achterliggende mechanismen met de betrokken actoren te bespreken. De MKBA-opsteller moet zich niet laten meeslepen door de visie van de indieners van de beleidsalternatieven. Neem niet te veel voorgenomen beleid in het nulalternatief op. Definieer de beleidsalternatieven niet zo ruim dat onrendabele deelmaatregelen meeliften op de rendabele delen van het beleidsalternatief.

5.1

Inleiding

Een MKBA brengt de welvaartseffecten van maatregelen in kaart. Voor elke willekeurige maatregel kan een MKBA worden opgesteld. De vraag is echter of op deze manier alle relevante beleidsinformatie boven water komt. Een MKBA is immers bedoeld om besluitvormers te informeren opdat zij zo goed mogelijk een afweging kunnen maken over hoe een probleem het beste aan te pakken; hiervoor is het nodig dat een MKBA alle relevante oplossingen meeneemt. Het is niet voldoende dat er een maatregel is gevonden met een positief maatschappelijke rendement. Een andere oplossing kan immers een nog beter saldo hebben. Als die oplossing niet wordt meegenomen, leidt dit tot suboptimale informatie en mogelijk tot een suboptimaal besluit. Maar hoe kunnen de in de MKBA meegenomen beleidsalternatieven of beleidsmaatregelen worden geselecteerd? Hoe wordt het probleem afgebakend? Welke problemen lossen de maatregelen op? Hoe zijn we er zeker van dat alle relevante oplossingen in beeld zijn? En hoe zorgen we ervoor dat niet-relevante oplossingen snel worden afgevoerd? Dit zijn vragen die bepalend zijn voor de opzet van een MKBA en bij de voorbereiding van een MKBA moeten worden geadresseerd. In die fase staan het beleidsvraagstuk, de bijbehorende beleidstheorie en de aansluiting op de MKBA centraal.

De voorbereidende fase is niet alleen bedoeld om ervoor te zorgen dat de MKBA antwoord geeft op de beleidsvraag. Zij dient ook een zelfstandig doel, namelijk om ervoor te zorgen dat alle betrokkenen (bestuurders, beleidsmakers, inhoudelijk deskundigen MKBA-opstellers en maatschappelijke organisaties) het eens zijn over de aard van het probleem, de te onderzoeken oplossingsrichtingen en de daarvan te verwachten effecten. De voorbereidende fase omvat de drie eerste stappen uit het stappenplan uit hoofdstuk 4, te weten: de probleemanalyse, het formuleren van het nulalternatief, het formuleren van beleidsalternatieven, inclusief de toetsing van de te verwachten effecten van de beleidsmaatregelen. Deze stappen hangen onderling samen. In de probleemanalyse wordt het knelpunt onderzocht dat zonder overheidsingrijpen niet wordt opgelost of ontwikkelingen (kansen) die zonder interventie van de overheid niet van de grond komen. Er worden oplossingen geformuleerd die als basis dienen voor de beleidsalternatieven die uiteindelijk met een MKBA zullen worden beoordeeld. Het is van belang om na te gaan hoe de knelpunten zich zonder overheidsingrijpen zullen ontwikkelen of hoe kansen verloren gaan doordat de overheid niet ingrijpt.

Hoe ziet de wereld er zonder de ingreep uit? Deze wereld wordt beschreven in het nulalternatief, dat als referentiepunt dient voor de bepaling van de effecten van de voorgestelde beleidsalternatieven. De probleemanalyse kwam ook aan de orde in hoofdstuk 2, waar het ging om de betekenis van een MKBA voor het opstellen van een probleemanalyse. In dit hoofdstuk gaat het erom wat de probleemanalyse betekent voor het opstellen van een MKBA. Voor een adequate besluitvorming is het vroegtijdig opstellen van een probleemanalyse zeer behulpzaam (zie hoofdstuk 2). Een goede probleemanalyse geeft ook inzicht in de manier waarop beleidsalternatieven worden gedefinieerd en geeft richting aan de invulling van het

77

nulalternatief. De probleemanalyse is daarmee een bepalende factor voor de vraag die met de MKBA moet worden beantwoord, en voor de opzet van de MKBA. De beleidsalternatieven die in de MKBA worden beoordeeld, vloeien voort uit de ontwikkelde oplossingsrichtingen. De beleidsalternatieven worden niet ontwikkeld door de MKBA-opsteller maar door beleidsmakers.35 Om zinvol met een MKBA te kunnen worden onderzocht moeten deze beleidsalternatieven aan een aantal eisen voldoen. De effecten van de beleidsalternatieven worden gemeten ten opzichte van het nulalternatief. Het is van belang om na te gaan of en hoe de voorgestelde beleidsmaatregelen bijdragen aan het oplossen van het geconstateerde knelpunt of aan het verzilveren van de kansen die zich voordoen. Het gaat er in deze fase niet om de effecten van een maatregel in detail te bepalen (zie hoofdstuk 6); dit zou een ondoenlijke onderzoekslast opleveren. Het gaat erom vast te stellen of een project of maatregel kansrijk is in de zin dat de maatregel de voorwaarden te schept waaronder de beoogde effecten daadwerkelijk kunnen optreden. Het op een goede manier definiëren van een nulalternatief is in de praktijk niet altijd eenvoudig. Hetzelfde geldt voor de operationalisering van de beleidsalternatieven. Voor de beschrijving van het nulalternatief en de beleidsalternatieven is een raming van de exogene ontwikkelingen nodig.

Vaak wordt gebruik gemaakt van bestaande scenario’s, zoals de WLOscenario’s (Welvaart en Leefomgeving) of klimaatscenario’s. De raming van exogene ontwikkelingen is geen aparte onderzoeksstap en wordt als zodanig ook niet in het stappenplan van hoofdstuk 4 genoemd. Wel moet de MKBA-opsteller de keuze voor bepaalde scenario’s of mogelijkerwijs het ontbreken van scenario’s in zijn analyse verantwoorden. De volgorde van de stappen in de voorbereidende fase zijn niet in beton gegoten. Soms is het evident dat een bepaalde maatregel geen effect heeft op het geconstateerde probleem. Een gedeelte van de toetsing van de te verwachten effecten kan dus ook plaatsvinden zonder dat het nulalternatief of de beleidsalternatieven zijn vastgelegd. Achtereenvolgens gaan we hierna in op de probleemanalyse (paragraaf 5.2), de eisen die aan het nulalternatief worden gesteld (paragraaf 5.3), de bepaling van de beleidsalternatieven (paragraaf 5.4), de mogelijkheden voor het toetsen van de te verwachten effecten (paragraaf 5.5) en de raming van de exogene ontwikkelingen en de rol van toekomstscenario’s daarbij (paragraaf 5.6).

35

Bij de uitvoering van de MKBA kunnen wel additionele beleidsalternatieven naar voren komen. Vaak hebben deze de vorm van fasering of uitstel van de uitvoering van het beleid. Ook kunnen slimme combinaties opgespoord worden.

78

Hulpmiddelen voor de MKBA-voorbereiding In dit kader karakteriseren we enkele instrumenten die behulpzaam zijn bij de voorbereiding van een MKBA. Ze kunnen helpen om de probleemanalyse te structureren, de juiste beleidsdoelen uit de probleemanalyse te destilleren en een relevante set aan kansrijke oplossingen te formuleren. Ze helpen ook om te bezien of de te analyseren beleidsalternatieven inderdaad kunnen bijdragen aan het beleidsdoel en zo vast te stellen of, in het kader van het beleidsvraagstuk, een beleidsalternatief wel moet worden onderzocht. •

De Doelenboom (of probleemboom) geeft een overzicht van de samenhangende beleidsdoelen (problemen) en brengt daarin ook een rangorde aan. De hiërarchie tussen hoofd- en subdoelen die hierdoor zichtbaar wordt, laat de eventuele causaliteit, de terugkoppeling en mogelijke spanningen tussen beleidsdoelen zien. De Probleemcheck is een check op de verschillende elementen waaruit een probleemanalyse moet bestaan om zo tot een probleemstelling te komen die kan dienen als uitgangspunt voor een zinvolle analyse met een MKBA. Zie Romijn en Visser (2013). De Logical Framework-analyse (logisch-kaderanalyse) expliciteert de relatie tussen maatregel en doel. In een logical framework wordt onderscheid gemaakt tussen de resultaten van de interventie (outcome), het directe doel van de interventie (purpose) en de doelen op hoger niveau (goal). De logical framework-aanpak kan ook worden gebruikt om vooronderstellingen en/of randvoorwaarden te expliciteren. De Planobjectivering is een ruimtelijk analyse- en beoordelingsinstrument dat de makers van stedelijke plannen en bestuurders helpt om inzicht te krijgen in ruimtelijke kenmerken van stedelijke projecten. Het instrument toetst of een verstedelijkingsproject aan de ruimtelijke voorwaarden voldoet zodat het de beoogde effecten kan hebben. Zie verder Romijn en Renes (2013) en Hamers et al. (2013).

De EffectenArena brengt experts en relevante maatschappelijke groepen bij elkaar om in een gestructureerde discussie de effecten van een maatregel te identificeren en een plaats te geven in een format (de Arena). Zie verder Deuten (2010), De Boer en Larssen (2013).

• •

•

•

Deze instrumenten zijn kwalitatief van aard en hebben niet in alle gevallen een wetenschappelijke onderbouwing. Het zijn vaak hulpmiddelen om de discussie te structureren. Ze zijn geschikt om de effecten van de beleidsmaatregelen te inventariseren, maar niet om de effecten van een maatregel te bepalen; ze hebben dus geen functie bij het opstellen van een MKBA. Het is ook niet de bedoeling dat de MKBA-opsteller met deze instrumenten aan de slag gaat. Een MKBA-opsteller moet echter wel nagaan of de opzet van de MKBA (met name de keuze van nul- en beleidsalternatieven) aansluit bij de probleemanalyse en het beleidsvraagstuk. Ook moet de MKBA-opsteller zich ervan vergewissen dat de probleemanalyse deugdelijk is. Enige affiniteit met de genoemde hulpmiddelen is dan handig om een probleemanalyse te doorgronden en na te kunnen gaan of de uitkomsten plausibel zijn.

5.2

De probleemanalyse

In een MKBA worden de maatschappelijke effecten van een bepaalde beleidsmaatregel in beeld gebracht, en wordt de vraag beantwoord of de oplossing welvaartsverhogend is. Een MKBA geeft niet aan in welke mate het probleem waarvoor de beleidsmaatregel is bedoeld, wordt opgelost. Daarmee ontstaat het risico dat een MKBA technisch prima is maar toch niet aansluit bij de vragen die een rol spelen in het besluitvormingsproces. De probleemanalyse dient ervoor te zorgen dat de MKBA aansluit op het voorliggende beleidsvraagstuk. Bij de probleemanalyse komen de volgende vragen aan bod: •

Wat is het probleem: welk knelpunt ontstaat of welke kans blijft onbenut zonder overheidsingrijpen? Hoe groot is het knelpunt of de kans? Hoe ontwikkelt het zich naar verwachting in de toekomst? 79

•

Wat is de rol van de markt en de overheid bij het oplossen van het knelpunt of het benutten van de kans? Welke beleidsdoelen vloeien hieruit voort: wat wil de overheid bereiken? Welke oplossingsrichtingen zijn kansrijk om het beleidsdoel te bereiken? Zijn alle relevante oplossingen in beeld? Zijn er oplossingsrichtingen over het hoofd gezien? Zijn alle niet-relevante oplossingen geëlimineerd?

• • •

De probleemanalyse is geen onderdeel van de MKBA. De MKBA-opsteller moet een duidelijk beeld hebben van de probleemanalyse en nagaan of en hoe deze aanknopingspunten biedt voor het maken van een MKBA die informatie biedt over de voorliggende beleidsmaatregel. De MKBA-opsteller moet ook nagaan of en hoe de opzet van de MKBA (te onderzoeken beleidsalternatieven, nulalternatief, tijdshorizon, uit te voeren gevoeligheidsanalyses) aansluit bij de probleemanalyse. Dit kan betekenen dat voor een MKBA een nadere aanscherping van de probleemanalyse nodig is, bijvoorbeeld omdat relevante oplossingsrichtingen over het hoofd zijn gezien. Het kan dan ook nuttig zijn om de MKBAopsteller mee te laten denken over de probleemanalyse (zie ook hoofdstuk 2). Het is verder raadzaam om verschillende maatschappelijke groepen te betrekken bij het opstellen van de probleemanalyse, om de problematiek van zoveel mogelijk kanten te belichten. Hiermee wordt ook duidelijk welke verschillende belangen er spelen en kan worden gestreefd naar consensus over de aard en de ernst van het probleem. In gezamenlijkheid kunnen de kansrijke oplossingen worden verkend.

Vanuit die gedeelde probleemanalyse kunnen de verschillende groepen ook worden betrokken bij de opzet van de MKBA, zodat zij – ondanks uiteenlopende belangen – hetzelfde idee hebben over de opzet van de uit te voeren MKBA, en dezelfde verwachtingen over de vragen die met de MKBA worden beantwoord en de soorten kosten en effecten die daarbij in beeld komen. Het is echter de MKBA-opsteller die te allen tijde verantwoordelijk blijft voor de opzet en inhoud van de MKBA. In algemene zin is het niet mogelijk criteria te geven waaraan een goede probleemanalyse moet voldoen. Bovenstaande vragen vormen echter een goede leidraad om tot een goede probleemanalyse te komen, waaraan nog toegevoegd kan worden dat de probleemanalyse actueel moet zijn. Criteria waaraan een goede probleemanalyse moet voldoen, moeten in de verschillende werkwijzers worden opgenomen. 5.2.1

Knelpunten en kansen

De probleemanalyse vormt de basis voor een MKBA. In de probleemanalyse wordt vastgesteld welk knelpunt moet worden opgelost of welke kansen kunnen worden verzilverd. Ook wordt in de probleemanalyse aangegeven hoe het probleem zich ontwikkelt onder het nulalternatief, of populair gezegd: als we ‘niets’ doen of een minimale inspanning leveren.36 Uit deze analyse wordt duidelijk wat de beleidsdoelen zijn die met het project of

36

Het nulalternatief staat centraal in paragraaf 5.3.

80

maatregel worden nagestreefd en, niet onbelangrijk, of het knelpunt en/of de kans ook daadwerkelijk bestaat.37 Daarbij komt ook de vraag aan de orde of bij de oplossing van het geconstateerde probleem een rol voor de overheid is weggelegd: de vraag naar de legitimiteit van het overheidsingrijpen en in het verlengde daarvan de vraag welke overheid dan verantwoordelijk is.38 Daarnaast kan worden gekeken naar de mogelijke betrokkenheid van private partijen. Zeker bij complexe ingrepen, zoals integrale gebiedsontwikkeling, is voor dergelijke partijen vaak een rol weggelegd, maar dat kan ook gelden voor de uitvoering van bijvoorbeeld een sociale zekerheidsregeling. 5.2.2

Oplossingsrichtingen

In de voorbereidingsfase worden de verschillende mogelijkheden geïnventariseerd die er zijn om het doel van het beleidsvraagstuk te realiseren. We verbreden daarbij de set van mogelijke oplossingen. Deze oplossingsrichtingen dienen voldoende van elkaar te verschillen, zodat de ‘hoeken van het speelveld’ zo veel mogelijk in beeld worden gebracht.39 Ook de scope van de oplossingsrichtingen verdient aandacht: tot waar reikt het effect? In de huidige praktijk van investeringen in infrastructuur en gebiedsontwikkelingen zijn deze problemen redelijk goed in kaart gebracht. Zo worden bijvoorbeeld netwerkeffecten in infrastructuurinvesteringen meegenomen en wordt bij gebiedsontwikkeling ook gekeken naar eventuele negatieve (soms positieve) effecten op aangrenzende gebieden. Voor beleidsterreinen waar de MKBA minder vaak is toegepast moet de scope van beleidsalternatieven in werkwijzers nader worden uitgewerkt. Het algemene principe over hoe effecten af te bakenen is uitgewerkt in hoofdstuk 3 (paragraaf 3.4). 5.2.3

Gevolgen van een zwakke of ontbrekende probleemanalyse

De werkwijzers en handreikingen die voor de uitvoering van MKBA’s in de verschillende domeinen zijn opgesteld, laten zien dat het belang van een goede probleemanalyse wordt onderschreven. Nut en noodzaak van een goede probleemanalyse als uitgangspunt voor een MKBA lijken dan ook onomstreden. Toch is de aandacht voor de probleemanalyse lang niet optimaal. Doordat de MKBA-opstellers vaak in een laat stadium bij het besluitvormingsproces worden betrokken, ver nadat de kansrijke oplossingsrichtingen zijn geïdentificeerd, ontbreken vaak de tijd en het draagvlak om de oplossingsrichtingen nog eens kritisch te bekijken. Vanuit de achtergronden van de MKBA en de verantwoordelijkheid van de MKBAopsteller rijst echter wel de vraag waarom sommige oplossingsrichtingen zijn afgevallen en waarom van andere positieve effecten worden verwacht.

37

Voor het vervolg van deze leidraad gaan we ervan uit dat er inderdaad een knelpunt is. Ook bij het verzilveren van kansen is er een rol voor de overheid. Denk bijvoorbeeld aan het stimuleren van positieve externe effecten of het oplossen van een coördinatieprobleem waarbij de overheid positieve ontwikkelingen stimuleert die burgers gezamenlijk moeilijk kunnen realiseren. 39 De oplossingsrichtingen kunnen zeer divers van aard zijn. Hierdoor kan het kennisniveau over de effecten nogal verschillen tussen de oplossingsrichtingen. Dan kan de neiging ontstaan om vooral verder onderzoek te doen naar oplossingen waarover veel bekend is en oplossingen waarover weinig bekend is af te laten vallen. Dit is geen wenselijke gang van zaken. Het beste is om ook de oplossingen waarover weinig bekend is zo goed en zo kwaad als het kan mee te nemen in de analyse. Het is de taak van de MKBA-opsteller om op het bestaan van dergelijke oplossingen te wijzen. 38

81

Het risico van een zwakke probleemanalyse, of het geheel ontbreken ervan, is een lange dwaaltocht waarbij oplossingsrichtingen worden verkend die op den duur onhoudbaar zijn. Een goed voorbeeld hiervan is de lange aanlooptijd tot het besluit om de Zuiderzeelijn niet aan te leggen (zie tekstkader ‘De probleemanalyse van de Zuiderzeelijn’). Illustratief in dit proces is dat de opdracht om de problematiek van het Noorden in kaart te brengen pas is gegeven na vele jaren studeren op de effecten van de oplossingsrichtingen. Een ander gevolg van het ontbreken van een deugdelijke probleemanalyse is dat niet alle oplossingsrichtingen in een vroeg stadium worden verkend. Hierdoor kan het gebeuren dat lang op een oplossing wordt gestudeerd zonder dat duidelijk is welk probleem er eigenlijk mee wordt opgelost. Ook kunnen hierdoor relevante oplossingsrichtingen buiten beschouwing blijven of niet-realistische oplossingsrichtingen onnodig lang in de analyses worden meegenomen.

Het centrum voor jeugd en gezin In 2007 werd door de toenmalige minister van Jeugd en Gezin besloten tot de oprichting van een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) in elke gemeente in Nederland. Het CJG is bedoeld als centraal punt waar ouders en jongeren terecht kunnen met vragen over opgroeien en opvoeding, zonder zich vooraf te hoeven verdiepen in welke instantie ze moeten benaderen. Met de inrichting van de CJG’s werd het sturingsadvies ‘Koersen op het Kind’ (2006) van de Commissaris Van Eijck voor Jeugd- en Jongerenbeleid opgevolgd. De commissaris had onderzoek gedaan naar mogelijkheden om de geconstateerde versnippering in het bestaande jeugdbeleid tegen te gaan. Volgens Van Eijck was het CJG de meest geschikte manier om het kind weer centraal te stellen, omdat met dit centrum de voorzieningen dichter bij de ouders en hun kinderen komen. Na de oprichting van de CJG’s bleek echter dat gezinnen maar beperkt behoefte hebben aan zo’n centraal punt. (a) Bij de formulering van het CJG als oplossing is – in ieder geval in de rapportage van de commissaris – nauwelijks aandacht besteed aan alternatieven. Zo’n ‘tunnelvisie’ is overigens niet uniek voor dit voorbeeld. De voorbereidende fase van een MKBA is bedoeld om een eventuele tunnelvisie te voorkomen.

Zo is de geconstateerde versnippering op te vatten als een gebrek aan samenwerking tussen de verschillende betrokken jeugdhulpinstanties. Door het oprichten van een CJG wordt deze samenwerking van bovenaf georganiseerd. In de voorbereidende fase van een MKBA had als oplossingsrichting ook het stimuleren van samenwerking vanaf de werkvloer een rol kunnen spelen. Ook zou naar de diepere achtergrond van het probleem zijn gekeken: het gaat niet om versnippering maar om het niet altijd opmerken van problematische gezinssituaties. Deze observaties hadden wellicht naar alternatieve oplossingen kunnen wijzen, waarbij de oorspronkelijke problematiek waarvoor de verschillende jeugdhulpinstanties in het leven zijn geroepen een rol speelt, evenals de regionale verschillen in de problematiek. Ten slotte zou in de voorbereidingsfase van een MKBA zijn getoetst hoe de verschillende oplossingsrichtingen kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem, waardoor vraagtekens over de effectiviteit van oplossingsrichtingen aan de oppervlakte komen. (a) Dit blijkt in ieder geval uit een artikel in het Nederlands Dagblad van 10 juni 2011 (‘Centra voor Jeugd en Gezin gesloten’) en in een online artikel van J. Pardoen van 10 juni 2011 (‘CJG’s maken dure fouten’, ouders online). Of de CJG’s overal beperkt werden bezocht, blijkt niet uit deze bronnen.

Het punt is dat het CJG in ieder geval niet overal een oplossing is gebleken en dat het sturingsadvies redeneert vanuit een oplossing (CJG) en niet vanuit de onderliggende problematiek. Daaruit resulteert op zijn best een beperkt gedefinieerd probleem (versnippering).

82

De probleemanalyse van de Zuiderzeelijn In 1997 concludeerde de Commissie-Langman dat het Noorden economisch achterbleef in vergelijking tot de rest van Nederland. In het Langman-akkoord, dat in 1998 is gesloten, is de Zuiderzeelijn opgenomen in de veronderstelling dat deze de regionale economie van het Noorden zou kunnen versterken. Het kabinet besloot in 2001 een planstudie voor de Zuiderzeelijn uit te voeren. Diverse verkennende studies zijn uitgevoerd, die zich vooral richtten op de vraag welke variant het beste zou zijn voor het Noorden, voor de Noordvleugel van de Randstad en voor Nederland als geheel: een magneetzweefbaan, een hogesnelheidstrein of een gewone intercity. De Tijdelijke Commissie Infrastructuur concludeerde in 2004 dat er te weinig zicht was op de ruimtelijke en economische meerwaarde van een Zuiderzeelijn. In de Structuurvisie Zuiderzeelijn (2006) bleek uit de probleemanalyse dat de Zuiderzeelijn geen voor de hand liggende oplossing is voor de problemen in het Noorden. Het probleem is niet zozeer dat het Noorden van Nederland slecht bereikbaar is, maar dat de regio weinig economische slagkracht kent. Een snelle ov-verbinding met de Amsterdamse regio helpt niet om het Noorden economisch krachtiger te maken.

Nog afgezien van de enorme, niet terug te verdienen kosten van een dergelijke ‘oplossing’, biedt de Zuiderzeelijn dus geen oplossing voor de economische problematiek van Noord-Nederland. Uit een analyse van andere oplossingsrichtingen bleek dat regiospecifieke oplossingen effectiever zijn dan een Zuiderzeelijn. In november 2007 ging de Tweede Kamer ermee akkoord de Zuiderzeelijn niet aan te leggen.

5.3

Het nulalternatief

Een MKBA biedt informatie voor de besluitvorming over een maatregel door een zo compleet mogelijk beeld te geven van de relevante effecten van de maatregel en de welvaartseconomische gevolgen daarvan. Effecten zijn de verschillen tussen een wereld waarin de maatregel wel is uitgevoerd en een wereld waarin dit niet het geval is. Die laatste wordt het nulalternatief genoemd. Om de omvang van de effecten van een maatregel te meten, is het nulalternatief derhalve even bepalend als het beleidsalternatief. In deze paragraaf werken we uit aan welke eisen een geschikt nulalternatief moet voldoen en hoe het nulalternatief kan worden vastgesteld. Dat werken we uit in paragraaf 5.3.1. Daarna gaan we nog kort in op twee aanvullende onderwerpen, te weten het nulplus-alternatief (paragraaf 5.3.2) en de tijdhorizon waarover een nulalternatief moet worden geformuleerd (paragraaf 5.3.3). 5.3.1

De ontwikkeling van een nulalternatief

Het nulalternatief beschrijft de wereld waarin de te onderzoeken maatregel niet wordt uitgevoerd. ‘De wereld’ betreft de voor het onderzoek relevante markten, zoals bedoeld in hoofdstuk 3. Het nulalternatief beschrijft dus de ontwikkelingen op de relevante markten als de maatregel niet wordt uitgevoerd. Bij de formulering van die ontwikkelingen is het van belang te bedenken dat het nulalternatief dient om realistische uitkomsten van de MKBA te verkrijgen. De knelpunten moeten niet worden overdreven noch gebagatelliseerd. Het is dus de kunst om het nulalternatief niet te krap maar ook niet te breed te definiëren. Het nulalternatief is de meest waarschijnlijk te achten ontwikkeling die zal plaatsvinden op alle voor de MKBA relevante markten in het geval de te beoordelen maatregel niet wordt uitgevoerd.

83

Het nulalternatief als ijkpunt Een geschikt nulalternatief kan niet los worden gezien van de beleidsalternatieven. Als maatregel A bijvoorbeeld een positief MKBA saldo laat zien ten opzichte van een gekozen nulalternatief, maar er is een andere maatregel B die ten opzichte van hetzelfde nulalternatief een nog beter MKBA saldo laat zien, dan is maatregel A welvaartseconomisch niet renderend omdat er een beter alternatief is (B). Deze aanpak sluit goed aan bij de economische definitie van kosten, als opportunity costs, of de opbrengst van de best mogelijke alternatieve aanwending (zie hoofdstuk 9). Het nulalternatief heeft de functie van ijkpunt (analoog aan nul graden op de temperatuurschaal van Celsius) waartegen alle relevante beleidsalternatieven worden afgezet (a). Het maakt dan in zekere zin niet meer uit hoe het nulalternatief wordt gekozen. Zolang alle relevante beleidsalternatieven - inclusief de mogelijkheid om ’niets’ of ‘weinig’ te doen - maar in de analyse worden betrokken kan één van deze alternatieven als referentie worden gekozen en kunnen alle andere alternatieven daarmee worden vergeleken. Als geen van de alternatieven een positief welvaartssaldo laat zien ten opzichte van het gekozen referentiealternatief, dan is de referentie welvaartseconomisch het meest renderend.

Als er alternatieven zijn die wel een positief welvaartssaldo laten zien ten opzichte van de referentie, dan is het alternatief met het hoogste positieve saldo het welvaartseconomisch meest renderende alternatief. In deze benadering is er geen sprake van een echt nulalternatief. Er zijn alleen alternatieven en de MKBA stelt de besluitvormers in staat de beste te kiezen. In de praktijk blijkt het echter vaak handig te zijn om als ijkpunt een alternatief te kiezen dat aansluit bij een notie dat het probleem niet wordt aangepakt, of dat er niet wordt ingegrepen; een nulalternatief dus. Hiervoor zijn twee redenen. In de eerste plaats is het in veel gevallen ondoenlijk om alle alternatieven te onderzoeken. Een goed gekozen nulalternatief, eventueel aangevuld met een nulplus-alternatief, kan ervoor zorgen dat er maar een beperkt aantal relevante alternatieven onderzocht hoeven te worden. Daarnaast is de keuze voor een echt nulalternatief handig bij de presentatie van de uitkomsten omdat de uitkomsten van de beleidsalternatieven dan makkelijker te interpreteren zijn. Immers, als een alternatief welvaartseconomisch minder rendeert dan iets dat lijkt op “niet of minimaal ingrijpen” is het voor iedereen duidelijk dat het een slecht idee is.

Terwijl als een projectalternatief minder goed blijkt dan een ander projectalternatief, kan het (onterechte) gevoel achterblijven dat het project toch een goed idee is want het verhoogt de welvaart. Om misverstanden te voorkomen loont het daarom bijna altijd de moeite om de mogelijkheid van het opstellen van een nulalternatief te onderzoeken. (a) Een strikte lezing van de welvaartseconomische theorie geeft aan dat een project of maatregel moet worden beoordeeld tegenover de meest renderende alternatieve aanwending van de middelen die nodig zijn om de maatregel of het project te realiseren. In die strikte benadering kan voor elk alternatief een totaal sociaal welvaartsniveau worden bepaald. Onderlinge vergelijking van deze sociale welvaartniveaus geeft dan aan welk van de alternatieven het beste is. Het welvaartssaldo van alle andere alternatieven is negatief, want het moet vergeleken worden met het best mogelijke alternatief. Alleen het welvaartssaldo van het beste alternatief is positief want daarvoor vergelijken we het sociale welvaartsniveau met het één na beste alternatief. In het voorbeeld zou dan het project A als nulalternatief dienen, waarmee onmiddellijk duidelijk wordt dat project B welvaartsoptimaal is omdat voor dit projectalternatief het saldo positief is. Immers, als we project A zouden willen beoordelen, gebruiken we als nulalternatief project B.