algemene-leidraad-voor-maatschappelijke-kosten-batenanalyse 2.pdf

Het saldo van project A is dan negatief.

De ontwikkelingen op alle voor de MKBA relevante markten worden in de eerste plaats bepaald door de ontwikkeling van exogene omgevingsfactoren, zoals deze bijvoorbeeld worden geschetst in een omgevingsscenario (zie paragraaf 5.6). Het gaat hierbij niet alleen om de markt(en) waar wordt ingegrepen maar ook om de markten waar een significante doorwerking van de ontwikkeling te verwachten is door de reactie van private partijen. Deze exogene ontwikkeling is ook van toepassing voor het beleidsalternatief. De formulering van het nulalternatief draait daarnaast vooral om de vaststelling hoe het beleid zich wel ontwikkelt als de maatregel niet wordt uitgevoerd. Dit geeft in de praktijk nogal eens aanleiding tot discussie, mede omdat de partijen die betrokken zijn bij de uitwerking van een maatregel, zich de wereld zonder de maatregel vaak niet goed kunnen voorstellen. De definitie hierboven geeft aan dat gekeken moet worden naar beleid dat het meest waarschijnlijk is als de maatregel niet wordt uitgevoerd. Dat staat niet per definitie gelijk aan

84

‘niets doen’ of ‘handhaven van bestaand beleid’. Conform Eijgenraam et al. (2000, p.27) wordt de meest waarschijnlijke beleidsontwikkeling als de maatregel niet doorgaat, gevormd door het beste alternatief voor de maatregel. Dit gaat echter niet zover dat het nulalternatief een alternatieve maatregel omvat die vergelijkbaar is met de te onderzoeken beleidsalternatieven. In de praktijk betekent dit dat het nulalternatief het volgende omvat: • •

•

Bestaand beleid, inclusief maatregelen waartoe reeds besloten is maar die nog niet van kracht zijn.40 Voorgenomen maatregelen: Hierbij moet het gaan om maatregelen waarvoor de besluitvorming zodanig ver is gevorderd dat invoering in zekere mate onontkoombaar is. Er is daarbij wel enige marge voor discussie: wat bestuurlijk lijkt vast te liggen, hoeft daarmee nog niet altijd in het nulalternatief te worden opgenomen. Ook moet worden bedacht dat het voorgenomen beleid soms uiteindelijk niet wordt uitgevoerd 41 Kleinere ingrepen die het probleem deels oplossen of mitigeren. Vooral als de verwachting is dat het probleem sterk zal verergeren, is het onwaarschijnlijk dat politiek en samenleving dit ongemoeid zullen laten gebeuren. Het is dan waarschijnlijk dat mitigerende maatregelen zullen worden genomen om de ergste uitwassen van het probleem het hoofd te bieden. Als hiermee in het nulalternatief geen rekening wordt gehouden, is het nulalternatief te krap ingevuld. Een te krappe invulling overschat de ernst van de problematiek en daarmee de effecten van de te evalueren maatregelen. Aan de andere kant kan het nulalternatief geen initiatieven omvatten die zo ver gaan dat sprake is van een alternatieve maatregel van ongeveer dezelfde omvang, reikwijdte en oplossend vermogen als de te evalueren maatregel zelf.

In welke mate mitigerende maatregelen in het nulalternatief thuis horen (en welke maatregelen dat dan zijn) of dat er sprake is van een beleids- of nulplus-alternatief (zie volgende paragraaf) vraagt om een inschatting van de MKBA-onderzoeker. Behulpzaam hierbij is de uitspraak42: “Het nulalternatief geeft niet zozeer een antwoord op de vraag ‘Wat zouden we dan doen?’, maar een antwoord op de vraag ‘Wat zou er dan gebeuren?’. Het antwoord op de vraag ‘Wat zouden we dan doen?’ geeft een beschrijving van een alternatieve maatregel”.

De invulling van het nulalternatief verschilt per type probleem en per type beleidsmaatregel en is mede afhankelijk van het al bestaande beleid en de mogelijkheden voor kleinere ingrepen die het probleem gedeeltelijk zouden kunnen oplossen. Voor een verdere uitwerking verwijzen we daarom naar de werkwijzers. Hoe het nulalternatief het beste geformuleerd kan worden, is onderdeel van het ambacht van de MKBA: inhoudelijke kennis van de problematiek en mogelijke oplossingen is nodig. Hierbij is een goede probleemanalyse en een niet te enge verkenning van kansrijke oplossingsrichtingen 40

Dit klinkt erg logisch, maar is niet onschuldig. Zo betekent handhaven van de bestaande regelgeving over de indexatie van de tariefschijven van de inkomstenbelasting dat na verloop van tijd iedereen wordt aangeslagen in het toptarief, met een toename van de belastingdruk tot gevolg. In langetermijnstudies van het CPB wordt er over het algemeen van uitgegaan dat op dit vlak ‘bestaand beleid’ betekent dat de gemiddelde belastingdruk niet stijgt en dat de tariefschijven dienovereenkomstig worden aangepast. 41 Zo zijn in de periode 2006-2011 investeringen in infrastructuur doorgerekend onder de veronderstelling dat de kilometerheffing zou worden ingevoerd. 42 Uit Ecorys i.s.m. Witteveen+Bos (2009).

85

onontbeerlijk, evenals de mate waarin reeds voorgenomen beleid echt onomkeerbaar is, en allerlei andere contextuele zaken.

Het nulalternatief van het Rijk-regioprogramma Amsterdam-AlmereMarkermeer (RRAAM) Bij de MKBA RRAAM 2012 zijn in het nulalternatief de investeringen meegenomen van het Programma Hoogfrequent Spoor (PHS; ‘spoorboekloos rijden’) op de corridor tussen Schiphol en Lelystad (SAALcorridor), die een verbetering betekenen van de spoorverbinding tussen Almere en Amsterdam. De in de MKBA RRAAM centraal staande investering in de IJmeerverbinding had (mede) tot doel om dezelfde spoorverbinding te verbeteren. Dit is een voorbeeld waarbij de ruime invulling van het nulalternatief (met PHS SAAL) het maatschappelijk rendement van de te onderzoeken maatregel (aanleg IJmeerlijn) mogelijk negatief beïnvloedt. Deze invulling was onderwerp van kritiek op de MKBA die is verwoord in de second opinion bij de MKBA RRAAM (zie Romijn et al., 2012). In de second opinion wordt aangegeven dat het nulalternatief een project (PHS) bevat van ongeveer dezelfde omvang als het te evalueren project zelf. Als het project uit het nulalternatief daadwerkelijk wordt uitgevoerd, dan zou de conclusie kunnen zijn dat het geconstateerde probleem (knelpunt uit de vorige paragraaf) daardoor al is opgelost.

Als het project uit het nulalternatief nog in een voorbereidende fase is, dan kan het ten behoeve van de MKBA beter als een projectalternatief worden meegenomen, ook al is het bestuurlijk wellicht een voldongen feit (daarover was in dit geval nog de nodige onduidelijkheid). Dit biedt de mogelijkheid om beide projecten onderling te vergelijken en nader te optimaliseren.

5.3.2

Vermeden kosten en een nulplus-alternatief

Vermeden kosten die worden toegerekend aan een beleidsalternatief, zijn kosten die in het nulalternatief worden gemaakt en die vervallen doordat de maatregel wordt ingevoerd. Vermeden kosten kunnen worden gesaldeerd met de kosten van de maatregel of ze kunnen worden opgevoerd als baten. Voor het saldo maakt dit niet uit. Volgens de definitie van kosten in hoofdstuk 9 zijn vermeden kosten echter het gevolg van een maatregel en niet nodig voor het effectueren ervan. In die optiek zijn het baten van de maatregel. De kosten die in het nulalternatief worden gemaakt, dienen echter ook een doel en hebben ook effect. Het feit dat zij door het uitvoeren van de maatregel niet langer hoeven worden gemaakt, betekent bovendien dat die kosten waarschijnlijk hetzelfde doel hebben als de maatregel. Er kan dan gesproken worden van een alternatieve maatregel en het kan verstandig zijn om die alternatieve maatregel ook als zodanig te analyseren in de MKBA, bijvoorbeeld als een ‘nulplus-alternatief’.43 Dit heeft gevolgen voor het nulalternatief waartegen de te onderzoeken maatregelvarianten en het nulplus-alternatief worden afgezet. Door de vermeden kosten uit het nulalternatief op te voeren als baten van een maatregel ontstaat een belangrijk risico. Tegenover deze vermeden kosten staan immers gemiste baten en deze gemiste baten worden snel over het hoofd gezien.

Door een nulplus-alternatief te onderzoeken wordt dit risico ondervangen. Een MKBA-opsteller zou moeten worden gealarmeerd als vermeden kosten substantieel bijdragen aan de baten van een maatregel. Hij zou zich dan moeten afvragen of het 43

Niet te verwarren met de term nulplusalternatief in de m.e.r. die daar een specifieke betekenis heeft.

86

nulalternatief wel goed is gekozen en of er niet een extra beleidsalternatief zou moeten worden onderzocht. 5.3.3

De tijdshorizon van een nulalternatief

De keuze voor de tijdshorizon waarover het nulalternatief moet worden gedefinieerd, is een belangrijk element in de voorbereiding van de MKBA. Deze tijdshorizon wordt mede bepaald door de termijn waarop de problematiek speelt en het knelpunt zich ontwikkelt of de kansen zich voordoen. Door economische groei kunnen knelpunten op termijn groter worden, maar het is ook voorstelbaar dat knelpunten ‘als vanzelf’ verdwijnen. Ook de termijn waarop de effecten van de te evalueren maatregelen zullen optreden, is van belang voor de periode waarover het nulalternatief wordt gedefinieerd. Er is dus inzicht nodig in de algemene ontwikkelingen op bijvoorbeeld economisch en demografisch gebied. Voor dit inzicht kan worden aangesloten bij bestaande scenario’s (zie verder paragraaf 5.6). De tijdshorizon die we voor de evaluatie van de MKBA kiezen, is mede afhankelijk van het type beleidsmaatregel (korte/lange termijn) en de manier waarop met onzekerheden en risico’s wordt omgegaan. Hierop komen we terug in hoofdstuk 10. Voor investeringen is het nulalternatief altijd over een lange periode gedefinieerd.44 Bij investeringen in infrastructuur en gebiedsontwikkeling gaan we er immers vanuit dat deze over een lange periode worden terugverdiend. Voor beleidsingrepen die op de korte termijn effect hebben, is het expliciet opstellen van een nulalternatief minder noodzakelijk.

Dit geldt des te meer als de ingrepen zonder kosten omkeerbaar zijn. Het nulalternatief krijgt dan letterlijk de invulling ‘niets doen’.

5.4

Het beleidsalternatief

In de fase van de probleemanalyse worden voor het beleidsvraagstuk (knelpunt of kans) oplossingsrichtingen geformuleerd. Op basis van deze oplossingrichtingen worden concrete beleidsalternatieven (maatregelen, investeringen) bepaald waarmee in de MKBA zal worden gewerkt. In deze paragraaf gaan we in op de eisen die ten behoeve van een MKBA aan een beleidsalternatief worden gesteld. Eerst de definitie: Een beleidsalternatief is de kleinst mogelijke verzameling van onderling samenhangende maatregelen die naar verwachting technisch en juridisch uitvoerbaar is, economisch haalbaar is en een aannemelijke relatie heeft met het in de probleemanalyse vastgestelde knelpunt. 45 De definitie geeft aan dat de met de MKBA te onderzoeken bel0065idsalternatieven niet te groot, maar ook niet te klein mogen zijn. Een beleidsalternatief moet een zekere zelfstandigheid bezitten, en is tevens de kleinste eenheid waarover zinvol een afzonderlijk besluit kan worden genomen. De tijdens de probleemanalyse voor het beleidsvraagstuk 44 Een alternatief is om de kosten en baten in een zichtjaar te bekijken, zoals het CPB bijvoorbeeld heeft gedaan bij de kilometerprijs. Dit kan alleen als de kosten en baten dezelfde fasering in de tijd hebben. 45 Deze definitie is afgeleid van Eijgenraam et al. (2000).

Op basis van de overwegingen in hoofdstuk 2 (tekstkader over beleidsdoel en MKBA) is daar het doelbereik van het beleidsalternatief aan toegevoegd. Het is dan wel nodig dat de probleemanalyse goed is uitgevoerd (zie paragraaf 5.2).

87

geformuleerde oplossingen voldoen niet altijd aan de definitie van een maatregel of project zoals deze in de MKBA moet worden gehanteerd. Het behoort dus tot de taken van de opstellers van een MKBA om de voorgelegde plannen zo aan te passen dat ze wel aan de definitie voldoen. Zo niet, dan is een zinvolle MKBA niet mogelijk.46 Uit de definitie volgt een aantal criteria waaraan een beleidsalternatief moet voldoen: 1. Het beleidsalternatief moet ondeelbaar zijn: verdere opdeling is niet mogelijk of niet zinvol; 2. Het beleidsalternatief moet gericht zijn op de beleidsdoelstelling; 3. Het beleidsalternatief moet technisch en juridisch uitvoerbaar zijn; 4. Het beleidsalternatief moet economisch haalbaar zijn. Hierna lopen we deze criteria één voor één langs. Vervolgens gaan we in op de synergie tussen onderdelen van een beleidsalternatief en wat deze betekent voor de afbakening van de beleidsalternatieven. Ten slotte staan we kort stil bij wie verantwoordelijk is voor de definitie van een te onderzoeken beleidsalternatief. 5.4.1

Ondeelbaarheid

Bij een beleidsalternatief dat uit meerdere maatregelen of onderdelen bestaat, moet de MKBA-onderzoeker zich de vraag stellen of deze maatregelen ondeelbaar samenhangen of dat ze afzonderlijk kunnen worden onderzocht. Afzonderlijke maatregelen moeten voldoen aan de definitie van het begrip ‘beleidsalternatief’. Dat wil zeggen dat zij technisch en economisch scheidbaar en afzonderlijk uitvoerbaar zijn zodat er een afzonderlijke beslissing over kan worden genomen. Door de onderdelen van de voorgelegde plannen te beschouwen als afzonderlijke beleidsalternatieven wordt het mogelijk om de kansrijke onderdelen te onderscheiden van de minder kansrijke. Het streven naar een zo klein mogelijk beleidsalternatief voorkomt dat een negatief saldo van één onderdeel wegvalt tegen een groter positief saldo van een ander onderdeel. De probleemanalyse is leidend bij het vaststellen van de onderdelen die tot het beleidsalternatief moeten worden gerekend.47 5.4.2

Doelgerichtheid

Het verdient aanbeveling om alleen beleidsalternatieven in de analyse te betrekken die het geconstateerde probleem oplossen of de gebleken kans benutten (zie het tekstkader over

46

In sommige gevallen wordt beleid vorm gegeven door convenanten tussen de overheid en een bepaalde sector. Een convenant is vaak een afspraak om bepaalde dingen anders te gaan doen. In principe kan een convenant ook worden gezien als een maatregel die met een MKBA beoordeeld kan worden. De hier gestelde eisen aan de definitie van een beleidsalternatief zijn van toepassing. De vraag is echter of men zich aan de afspraken in het convenant kan houden en zo ja of dat ook inderdaad gebeurt, en welke sanctie er is als men zich niet aan de afspraken houdt. 47 Er bestaat een spanning om tussen de politieke noodzaak om in samengestelde of integrale pakketten uitruilen te bewerkstelligen en de analytische noodzaak om elk onderdeel op zijn eigen waarde te schatten. Door in een MKBA de verschillende onderdelen apart te onderzoeken, kan de politiek de bedoelde uitruilen op een transparante manier vorm geven.

88

beleidsdoel en MKBA in hoofdstuk 2). De beleidsalternatieven moeten dus zijn gericht op het geformuleerde beleidsvraagstuk.48 5.4.3

Technische en juridische uitvoerbaarheid

Beleidsalternatieven dienen technisch en juridisch uitvoerbaar te zijn. Dit is (natuurlijk) mede ter beoordeling van ter zake deskundigen. De MKBA-opsteller moet de plausibiliteit van een dergelijke beoordeling controleren. 5.4.4

Economische haalbaarheid

Een beleidsalternatief moet economisch haalbaar zijn. Dat wil zeggen dat het beleidsalternatief in de ogen van de MKBA-opsteller op economische gronden enige kans van slagen moet hebben. De MKBA-opsteller baseert zijn oordeel over de economische haalbaarheid op een eigen taxatie vooraf van de potentiële baten van de oplossing van het probleem (of benutting van de kans) en een eigen taxatie vooraf van de kosten van een voorgesteld beleidsalternatief: •

•

•

Een MKBA-opsteller kan besluiten een alternatief of een onderdeel ervan niet in de MKBA te betrekken als de hij van mening is dat de baten waarschijnlijk niet toereikend zijn om de kosten goed te maken. De MKBA-opsteller geeft daarmee aan de oplossing op economische gronden niet kansrijk te vinden. Het komt ook voor dat een beleidsalternatief vrijwel zeker slechter scoort dan andere beleidsalternatieven. Ook om die reden kan een beleidsalternatief buiten beschouwing worden gelaten. Ten slotte kunnen oplossingen zo kostbaar zijn dat zij de financiële spankracht van de overheid te boven gaat en daardoor niet uitvoerbaar zijn.

Bij het uitsluiten van een beleidsalternatief op basis van een negatieve inschatting vooraf van de economische haalbaarheid gaat de MKBA onderzoeker tot op zekere hoogte ‘bevooroordeeld’ te werk. Hij moet dit ‘vooroordeel’ rapporteren en verantwoorden. Bovendien moet steeds worden gecontroleerd of dit ‘vooroordeel’ wordt ondersteund krijgt door de resultaten van de MKBA’s van de wel onderzochte maatregelen of maatregelonderdelen. 5.4.5

Synergie-effecten inzichtelijk maken

Over het algemeen is het nuttig beleidsmaatregelen zo veel mogelijk te splitsen in onderdelen waarover zinvol een afzonderlijk besluit kan worden genomen. Hierdoor wordt het mogelijk de kansrijke onderdelen van het voorstel te scheiden van de minder kansrijke. Het splitsen van de oorspronkelijk ingediende voorstellen valt niet altijd in goede aarde bij de indieners van deze plannen. Bestuurders en/of ambtenaren vrezen vaak dat hierdoor onvoldoende rekening wordt gehouden met eventuele positieve synergie-effecten tussen de onderdelen van het voorstel. Dit bezwaar kan worden ondervangen door naast MKBA’s van de verschillende onderdelen ook een MKBA te maken van het voorstel als geheel. Dan wordt 48

Hierbij gaan we ervan uit dat een beleidsvraagstuk vanuit de probleemanalyse is geformuleerd en aansluit bij het probleem, maar ook een ruime mate van vrijheid laat ten aanzien van de oplossing.

89

automatisch rekening gehouden met de voor- en nadelen die de gezamenlijke uitvoering van de onderdelen met zich meebrengt. Door de uitkomsten voor de verschillende onderdelen van een voorstel te vergelijken met de uitkomsten voor het voorstel als geheel worden de synergie-effecten zichtbaar in de mate dat het (MKBA-saldo van het) geheel groter is (of kleiner) dan de som (van de MKBA-saldi) der delen. Zo wordt inzicht verkregen in de mate waarin verschillende onderdelen van een voorstel elkaar versterken (positieve synergie) of tegen elkaar inwerken (negatieve synergie). Het is echter niet nodig om een aparte categorie ‘synergie-effecten’ te onderscheiden. Synergie-effecten vormen geen afzonderlijke categorie effecten in een MKBA, maar zijn bevat in alle andere effecten. 5.4.6

Verantwoordelijkheid voor de definitie van een beleidsalternatief

De juiste omschrijving van een beleidsalternatief is een taak van de opdrachtgever van de MKBA. Als er een MKBA van een beleidsmaatregel wordt opgesteld, dan is het de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om een analyse te (laten) maken van het probleem waarvoor de beleidsmaatregel een oplossing moet bieden. Op basis van deze probleemanalyse wordt een omschrijving geformuleerd van het beleidsalternatief en van de doelen die hiermee moeten worden bereikt. De MKBA-uitvoerder toetst of het beleidsalternatief niet te groot en niet te klein is gekozen, of rekening wordt gehouden met alle beleidsalternatieven en of het beleidsalternatief en de omgeving van het beleidsalternatief scherp zijn onderscheiden en legt zijn bevindingen terug bij de opdrachtgever die daarover een zorgvuldige afweging maakt.

5.5

Toetsing verwachte effecten

Een belangrijk onderdeel van de voorbereidende fase van een MKBA is het tot stand brengen van de aansluiting van de MKBA op de praktijk van de beleidsmakers. De MKBA moet zo worden opgesteld dat deze informatie levert die de besluitvorming te ondersteunt. De probleemanalyse, de bijbehorende knelpunten en de beleidsalternatieven moeten aansluiten bij de plannen die door de beleidsmakers zijn opgesteld. Bij de keuze van beleidsalternatieven hanteren beleidsmakers een beleidstheorie49 waarmee de effectiviteit van een beleidsalternatief voor het behalen van de doelstellingen aannemelijk wordt gemaakt. Een kritische blik op de veronderstelde effecten is een belangrijk onderdeel van de voorbereidende fase van de MKBA. In samenspraak met de betrokken partijen kan de MKBAopsteller de doelstellingen en de veronderstelde effecten kritisch tegen het licht houden, om zo een eventuele tunnelvisie bij alle partijen te voorkomen. Het gaat er in deze fase niet om de effecten van een maatregel te bepalen maar om vooraf te toetsen of de maatregel de veronderstelde effecten kan hebben. Het toetsen van de beleidstheorie is deels een kwestie van gezond verstand. Er bestaan echter ook methoden 49 Beleidstheorie is een bestuurskundig begrip.

Een beleidstheorie is geen wetenschappelijke theorie, maar bevat de veronderstellingen van beleidsmakers over waarom een maatregel bijdraagt aan het oplossen van een probleem. Zie verder Van Hoesel et al. (2005).

90

die hierbij behulpzaam kunnen zijn. In het tekstkader over de hulpmiddelen bij de voorbereiding van een MKBA (paragraaf 5.2) is een aantal van deze methoden kort gekarakteriseerd. Bij het toetsen van de beleidstheorie ontstaat enige spanning met het karakter van de MKBA. De MKBA toetst immers op welvaartseffecten en niet op beleidseffecten. Niet alle beleidseffecten worden gerekend tot welvaartseffecten. In de praktijk bestaat er veel discussie tussen bestuurders/ambtenaren en MKBA-opstellers over de effecten die wel of niet worden meegenomen in een MKBA. Romijn en Renes (2013) geven voor verstedelijkingsprojecten aan dat het juist belangrijk is om alle voor beleidsmakers relevante effecten te analyseren en in een aparte stap aan te geven waarom deze wel of niet in de MKBA worden meegenomen. Bij effecten die niet worden meegenomen in de MKBA, zijn de volgende mogelijkheden onderscheiden: 1. De beoogde beleidseffecten treden niet op; 2. De beoogde beleidseffecten treden wel op, maar: a. Ze worden niet tot de welvaartseffecten gerekend; b. Ze worden wel tot de welvaartseffecten gerekend, maar: i. empirische informatie over de omvang ervan ontbreekt (‘pm-post’); ii. het zijn dubbeltellingen met andere welvaartseffecten (doorgegeven additioneel effect); iii.

er staat een welvaartseffect van soortgelijke aard tegenover dat even groot is maar van tegengesteld teken (herverdelingseffect). Deze vertaalslag van veronderstelde beleidseffecten naar welvaartseffecten in een MKBA is van belang voor alle beleidsterreinen en voor alle typen maatregelen. De vertaalslag kan voor specifieke gevallen in de werkwijzers worden uitgewerkt.

5.6

Raming van relevante exogene ontwikkelingen

Voor veel facetten van het opstellen van een MKBA is inzicht nodig in de toekomstige ontwikkelingen van relevante exogenen. Dergelijke inzichten zijn bijvoorbeeld nodig voor de uitwerking van het nulalternatief en de beleidsalternatieven. Ook de omvang van kosten en projecteffecten is afhankelijk van hoe economie en maatschappij zich in de toekomst ontwikkelen. Om de relevante ontwikkelingen te ramen kan gebruik worden gemaakt van omgevingsscenario’s.50 De kracht van een scenario is dat de ontwikkeling van de verschillende variabelen in het scenario logisch bij elkaar passen: een scenario vertelt een verhaal. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om ontwikkelingen in de omvang en samenstelling van de bevolking en de 50

Het is in principe ook mogelijk om de relevante exogene ontwikkeling te ramen zonder gebruik te maken van een scenario. Dit zou bijvoorbeeld kunnen op basis van waargenomen trends of andere meer of minder geavanceerde voorspeltechnieken. Voor maatregelen die vooral effect hebben op de korte en middellange termijn (tot vijf jaar) is dat een goede mogelijkheid. Een scenario is daarvoor vaak juist niet geschikt. Voor een langere tijdshorizon verliezen trends of ontwikkelingen uit het verleden hun zeggingskracht en biedt een scenario uitkomst, vooral als het scenario is ingebed in een stelsel van verschillende toekomstscenario’s die tezamen fundamentele toekomstonzekerheden opspannen.

91

economische groei, om de politieke ontwikkelingen die mede bepalen met welke landen handel wordt gedreven, of om de vraag of er sprake is van een sterke overheidsbemoeienis of juist van een teruggetrokken rol van de overheid. Door de effecten van een maatregel binnen zo’n scenario te bepalen, krijgen zowel de maatregel als zijn effecten een context. Het is hierbij natuurlijk wel van belang dat een stelsel van scenario’s de voor een maatregel relevante exogene ontwikkeling schetst of dat de relevante exogene ontwikkeling er eenvoudig van kunnen worden afgeleid. •

•

•

• • •

Zo zijn de scenario’s Welvaart en Leefomgeving (WLO-scenario’s; zie CPB, MNP en RPB51, 2006) geschikt voor transportprojecten en voor ruimtelijk beleid, inclusief ruimtelijk beleid gericht op natuur en milieu. Een recentere uitwerking van de WLO-scenario’s met een meer geprononceerde differentiatie van de ruimtelijke ontwikkeling is te vinden in de Ruimtelijke Verkenning 2011 (zie Hilbers et al., 2011). De WLO-scenario’s vormen een ruimtelijke afgeleide van de macro-economische scenario’s Vier Vergezichten op Nederland (Huizinga en Smid, 2004). Aangevuld met arbeidsaanbodscenario’s (Roodenburg en Van Vuuren, 2004) vormt dit een stelsel van scenario’s die geschikt zijn voor sociaal beleid, arbeidsmarktbeleid en onderwijsbeleid. De Vier Vergezichten-scenario’s worden ook uitgewerkt voor de overheid en de zorg in Bos et al. (2004). In de studie naar de toekomst van de zorg (Van Ewijk et al., 2013) worden vier scenario’s voor de toekomst van de zorg uitgewerkt: ‘toekomst voor de zorg in viervoud’. Energie- en klimaatbeleid (inclusief waterveiligheid) vergen een combinatie van de klimaatscenario’s van het KNMI en de WLO. Voor luchtvaartbeleid zijn specifieke scenario’s afgeleid van de Vier Vergezichtenscenario’s (ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2006). In sommige gevallen kan ook gebruik worden gemaakt van scenario’s van de Europese Commissie (EC).

De EC maakt afzonderlijke scenario’s per beleidsterrein, bijvoorbeeld voor energie, transport, klimaat.52

Scenario’s worden niet alleen gebruikt om de relevante exogene ontwikkelingen in kaart te brengen. Het gebruik van scenario’s biedt ook een toets van de robuustheid van de uitkomsten in het licht van onzekere toekomstige ontwikkelingen. Deze rol van de scenario’s komt aanbod in hoofdstuk 10 van de leidraad.

51

Het Milieu en Natuurplanbureau (MNP) en het Ruimtelijk Planbureau (RPB) zijn in 2008 samen gevoegd tot het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). 52 Zie bijvoorbeeld Global Climate Policy Scenarios for 2030 and beyond (Russ et al., 2007), EC Energy Roadmap 2050 (Commission Staff Impact Assessment Working Paper) of A sustainable future for transport (Ec DG for energy and transport, 2009). In deze studies wordt niet altijd een scherp onderscheid gemaakt tussen omgeving en beleid.

92

6

Effectbepaling Een MKBA staat of valt met de mate waarin effecten van een maatregel kunnen worden bepaald en gewaardeerd. Hoe beter dat lukt, des te beter de MKBA bruikbaar is voor de besluitvorming. Dit hoofdstuk biedt de MKBA-opsteller voorschriften en richtlijnen om de effecten te bepalen. We geven aan welke eisen er moeten worden gesteld aan de effectbepaling en wat de voor- en nadelen van de verschillende methoden zijn. De belangrijkste conclusies zijn: • •

Alle effecten van een maatregel treden op in al of niet goed werkende of bestaande markten als een verandering in volumes en prijzen. De belangrijkste methoden voor het bepalen van de effecten zijn gedragsmodellen, informatie uit business cases, empirische bepaalde prijselasticiteiten, experimenten en kengetallen. De eisen die voor de effectbepaling in een MKBA aan de toepassing van de methoden worden gesteld, zijn: o De methode moet wetenschappelijk geverifieerd zijn en regelmatig opnieuw worden gevalideerd. o De methode moet zijn gericht op het te onderzoeken effect. o Naarmate een effect belangrijker is voor de uitkomsten van de MKBA, vraagt het een gedetailleerder onderzoek. o Kennisonzekerheden bij het toepassen van een methode moeten worden benoemd en geanalyseerd.

In dit licht moet de MKBA-opsteller zich ervan vergewissen dat de gebruikte methode ook inderdaad geschikt is voor het meten van het voorliggende effect. De belangrijkste voorschriften om bij een MKBA de effecten van een maatregel te bepalen, zijn: • •

• • • •

6.1

De effectbepaling dient zoveel mogelijk gebaseerd te zijn op controleerbare, verifieerbare en falsifieerbare wetenschappelijke bronnen. De MKBA-opsteller moet nagaan of de gebruikte methoden geschikt zijn en plausibele resultaten opleveren. Bij twijfel is een second opinion op die uitkomsten nodig, bijvoorbeeld door de effecten na te rekenen met een concurrerende methode, of met alternatieve aannames en uitgangspunten (gevoeligheidsanalyse). Effecten waarvan de omvang en/of de waarde niet kunnen worden bepaald, zijn daarmee niet minder belangrijk en moeten wel worden meegenomen in een MKBA. De MKBA-opsteller moet duidelijk maken hoe belangrijk hij het effect vindt voor de uitkomsten van de MKBA. Een kwalitatieve effectbepaling, waarbij betrokkenen wordt gevraagd om een inschatting te maken van de effecten van beleidsmaatregelen, is niet geschikt voor toepassing in een MKBA. Een MKBA die vooral is gebaseerd op veronderstelde in plaats empirisch gemeten effecten kan geen basis zijn voor de besluitvorming. Als er grote verschillen zijn in de mate waarin verschillende groepen in de samenleving van een maatregel profiteren of de verdeling van kosten en baten een belangrijke rol speelt in de beleidsdiscussie is het van belang om, naast het saldo, ook verdelingseffecten in beeld te brengen.

Inleiding

Een MKBA staat of valt met de mate waarin de effecten van een maatregel kunnen worden bepaald en gewaardeerd. Hoe beter dat lukt, des te beter de MKBA bruikbaar is voor de besluitvorming. De bepaling van de effecten kent drie stappen, te weten: (1) het afbakenen van de markten waar de welvaartseconomisch relevante effecten van een maatregel optreden; (2) het bepalen van de op die markten optredende effecten (volumeveranderingen); en (3) het bepalen van de waardering van die effecten (betalingsbereidheid, prijzen en prijsverandering).

93

Stap 1 kwam aan de orde in hoofdstuk 3 (paragraaf 3.4) en stap 3 staat centraal in hoofdstuk 7. Stap 3 is het onderwerp van het huidige hoofdstuk. Het hoofdstuk biedt de MKBA-opsteller praktische handvatten voor de bepaling van effecten. We geven aan welke eisen er moeten worden gesteld aan de effectbepaling en wat de voor- en nadelen van de verschillende methoden zijn (paragraaf. 6.2). De reden om hierop in te gaan is om MKBA-opstellers een overzicht te geven van methoden die voor het vaststellen effecten bestaan en welke voor- en nadelen de verschillende methoden kennen. Om de effecten van een maatregel te bepalen wordt in de praktijk een aantal paden bewandeld. Er wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van gedragsmodellen, informatie uit de projecten zelf, zoals de business cases, en er wordt gebruik gemaakt van informatie over maatregel-effectrelaties uit de wetenschap. Hoe de effecten precies kunnen worden bepaald is geen onderwerp voor een algemene leidraad; de rol van effectbepaling is immers vooral het terrein van de inhoudelijke experts. Hoe de effecten van een maatregel moeten worden bepaald, gebruikt en geïnterpreteerd, is bij uitstek een onderwerp voor de werkwijzers die voor de verschillende beleidsterreinen de MKBA nader invulling geven.

Voor deze algemene MKBA-leidraad bieden we wel enkele criteria waaraan een methode van effectbepaling moet voldoen om voor een MKBA geschikte informatie op te leveren. Ook inventariseren we welke methoden voor effectbepaling bestaan en wat de voor- en nadelen van de verschillende methoden zijn. Hieronder geven we eerst een overzicht van de verschillende methoden en de eisen die aan het gebruik ervan voor een MKBA kunnen worden gesteld. Daarna gaan we achtereenvolgens in op de verschillende methoden die we illustreren met voorbeelden uit verschillende beleidsdomeinen. Ook gaan we in op kwalitatieve effectbepaling: wat kan een MKBA-opsteller doen als er geen kwantitatieve informatie over een effect voorhanden is? Met dit hoofdstuk bieden we de MKBA-opsteller zo praktische handvatten om de effecten van een maatregel te kunnen bepalen.

6.2

Methoden om effecten te bepalen

De meest voorkomende methoden voor het bepalen van projecteffecten zijn: • • • • •

Gedragsmodellen, bijvoorbeeld: LMS/NRM (transport) TIGRIS XL (ruimtelijke ontwikkeling), Chronisch ziektemodel (gezondheid), MIMIC (arbeidsmarkt) Business cases (bijvoorbeeld grondexploitatie, havenexploitatie) Empirisch bepaalde (prijs-)elasticiteiten uit de wetenschappelijke literatuur Experimenten Kengetallen

Deze methoden worden hierna besproken. Voor het gebruik van de verschillende methoden kan een aantal algemene uitgangspunten worden opgesteld:

94

• •

•

• •

Effecten en de methoden om deze te bepalen moeten zijn gebaseerd op empirisch bewezen, wetenschappelijk verantwoorde causale verbanden. Methoden voor effectbepaling moeten wetenschappelijk zijn geverifieerd en regelmatig opnieuw worden gevalideerd. Een belangrijk uitvloeisel hiervan is dat de methode als deze door verschillende onderzoekers wordt toegepast op hetzelfde probleem, steeds hetzelfde resultaat oplevert. MKBA-resultaten worden daarmee reproduceerbaar, hetgeen de transparantie en de acceptatie van de uitkomsten bevordert. De methode moet zijn gericht op het te onderzoeken effect. In de eerste plaats moet de methode in tijdshorizon en scope passen bij het te onderzoeken effect. Een kortetermijneffect kan niet worden bepaald met een langetermijnelasticiteit. Een plaatselijk effect kan niet worden bepaald met behulp van een landelijk gemiddelde. Macro-economische methoden zijn vaak niet geschikt om iets te zeggen over de effecten op een (kleine) deelgroep. Daarnaast kan een methode zijn ontwikkeld voor het bepalen van een effect onder bepaalde omstandigheden. Toepassing ervan in andere omstandigheden is dan niet altijd mogelijk. Naarmate een effect belangrijker is voor de uitkomsten van de MKBA, vraagt het een gedetailleerder onderzoek. Alle methoden maken gebruik van aannames en zijn omgeven door onzekerheden.

Deze kennisonzekerheid moet worden benoemd en – als dit mogelijk is – in beeld worden gebracht met gevoeligheidsanalyses (zie hoofdstuk 10).

Idealiter voert een MKBA-opsteller een specifiek op het voorliggende probleem toegesneden experiment uit (bij voorkeur gerandomiseerd) om onomstreden te kunnen bepalen wat de causale effecten van een maatregel zijn. Als dat niet kan, en dat is vaak het geval, dan is een natuurlijk experiment (een empirische studie op basis van beschikbare gegevens waarbij zoveel mogelijk gecontroleerd wordt voor externe factoren) de volgende halte voor de effectbepaling. Ook een dergelijke studie is specifiek gericht op de voorliggende maatregel (zie bijvoorbeeld Ossokina en Verweij, 2011). Is een natuurlijk experiment ook niet mogelijk dan kan de MKBA-opsteller een gedragsmodel gebruiken, of empirische verbanden en kengetallen die gevonden zijn in de (inter)nationale literatuur. In beide opties is de kennis van eerder uitgevoerde gerandomiseerde of natuurlijke experimenten verwerkt. In een model is dat inclusief terugkoppelingen (die ook moeten worden geschat). Dat betekent dat de geschiktheid van dergelijke methoden voor het voorliggende vraagstuk niet automatisch is gegarandeerd. Het beschikbaar hebben van gedragsmodellen waarin zoveel mogelijk kennis is samengebald, betekent wel dat toegesneden onderzoek minder nodig is. Dat is een voordeel als het gaat om de kosten/batenverhouding van het uitvoeren van een MKBA.

6.3

Gedragsmodellen

Gedragsmodellen bevatten de theoretische en empirische kennis over het gedrag van mensen of bedrijven op een bepaald terrein. Ze modelleren hoe mensen of bedrijven reageren op veranderingen in bepaalde markten. Dit biedt de MKBA-opsteller zicht op één of

95

meer markten die van belang zijn voor de analyse en daarmee op belangrijke beleidseffecten.53 Naast deze bundeling van kennis is het grootste voordeel van gedragsmodellen dat er sprake is van consistentie. Alle kennis en aannames worden gemodelleerd binnen een consistent en sluitend kader en alle effecten volgen uit de uitgangspunten, aannames en invulling van het model. Er kunnen –binnen de door het model gemodelleerde wereld– geen effecten worden vergeten. Op het oog onlogische uitkomsten zijn of te herleiden tot onlogische aannames, of het model laat zien dat de uitkomst toch logischer is dan in eerste instantie lijkt. Dit wordt het ‘isoleren van het onverwachte’ genoemd.54 Bij het gebruik van modellen moet wel worden nagegaan of het model geschikt is voor het voorliggende vraagstuk en of de aannames aansluiten bij de omstandigheden. Bovendien zijn gedragsmodellen over het algemeen ontwikkeld voor een ander doel dan een MKBA. Dit betekent dat de uitkomsten niet altijd volledig aansluiten bij wat een MKBA vraagt. Dit kan een extra interpretatieslag vereisen en beperkingen opleveren bij het gebruik van dergelijke modellen. Op een aantal (beleids-)terreinen zijn modellen beschikbaar waarmee de effecten in kaart kunnen worden gebracht: dit geldt vooral op het terrein van transport, gezondheid, waterveiligheid en arbeidsmarkt.

6.4

Business cases

Voor een aantal beleidsterreinen zijn business cases beschikbaar. De business case wordt opgesteld voor de exploitanten en/of initiatiefnemers van een project. Het gaat dan vaak om openbaar vervoer, luchthavens of de gezamenlijke exploitanten van een integrale gebiedsontwikkeling. In een business case worden de private opbrengsten voor de initiatiefnemer uit de verkoop van projectdiensten afgezet tegen de kosten inclusief de exploitatie van het project. Als deze opbrengsten de kosten overtreffen, maakt de exploitant/initiatiefnemer winst: er is sprake van een private welvaartswinst. Naast deze private welvaartswinst voor de exploitant/initiatiefnemer kan er sprake zijn van ongeprijsde effecten voor derden die samen met de winst voor de exploitant/initiatiefnemer de maatschappelijke welvaartswinst bepalen. Het verschil tussen de private welvaartswinst voor exploitanten/initiatiefnemers en de maatschappelijke welvaartswinst geeft een indicatie voor de legitimiteit voor overheidsingrijpen.

53

Naast gedragsmodellen worden ook technische modellen gebruikt die relaties beschrijven tussen omgevingsgrootheden waarbij menselijk gedrag geen rol speelt. Bijvoorbeeld een model dat beschrijft hoe een bepaalde toename van de CO2 in de lucht tot een bepaalde opwarming leidt of tot een bepaalde zeespiegelstijging. 54 Een goed voorbeeld hiervan is de woningmarktstudie van Donders et al. (2010). Door verschillen in de aard van overheidsingrijpen tussen de huurwoningmarkt en de koopwoningmarkt, leidt een verhoging van de gereguleerde huren tot een verlaging van de prijzen van koopwoningen.

96

Voor sommige beleidsterreinen geldt dat de business case een belangrijke bron is van informatie voor de MKBA. Deze informatie moet wel door de MKBA-opsteller worden getoetst op plausibiliteit, bijvoorbeeld door de informatie naast een business case van een vergelijkbaar project te leggen. Een database met verschillende business cases kan aangeven of de veronderstelde effecten een plausibele orde van grootte hebben. De grondexploitatie (GREX) is een voorbeeld van een business case. Deze vormt in de regel een belangrijke basis voor MKBA’s van gebiedsontwikkelingsprojecten. De informatie uit de GREX heeft wel een bewerking nodig. Fakton, Buck Consultants en SEO Economische Onderzoek (2012) hebben een stappenplan opgesteld waarin wordt beschreven hoe de informatie van een GREX geschikt kan worden gemaakt voor een MKBA. Uit deze exercitie komen de effecten die het project heeft op aantallen woningen, bedrijventerreinen, voorzieningen en dergelijke voor zover deze in het plan zijn meegenomen. In een GREX wordt verder geen rekening gehouden met het nulalternatief. Ook neveneffecten komen in de omzetting van GREX naar MKBA niet aan de orde. Als de investeringen in een gebied leiden tot veranderingen in de bestaande stad, moet dit additioneel onderzocht worden.

De overwegingen die gelden voor de bruikbaarheid van een GREX in een MKBA zijn ook van toepassing op business cases op veel andere terreinen. Ook voor andere beleidsterreinen dan infrastructuur en gebiedsontwikkeling is het denkbaar dat er business cases voor handen zijn. Bijvoorbeeld voor het decentraal opwekken van energie door windmolens of zonnepanelen kan een business case worden opgesteld. En in de zorg wordt wel gewerkt met zogeheten maatschappelijke business cases.

6.5

Empirische informatie over maatregel-effectrelaties

Bij het bepalen van projecteffecten kan ook gebruik worden gemaakt van uit de wetenschappelijke literatuur bekende empirische verbanden. Vaak gaat het hierbij om prijselasticiteiten. De ter beoordeling voorliggende maatregelen verhogen of verlagen de prijzen of kosten van een goed of dienst en met behulp van de prijselasticiteit kunnen de veranderingen in het gebruik of de vraag worden gemeten. Vaak wordt gebruik gemaakt van empirie op micro-economisch niveau. Vooral op het gebied van arbeidsmarktmaatregelen is veel empirie beschikbaar over bijvoorbeeld de effecten van lonen en subsidies op de kans op werk, de duur van de werkloosheid en op de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen. Prijselasticiteiten kunnen ook worden gebruikt om bijvoorbeeld de effecten in te schatten van een accijnsverhoging op de mobiliteit. Naast prijselasticiteiten kunnen ook andere soorten empirische verbanden een rol spelen bij de bepaling van effecten. Zo speelt empirische informatie over de ruimtelijke relaties tussen wonen enerzijds en werken en voorzieningen anderzijds een rol bij gebiedsontwikkeling.55 Op veel terreinen is er wel empirische informatie beschikbaar, maar geen gedragsmodel. Prijs- en andere elasticiteiten kunnen dan helpen om maatregeleffectrelaties te bepalen. Zij zijn daarmee een gedragsmodel in het klein. Een gedragsmodel kan echter onder een 55

Zie bijvoorbeeld Vermeulen en Van Ommeren (2009), De Graaf en Raspe (2012) en Romijn en Renes (2013)

97

ruimere set omstandigheden worden toegepast dan een empirisch bepaalde elasticiteit. Meer nog dan bij het gebruik van modeluitkomsten moet de MKBA-opsteller daarom bedenken of de empirisch gevonden elasticiteit ook inderdaad geschikt is voor het te bepalen effect.

6.6

Experimenten

Ook experimenten worden gebruikt om de effecten van een maatregel direct te meten. Het is hierbij belangrijk dat een experiment goed wordt vorm gegeven zodat ook causale effecten inderdaad kunnen worden geïsoleerd, en dat kan worden gecorrigeerd voor zelfselectie. Een bekend voorbeeld is het klinisch onderzoek dat vooral in het zorgdomein wordt gebruikt om de effectiviteit van behandelingen (geneesmiddelen) te onderzoeken. Maar ook in de economische wetenschap is aandacht voor experimenten. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen laboratoriumexperimenten en quasi-experimenteel onderzoek. Dit laatste type wordt veel gebruikt om projecteffecten te bepalen op basis van bestaande (individuele) gegevens. Klinisch onderzoek

Het klinisch onderzoek dat gebruikelijk is in het zorgdomein (Randomized Controlled Trial; RCT), wordt uitgevoerd onder gecontroleerde omstandigheden. Hiernaast worden de deelnemende patiënten ad random verdeeld over een experimentele groep en een controlegroep. De experimentele groep ontvangt de te onderzoeken behandeling, bijvoorbeeld een geneesmiddel. De controlegroep ontvangt in dat geval een gelijk uitziend maar volledig onwerkzaam middel (placebo). Dankzij de gerandomiseerde gecontroleerde onderzoeksopzet, die niet alleen wordt gebruikt voor geneesmiddelen maar bijvoorbeeld ook voor operaties of psychotherapie, kunnen de verschillen in uitkomsten tussen beide groepen met zekerheid worden toegeschreven aan de behandeling. Volgens veel onderzoekers in het zorgdomein kan alleen op deze manier de causaliteit van effecten overtuigend worden aangetoond. Economische experimenten

Bij economische experimenten maken we onderscheid tussen quasi-experimenteel onderzoek en laboratoriumexperimenten. In een quasi-experimenteel onderzoek wordt niet gerandomiseerd en het onderzoek wordt niet dubbelblind uitgevoerd. Wel wordt een groep deelnemers die een specifieke ingreep ondergaan, vergeleken met een controlegroep zonder interventie. De deelnemers worden niet willekeurig aan de groepen toegewezen; de groepen moeten op een aantal relevante kenmerken wel vergelijkbaar zijn. Deze vergelijkbaarheid heeft vaak betrekking op leeftijd, geslacht, opleiding en aard van de problematiek, bijvoorbeeld duur van de werkloosheid. Door deze twee groepen (met en zonder ingreep) te vergelijken wordt het effect van een maatregel bepaald.

98

Economische laboratoriumexperimenten worden gebruikt om nieuwe empirische wetmatigheden te ontdekken langs meer inductieve wijze. Economische laboratoriumexperimenten zijn bij uitstek geschikt om de gevolgen van beleidsinnovaties te exploreren. Zonder veronderstellingen over het gedrag te hoeven maken, kunnen reacties op veranderingen in de economische situatie nauwkeurig en systematisch worden bestudeerd. Het onderzoek kan worden gerepliceerd om de robuustheid van de bevindingen te toetsen. Experimenten bieden de gelegenheid om vraagstukken te onderzoeken waarover de bestaande theoretische modellen geen uitsluitsel geven, zoals gedragsreacties in onevenwichtige situaties. Een belangrijke vraag bij deze experimentele methode blijft in hoeverre de resultaten van het experiment generaliseerbaar zijn. Het gaat hierbij om de mate waarin de proefpersonen representatief zijn voor de populatie (populatievaliditeit) en de geschiktheid van de experimentele opzet (omgevingsvaliditeit). Pilots

Een bijzondere vorm van experimenteren is de pilot (of proefproject of veldexperiment). De pilot verschilt van een wetenschappelijk experiment omdat er over het algemeen geen controlegroepen worden geformuleerd, niet wordt gecontroleerd voor allerlei externe factoren en ook andere wetenschappelijke checks and balances achterwege worden gelaten. Met een pilot wordt een maatregel op kleine schaal uitgeprobeerd in de echte wereld. Het idee is dat in een wetenschappelijke setting voor veel factoren kan worden gecontroleerd, maar dat pas bekend is of een maatregel echt kan werken als deze is onderworpen aan de ongecontroleerde omgeving van de echte wereld. Daar valt wat voor te zeggen. Doordachte tekentafelinitiatieven blijken in de praktijk niet altijd te werken, hoe goed de wetenschappelijke onderbouwing ook is. Tegelijkertijd ligt hier ook de beperking van de pilot. De mate waarin een maatregel al of niet blijkt te werken kan liggen aan de maatregel, maar kan ook liggen aan de specifieke omgeving waarin de maatregel wordt uitgeprobeerd. De vraag rijst of de resultaten van een pilot kunnen worden veralgemeniseerd. Vanwege de opzet van een pilot zijn argumenten voor of tegen veralgemenisering niet altijd uit elkaar te trekken. Het gebruik van pilotuitkomsten om effecten van bredere maatregelen te onderbouwen is daarmee riskant.

Ten slotte, als uit een pilot blijkt dat een maatregel een bepaalde werking heeft, kan de pilot worden uitgebreid. Daarmee is de pilot eigenlijk een gefaseerde invoering van een maatregel, maar dan gericht op kennisonzekerheid in plaats van toekomstonzekerheid (zie hoofdstuk 10).

6.7

Kengetallen

Voor neveneffecten worden vaak minder uitgebreide berekeningsmethoden gebruikt dan voor effecten die betrekking hebben op het hoofddoel van de maatregel. Zo wordt het effect op luchtkwaliteit in een MKBA voor een milieumaatregel (normering fijn stof) preciezer bepaald dan in een MKBA voor een infrastructuurproject. In de MKBA voor de normering van fijn stof is luchtkwaliteit het hoofddoel en de belangrijkste bron van baten, en in de

99

MKBA voor infrastructuur is bereikbaarheid het hoofddoel en luchtkwaliteit een neveneffect, dat bovendien waarschijnlijk kwantitatief van relatief ondergeschikt belang is. Voor het berekenen van neveneffecten wordt vaak gebruik gemaakt van kengetallen. Wever en Rosenberg (2012) vatten kengetallen samen voor de belangrijkste omgevingskwaliteiten. De website van het Steunpunt Economische Evaluatie (SEE) bevat een groot aantal kengetallen voor ruimte, omgeving, transport en bereikbaarheid.56 Het gebruik van kengetallen voorkomt dat dure effect- en waarderingsstudies nodig zijn. Bij oordeelkundig gebruik bevordert het gebruik van kengetallen de vergelijkbaarheid van MKBA-studies. Het gebruik van kengetallen kent ook een aantal nadelen. Zo is niet altijd duidelijk welke markten of effecten met het kengetal worden beschreven. Daarnaast is het niet altijd duidelijk of het effect volledig en juist wordt beschreven. Zodra een neveneffect kwantitatief belangrijk is voor de MKBA, volstaat een analyse met kengetallen waarschijnlijk niet. Een voorbeeld kan dit verduidelijken.

De effecten van een toename van de mobiliteit op de luchtkwaliteit en de verkeersveiligheid worden vaak vastgesteld op basis van het aantal voertuigkilometers die via technische parameters worden omgerekend naar emissie van fijn stof (gemeten in kg) en naar aantallen ongevallen (doden en gewonden).57 Dergelijke berekeningen kunnen altijd worden uitgevoerd, maar dragen het risico in zich dat uit het oog verloren wordt over welke markten – en dus welke effecten – het eigenlijk gaat. Bijvoorbeeld, door fijn stof in kilo’s te meten en daar een prijs per kilo aan toe te kennen, raakt de relatie met het effect dat fijn stof werkelijk heeft op de achtergrond, te weten het effect op de gezondheid van mensen die blootgesteld worden aan de verhoogde concentraties. Anderzijds wordt het effect van fijn stof ook wel gemeten door naar de veranderingen in het aantal astmapatiënten te kijken (SEE, 2012). Dat is een beperkte opvatting van de gezondheidseffecten van fijn stof. Bij het gebruik van kengetallen is het zaak dat de MKBA-opsteller op de hoogte is van de juistheid van de manier waarop de relatie tussen de beleidsmaatregel en het effect wordt vastgesteld, of dat de MKBA-opsteller er zeker van kan zijn dat dit is gecontroleerd. Het kan dan nodig zijn om de hele effectketen (zoals hierboven voor fijn stof is geschetst) in kaart te brengen, zeker als het gaat om een belangrijk effect.

Dit voorkomt dat er overlap optreedt tussen verschillende effecten.

56

Zie: http://www.rijkswaterstaat.nl/zakelijk/economische_evaluatie/overzicht_effecten_infrastructuur/. Het overzicht van Wever en Rosenberg (2012) kan daar ook worden gevonden. Voor sommige omgevingskwaliteiten, zoals inrichtingskwaliteit zijn welvaartsgevolgen van kwaliteitsveranderingen nog niet precies bekend. Voor andere omgevingskwaliteiten geldt juist weer dat de bepaling van de omvang van het welvaartseffect nog niet is uitgekristalliseerd en/of dat er nooit een prijs voor is afgeleid. Het SEE laat zien wat de actuele stand van kennis is. Naast kengetallen voor het vaststellen van de effecten bevat de SEE- database ook kengetallen voor het waarderen van deze effecten. 57 De effecten voor luchtkwaliteit worden ook wel bepaald ten behoeve van de milieueffectrapportage (m.e.r). Waar dat zinvol is worden deze effecten over genomen in de MKBA. Er zijn echter verschillen in de reikwijdte van een m.e.r en van een MKBA. Ook wordt niet altijd een m.e.r gemaakt of is een m.e.r nog niet beschikbaar als de MKBA wordt opgesteld.

100