algemene-leidraad-voor-maatschappelijke-kosten-batenanalyse 2.pdf

De verandering in het nutsniveau als gevolg van een beleidsmaatregel kan worden gemeten als de financiële compensatie die iemand maximaal wil betalen voor een positieve verandering van zijn nutsniveau (of minimaal wil ontvangen ter compensatie van een negatieve verandering van dat niveau). Dit wordt de betalingsbereidheid voor de maatregel genoemd. Het MKBA-saldo van een maatregel is de optelling over alle individuen in de samenleving van hun betalingsbereidheid voor de veranderingen in het nutniveau die 14 Daarmee wordt nut ook wel gezien als een maatstaf voor individueel het ‘welzijn’ of ‘geluk’. In hoofdstuk 6 van de Macro Economische Verkenning 2008 (CPB, 2007) wordt de relatie tussen geluk (‘subjectief welzijn’), welvaart en inkomen besproken. Stolwijk (2010, CPB Memorandum 245) bevat een discussie over het welvaartsbegrip dat wordt gehanteerd in beleidsevaluaties. 15 Er ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag aan een sociale welvaartsfunctie; zie bijvoorbeeld Rouwendal en Rietveld (2000), Boadway (2006) of Boardman et al. (2006). Bergson (1938) en Samuelson (1947) worden gezien als de grondleggers van de sociale welvaartsfunctie.

46

optreden als gevolg van de maatregel. Dit is het welvaartseconomische fundament van een MKBA. Op deze basis kan in principe worden nagegaan of een maatregel per saldo voordelig is voor de samenleving of nadelig. Dit is ook intuïtief te begrijpen: een maatregel verhoogt de welvaart als de voordelen (welvaartwinst van mensen die voordeel ondervinden) opwegen tegen de nadelen (welvaartverlies van mensen die nadeel ondervinden).

De reikwijdte van de MKBA Een MKBA vat de welvaartsgevolgen van een maatregel samen voor alle individuen in een samenleving. Maar wie hoort wel bij de samenleving en wie niet? Voor deze afbakening zijn drie vragen van belang: • • •

Wie besluit over een maatregel? Deze vraag gaat om het overheidsniveau waarop de beslissing over een bepaalde beleidsmaatregel wordt genomen. Wie betaalt de maatregel? Dit gaat over de vraag op welk overheidsniveau de maatregel wordt gefinancierd, hetzij met publieke middelen, hetzij met de inzet van regelmacht en politiek kapitaal. Wie ondervindt de effecten van de maatregel? Dit gaat over de vraag welke individuen geraakt worden door een maatregel, positief of negatief. Dat gaat naast de effecten van de maatregel ook over de financiering ervan.

Idealiter is het zo dat de individuen die de effecten van een maatregel ondervinden onderling afspreken hoe de financiering wordt geregeld, en daarvoor een door hen gekozen ‘overheid’ in het leven roepen die met dat mandaat besluit om een maatregel al of niet te nemen. De drie vragen omvatten dan steeds dezelfde ‘samenleving’. In de praktijk hebben we te maken met afgebakende, maar gelaagde, jurisdicties (Rijk, provincie, gemeente, EU, EU-regio, stadsregio, waterschap, wijkbeheer) met wisselend politiek mandaat voor maatregelen met effecten en financieringen die niet aansluiten bij die jurisdicties. In een MKBA op nationaal niveau wordt gekeken naar de welvaart van alle inwoners van Nederland. Dit is geen principiële keuze, maar voor rijksbeleid wel de meest voor de hand liggende. Ook speelt een rol dat veel beleid en projecten vaak worden (mede)gefinancierd door het Rijk waardoor alle belastingbetalers van Nederland meebetalen. Dit is een reden om na te gaan of de maatregel voor Nederland als geheel welvaartsverhogend is en vraagt dus om een MKBA op nationaal niveau. Als een maatregel echter vooral regionale effecten heeft kan ook worden overwogen om de ‘samenleving’ te beperken tot de inwoners van die regio. Dan moet ook de maatregel wel regionaal worden gefinancierd.

Doordat de eigen belastingmiddelen van regionale overheden echter beperkt zijn, worden ook regionale maatregelen vaak met rijksgeld gefinancierd en is dus een MKBA op nationaal niveau nodig. Regionale besluiten kunnen suboptimaal zijn vanuit het nationale oogpunt (beleidsconcurrentie). Daarmee moet in een regionale afweging rekening worden gehouden. De nationale reikwijdte betekent dat effecten (positief of negatief) die niet bij de inwoners van Nederland neerslaan, geen effect hebben op het MKBA-saldo. Desalniettemin is het denkbaar dat een MKBA de welvaartseffecten voor buitenlanders wel in beeld brengt, ook al tellen deze niet mee in het MKBA-saldo voor Nederland. Als dergelijke effecten substantieel zijn, is het zelfs wenselijk dat ze in beeld worden gebracht. Zeker in de context van de EU kan op die manier inzicht worden verkregen in de mate waarin nationaal beleid effect heeft op andere EU-lidstaten en of dit een rol vraagt voor de EU bij de vormgeving of de afstemming van het voorgenomen beleid. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om een EU-subsidie voor Nederlands beleid als dat beleid voordelen heeft voor inwoners van andere EU-lidstaten.

3.2.2

Betalingsbereidheid en consumentensurplus

De voorkeuren van individuen kunnen echter niet direct worden waargenomen en daarmee kan het principe van betalingsbereidheid niet zonder meer worden toegepast om het MKBAsaldo van een beleidsmaatregel te bepalen. Het keuzegedrag van individuen (dat gebaseerd is op individuele voorkeuren) leidt echter tot waarneembare uitkomsten ten aanzien van de vraag naar goederen en diensten. Dit komt tot uiting op markten voor die goederen en diensten in de vorm van transactievolumes en -prijzen.

47

De verbinding tussen de vraag en de voorkeuren van individuen is de betalingsbereidheid voor het gebruik van goederen en diensten. Naarmate iemand een grotere voorkeur heeft voor een bepaald goed of een bepaalde dienst zal zijn betalingsbereidheid ervoor ook groter zijn. Als de prijs die iemand moet betalen voor een bepaald goed of dienst hoger is dan zijn betalingsbereidheid zal het individu niet overgaan tot aanschaf en consumptie ervan. Immers, hij moet meer inkomen opgeven dan het extra nut van de aanschaf van het goed of de dienst hem waard is. Alleen als de prijs lager is dan de betalingsbereidheid zal het individu overgaan tot aanschaf of gebruik, oftewel vraag uitoefenen. Er is dus een verband tussen de vraag naar een goed of dienst en de transactieprijs. Dit verband hangt samen met de voorkeuren van individuen en biedt daarmee een houvast om welvaartsveranderingen te meten. Daarbij is het over het algemeen zo dat de vraag naar een goed of dienst groter is naarmate de prijs lager is. Dit is weergegeven in het linkerdeel van figuur 3.1. Figuur 3.1

De betalingsbereidheid/vraag naar een goed of dienst en het consumentensurplus

Betalingsbereidheid/vraag

Consumentensurplus

Prijs/kosten

Prijs/kosten

Betalingsbereidheid/ vraag Hoeveelheid

pbl.nl / cpb.nl

pbl.nl / cpb.nl

Consumentensurplus

Prijsniveau

Betalingsbereidheid/ vraag Hoeveelheid

Bron: CPB/PBL, 2013

Als een individu overgaat tot aanschaf – en dus vraag uitoefent – is de betalingsbereidheid voor de aanschaf van een goed of dienst minstens zo groot als de prijs ervan. Het verschil tussen de betalingsbereidheid en de prijs wordt het consumentensurplus genoemd. Dit is het saldo van de baten van de aankoop (de betalingsbereidheid) en de kosten van de aankoop (de prijs) en is daarmee een maatstaf voor de welvaartswinst die het individu ondervindt van de aanschaf. In het algemeen geldt dat de betalingsbereidheid voor het laatste exemplaar van een product dat een individu koopt, gelijk is aan de prijs voor dit product. Voor alle andere exemplaren van het product die het individu aanschaft, is de betalingsbereidheid groter dan de prijs. De som over alle aangeschafte exemplaren van de betalingsbereidheid minus de prijs wordt consumentensurplus genoemd. Het consumentensurplus geldt als een

48

maatstaf van de welvaartswinst die met de aanschaf samenhangt.16 Het rechterdeel van figuur 3.1 laat zien hoe de vraag naar een goed of dienst en de prijs ervan samen het consumentensurplus van de consumptie van het goed of de dienst bepalen. Geaggregeerde vraag

De individuele vraag naar een goed of dienst kan worden geaggregeerd tot de vraag voor een goed of dienst van de samenleving als geheel door voor elk prijsniveau de vraag op te tellen over alle individuen. Dit betekent dat de vraag van individuen met heel verschillende voorkeuren bij elkaar wordt opgeteld. De totale vraag naar een goed of dienst van de samenleving als geheel wordt de geaggregeerde vraag genoemd. Deze beschrijft hoeveel van een goed of dienst alle individuen tezamen willen aanschaffen of gebruiken bij een bepaald prijsniveau. Ook de geaggregeerde vraag neemt voor de meeste goederen of dienstenproducten af naarmate de prijs hoger is. Analoog aan de individuele vraag, geldt voor de geaggregeerde vraag dat deze de betalingsbereidheid weergeeft voor de aanschaf of het gebruik van verschillende hoeveelheden van een product of dienst, maar dan voor de samenleving als geheel. Het verschil tussen de geaggregeerde betalingsbereidheid en de prijs is het geaggregeerde consumentensurplus, dat wil zeggen: de welvaartswinst voor de maatschappij als geheel van de consumptie van een bepaald goed. 3.2.3

Berekening van consumentensurplus: de halveringsregel

Een beleidsmaatregel heeft welvaartseffecten doordat deze de keuzemogelijkheden van individuen beïnvloedt. Die beïnvloeding komt tot uitdrukking door veranderingen in de geconsumeerde volumes en door veranderingen in de daarvoor toerekenbare kosten of prijzen op markten. Het welvaartssaldo (MKBA-saldo) daarvan kan worden vastgesteld als de som van de veranderingen in de consumentensurplussen op de verschillende markten die door de maatregel worden beïnvloedt. Zoals in paragraaf 3.2.1 is aangegeven, kunnen beleidsmaatregelen op verschillende manieren effect hebben op markten. Het kan bijvoorbeeld gaan om een verlaging of verhoging van de prijs, of om een beperking of uitbreiding van het aanbod. We gaan hierna in op een aantal mogelijke effecten, te weten een prijsverlaging, een aanbodbeperking en een inkomensverlaging, en geven aan hoe het consumentensurplus bepaald wordt. Een prijsverlaging

Stel dat een maatregel de prijs van een bepaald goed verlaagt, bijvoorbeeld doordat een subsidie wordt verleend. Dit is weergegeven in figuur 3.2 als een verlaging van de prijs van het goed van p0 naar p1. Hierdoor neemt de vraag toe van q0 naar q1.

16

Hoe het precies zit met het consumentensurplus als maatstaf voor welvaart, wordt bijvoorbeeld uitgelegd in hoofdstuk 10 van Varian (1992).

49

Figuur 3.2

Verandering consumentensurplus: halveringsregel

Prijs/kosten

Voor maatregel (p0)

Prijsniveau

A

B

pbl.nl / cpb.nl

Na maatregel (p1)

Bron: CPB/PBL, 2013

A

Verandering van consumentensurplus voor bestaande consumenten

B

Verandering van consumentensurplus voor nieuwe consumenten

Vraag Voor maatregel (q0)

Na maatregel (q1)

Hoeveelheid

Door de prijsverlaging neemt het consumentensurplus toe met de oppervlakken A en B. Oppervlak A is het voordeel dat consumenten ondervinden omdat het oude consumptieniveau tegen een lagere prijs kan worden geconsumeerd. De prijsdaling leidt ook tot een toename van de consumptie, hetgeen bijdraagt aan de totale welvaartsverandering. De eerste extra eenheid die wordt geconsumeerd kent een surplus dat (bijna) gelijk is aan het prijsvoordeel voor het oude consumptieniveau. De laatste extra eenheid die wordt geconsumeerd kent een surplus dat bijna gelijk is aan nul. Tussen deze twee punten wordt vaak een lineair verloop van betalingsbereidheden verondersteld zoals aangegeven in figuur 3.3.17 Dit betekent dat de driehoek B ook welvaartswinst is. Een formule voor het gearceerde oppervlak luidt: (p0 – p1)q0 + ½(p0 – p1) (q1 – q0) = ½(p0 – p1) (q1 + q0) De laatste uitdrukking wordt wel aangeduid met ‘the rule of half’ of ‘halveringsregel’. Deze formule is de standaard bij het bepalen van de welvaartsbaten van maatregelen.18 De uitdrukking geeft de verandering weer in het consumentensurplus, en daarmee het welvaartseffect van de maatregel voor de consument. De halveringsregel laat zien dat daarvoor alleen voor alle relevante markten bekend moet zijn wat de volumes en prijzen zijn en hoe deze veranderen als gevolg van een maatregel.

17

De vraagfunctie gedraagt zich niet altijd als een net lineair verband tussen prijs en hoeveelheid. Zie Besseling en Van ‘t Riet (2009, CPB Discussion Paper 130) en Van ‘t Riet (2011, CPB Discussion Paper 199) voor een discussie over de problemen die zich voordoen als een dergelijk lineair verband niet realistisch is. 18 Als de getekende markt verder geen marktimperfecties kent, betekent het toekennen van de subsidie een welvaartswinst voor de consumenten van oppervlakten A en B (halveringsregel). Daar staat tegenover dat de kosten voor de overheid q1(p0-p1) bedragen. Salderen van de winst voor consumenten en het verlies voor de overheid leidt in dit geval –als sprake is van een goed werkende markt– tot een maatschappelijk verlies door de subsidie van ½(q1-q0)(p0-p1).

50

Een vergroting van het aanbod

Het tweede voorbeeld gaat over een markt voor diensten die worden gegenereerd door een bos. Het bos genereert ecoysteemdiensten.19 Bezoekers van het bos consumeren deze diensten en hebben daar een bepaalde betalingsbereidheid voor. De bezoekers van het bos hoeven geen prijs te betalen voor het bezoek: iedereen heeft vrij toegang. Er is echter wel sprake van bezoekerskosten in de vorm van de reistijd die nodig is om het bos te bereiken. Deze kosten nemen toe naarmate er meer bezoekers zijn (verder lopen vanaf de parkeerplaats, langer in de file staan tot de parkeerplaats). Bovendien neemt door drukte de kwaliteit van de ecosysteemdiensten af. Om eenzelfde nut van het bezoek te bereiken moeten de bezoekers hogere kosten maken, bijvoorbeeld door langer in het bos te verblijven. Dit is weergegeven in de gekromde bezoekerskostenlijnen in figuur 3.3.20 Figuur 3.3

Verandering consumentensurplus bij een aanbodvergroting

Prijs/kosten Verandering capaciteit

Na maatregel (p1)

pbl.nl / cpb.nl

Voor maatregel (p0)

Bezoekerskosten

Bron: CPB/PBL, 2013

Vraag Voor maatregel (q0)

Na Hoeveelheid maatregel (q1)

Een maatregel gericht op het bevorderen van natuurwaarden zorgt ervoor dat het bos groter wordt en/of beter van kwaliteit. Het bos kan daardoor meer ecosysteemdiensten genereren. Figuur 3.3 laat zien wat dit betekent voor de welvaart (afgezien van het effect op andere markten). Doordat de capaciteit van het bos om ecosysteemdiensten te genereren toeneemt, nemen de bezoekerskosten af (de kwaliteit neemt immers toe). De geconsumeerde hoeveelheid diensten van het bos stijgt van q0 naar q1 en de bezoekerskosten dalen van p0 naar p1. Het gearceerde oppervlak geeft de daarmee gepaard gaande welvaartswinst aan (extra consumentensurplus). Dit oppervlak kan worden berekend met de halveringsregel. Een vergroting van het aanbod van bepaalde zorg- of onderwijsdiensten kan op gelijke manier worden geanalyseerd. Wel moeten daarbij de specifieke omstandigheden waarin deze markten opereren, tot uitdrukking komen in het verloop van de vraag, de kosten voor de gebruiker en het aanbod. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met marktfalen en 19 Onder ecosysteemdiensten verstaan we bijvoorbeeld wandelmogelijkheden/recreatie. Een bos produceert echter meer diensten zoals de productie van hout, de (lokale) beheersing van de waterhuishouding, het afvangen van fijn stof en de opslag van CO2.

Als we dit soort diensten verbreden naar de diensten van natuur, wordt wel gesproken over ‘ecosysteemdiensten’. 20 Deze bezoekerskostenmethode houdt geen rekening met de bestaanswaarde van natuur. Deze waarde van natuur kan wel worden meegenomen in een MKBA. Zie hoofdstuk 7.

51

de effecten van overheidsingrijpen zoals belastingen, subsidies en prijs- en aanbodregulering. Een kwaliteitsverbetering van het aanbod

Op het terrein van zorg en onderwijs is het beleid er vaak gericht de kwaliteit van het aanbod te verbeteren(betere behandelmethoden, kleinere klassen). Dit kan worden gezien als een toename van het voor kwaliteit gecorrigeerde aanbod. De maatregel kan vervolgens op dezelfde manier worden geanalyseerd als in de eerdere voorbeelden. Een voor kwaliteit gecorrigeerde aanbodmaatstaf is echter niet altijd voor handen. Een alternatief is dan om een eenvoudiger aanbodmaatstaf te nemen (aantal lesuren, aantal behandelingen). De verbeterde kwaliteit per lesuur of behandeling komt dan tot uiting in een hogere betalingsbereidheid per eenheid. In figuur 3.3 verschuift de vraagcurve hierdoor naar rechtsboven, bij een onveranderd aanbod. Inkomensverandering

Een maatregel die het inkomen van mensen verandert, heeft ook effecten op de keuzemogelijkheden van individuen en dus op de welvaart. In principe kan het welvaartseffect hiervan ook met de veranderingen van consumentensurplussen worden benaderd. Dit is echter niet praktisch omdat een verandering in inkomen leidt tot een verandering in consumentensurplus op alle markten, waardoor we dus de effecten op alle markten moeten onderzoeken. Dit probleem is echter eenvoudig te omzeilen. Immers, de betalingsbereidheid voor een verandering van het inkomen is precies de verandering in inkomen: de betalingsbereidheid van iemand om een inkomensverlies van tien euro te voorkomen is ... tien euro. Het welvaartseffect van een verandering in inkomen is dus gelijk aan de verandering in inkomen. 3.2.4

Producenten en de overheid in de MKBA

In het voorgaande zagen we hoe de rentabiliteit van een maatregel kan worden bepaald door veranderingen in het consumentensurplus op relevante markten. Naast consumenten (‘gezinnen’ of ‘natuurlijke personen’) bestaat een economie echter ook uit bedrijven en de overheid. Ook deze partijen oefenen een vraag naar producten en diensten uit. Maatregelen kunnen dus ook effecten hebben op de kosten voor bedrijven en/of de overheid, en op de winsten van bedrijven en/of het begrotingssaldo van de overheid. De MKBA is echter gestoeld op de sociale welvaartsfunctie waarin producenten en de overheid geen rol spelen. In deze paragraaf geven we aan in welke gevallen veranderingen in het producentensurplus en in het begrotingssaldo een rol spelen in een MKBA. Inkomen, winst en begrotingssaldo

Winsten van bedrijven vormen inkomen voor consumenten (uiteindelijk zijn zij de eigenaars van de bedrijven). Begrotingstekorten of -overschotten komen via hogere of lagere belastingen (of veranderingen in andere inkomensoverdrachten, zoals subsidies of uitkeringen) ook terecht in het inkomen van gezinnen. Veranderingen in winsten en in het begrotingssaldo hebben dus gevolgen voor dat inkomen. Zoals we in paragraaf 3.2.3 zagen zijn inkomensveranderingen van individuen direct welvaartseffecten, zodat het daarvoor

52

niet nodig is om de veranderingen in het consumentensurplus na te gaan. In de praktijk vinden we bij de berekening van welvaartseffecten veranderingen in het producentensurplus en het begrotingssaldo daarom als aparte categorieën terug. Het producentensurplus is overigens in veel gevallen niet relevant omdat sprake is van voldoende concurrentie (door bestaande concurrenten of doordat nieuwe aanbieders gemakkelijk tot de markt kunnen toetreden). Hierdoor wordt de ‘winst’ beperkt tot een normale vergoeding voor arbeid en kapitaal van de eigenaren.21 In specifieke gevallen kan er wel sprake zijn van een producentensurplus. Bijvoorbeeld als er sprake is van afnemende schaalopbrengsten, door het bestaan van aanbodrestricties of in het geval van monopoliewinsten.22 Ten slotte produceren publieke diensten of publiek gefinancierde diensten vaak met verlies. Denk aan openbaar vervoer, publieke omroepen, scholen, zorginstellingen, theaters en theatergezelschappen. De bedrijven die deze diensten leveren, kunnen dit alleen blijven doen doordat de overheid aan deze diensten bijdraagt. In dergelijke gevallen heeft een maatregel niet alleen een effect op het consumentensurplus, maar ook een effect op het producentensurplus. Intermediaire goederen en kostenvoor- en nadelen voor bedrijven

De vraag naar een goed of dienst kan ook worden uitgeoefend door een producent of door de overheid (als producent van collectieve goederen en diensten) als input voor het productieproces. De productie van goederen en diensten is echter gebaseerd op de betalingsbereidheid van consumenten voor die geproduceerde goederen en diensten. De vraag naar inputs voor de productie van goederen en diensten is dus uiteindelijk terug te voeren op de vraag door en de betalingsbereidheid van consumenten voor de met de inputs geproduceerde goederen en diensten. Het welvaartseffect van een maatregel die een intermediair goed treft, kan worden bepaald door te kijken naar de veranderingen in consumentensurplussen in alle markten waar het intermediaire goed een rol speelt. Het kostenvoordeel van de producent wordt onder invloed van concurrentie uiteindelijk doorgegeven aan de consument en leidt dus tot een stijging van het consumentensurplus. Het is niet altijd eenvoudig om deze effecten op het consumentensurplus te berekenen omdat er wellicht veel verschillende markten bij betrokken zijn. In zo’n geval kan het aanvankelijke kostenvoordeel voor de producent worden gebruikt als maatstaf voor de uiteindelijke stijging van het consumentensurplus.

Als de producent zijn productie uitbreidt als gevolg van een kostenvoordeel en zijn vraag naar het intermediaire goed hierdoor toeneemt, kan het voordeel weer worden berekend met de halveringsregel. Hoewel deze benadering met kostenvoor- of kostennadelen erg lijkt op een berekening van een verandering van het producentensurplus, dient het in dit geval alleen een

21

Als een producent ook na aftrek van (normale) kapitaalkosten nog winst maakt, is sprake van ‘overwinst’: welvaartswinst voor de producent. Dit wordt wel producentensurplus genoemd. Overigens komt ook het producentensurplus uiteindelijk als inkomen terecht bij de individuen die eigenaar zijn van de producent. 22 In veel markten is sprake van monopolistische concurrentie via productdifferentiatie. Ondernemers proberen een voordeel te winnen door met innovatie een aparte positie ten opzichte van de concurrenten en klanten te veroveren. De productdifferentiatie leidt tot een zekere mate van monopoliemacht voor de ondernemer die daar succesvol in is. Er is dan geen sprake van monopoliewinst omdat de ondernemer kosten moet maken om zijn gedifferentieerde variant te produceren en aan de man te brengen (adverteren).

53

metingskwestie. Onder de aanname van goed werkende markten ontstaat er immers niet daadwerkelijk een producentensurplus.23 Deze benadering met de kostenvoor- of kostennadelen voor producenten wordt ook gebruikt bij minder tastbare of vermarktbare diensten, zoals ecosysteemdiensten (zie voetnoot 19). Ecosysteemdiensten beïnvloeden bijvoorbeeld de landbouwproductie en de uit het gebruik van het ecosysteem voortvloeiende welvaartseffecten zouden kunnen worden bepaald door de verandering te meten in het consumentensurplus op de consumptiemarkten voor landbouwproducten. Als er sprake is van goed werkende markten voor landbouwproducten, wordt dezelfde welvaartswinst echter gemeten door te kijken naar de kostenvoor- of kostennadelen die de landbouwsector zelf ondervindt. Dat is vaak ook praktischer.

3.3

Sinaasappels en sinaasappelsap Consumenten oefenen vraag uit naar sinaasappels, evenals de producenten van sinaasappelsap. Het welvaartseffect van een maatregel die de prijs van sinaasappels beïnvloedt (bijvoorbeeld een importbeperking) kan worden bepaald door het effect op het consumentensurplus in de markt van sinaasappels op te tellen bij het effect op het consumentensurplus in de markt voor sinaasappelsap. Voor het laatste kan echter ook direct worden gekeken naar het kostenvoor- of kostennadeel dat de producent van sinaasappelsap ondervindt. Dit heeft als voordeel dat alleen naar de markt voor sinaasappels hoeft te worden gekeken.

Marktfalen

Bij het beschrijven van de welvaartseconomische basis van de MKBA in paragraaf 3.2 zijn we steeds uitgegaan van goed werkende markten. Als er voor alle goederen en diensten die individuen van belang vinden goed werkende markten zijn, dan zorgt marktwerking op zich ervoor dat de welvaart wordt gemaximaliseerd. Prijzen geven in dat geval alle kosten weer die de maatschappij moet maken om een goed of dienst te produceren en individuele keuzes reflecteren de voorkeuren. Goederen en diensten worden alleen aangeschaft of gebruikt als de betalingsbereidheid groter is dan de maatschappelijke kosten. Een MKBA kan dan worden gebaseerd op de uitkomsten van markten (zie de paragrafen 3.2.3 en 3.2.4). Op grond van efficiëntieoverwegingen is er dan bovendien geen noodzaak voor de overheid om middels beleid de economie beter te laten werken. De economie functioneert immers prima zonder overheidsingrijpen. Niet alle markten werken echter goed; we spreken dan van marktfalen. Marktwerking alleen maximaliseert dan niet langer de totale sociale welvaart. Marktfalen kan verschillende vormen aannemen. De belangrijkste zijn: een extern effect (of externaliteit), markt- of monopoliemacht, en informatieproblemen. In het tekstkader ‘Vormen van marktfalen’ lichten we deze verschillende vormen toe. Het bestrijden van de negatieve welvaartseffecten van marktfalen is een reden voor overheidsingrijpen.

Als er beleid kan worden geformuleerd om de negatieve 23

Als kostenvoor- of kostennadelen niet (geheel) worden doorgegeven aan consumenten, bijvoorbeeld als gevolg van een zekere monopoliemacht, zijn er effecten op het producentensurplus. Zoals we zagen, moeten ook die worden meegerekend in de welvaartswinst. Het maakt daarmee niet uit of kostenvoor- of kostennadelen al of niet geheel worden doorgegeven aan consumenten. Het gehele kostenvoor- of kostennadeel vormt de welvaartswinst.

54

welvaartseffecten van marktfalen te bestrijden, kan worden overwogen dit beleid in te voeren. Er moet dan wel gelden dat het beleid niet al te veel andere verstoringen introduceert waardoor het ‘middel erger is dan de kwaal’. In zo’n geval spreken we van overheidsfalen.24 Als economische legitimatie voor overheidsingrijpen is het dus nodig om aan te geven welk marktfalen de overheid ermee bestrijdt. Met behulp van een MKBA kunnen de effecten die zich aan marktwerking onttrekken in beeld worden gebracht om te beoordelen of en in welke mate het overheidsingrijpen het marktfalen bestrijdt en welke nieuwe problemen het overheidsingrijpen eventueel introduceert. Het MKBA-saldo omvat dus zowel de voordelen van het bestrijden van marktfalen als de nadelen van overheidsfalen. Dit is een specifieke toepassing van de MKBA. In deze paragraaf gaan we na wat marktfalen betekent en hoe daarmee in een MKBA omgegaan kan worden. We concentreren ons daarbij vooral op externe effecten en introduceren we het concept ‘ontbrekende markt’. Publieke goederen vallen in de categorisering van de box onder externe effecten: het zijn goederen of diensten waarbij mensen niet uitgesloten kunnen worden en waarbij de consumptie van het goed ook geen gevolgen heeft voor anderen. Een ontbrekende markt wordt gekenmerkt doordat er geen marktprijs is.

Dit komt vooral voor bij goederen en diensten die niet- uitsluitbaar zijn. Naar dergelijke goederen of diensten kan evengoed wel een vraag bestaan. Als de overheid ingrijpt op een ontbrekende markt, bijvoorbeeld door het aanbod te vergroten, is er dus ook sprake van ongeprijsde welvaartseffecten. Dit in tegenstelling tot geprijsde effecten op bestaande markten. Een voorbeeld is een markt voor schone lucht. Deze markt bestaat niet (een ons schone lucht is bij de supermarkt niet te koop) maar er is wel een betalingsbereidheid voor het schoon houden van de lucht. Maatregelen kunnen effecten hebben op de luchtkwaliteit. Op deze manier zijn dus toch vraag en aanbod op deze niet-bestaande markt te zien. Dit biedt de context waarbinnen ten behoeve van een MKBA kan worden nagedacht over de waardering van effecten op die markt.

24

Het identificeren van marktfalen en van welvaartsbevorderende oplossingen daarvoor waarbij het overheidsfalen geen al te groot probleem vormt, kan gezien worden als de welvaartseconomische kern van de probleemanalyse. Zie hoofdstuk 2.

55

Vormen van marktfalen (a) Externe effecten Een extern effect treedt op als de acties of gedragingen van één partij ongecompenseerde voor- of nadelen veroorzaken voor een andere partij. Bijvoorbeeld wanneer de productie van een goed milieuvervuiling oplevert en de producent de hiermee gepaard gaande hinder voor anderen niet vergoedt. Externe effecten hebben vaak betrekking op zogeheten niet-uitsluitbare en/of niet-rivaliserende goederen en diensten. Een sinaasappelverkoper kan besluiten een consument geen sinaasappelen te verkopen, bijvoorbeeld als hij de biedprijs te laag vindt. Bij een niet-uitsluitbaar goed kan hij dit niet doen, waardoor (zonder overheidsingrijpen) ook geen aanbod mogelijk is door marktpartijen. Een sinaasappel is tevens een rivaliserend goed: als één consument hem opeet, kan een ander dat niet meer. Bij een nietrivaliserend goed of niet-rivaliserende dienst belemmert de consumptie door de één niet de consumptie door een ander. Onderstaand schema geeft wat voorbeelden. Hoewel een scherp onderscheid niet altijd mogelijk is, is het van belang om in een MKBA na te denken over de aard van een extern effect. Rivaliseren en uitsluiten: een classificatie van goederen en diensten Rivaliserende goederen of diensten

Niet-rivaliserende goederen of diensten

Uitsluitbare goederen of diensten

Marktgoederen en -diensten Alle geprijsde goederen en diensten

Clubgoederen en diensten - Internet, mobiele communicatie - Bancaire en verzekeringsdiensten

Niet-uitsluitbare goederen of diensten

Goederen en diensten voor algemeen maatschappelijk gebruik

Publieke goederen en diensten

- Natuurlijke hulpbronnen zonder duidelijke eigendomsrechten zoals visgronden en natuurgebieden. (commons) - Veel publieke diensten hebben bij wet een dergelijk karakter zoals weginfrastructuur, delen van het onderwijs en delen van de zorg - Transportinfrastructuur en leefomgeving - Radiospectrum

- Landsverdediging (defensie) - Rechtsorde (justitie) - Openbare veiligheid (politie) - Waterveiligheid (deltawerken) - Fundamenteel wetenschappelijk onderzoek - Schone lucht/schoon oppervlaktewater etc.(veilige leefomgeving)

Markt- of monopoliemacht Een bedrijf oefent markt- of monopoliemacht uit als het zijn productie kunstmatig laag houdt om de prijzen op te drijven. In een competitieve markt komt dit niet voor, omdat concurrentie de prijzen altijd omlaag drijft tot het niveau van de kosten. Er kunnen echter marktomstandigheden zijn waarin een kunstmatig lage productie wel kan voorkomen, bijvoorbeeld als er sprake is van schaalvoordelen waardoor één producent de andere uit de markt kan concurreren. In zo’n geval kan de overheid besluiten om het monopolie toe te laten, maar de prijzen te reguleren. Hiernaast kan het zijn dat op een in principe competitieve markt toch markt- of monopoliemacht optreedt als gevolg van kartelvorming tussen bedrijven. Het kan echter ook zo zijn dat een zekere mate van marktmacht wenselijk is om zo de productie van publieke goederen mogelijk te maken. Denk aan patenten voor innovaties. Ten slotte kan het de overheid zelf zijn die een monopolie creëert.

Informatieproblemen Marktfalen kan het resultaat zijn van informatieproblemen. Als individuen geen goede informatie hebben over de kwaliteit van een product of over de beschikbaarheid van alternatieven, of als zij de wel beschikbare informatie niet goed kunnen verwerken omdat dit te veel tijd kost of te complex is, maken zij keuzes die wellicht niet optimaal aansluiten bij hun voorkeuren. Ook kan er sprake zijn van een asymmetrie in de informatie, waarbij de verkoper veel meer weet over de kwaliteit van een product dan de koper en de zaken wellicht te rooskleurig voorstelt. In veel gevallen kunnen informatieproblemen tot aanvaardbare proporties worden terug gebracht doordat markten zelf de informatievoorziening regelen, bijvoorbeeld door te adverteren, of via consumentenorganisaties. In andere gevallen kan het nuttig zijn voor de overheid om bijvoorbeeld minimum kwaliteitseisen wettelijk vast te leggen en algemene bepalingen in de wet op te nemen die de rechten van consumenten beschermen. (a) Dit kader is deels gebaseerd op Circular A-4 van het Amerikaanse Office for the Management of the Budget.

56

In paragraaf 3.3.1 gaan we in op de relatie tussen externe effecten (waaronder ook publieke goederen vallen) en ontbrekende markten. We laten zien dat welvaartseffecten op ontbrekende markten in principe op dezelfde manier kunnen worden bepaald als voor gewone markten. Wel bestaat het probleem dat de marktuitkomsten (prijzen en transactievolumes) op de ontbrekende markt niet kunnen worden waargenomen en er daarom vaak een minder scherp zicht is op de effecten van maatregelen op het aanbod op dergelijke markten en op de betalingsbereidheid daarvoor. Hoe op een ontbrekende markt de effecten van maatregelen kunnen worden bepaald, werken we in paragraaf 3.3.2 nader uit. 3.3.1

Niet-uitsluitbare goederen en diensten en ontbrekende markten

Externe effecten zijn een belangrijke bron van marktfalen. Van een extern effect is sprake indien de consumptie of productie van een individuele economische agent gevolgen voor derden met zich meebrengt, die niet in de prijsvorming tot uitdrukking komen. Externe effecten resulteren in inefficiënties, indien mensen bij hun beslissingen geen rekening houden met deze gevolgen van hun gedrag voor anderen. Economen hebben lange tijd gedacht dat overheidsoptreden vereist is voor het bestrijden van externe effecten. Dit optreden zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het subsidiëren van gedrag dat gepaard gaat met gunstige externe effecten en het opleggen van heffingen bij gedrag dat vergezeld gaat van ongunstige externe effecten. Coase (1960) wees er echter op dat een maatschappelijk gewenste allocatie in het geval van externe effecten ook te bereiken is via vrije onderhandelingen tussen marktpartijen. Om ervoor te zorgen dat de markt de maatschappelijk gewenste allocatie tot stand kan brengen, is het wel noodzakelijk dat de overheid eenduidig vastlegt wie over bepaalde eigendomsrechten beschikt. Voor het internaliseren van externe effecten is overheidsoptreden dus niet altijd nodig. De markt kan soms het werk doen.

De door Coase bedoelde onderhandelingen zijn echter alleen praktisch haalbaar als de transactiekosten van deze onderhandelingen niet al te hoog zijn, omdat deze anders niet tot stand zullen komen. Teulings et al. (2005) spreken van complexe externe effecten, indien er sprake is van externe effecten die niet via vrije onderhandelingen tussen marktpartijen kunnen worden geïnternaliseerd. Complexe externe effecten leiden dus tot een ontbrekende markt.25 Dit geldt bijvoorbeeld ook voor publieke goederen die vanwege hun aard door de overheid worden aangeboden. Hierdoor ontbreekt marktinformatie over de betalingsbereidheid van de huishoudens; er komen immers geen prijzen tot stand. Hoe bij een ontbrekende markt de baten van beleidsmaatregelen kunnen worden berekend, wordt geïllustreerd in de volgende voorbeelden.

25

De Raad voor het openbaar bestuur publiceerde in 2012 een bestuurskundige beschouwing over de relatie tussen overheid, markt en samenleving, Door de bril van een economist bekeken, betoogt dit rapport in de kern dat vanwege een gelijktijdig optreden van marktfalen en overheidsfalen, er een rol is voor al of niet formele maatschappelijke organisaties en dat die rol groter moet worden wanneer het vertrouwen in markt en overheid afneemt. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012) analyseert de verhoudingen tussen markten, overheid en samenleving vanuit een niet uitsluitend economische invalshoek. Hoe moet worden vastgesteld wat een publiek belang is? Welke rollen komen de overheid toe? Welke rollen zijn weggelegd voor marktpartijen? En welke voor de samenleving?

57

De in het tekstkader ‘Vormen van marktfalen’ genoemde milieuvervuilende productie is een voorbeeld van een negatief extern effect van productie. Omdat de mensen die door de milieuvervuiling schade ondervinden niet door de producent schadeloos worden gesteld, komen niet alle kosten van de productie tot uitdrukking in de prijs van het product. Figuur 3.4 illustreert deze situatie. Bij de (markt)prijs p0 worden q0 exemplaren van het product verkocht. Doordat deze prijs lager is dan de maatschappelijke kosten (p*) worden er meer exemplaren verkocht dan maatschappelijk optimaal zou zijn (q*). Hierdoor is tevens sprake van een extra consumentensurplus van ½(p*-p0)(q*+q0). Daar staan echter kosten tegenover van milieuschade ter grootte van (p*-p0)q0. Het hiermee gepaard gaande welvaartsverlies is het rechter naar beneden wijzende gearceerde driehoekje (gelijk aan ½(p*-p0)(q0-q*)). Figuur 3.4

Welvaartsverlies door negatieve productie-externaliteit Prijs/kosten

Welvaartsverlies

Bestaande situatie (p0)

Prijsniveau

pbl.nl / cpb.nl

Maatschappelijk optimum (p*)

Vraag Maatschappelijk optimum (q*)

Bron: CPB/PBL, 2013

Bestaande situatie (q0)

Hoeveelheid

Een maatregel die als effect heeft dat het productieniveau groter wordt, leidt tot welvaartswinst op de markt voor het product. Daar staat extra ongeprijsde milieuvervuiling tegenover. Beide effecten moeten in een MKBA tot uitdrukking komen. Om voor ongeprijsde effecten een waardering vast te stellen wordt een niet- bestaande markt voor milieudiensten nagebootst waaraan een (schaduw-)prijs kan worden ontleend voor het nadeel dat de gehinderden ondervinden. De extra vervuiling tast het aanbod van milieudiensten aan, hetgeen op de markt voor milieudiensten tot een welvaartsverlies leidt.26 Een ander voorbeeld is het woningonderhoud. De eigenaar betaalt voor het onderhoud van zijn woning en profiteert hiervan doordat hij een betere woning krijgt. Een goed onderhouden woning bevordert bovendien de uitstraling van de straat, zodat ook de buren ervan profiteren. Er is sprake van een positieve consumptie-externaliteit. Dit wordt geïllustreerd in figuur 3.5. Als de buren meebetalen aan het onderhoud in de mate dat zij 26

We hebben de milieuvervuiling hier herleid tot aanbodvermindering op de markt voor milieudiensten. Figuur 3.5 laat zien dat de vraag naar milieudiensten dalend verloopt net zoals de vraag naar veel marktgoederen. De betalingsbereidheid neemt af naarmate er meer milieudiensten zijn (naarmate het milieu beter is van kwaliteit). Voor het aanbod is verondersteld is er geen kosten zijn verbonden aan het voorzien in milieudiensten, maar dat er wel een maximum aan zit. In plaats van een markt voor milieudiensten (een ‘good’) kan in dit voorbeeld ook worden gewerkt met een markt voor het verminderen van milieuschade (een ‘bad’). De betalingsbereidheid voor het verminderen van de schade neemt toe naarmate de schade groter is.

58

ervan meeprofiteren (p0-p*) is de prijs voor de woningeigenaar p* en de onderhoudsvraag q*. Als de buren niet meebetalen, is de prijs voor onderhoud voor de eigenaar gelijk aan de marktprijs p0 en beperkt de woningeigenaar zijn onderhoudvraag tot q0. Het welvaartsverlies dat hierdoor optreedt is de gearceerde driehoek. Dit verlies treedt op doordat de woningeigenaar bij zijn beslissing hoeveel onderhoud te plegen geen rekening houdt met de effecten ervan op de buurt. Figuur 3.5

Welvaartsverlies door positieve consumptie-externaliteit Prijs/kosten

Welvaartsverlies Bestaande situatie (p0) pbl.nl / cpb.nl

Maatschappelijk optimum (p*)

Prijsniveau

Bron: CPB/PBL, 2013

Maatschappelijke betalingsbereidheid Vraag Bestaande Maatschappelijk Hoeveelheid situatie optimum (q0) (q*)

Een MKBA van een maatregel die het woningonderhoud bevordert, moet niet alleen rekening houden met de voordelen voor de woningeigenaar, maar ook met de voordelen voor de buren. Het voordeel voor de buren kan worden gezien als de betalingsbereidheid van de buren voor het uitstralingseffect van het onderhoud. Het externe effect op de markt voor woningonderhoud kan worden gezien als een effect op de markt voor uitstralingseffecten van woningonderhoud. Ook deze markt is een ontbrekende markt. In de voorbeelden over de milieuvervuilende productie en het woningonderhoud zijn de maatregelen gericht op bestaande markten met bijkomende niet-geprijsde (externe) effecten op ontbrekende markten. Een maatregel kan echter ook rechtstreeks zijn gericht op een nietbestaande markt. De verbetering van de kwaliteit van het bos in paragraaf 3.2.3 is hier een voorbeeld van.27 Om de welvaartswinsten of -verliezen die optreden als gevolg van niet-geprijsde effecten te analyseren bootsen we de niet-bestaande markten ervoor na. In onze voorbeelden zijn dit de markten voor milieudiensten en voor de uitstralingseffecten van het woningonderhoud. Dit zijn ontbrekende markten maar de effecten ervan tellen voor de maatschappelijke welvaart

27

Omdat bezoekers van het bos de bezoekerskosten zelf ervaren en ernaar handelen, gaat het niet om een extern effect, maar wel om een ongeprijsd effect. Bezoekerkosten vormen immers geen kosten omdat een geldelijke prijs voor toegang moet worden betaald, maar kosten in termen van tijd of moeite. De bezoeker ‘internaliseert’ deze kosten wel: niet via inkomen, maar via tijd en moeite.

59

net zo mee als de effecten op bestaande markten.28 Dit benadrukt de analogie met bestaande markten. De voorbeelden maken duidelijk dat ontbrekende markten niet altijd even grijpbaar zijn voor een praktische analyse. Dit geeft aan dat de opsteller van een MKBA de aard van ongeprijsde of externe effecten zelf moet bepalen, en ook moet hij aangeven waar de betalingsbereidheid van mensen voor het voorkomen of bevorderen van dergelijke effecten –en dus eventuele welvaartseffecten– op is gebaseerd. Het denken in ontbrekende markten biedt aanknopingspunten voor de waardering van de effecten die op die markten optreden. Dat is het onderwerp van de volgende paragraaf. 3.3.2

De waardering van ongeprijsde effecten

In de vorige paragraaf zagen we dat we in theorie een (ontbrekende) markt voor ongeprijsde effecten kunnen nabootsen. Dit biedt het kader om de ongeprijsde effecten te kunnen waarderen. Hiervoor is het in de eerste plaats nodig dat er informatie is over de omvang van de effecten: informatie die in de praktijk niet altijd beschikbaar blijkt te zijn. Om de betalingsbereidheid voor de ongeprijsde effecten te kunnen bepalen, is het nodig de vraag (naar diensten) op deze markt te kennen. Hiervoor bestaan verschillende methoden. Het gaat om methoden die de betalingsbereidheid meten op basis van waargenomen voorkeuren (revealed preference) of op basis van beweerde voorkeuren (stated preference). Deze methoden gaan uit van de betalingsbereidheid van consument. Waargenomen voorkeur (revealed preference)

Bij methoden op basis van gebleken voorkeuren wordt waargenomen marktgedrag in een bestaande markt gebruikt om iets te zeggen over de betalingsbereidheid in een ontbrekende markt. Hiertoe moet een relatie bestaan tussen de bestaande en de ontbrekende markt. Voorbeelden zijn de hedonische prijsanalyse en de reiskostenmethode. We bespreken deze methoden in meer detail in hoofdstuk 7. Het belangrijkste voordeel van de hedonische prijsanalyse en de reiskostenmethode is dat zij zijn gebaseerd op waargenomen werkelijk keuzegedrag. Een belangrijk nadeel is dat de methoden minder goede informatie opleveren naarmate een bepaalde eigenschap minder invloed heeft op de geanalyseerde marktbeslissing (om een huis te kopen, een baan te accepteren, een reis te maken) dan wel niet goed te scheiden is van andere eigenschappen. Ook bestaat het gevaar dat maar een deel van de ongeprijsde effecten wordt gewaardeerd. Zo blijft de niet-gebruikswaarde altijd buiten beeld. Beweerde voorkeuren (stated preference)

De tweede groep methoden gericht op de waardering van ondervonden schade door externe effecten, gaat niet uit van werkelijk marktgedrag, maar van antwoorden op vragen over het marktgedrag dat individuen onder hypothetische voorwaarden aan de dag zouden leggen. Tot deze groep behoren de contingent valuation- methode en de conjoint analysis. Bij de eerstgenoemde aanpak wordt de respondent via een enquête gevraagd direct een waarde 28

De toevoeging van ontbrekende markten berust op het brede welvaartbegrip. Dit betekent dat mensen niet alleen welvaart ontlenen aan de consumptie van goederen en diensten waarvoor marktprijzen bestaan. In de literatuur wordt in verband met ontbrekende markten ook wel van ‘niet-marktgoederen’ gesproken.

60

toe te kennen aan een extern effect. Bij de laatstgenoemde aanpak wordt getracht een directe waardetoekenning te vermijden. Men legt de respondent in plaats van zo’n directe waardetoekenning krijgt de respondent een aantal combinaties voorgelegd van het externe effect en andere, niet- monetaire variabelen, zoals vrije tijd of ongevalsrisico’s. Op grond van de gemelde voorkeuren van de respondenten en de koppeling van sommige van de nietmonetaire variabelen aan geldwaarden, wordt vervolgens de monetaire waarde van het externe effect bepaald. De niet-gebruikswaarde kan met deze methoden wel worden bepaald. Soms zijn zowel de stated preference- als de revealed preference-methoden niet bruikbaar. In zo’n geval wordt voor de negatieve externe effecten (hinder) gebruik gemaakt van schattingen van vermijdingskosten. Hierbij wordt vaak het principe van betalingsbereidheid los gelaten. Vermijdingskosten geven de kosten weer van maatregelen die genomen moeten worden om de effecten tegen te gaan; ze leveren meestal geen inzicht in de betalingsbereidheid van consumenten. Vermijdingskosten zijn niet altijd een goede benadering voor de waardering van effecten en ze zijn onbruikbaar voor de berekening van baten.

3.4

Afbakening van relevante markten

In de voorgaande paragrafen hebben we vastgesteld dat welvaartseffecten van een beleidskeuze kunnen worden bepaald door te kijken naar veranderingen in consumenten- en producentensurplussen in al of niet goed werkende markten. Omdat markten onderling samenhangen, werkt een effect op één markt door op andere markten. Dit zorgt ervoor dat een maatregel uiteindelijk effecten heeft voor alle (bestaande en ontbrekende) markten in een economie. Een MKBA waardeert alle effecten van een maatregel door de welvaartsgevolgen op alle bestaande of ontbrekende markten (één keer) mee te nemen. Het is echter niet erg praktisch om de gevolgen van een ingreep voor alle markten in een economie na te gaan. Dit zou vragen om een algemeen-evenwichtsanalyse en dat is vaak niet haalbaar. Tenzij een maatregel zo ingrijpend is dat de hele structuur van de economie er drastisch door verandert, is het ook niet nodig om alle gevolgen na te gaan. Op veel van de markten heeft de doorwerking immers verwaarloosbare gevolgen voor de welvaart. Dergelijke markten laten we buiten beschouwing in een MKBA. Het is daarmee belangrijk om de relevante markten af te bakenen en het onderzoek daarop te richten.29 Hoe kunnen we bewerkstelligen dat dit gebeurt? Allereerst moeten hiervoor de centrale effecten van een maatregel worden onderzocht en van daaruit de verdere effecten. Hierna 29

Dit is geen vrije keuze. Het gaat om een objectieve vaststelling van wat relevant is en wat niet, Er zijn echter ook geen vastomlijnde criteria die bepalen wat wel en niet belangrijk is. De MKBA-opsteller moet vanuit zijn professionaliteit die keuze maken met het oogmerk van een zo objectief mogelijke MKBA. Ook moet hij verantwoorden waarom hij deze keuzes heeft gemaakt (zie paragraaf 3.4.4).

61

bespreken we in paragraaf 3.4.1 en 3.4.2 twee manieren om deze centrale effecten te identificeren. In paragraaf 3.4.1 gaat het om de business case. Paragraaf 3.4.2 gaat in op de afbakening tussen directe effecten en indirecte effecten. In deze paragraaf geven we ook aan hoe dit onderscheid kan helpen om de relevante markten af te bakenen en dubbeltellingen te voorkomen. Hoe markten worden geïdentificeerd en afgebakend maakt geen verschil uit voor het welvaartseconomisch rendement van een maatregel. Het gaat alleen om een startpunt voor de analyse, en een begrijpelijke categorisering van de uitkomsten. In paragraaf 3.4.3 staan we apart stil bij de arbeidsmarkt omdat deze centraal staat in de economie, vaak een belangrijke aanleiding is om maatregelen te nemen en omdat bestuurders en politici deze markt belangrijk vinden. In paragraaf 3.4.4 komt de rol van de MKBA-onderzoeker aan bod. Hieruit blijkt dat het afbakenen van markten geen exacte wetenschap is: het oordeel van de MKBA-onderzoeker in het licht van de te onderzoeken problematiek is doorslaggevend. 3.4.1

Privaat rendement

In sommige gevallen is een business case (bedrijfseconomische rendementsanalyse) beschikbaar. Zo’n business case is vaak een bruikbaar startpunt voor een MKBA. Als deze niet beschikbaar is en er redelijkerwijs wel kan worden gemaakt, dan zou de MKBA-opsteller om een uitgewerkte business case moeten vragen.30 Hiermee komt de onderzoekslast in ieder geval voor een deel bij de baathebbende (of kostenmijdende) private partij te liggen. Dit is vaak veel eenvoudiger dan een MKBA. Als de business case laat zien dat het private rendement hoog genoeg is (en als er geen al te grote negatieve externe effecten optreden), is een overheidsbijdrage niet nodig (en een MKBA dus overbodig). Alleen als een overheidsbijdrage wel nodig is om het rendement voor private partijen op te werken naar het niveau dat op de private markten is vereist, is een MKBA nodig om te beoordelen of de overheidsbijdrage vanuit maatschappelijk verantwoord is.31 De business case geeft dus een indruk van de private effecten van een maatregel. Benadrukt zij dat het om een indruk gaat: in veel gevallen wordt de business case niet geformuleerd ten opzichte van een (correct) nulalternatief of wordt in een business case een relevante set beleidsalternatieven vergeleken. Om de business case in een MKBA te kunnen gebruiken, is nog wel een aantal bewerkingen nodig.

Wel kan een deskundige MKBA-opsteller, uitgaande van de business case, nagaan welke andere ongeprijsde effecten er te verwachten zijn. Voor een aantal beleidsterreinen (waaronder de zorg) wordt wel gebruik gemaakt van een zogeheten maatschappelijke business case, waarbij de private kosten en baten van een maatregel voor een maatschappelijk nut beogende instelling worden afgezet tegen de mate waarin deze kosten en baten invloed hebben op hun bijdragen aan hun maatschappelijke doelstelling.

30

Voor een aantal beleidsterreinen (waaronder de zorg) wordt wel gebruik gemaakt van een zogeheten maatschappelijke business case, waarbij de private kosten en baten van een maatregel voor een maatschappelijk nut beogende instelling wordt afgezet tegen de mate waarin dat invloed heeft op hun bijdragen aan hun maatschappelijke doelstelling. 31 Meer over business cases en hun rol bij het beoordelen van de rol van de overheid, kan gevonden in Wortelboer-Van Donselaar en Lijesen (2008) en Wortelboer-Van Donselaar et al. (2009).

62

3.4.2

Directe en indirecte effecten

Een andere mogelijkheid om effecten af te bakenen is via de aard van de maatregel. In zo’n situatie wordt een onderscheid gemaakt tussen de directe effecten op de markten waarop wordt ingegrepen, en indirecte effecten op alle andere markten. Net zoals het onderscheid tussen private en niet-markteffecten, heeft onderscheid geen welvaartseconomisch belang, maar helpt bij het relevante markten af te bakenen en van dubbeltellingen van effecten te voorkomen.32 Directe effecten

Effecten in de markt waar wordt ingegrepen worden directe effecten genoemd. Het kan gaan om een ontbrekende markt en in dat geval is er sprake van een ongeprijsd direct effect. De afbakening van de markt waarop de directe effecten optreden is gerelateerd aan de probleemanalyse voor de maatregel. De afbakening is echter niet altijd eenvoudig omdat verschillende goederen en diensten in meer of mindere mate vervangers (substituten) voor of aanvullingen (complementen) van elkaar zijn. Hoe directe effecten moeten worden afgebakend hangt ook af van het soort maatregel. Een investering in een woningbouwproject is anders dan een maatregel met betrekking tot de hypotheekrenteaftrek. Indirecte effecten

Directe effecten werken door naar alle andere markten in de economie. Deze doorwerkingen naar andere markten worden indirecte effecten genoemd. Het afbakenen van voor de MKBA relevante markten komt neer op het maken van een onderscheid tussen indirecte effecten die relevante zijn voor de analyse en erin worden meegenomen, en indirecte effecten waarvoor dit niet geldt. Relevante indirecte effecten omvatten in ieder geval de doorwerking op markten met significante gevolgen voor de welvaart. Dit is het geval als een indirecte effect substantieel is en optreedt op een markt waar sprake is van marktfalen. Het indirecte effect heeft dan mogelijk additionele welvaartseffecten doordat bestaande marktinefficiënties worden verkleind of vergroot. We spreken dan van additionele indirecte effecten. Additionele indirecte effecten zijn altijd relevant

Externe effecten Bij de afbakening van de markten moet een MKBA-opsteller nagaan welke effecten tot de directe en welke tot de indirecte effecten moeten worden gerekend. In de praktijk komen we echter ook ‘externe effecten’ tegen, bijvoorbeeld bij investeringen in infrastructuur. Het is bij dit beleidsterrein de gewoonte om effecten op bijvoorbeeld luchtkwaliteit onder ‘externe effecten’ te rekenen. Bij beleidsmaatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren worden dezelfde effecten op luchtkwaliteit echter vanzelfsprekend tot de directe effecten gerekend. Zowel directe als indirecte effecten kunnen ongeprijsd zijn (optreden op een ontbrekende markt) en dus een extern effect betreffen. Dit laatste is echter niet van belang bij het afbakenen van de relevante markten. Dit betekent dat het onderscheiden van externe effecten naast directe/indirecte effecten niet nuttig is in een algemene MKBA-leidraad. Een MKBA maakt daarom alleen onderscheid tussen directe en indirecte effecten. Een luchtkwaliteitseffect van een transportproject wordt dan in de MKBA aangeduid als een (ongeprijsd) direct effect.

32

Daarnaast vormt het onderscheid tussen directe en indirecte effecten een goed startpunt voor een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Waar treden in ieder geval effecten op en waar kunnen ze doorwerken. Bij het afbakenen van markten kan het helpen om als MKBA-opsteller terug te grijpen op micro-economische keuzemodellen. Riet (2013) doet dit bijvoorbeeld voor de markt voor kinderopvangdiensten. Door een dergelijk micro-economisch model met een gesloten boekhouding te ontwikkelen wordt voorkomen dat effecten worden vergeten of dubbel worden geteld. Bovendien, worden de effecten voor verschillende groepen zichtbaar, evenals de effecten op de markt waar primair wordt ingegrepen, en de doorwerkingen op andere markten.

63

voor een MKBA en moeten dus worden meegenomen. Indirecte effecten die optreden op redelijk goed functionerende markten, hebben geen additionele invloed op de welvaart. Immers, op een goed functionerende markt is de betalingsbereidheid van de consument voor een (kleine) vergroting van het aanbod even groot als de extra kosten daarvan voor de producent. Het voorbeeld van het ‘sprookje van de pindakaasfabriek’ (zie tekstkader) laat zien dat –als sprake is van goed functionerende markten– indirecte effecten niet bij de directe effecten kunnen worden opgeteld. Dit leidt tot een dubbeltelling. Dergelijke indirecte effecten worden doorgegeven indirecte effecten genoemd. Doorgegeven indirecte effecten hebben dus geen gevolgen voor het saldo van een MKBA en kunnen om die reden in een MKBA buiten beschouwing worden gelaten. Er zijn echter twee redenen om doorgegeven indirecte effecten toch zichtbaar te maken. In de eerste plaats leiden doorgegeven indirecte effecten tot een herverdeling van de directe welvaartswinsten. Zeker als er sprake is van een indirect effect van enige omvang hebben doorgegeven indirecte effecten dus mogelijk effecten op de verdeling van welvaartswinsten en -verliezen tussen verschillende groepen. Dat kan een reden zijn om dergelijke effecten toch in een MKBA zichtbaar te maken.

Daarnaast kunnen doorgegeven indirecte effecten ook zichtbaar worden gemaakt als ze optreden op markten waar de initiatiefnemers van een maatregel veel effect willen bereiken. Alle andere markten worden in de analyses buiten beschouwing gelaten omdat de doorwerking klein is en/of omdat de MKBA-onderzoeker ervan uitgaat dat deze markten allemaal goed genoeg werken, zodat een eventuele doorwerking geen additioneel welvaartseffect heeft. Ten slotte moet de afbakening van markten niet worden verward met de bepaling van de betalingsbereidheid voor ongeprijsde effecten. Het kan nodig zijn deze betalingsbereidheid af te leiden via de doorwerking op andere markten. Dit is bijvoorbeeld het geval als de waardering voor het opknappen van een park wordt bepaald met behulp van de prijsstijging van omliggende woningen. Of als de waardering voor een verbetering van de kwaliteit van opleidingen wordt gewaardeerd met behulp van de verwachte toekomstige loonstijging die hierdoor optreedt bij de leerlingen of studenten. De huizenprijseffecten en looneffecten zijn doorgegeven indirecte effecten die optreden als gevolg van directe effecten op de markt voor scholing en parken.

De directe effecten zijn echter ongeprijsd, terwijl de indirecte effecten wel geprijsd en dus –tot op zekere hoogte (zie hoofdstuk 7 waar we dit soort waarderingstechnieken verder bespreken)– gebruikt kunnen worden om de directe effecten te waarderen. Hierbij moet wel het besef blijven bestaan dat het niet om twee verschillende effecten gaat, maar om de waardering van een ongeprijsd direct effect via een geprijsd doorgegeven indirect effect. Het geprijsde indirecte effect moet echter niet worden opgeteld bij het ongeprijsde directe effect. Beoogde effecten en neveneffecten

In aanvulling op het onderscheid tussen directe en indirecte effecten, kan ook het onderscheid tussen beoogde effecten en neveneffecten helpen om de relevante markten af te bakenen. Beoogde effecten zijn effecten die bijdragen aan het realiseren van het beleidsdoel. Deze effecten volgen uit de probleemanalyse, de te beoordelen beleidsalternatieven en het nulalternatief (de voorbereidingsfase van de MKBA; zie hoofdstuk 5). Er zullen echter ook

64

neveneffecten optreden: negatieve of positieve effecten die niet bedoeld zijn. Deze neveneffecten kunnen optreden op bestaande markten (geprijsd effect) of op ontbrekende markten (ongeprijsd effect) en ze kunnen onder directe of indirecte effecten worden geschaard. Bij de afbakening van de markten moet ook rekening worden gehouden met deze neveneffecten.

Het sprookje van de pindakaasfabriek (a) Er was eens een pindakaasfabriek. Deze verkocht tien miljoen potten pindakaas voor een euro per stuk per jaar. Maar niet iedereen was gelukkig. De fabriek stond aan een weg met veel files. De fabriek had tien vrachtwagens en tien chauffeurs en deze liepen vaak vertraging op: twee uur per vrachtwagen per werkdag, in totaal 10 vrachtwagens maal 200 dagen maal 2 uur = 4000 uur vertraging per jaar. Op een mooie dag besloot de overheid de weg te verbreden. Opeens waren er geen files meer. De vrachtwagens konden doorrijden. Hierdoor had de fabriek nog maar acht vrachtwagens en acht chauffeurs nodig. De kosten van de fabriek daalden daardoor met wel 200.000 euro per jaar! De eigenaar/directeur van de fabriek dacht: nu maak ik 200.000 euro per jaar extra winst. Laat ik de prijs van een pot pindakaas verlagen met een cent. Dan krijg ik100.000 euro minder omzet (10 miljoen potten maal 1 cent), terwijl mijn kosten met 200.000 euro zijn gedaald, dus houd ik in ieder geval 100.000 euro over en verkoop met die lagere prijs vast ook nog meer potten pindakaas. De klanten in de supermarkt gingen inderdaad meer pindakaas kopen, maar ook minder hagelslag. Het aantal verkochte potten pindakaas steeg van 10 miljoen naar 10,1 miljoen.

Toen kwam er iemand die goed zei te zijn in kosten-batenanalyses en hij berekende de jaarlijkse baten van de wegverbreding voor Sprookjesland als volgt: Minder tijdverlies op de weg: 4000 uur x 50 euro = Twee vrachtwagens met chauffeur uitgespaard: 2 x 100.000 euro = Extra winst voor de directeur: Prijsdaling voor klanten: Extra omzet aan pindakaas: 0,1 miljoen potten x € 0,99 = + Totale baten: