algemene-leidraad-voor-maatschappelijke-kosten-batenanalyse 2.pdf

Maar wil de MKBA een nuttig instrument in de beleidsvoorbereiding zijn, dan kan daarmee niet worden volstaan. De uitkomsten van de MKBA moeten, naast de resultaten van de overzichtstabel uitleg, verantwoording en duiding omvatten: wat kan/moet de beslisser hieruit concluderen? Daartoe moet worden ingegaan op de belangrijkste factoren achter de uitkomsten, welke onzekerheden van belang zijn en op welke manier het beleidsalternatief kan worden verbeterd.

28

2

Rol van de MKBA in de besluitvorming Een MKBA is een informatie-instrument dat het beleidsproces en de politieke besluitvorming over een maatregel of beleidsalternatief ondersteunt. Door zoveel mogelijk effecten van een maatregel in geld uit te drukken worden deze onderling vergelijkbaar en wordt het mogelijk overzichtelijke informatie te bieden voor een afweging tussen de voor- en nadelen van de maatregel. De MKBA kan in principe worden toegepast op (bijna) alle beleidsterreinen en (bijna) alle soorten maatregelen. Er zijn echter ook grenzen aan het gebruik van de MKBA. De MKBA wordt ingezet in de fase van de besluitvorming waarin maatregelen moeten worden beoordeeld. De MKBA-denkwijze kan ook worden gebruikt in eerdere fasen van de besluitvorming, bijvoorbeeld bij de probleemanalyse en de verkenning van kansrijke oplossingsrichtingen. Om een MKBA zo nuttig mogelijk te laten zijn, is het van belang: •

• • • • •

2.1

een geschikte vorm van MKBA te kiezen. Deze vorm hangt af van de fase van de besluitvorming en van de beschikbaarheid van kennis over de belangrijkste effecten van een maatregel. Soms is een gedetailleerde volledig, uitgewerkte MKBA mogelijk en nodig. Soms kan (of moet) volstaan worden met een grovere kengetallen-KBA (KKBA); een kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) te overwegen als alle te onderzoeken maatregelen hetzelfde (hoofd)effect bereiken; het gedachtegoed van de MKBA als denkkader te gebruiken als de belangrijkste effecten niet goed gemeten of gemonetariseerd kunnen worden. Dit helpt de besluitvorming structureren, maar leidt niet tot een MKBA en mag ook niet zo worden genoemd; relevante maatschappelijke groepen bij de opzet en inzet van de MKBA te betrekken om draagvlak voor de uitvoering van de MKBA te borgen; voorschriften over de rol van de MKBA in het besluitvormingsproces, de kwaliteitsborging en de betrokkenheid van actoren op te nemen in de werkwijzers waarin deze leidraad wordt uitgewerkt voor specifieke beleidsterreinen; naast het welvaartseffect ook de verdeling van kosten en baten voor verschillende relevante groepen in kaart te brengen als sprake is van belangrijke verdelingseffecten.

Inleiding

De overheid is verantwoordelijk voor de inrichting van de maatschappij, voor de kaders waarbinnen burgers en bedrijven hun activiteit kunnen ontplooien. Dat vraagt keuzes ten aanzien van de inzet van belastinggeld, maar ook ten aanzien van de hoogte van de belastingen en de manier waarop belastinggeld wordt geheven. Ook zijn keuzes nodig ten aanzien van de beleidsmaatregelen die deze kaders vorm moeten geven. Beleidsmaatregelen kunnen veelsoortige voor- en nadelen hebben waarmee de overheid rekening houdt. Om die afweging te kunnen maken heeft de overheid informatie nodig over de voor- en nadelen van beslissingen. De MKBA biedt de mogelijkheid om allerlei niet-gelijkluidende voor- en nadelen onder één noemer te brengen. In dit hoofdstuk staat daarom de rol van de MKBA in het besluitvormingsproces centraal. In paragraaf 2.2 beschrijven we de plaats van de MKBA in het besluitvormingsproces. Hierbij besteden we aandacht aan de MKBA als methodiek, de MKBA als onderdeel van het proces, en de rol van de MKBA bij de uiteindelijke beslissing over een beleidsmaatregel. Niet voor alle fasen binnen het besluitvormingsproces is een volledige MKBA noodzakelijk of nuttig. Een kosten-batenanalyse kan en moet dan ook variëren in de mate van detaillering in de

29

opzet en de uitwerking. De verschillende vormen van de kosten-batenanalyse komen aan de orde in paragraaf 2.3. In paragraaf 2.4 gaan we in op de grenzen aan de MKBA en stellen we de vraag onder welke omstandigheden het niet langer zinnig is een MKBA te gebruiken.

2.2

De MKBA in het besluitvormingsproces

Aan overheidsingrijpen worden eisen gesteld, zoals legitimiteit, effectiviteit, efficiëntie en rechtvaardigheid. De MKBA is voornamelijk gericht op het bepalen van de efficiëntie, maar kan ook helpen bij de overige criteria voor overheidsingrijpen. De besluitvorming over een maatregel is gebaat bij een goede probleemanalyse, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de legitimiteits- en effectiviteitsvraag. De uitkomsten van een MKBA laten zien of ingrijpen problemen oplost of juist verergert, en geven daarmee inzicht in de vraag of ingrijpen economisch legitiem is. De effectmeting die nodig is om de welvaartseffecten te bepalen, geeft aan of de maatregel ook effectief is. Rechtvaardigheidsvraagstukken kunnen bij de MKBA worden meegenomen door verdelingseffecten in beeld te brengen. Allerlei indelingen kunnen hierbij zinvol zijn, zoals verdelingseffecten naar inkomen of naar regio. De besluitvorming is gebaat bij een MKBA die aansluit bij de voorliggende problematiek en draagvlak heeft bij de betrokkenen. De MKBA wordt echter vaak ervaren als black box, hetgeen niet bevorderlijk is voor haar de rol. De betrokkenheid bij de MKBA van stakeholders en actoren in het besluitvormingsproces blijkt vaak een belangrijke factor bij het gebruik van een MKBA (zie Bertolini, 2013). In deze paragraaf gaan we nader in op de rol van MKBA in een besluitvormingsproces.

We beschrijven eerst de rol van de MKBA bij de economische beoordeling van beleidsmaatregelen (paragraaf 2.2.1). Daarna gaan we in op de rol van MKBA als gedachtegoed in de verschillende andere fasen van een besluitvormingsproces. De stappen die in een besluitvormingsproces kunnen worden onderscheiden zijn uitgewerkt in het kader. Er is een grote overeenkomst tussen de stappen van een besluitvormingsproces en het stappenplan van een MKBA (zie paragraaf 1.3). Het MKBA gedachtegoed kan dan ook een rol spelen bij alle stappen van een besluitvormingsproces. De rol van MKBA bij de probleemanalyse komt in paragraaf 2.2.2 aan de orde en de rol van MKBA in de latere fasen van een besluitvormingsproces in paragraaf 2.2.3. Paragraaf 2.2.4 gaat in op de impact van de MKBA bij de politieke besluitvorming.

30

Stappen in een besluitvormingsproces Ieder besluitvormingsproces is uniek, maar doorloopt vaak systematisch een aantal stappen die zijn gebaseerd zijn op een procesontwerp dat als volgt kan worden voorgesteld: Stappenplan in een besluitvormingsproces 1.

Probleemidentificatie

2.

Probleemanalyse

3.

Formuleren beleidsdoelen

Ex-ante evaluatie/MKBA

Formuleren programma/plan

5.

Politieke keuze

6.

Uitvoering

7.

Ex-post evaluatie

• Effectenanalyse • Economische efficiëntie • Doelbereik • Is het plan nog steeds de oplossing? • Zijn er verbeteringen mogelijk?

pbl.nl / cpb.nl

4.

• Alternatieven vergelijken • Keuze-opties indentificeren/selecteren

Bron: CPB/PBL, 2013

Een besluitvormingsproces begint (gestileerd bezien) bij de identificatie van een probleem (1), en wordt gevolgd door een nadere analyse van dit probleem (2). Daarbij komt de ernst van een probleem aan de orde, evenals de rol van de overheid. Op basis hiervan worden beleidsdoelen geformuleerd (3) en beleidsvoorstellen uitgewerkt met keuzeopties en alternatieven (4). In deze fase wordt nagegaan of het voorgestelde plan nog steeds een oplossing biedt voor het probleem en of verbetering mogelijk is om de efficiëntie en/of effectiviteit te verhogen. Hierbij spelen ex-ante evaluaties een belangrijke rol, waaronder de MKBA. Het in kaart brengen van de effecten en de mogelijke bijsturing staan centraal. Dit alles als input om een afgewogen politiek besluit in stap (5) van de besluitvorming te kunnen nemen. Hierna volgt de uitvoering van het plan (6). Desgewenst kan enige tijd nadat het project of de maatregel is uitgevoerd een (ex-post) evaluatie plaatsvinden (7). In deze ex-post evaluatie wordt geanalyseerd in welke mate het uitgevoerde plan effect heeft gehad in het licht van de doelstellingen en de context waarbinnen het is uitgevoerd. In de praktijk worden deze stappen niet altijd in deze volgorde doorlopen. Niet alle stappen worden altijd noodzakelijk geacht; soms lopen stappen parallel en soms is het nodig stappen te herhalen.

Dit laatste doet zich bijvoorbeeld voor als uit de ex-ante evaluatie blijkt dat het nodig is om de plannen bij te stellen of zelfs het probleem te herdefiniëren. Deze processen kenmerken zich verder door meerdere (impliciete) besluitvormingsmomenten en keuzes.

2.2.1

MKBA: Economische beoordeling in het besluitvormingsproces

Een MKBA is een instrument dat het beleidsproces en de politieke besluitvorming over een maatregel of beleidsalternatief ondersteunt door informatie te presenteren over de effecten, risico’s en onzekerheden, de gevolgen daarvan voor de kosten en baten en de

31

maatschappelijke welvaart, en over de vraag wie ervan profiteert en wie er nadeel van ondervindt. De essentie van een MKBA is dat project- of beleidsalternatieven tegen elkaar kunnen worden afgewogen op basis van de gevolgen voor de welvaart van de samenleving als geheel: de maatschappelijke kosten en baten. De MKBA is stevig verankerd in de economische analyse van welvaart (zie bijvoorbeeld Boardman et al., 2006). Daarbij worden alle relevante voor- en nadelen van een beleidsmaatregel geïdentificeerd en zo goed mogelijk gekwantificeerd. Door deze voor- en nadelen zoveel mogelijk in geld uit te drukken (monetariseren), worden ze onderling vergelijkbaar en kunnen ze worden opgeteld. Zo komt overzichtelijke informatie beschikbaar voor een afweging van de voor- en nadelen van een maatregel. Deze informatie omvat ook de kosten en baten van effecten waarvoor geen marktprijzen bestaan, zoals effecten op het terrein van milieu en veiligheid. Het saldo van baten en kosten bepaalt of een maatregel welvaartsverhogend is of juist niet.

Hiermee geeft de MKBA een beeld van de economische efficiëntie van een maatregel: wegen de baten op tegen de kosten? Verder biedt de MKBA inzicht in de effectiviteit van een maatregel (in welke mate wordt het probleem opgelost en welke andere effecten zijn er?) en in de legitimiteit van het ingrijpen door de overheid (is overheidsingrijpen wel nodig en gerechtvaardigd?). Deze filosofie is aansprekend. Politici en andere betrokkenen beschikken met een MKBA over informatie waarmee zij tot een afgewogen beslissing kunnen komen. Dit is de basis voor het belang van de MKBA in het besluitvormingsproces. De MKBA kan voor (bijna) alle beleidsterreinen en (bijna) alle soorten maatregelen worden ingezet om na te gaan of een maatregel welvaartseconomisch wel of niet rendabel is, om verschillende alternatieven tegen elkaar af te wegen en om aan te geven wat dat impliceert voor een besluit over de maatregel. Deze rol heeft de MKBA vooral tegen het einde van het besluitvormingsproces. In eerdere fasen van het besluitvormingsproces kan de MKBA ook worden ingezet om na te gaan hoe een probleem kan worden aangepakt en hoe maatregelen kunnen worden verbeterd.

Hoewel dan vaak nog niet veel empirisch materiaal over de te verwachten effecten beschikbaar is, kan het gedachtegoed van de MKBA wel worden gebruikt om de besluitvorming te structureren, kansrijke oplossingen te detecteren en in kaart te brengen welke empirische informatie later in het besluitvormingsproces nodig is om de beleidsmaatregel te kunnen beoordelen. 2.2.2

Probleemanalyse en het gebruik van het MKBA-gedachtegoed

Een probleemanalyse maakt duidelijk (i) wat de aard van het probleem is (welk knelpunt ontstaat of welke kans blijft onbenut) en hoe het zich naar verwachting zal ontwikkelen, (ii) of overheidsingrijpen nodig en gerechtvaardigd (‘legitiem’) is en (iii) welke oplossingsrichtingen effectief kunnen zijn. De probleemanalyse draagt bij aan de beheersing van risico's in het beleidsproces zodat de uiteindelijke beslissing zo efficiënt mogelijk bijdraagt aan de oplossing van het probleem. Een goede probleemanalyse is daarom van groot belang in het besluitvormingsproces en dient bij voorkeur zo vroeg mogelijk in het proces plaats te vinden. Een probleemanalyse is geen onderdeel van de MKBA zelf, maar – zoals we hierna zullen uitleggen – het gedachtegoed van de MKBA is behulpzaam bij het 32

opstellen ervan. Een goede probleemanalyse is bovendien van belang om de MKBA zo goed mogelijk te laten aansluiten op het besluitvormingsproces (zie hoofdstuk 5). Vanuit de probleemanalyse wordt ten slotte ook het beleidsdoel geformuleerd. De relatie tussen beleidsdoel en MKBA is nader uitgewerkt in het tekstkader ‘Beleidsdoel en MKBA’. Een kritische reflectie op de probleemanalyse is daarom verstandig en daarbij helpt het om MKBA-kennis al in een vroeg stadium aan tafel te hebben. Het omgekeerde is ook waar: het is verstandig om aan het begin van een MKBA ook de inhoudelijke expertise aan tafel te hebben. Dergelijke kennis is onontbeerlijk om de probleemanalyse nader te preciseren, om beleidsalternatieven te beoordelen op hun vormgeving en om nieuwe (‘betere’) alternatieven te formuleren. Economische legitimiteit

Als markten goed genoeg werken, leidt marktwerking tot de welvaartseconomisch best mogelijke uitkomsten voor de maatschappij als geheel. Een overheidsingreep in dergelijke goed (genoeg) functionerende markten berokkent de maatschappij welvaartseconomische schade. Alleen als markten niet goed (genoeg) werken, leidt marktwerking niet tot de best mogelijke uitkomsten (‘marktfalen’) en kan een overheidsinterventie de maatschappij welvaartseconomische voordelen opleveren. Er is dan sprake van een publiek belang dat de maatregel rechtvaardigt.5 De vraag of dit het geval is, wordt de welvaartseconomische legitimiteitsvraag genoemd.6 Met een MKBA kan vervolgens worden nagegaan of overheidsingrijpen marktfalen kan helpen bestrijden of dat het de problemen juist verergert dan wel elders nieuwe problemen veroorzaakt (‘overheidsfalen’). Dit betekent dat MKBA-deskundigen ook bij de probleemanalyse van een besluitvormingsproces – als er nog geen MKBA is uitgevoerd – kunnen helpen na te gaan of ingrijpen legitiem is, en of een ingreep marktfalen helpt bestrijden, of dat overheidsfalen het succes van een ingreep in de weg staat. Effectiviteit

Naast legitimiteit is ook effectiviteit een criterium voor het al of niet in overweging nemen van een oplossingsrichting. Bij effectiviteit gaat het om de vraag of de beleidsmaatregel bijdraagt aan het oplossen van het geconstateerde probleem. Efficiëntie

Ten slotte kan een MKBA in deze fase een eerste inzicht geven in efficiëntie van de onderdelen van een maatregel op basis van ‘orde groottes’ van de verwachte kosten en baten. Hiermee komt in een vroeg stadium naar voren welke delen van een maatregel verbetering behoeven zodat het plan in zijn geheel beter wordt.

5

Teulings et al. (2003) bieden een discussie over de legitimiteit van overheidsbeleid, markten, marktfalen en overheidsfalen. Naast economische efficiëntie kunnen er ook andere redenen zijn voor de overheid om in te grijpen. Het kan bijvoorbeeld gaan om verdelingsvraagstukken en rechtvaardigheid: wordt de welvaart wel goed verdeeld en zijn er geen mensen die te weinig krijgen? Op basis hiervan zou kunnen worden besloten dat een rechtvaardiger verdeling van de welvaart nodig is. Een MKBA kan dan laten zien wat de welvaartseconomische schade is van zo’n beleid. Zo kan een afweging worden gemaakt tussen het niveau van de welvaart en de verdeling ervan. Maar ook kunnen ‘gelijke kansen’ of gelijke toegang tot zorg of onderwijs de centrale doelstelling zijn van het beleid. Ook in dergelijke gevallen kan een MKBA behulpzaam zijn. We werken dit hier niet verder uit. 6

33

Het denken vanuit een MKBA kan behulpzaam zijn bij het selecteren van kansrijke oplossingen en alternatieven op basis van effectiviteit en efficiëntie. Welke oplossingen zijn er en welke alternatieven hebben nut? Welke oplossingen moeten afvallen? Door een globale toets uit te voeren op de kosten en baten van een groot aantal alternatieve maatregelen kan een indruk worden verkregen van hun economische efficiëntie en hun doelbereik. Dit draagt bij aan het identificeren van kansrijke oplossingsrichtingen. Door in deze fase een globale vorm van MKBA toe te passen wordt bovendien voorkomen dat relevante alternatieven vroeg afvallen en irrelevante alternatieven nodeloos lang in de beleidsvoorbereiding worden meegenomen. Een belangrijke toegevoegde waarde van de MKBA-denkwijze is dus dat niet al te snel naar concrete maatregelen wordt gegrepen, maar dat het palet aan oplossingen breed genoeg wordt gehouden om later in het besluitvormingsproces de relevante beleidsopties nog in beeld te hebben.

Beleidsdoel en MKBA Een MKBA beoordeelt of een maatregel welvaartseconomisch rendabel is, en beoordeelt niet of het met de maatregel beoogde beleidsdoel al of niet wordt gehaald. Het is niet uitgesloten dat de belangrijkste baten in een MKBA niets te maken hebben met het beleidsdoel. Het kan dus gebeuren dat een maatregel het beleidsdoel niet realiseert maar welvaartseconomisch wel rendabel is. Andersom komt ook voor: een maatregel kan wel het beleidsdoel realiseren en toch welvaartseconomisch niet rendabel zijn. Voor de besluitvorming is het van belang om nader in te gaan op de relatie tussen beleidsdoel en MKBA. In de eerste plaats is het voor een MKBA nodig om de effecten van een maatregel te bepalen. Daarmee wordt ook vanzelf duidelijk of en in welke mate een maatregel bijdraagt aan het behalen van het beleidsdoel. Belangrijker is echter nog de rol van het beleidsdoel bij de opzet van de MKBA. We benadrukken in deze leidraad het belang van een goede voorbereiding van de MKBA in de vorm van een probleemanalyse, een verkenning van de kansrijke oplossingen, het formuleren van een geschikt nulalternatief en de formulering van beleidsalternatieven. Daarmee wordt de MKBA ingebed in het beleidsvraagstuk en kan de MKBA zo goed mogelijk bijdragen aan de beleidsvoorbereiding.

De kansrijke oplossingen en de beleidsalternatieven worden gekozen mede op basis van het bereiken van dat beleidsdoel. De MKBA beoordeelt vervolgens of de beleidsalternatieven welvaartseconomisch rendabel zijn. Als de maatregel die onderzocht is weinig tot niet bijdraagt aan de oplossing van het probleem dan zullen de baten in een MKBA die samenhangen met het beleidsdoel ook gering zijn. De MKBA-opsteller moet in zijn analyse opmerken dat de beleidsmaatregel niet bijdraagt aan het doel. De koppeling van de te onderzoeken alternatieven aan het beleidsdoel draagt er ook aan bij dat alle relevante beleidsalternatieven worden onderzocht en niet te snel naar één bepaalde oplossing wordt gegrepen: het veld van te onderzoeken beleidsalternatieven wordt breed gehouden. Aan de andere kant is deze koppeling ook een manier om het aantal te onderzoeken beleidsalternatieven te beperken. Ossokina en Eijgenraam (2010) geven aan dat ‘de overweging dat een project alleen zinvol is als het hoofddoel wordt gerealiseerd, toestaat om het maximum aantal te definiëren projecten aanzienlijk te verlagen’.

2.2.3

MKBA in latere fasen van de voorbereiding van de besluitvorming

Nadat de probleemanalyse is uitgevoerd, wordt onderzocht wat het beste instrument is en welke gevolgen dit met zich meebrengt voor burgers, bedrijfsleven, overheid en milieu. Ervan uitgaande dat een (overheids-)interventie wenselijk is, wordt in kaart gebracht welke alternatieven er bestaan en welke daarvan realistisch zijn. Daarbij wordt aangegeven dat de uiteindelijke keuze dient te zijn gebaseerd op een integrale afweging van een aantal plausibele beleidsalternatieven, rekening houdend met de kansen en risico’s van elk instrument. De uiteindelijke keuze kan nog steeds zijn om geen nieuw beleid te maken

34

(nuloptie). In deze fase van de besluitvorming kunnen ex-ante evaluaties worden uitgevoerd waaronder een MKBA. In de nadere uitwerking van de beleidsmaatregelen7 staat naast de eerder beschreven doelmatigheidsvraag, vooral de efficiëntie van het plan centraal. De efficiëntie van een maatregel wordt in beginsel bepaald door het saldo van de maatschappelijke kosten en de maatschappelijke baten: het MKBA-saldo. Het gaat erom verschillende alternatieven te selecteren en te vergelijken, daaruit ‘goede’ of rendabele keuzeopties af te leiden en de meest kansrijke daarvan te selecteren voor nadere bestudering. De MKBA is bij uitstek het instrument dat hiervoor kan worden ingezet. De MKBA kan in het besluitvormingsproces de volgende functies hebben: • • •

Het bepalen van nut en noodzaak van een beleidsalternatief; Het prioriteren van beleidsalternatieven; Het optimaliseren van beleidsalternatieven.

Bij de beoordeling van de gevolgen van een maatregel komen ook de onbedoelde en soms zelfs ongewenste neveneffecten in beeld. Dit kan reden zijn om een bepaald (beleids-) alternatief te wijzigen of aan te passen, of om compenserende maatregelen te nemen. Uit de ex-ante evaluatie kan blijken dat het plan geen oplossing (meer) biedt voor het probleem of dat verdere verbetering (optimalisering) of aanpassing van het plan noodzakelijk is. In het meest extreme geval kan blijken dat het op te lossen ‘probleem’ gedurende de beleidsvoorbereiding is gewijzigd, waardoor het plan, dan wel de oplossing, niet meer optimaal aansluit. Deze situatie kan bijvoorbeeld ontstaan doordat gedurende de plan- of besluitvorming meer informatie aan het licht is gekomen, waarmee de probleemanalyse wijzigt en misschien wel andere of aanvullende doelstellingen centraal komen te staan. Denk in dit kader aan de planen besluitvorming rond de Zuiderzeelijn.

Het prioriteren van maatregelen met de MKBA Soms bestaat de behoefte om van een reeks maatregelen vast te stellen welke wel (of eerst) moeten worden uitgevoerd en welke (niet (of later). Dit doet zich voor als de wensen het beschikbare budget overstijgen. In principe is het mogelijk om bij een dergelijke prioritering een MKBA te gebruiken. In de praktijk blijkt dit lastig omdat verschillende MKBA’s niet altijd even goed vergelijkbaar zijn. In de eerste plaats geldt dit voor MKBA’s die zijn uitgevoerd voor verschillende beleidsterreinen. Maar ook binnen een beleidsterrein kennen MKBA’s vaak een verschillende invalshoek, reikwijdte en detaillering, met verschillende modellen en onder verschillende aannames, bijvoorbeeld ten aanzien van het nulalternatief of de toekomstscenario’s. Deze verschillen kunnen ontstaan doordat verschillende MKBA’s op verschillende momenten zijn uitgevoerd, waarbij er sprake kan zijn van voortschrijdend inzicht. Het is vaak ondoenlijk om deze verschillen in de MKBA’s te corrigeren. Een prioritering zoals bedoeld vraagt dan om het gelijktijdig uitvoeren van de MKBA’s voor alle maatregelen waarover de prioritering plaatsvindt waarbij de gehanteerde aannames voor alle MKBA’s identiek zijn.

In deze fasen van de besluitvorming worden zo nodig ook de verdelingseffecten in kaart gebracht. Voor het besluitvormingsproces kan, naast het effect op de welvaart (wat levert de beleidsmaatregel netto op?), immers ook de verdeling van welvaart van belang zijn (wie ondervinden de voor- en nadelen?). Ook het doelbereik kan in deze fase van de 7

Bij gebiedsontwikkeling wordt deze uitwerking van beleidsmaatregelen de planontwikkelingsfase genoemd.

35

besluitvorming aan de orde komen (zie paragraaf 2.2.2). Verdelingseffecten en doelbereik vormen een aanvulling op de MKBA voor het besluitvormingsproces. 2.2.4

MKBA en de (politieke) besluitvorming

Voor een politiek besluit willen besluitvormers beschikken over alle informatie die de maatschappelijke effecten zo veel mogelijk beschrijven, kwantificeren en waarderen. Het doel is om de problematiek grijpbaar te maken in al zijn voor- en nadelen zodat besluitvormers een afgewogen besluit kunnen nemen. Dat is precies wat een MKBA biedt. Een MKBA neemt alle beschikbare informatie mee, inclusief de informatie uit al uitgevoerde effectenstudies zoals de (plan-)m.e.r., verkeer- en vervoerstudies, kostenramingen en business cases, en economische effectenstudies. Een MKBA geeft tevens aan waar informatie ontbreekt of onzeker is. Politici moeten wel kunnen vertrouwen op de kwaliteit van de MKBA. Daarvoor is het nodig om de kwaliteit te borgen (zie tekstkader ‘De kwaliteitsborging van de MKBA’).

De kwaliteitsborging van de MKBA De MKBA is bedoeld om de besluitvorming te informeren in het belang van alle Nederlanders. In dit licht vragen een goede MKBA en een goed gebruik van de MKBA om onafhankelijkheid van de opdrachtgever en de MKBA-opsteller. Een kwaliteitsborgingsmechanisme waarbij de kwaliteit van MKBA’s door een onafhankelijke partij wordt gecontroleerd, is daarbij een onontbeerlijk hulpmiddel. Zonder adequate kwaliteitsborgingsmechanismen kan een MKBA-opsteller de grenzen van de leidraad of werkwijzers opzoeken, om voor de opdrachtgever een zo gunstig mogelijk resultaat te behalen. Een onafhankelijke houding van de MKBA-opsteller en zijn opdrachtgever is niet altijd af te dwingen.

Politieke keuze

De uiteindelijke keuze voor de uitvoering van een maatregel is aan de politiek. Als het MKBAsaldo negatief is of als een onderdeel van de maatregel blijkt welvaartseconomisch onrendabel te zijn, dan moet de politiek de afweging maken om een maatregel toch uit te voeren, dan wel te stoppen of te besluiten dat eerst aanpassingen (optimaliseringen) nodig zijn voordat een besluit kan worden genomen. Dit betekent dat de besluitvormers de mogelijkheid hebben om na een afweging van de verschillende bronnen die hun ter beschikking staan, een onderzoek, studie of MKBA (met negatieve of positieve uitkomst) gewetensvol naast zich neer te leggen. Bij een negatieve MKBA (al dan niet op ‘onderdelen’) is het mogelijke om op basis van aanvullende argumenten, beargumenteerd van de MKBA af te wijken en vice versa. Het betekent dat besluitvormers op andere gronden dan economische efficiëntie het besluit nemen om een welvaartsverlagende maatregel toch in te voeren, en dat zij het welvaartseconomisch verlies vinden opwegen tegen andere effecten. Een goed voorbeeld betreft de afweging tussen economische efficiëntie en rechtvaardigheid. Vanwege het streven naar een rechtvaardige inkomensverdeling kan de politieke weging gemaakt worden om daarvoor welvaart op te offeren. Financieringsproblemen of een gebrek aan draagvlak kunnen ook redenen zijn om een dergelijk project niet door te laten gaan.

Uit de dagelijkse

36

praktijk is bekend dat de uiteindelijke beslissing lang niet altijd overeenkomt met de ‘uitslag’ van de MKBA (zie tekstkader ‘De invloed van het baten-kostensaldo op de besluitvorming’). Ten slotte moet ervoor worden gewaakt de MKBA achteraf te gebruiken om al genomen beslissingen naar de samenleving te verantwoorden. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als het besluitvormingsproces al ver is gevorderd en de MKBA in een laat stadium wordt ingezet, terwijl de politiek verantwoordelijken zich al vergaand hebben gecommitteerd aan een bepaalde oplossingsrichting. Een negatieve MKBA-uitkomst is dan onwelgevallig. In zo’n situatie zal de objectiviteit van het onderzoek onder druk komen te staan. De MKBA dient te worden ingezet daar waar het instrument geschikt voor is: een objectieve toets vooraf op de efficiëntie van een maatregel en om de mogelijkheden voor optimalisatie in beeld te brengen. In dit kader is het van belang dat de MKBA zo vroeg mogelijk in het besluitvormingsproces wordt ingezet.

De invloed van het baten-kostensaldo op de besluitvorming Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de beslissingen in lijn is met de uitkomsten van de MKBA. Het komt echter ook voor dat een maatregel waarvoor de MKBA een negatief baten-kostensaldo laat zien, desondanks doorgaat. Twee recente studies geven een indruk van de invloed van de MKBA-uitkomst in het besluitvormingsproces van grote ruimtelijke en infrastructurele projecten. Rienstra (2008) evalueert 46 infrastructuurprojecten. Hanemaayer et al. (2010) evalueren de rol van de MKBA bij de beoordeling welke van 23 projecten in aanmerking komen voor middelen uit het Nota Ruimte Budget (NRB). In Rienstra (2008) wordt de relatie gelegd tussen de beslissing (go/no go) en het MKBA-saldo. In bijna twee derde van de gevallen (65%) is de beslissing in lijn met het MKBA-saldo. Dat wil zeggen: een go gaat gepaard met een positief/neutraal MKBA-saldo (47%) of een no-go gaat gepaard met een negatief saldo (18%). In 30% van de projecten volgt een go-beslissing ondanks een negatieve MKBA. Een no-go in combinatie met een positieve MKBA is uitzonderlijk: 5%. Ook wordt ingezoomd op de omvang van het saldo. De conclusie luidt dat hoe negatiever de MKBA’s, hoe vaker een no-go beslissing wordt genomen.

Maar “… er zijn in alle gevallen ook go-beslissingen genomen over andere projecten in dezelfde categorie met een vergelijkbare negatieve score.” Ook op andere beleidsterreinen dan infrastructuur worden go-besluiten genomen ondanks een negatieve MKBA. Hanemaayer et al. (2010) constateren aan de hand van documentstudies, interviews en een webenquête dat de MKBA’s bij de beoordeling van de 23 NRB-projecten een rol hebben vervuld in de besluitvorming op rijksniveau. Zij concluderen dat de MKBA “niet tot wezenlijke consequenties heeft geleid, in die zin dat projecten zijn afgevallen. Ook hebben de MKBA’s in de meeste gevallen niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in de projectplannen, ook niet bij projecten met een negatieve MKBA.” Bij deze conclusies tekenen zij aan dat het gaat om projecten waaraan het Rijk zich op voorhand had gecommitteerd. Ook zouden voor het NRB plannen zijn geselecteerd die in meerderheid al in een vergevorderd stadium verkeerden. Dit lijkt ook de belangrijkste reden voor de bescheiden rol voor MKBA’s die Hanemaayer et al. vinden: hoe meer men zich al aan een plan heeft gecommitteerd en hoe verder het projectstadium, des te kleiner de kans dat de MKBA nog invloed heeft.

Proces en draagvlak

MKBA’s worden vaak ervaren als een black box (Savelberg et al., 2008; Annema et al., 2007). Bestuurders herkennen hun plannen niet altijd terug in de MKBA (Romijn en Renes, 2013) en de methode is voor niet-economen niet altijd toegankelijk. De MKBA roept daarom soms weerstand op. In het algemeen geldt dat het voor het faciliteren van een maatschappelijk en politiek debat allereerst van belang is dat MKBA’s navolgbaar zijn voor de betrokkenen. De MKBA is een

37

ingewikkeld instrument met de nodige aannames en onzekerheden. Het is belangrijk hier helder over te communiceren zodat professionals en andere betrokkenen de uitkomsten van de MKBA juist kunnen interpreteren. Presentatie, interpretatie en uitleg kunnen daarbij helpen (zie hoofdstuk 11), maar kunnen nooit herstellen wat vooraf in het proces fout is gegaan. De nadruk in deze leidraad ligt op het ontsluiten van het MKBA-gedachtegoed voor nieuwe beleidsterreinen en toepassingen, niet op het vastleggen van rigide richtlijnen. Goede afspraken over communicatie tussen de verschillende actoren is daarbij van groot belang. Een aantal aanbevelingen kan hierbij helpen: 1. Om het begrip van de analyse en daarmee ook het draagvlak van de MKBA te vergroten en tegelijkertijd gebruik te kunnen maken van de lokale kennis is het aan te bevelen om vanaf het begin van de analyse van een maatregel verschillende relevante maatschappelijke groepen te betrekken. Het kan hierbij gaan om de doelgroep van een maatregel, verschillende betrokken bestuurslagen, maatschappelijke organisaties, relevante bedrijfstakken, inwoners, belangengroepen enzovoort.

Door hen te betrekken bij de MKBA, door het uitwisselen van kennis en het ophalen van informatie ‘uit het veld’ over de problematiek, en door terug te koppelen over de uitkomsten van de MKBA wordt de acceptatie van de MKBA als relevante bron van informatie verankerd (dat staat los van de acceptatie van de uitkomsten van de MKBA of van de implicaties ervan voor de besluitvorming). De MKBA kan zo het gesprek rationaliseren en leiden tot joint fact finding van belanghebbenden, beslissers en experts. 2. Richtlijnen voor de manier waarop stakeholders en actoren betrokken worden bij de MKBA in het besluitvormingsproces zijn niet in het algemeen te formuleren. Voor specifieke beleidsterreinen bevelen we aan om dit uit te werken in de werkwijzers. Voor infrastructuur en gebiedsontwikkeling is al veel onderzoek gedaan naar het belang van de betrokkenheid van actoren voor het gebruik van de MKBA (zie bijvoorbeeld Bertolini, 2013). 3. Het verdient aanbeveling om effecten die impliciet aanwezig zijn in kosten en baten ook expliciet zichtbaar te maken, vooral als deze effecten van belang zijn voor beleidsafwegingen. De MKBA-aanpak wordt bekritiseerd omdat deze niet alle belangrijke effecten zou meenemen, bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit of de sociale waarde van openbaar vervoer. Dit komt naar voren in zowel wetenschappelijke publicaties (bijv.

Beukers et al., 2012) als meer beleidsgerichte stukken (bijv. Duivesteijn, 2011). Economen laten zien dat deze zogenaamd ‘vergeten’ effecten doorgaans wel degelijk in de MKBA worden meegenomen. (bijv. Bakker en Zwaneveld, 2009). Daarbij is de weergave echter vaak vrij impliciet, schetsmatig of facultatief, waardoor nietdeskundigen de MKBA niet op haar merites (kunnen) waarderen. 4. In deze leidraad schrijven we voor dat het van belang is om, als er sprake is van aanmerkelijke verdelingseffecten, naast het saldo ook de verdeling van de kosten en baten voor verschillende relevante groepen in beeld te brengen. Dit vergemakkelijkt de communicatie met de verschillende groepen en met de opdrachtgevers van de MKBA’s. Betrokken groepen hebben bovendien vaak beelden/ideeën over kosten en baten voor henzelf of anderen. Als deze verdelingseffecten in de MKBA ontbreken, wordt de MKBA voor hen minder herkenbaar en meer een black box. Dat gaat ten koste van het

38

vertrouwen in de uitkomsten van de MKBA. In paragraaf 7.5 gaan we verder in op manieren om verdelingseffecten in beeld te brengen.

2.3

Soorten MKBA’s en hun gebruik

Niet voor alle fasen binnen het besluitvormingsproces of voor alle soorten maatregelen is een volledig gedetailleerde MKBA noodzakelijk, nuttig of mogelijk. Om zo algemeen mogelijk inzetbaar te zijn, moet de kosten-batenanalyse dan ook variëren in de mate van detaillering in de opzet en de uitwerking. In deze paragraaf gaan we in op verschillende vormen van de kosten-batenanalyse. In paragraaf 2.3.1 bespreken we de mate van gedetailleerdheid van de MKBA. Paragraaf 2.3.2 bespreekt de kosten-effectiviteitsanalyse (KEA) als een van de MKBA afgeleide analysevorm. Paragraaf 2.3.3 gaat in op het gebruik van de MKBA als denkkader. 2.3.1

Grover of gedetailleerder?

Een MKBA moet goed aansluiten bij het besluitvormingsproces. Verschillende fasen van de besluitvorming stellen verschillende eisen aan een MKBA. Zoals we in paragraaf 2.2.2 aangaven, is het in de beginfase van de besluitvorming van belang dat een groot aantal vaak nog schetsmatig uitgewerkte alternatieven globaal wordt geanalyseerd. Nadat duidelijk is geworden op welke zoekrichtingen het onderzoek zich concentreert, worden de betreffende alternatieven verder uitgewerkt en is een meer diepgaande analyse nodig en mogelijk. Stapsgewijs beslissen biedt de mogelijkheid om belangrijke veroorzakers van kosten, baten en onzekerheden vroegtijdig op te sporen. Dit biedt vervolgens een handvat om de oplossingen te optimaliseren. Het is van belang om deze mogelijkheden te benutten omdat er, nadat de definitieve MKBA is opgesteld, vaak niet veel mogelijkheden meer zijn om plannen aan te passen en nieuwe MKBA’s te maken. Een MKBA moet ook aansluiten bij het toepassingsdomein. Tussen toepassingsdomeinen bestaat er veel verschil in de beschikbare informatie. Beleidsterreinen waar veel kennis over effectbepaling en waardering aanwezig is, laten diepgravender analyses toe dan beleidsterreinen waar die informatie minder goed beschikbaar is en waar met een minder diepgravende analyse moet worden volstaan.

De eisen aan de MKBA variëren dus met de fase waarin het besluitvormingsproces verkeert, terwijl de mogelijkheden om een MKBA op te stellen afhangen van de beschikbare informatie. In de praktijk worden twee typen MKBA onderscheiden: een integrale MKBA en een kengetallen-KBA. In een integrale MKBA zijn alle onderzoekstappen zorgvuldig uitgevoerd en alle effecten zo precies mogelijk bepaald en gewaardeerd. Dit type MKBA bevat de best beschikbare informatie en biedt de besluitvormers de meest gedetailleerde inzichten in de voor- en nadelen van een maatregel. Het belangrijkste nadeel van een dergelijke MKBA is de omvang van de onderzoekslast, waardoor het onderzoek lang kan duren en kostbaar is. Bij een kengetallen-KBA (KKBA) worden de effecten en waarderingen wat grover bepaald op basis van vuistregels en kengetallen. Het voordeel van een KKBA is dat deze sneller en goedkoper kan worden uitgevoerd dan een integrale MKBA. Hierdoor is het ook mogelijk om KBA’s uit te voeren voor kleinere maatregelen: de kosten van het onderzoek blijven dan in

39

verhouding tot de kosten van de maatregel. Een KKBA kan ook goed werken als er nog veel projectalternatieven op tafel liggen. De KKBA vermindert dan de onderzoekslast. Een KKBA heeft als nadeel dat zij minder goede en minder gedetailleerde informatie verschaft dan een integrale MKBA.8 Naarmate er meer informatie beschikbaar is over een maatregel en over de effecten ervan, wordt een MKBA steeds meer een integrale MKBA. Er blijven echter altijd enkele minder belangrijke effecten die met behulp van kengetallen worden ingeschat of op basis van een hypothese kwalitatief worden vastgesteld.

Voorbeeld van de MKBA in het besluitvormingsproces: het meerjarenprogramma infrastructuur en ruimte (MIRT) Het MIRT is bedoeld om de samenhang en afstemming tussen verschillende ruimtelijke investeringen te verbeteren. Een MIRT-project doorloopt een proces van verkenning en planuitwerking tot en met de realisatie. Voor het MIRT zijn de rol en de positie van de MKBA voor de besluitvorming over projecten op het gebied van infrastructuur en gebiedsontwikkeling verder uitgewerkt in het Kader KBA bij MIRTverkenningen (SEE, 2012). Dit kader vormt een voorbeeld van hoe de rol van de MKBA bij de besluitvorming in de praktijk kan worden vorm gegeven. In een MIRT-verkenning wordt een opgave onderzocht en worden op basis van deze analyse oplossingsrichtingen verkend. In een eerste selectie wordt het aantal oplossingsrichtingen teruggebracht tot een top 3 van meest kansrijke alternatieven: ‘zeef 1’. De oplossingsrichtingen worden globaal getoetst aan het doelbereik en het probleemoplossend vermogen, aan enkele randvoorwaarden en aan de eerste inschatting van de kosten voor aanleg, beheer en onderhoud. Bij de toetsing op doelbereik komen diverse aspecten aan bod die ook voor een MKBA van belang zijn, zoals de effecten op de verkeersstromen en de reistijden en de effecten op de leefomgeving en veiligheid.

Een belangrijk onderdeel van de verkenning is een vergelijking van de verschillende alternatieven, om vervolgens te komen tot een voorkeursalternatief: ‘zeef 2’. Bij deze zeef speelt de MKBA een belangrijke rol: deze wordt in principe volledig uitgevoerd zoals de leidraad voorschrijft. Een volledig kwantitatieve onderbouwing is bij zeef 1 niet verplicht. Een uitgebreidere kwantificering van de effecten bij zeef 1 betekent echter wel dat in een vroeg stadium een beeld kan ontstaan van de richting van de uitkomsten van de MKBA die in de beoordelingsfase (zeef 2) worden uitgevoerd. Het Kader KBA bij MIRT-verkenningen wordt regelmatig geactualiseerd om rekening te kunnen houden met nieuwe inzichten en nieuwe behoeften.

Welke vorm van MKBA op welke manier binnen het (besluitvormings-)proces precies wordt gebruikt, is afhankelijk van de context, de betrokken actoren en het beleidsterrein. Voor een aantal beleidsterreinen zijn hiervoor voorschriften gemaakt in de vorm van handreikingen of werkwijzers; een voorbeeld daarvan is uitgewerkt in het tekstkader ‘Voorbeeld van de MKBA in het besluitvormingsproces: het meerjarenprogramma infrastructuur en ruimte (MIRT)’. Maar ook met dergelijke voorschriften volgt elke MKBA haar ‘eigen’ stappenplan of proces. De betrokkenen doen er goed aan om aan het begin van een besluitvormingstraject vast te leggen wat zij met de MKBA in het besluitvormingsproces willen. Een aandachtspunt hierbij is dat de MKBA ten dienste staat van de besluitvorming en dus informatie moet aanleveren die daar nuttig voor is. Dit kan betekenen dat kan worden volstaan met de grove inzichten 8 Een aparte variant op de KKBA is een KBA waarin op basis van veronderstellingen inschattingen van maatregeleffectrelaties of -waarderingen worden ingevuld. Deze variant kan ook worden toegepast als van de belangrijkste effecten geen inschatting beschikbaar is of gemaakt kan worden op basis van empirisch onderzoek. Dat is ook precies het gevaar van een dergelijke variant: het is niet duidelijk of de veronderstelde effecten ook daadwerkelijk zullen optreden.

De uitkomsten hebben dan ook een hypothetisch karakter.

40

van een beperkte analyse. Of dit daadwerkelijk mogelijk is, moet worden geverifieerd. Is dat inderdaad het geval, dan houdt een gedetailleerde analyse het besluitvormingsproces onnodig op. Dit is het principe van ‘zinvol analyseren’ uit het Advies Sneller en beter van de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten. 2.3.2

Kosten-effectiviteitsanalyse

Een speciale vorm van kosten-batenanalyse is de kosten-effectiviteitsanalyse (KEA). In een dergelijke analyse wordt één (niet-gemonetariseerd) effect centraal gesteld en worden de kosten vergeleken van verschillende beleidsopties om dit effect te bereiken.9 Dit betekent dat het doel van het beleid niet ter discussie staat en ook niet wordt onderzocht. Een KEA is daarmee op te vatten als een MKBA met een gegeven, vast doelbereik. De manier waarop een KEA wordt opgezet, verschilt echter niet zo veel van een MKBA. Ook de onderzoekstechnieken en principes verschillen niet. Er is sprake van een grijs gebied tussen (M)KEA en MKBA naarmate het te bereiken doel ruimer of enger wordt geformuleerd. Een MKBA met alternatieven die allemaal (inclusief het nulalternatief) een eng omschreven doel bereiken, is eigenlijk een KEA.

Alternatieve beoordelingsmethoden Naast de MKBA zijn er diverse andere methoden om beleidsmaatregelen te beoordelen. De meest gebruikte zijn de multicriteria-analyse (MCA) en de impact assessment. In een MCA bepalen politici en/of beleidsmakers de gewichten van de verschillende effecten van beleid. Hierdoor is deze methode subjectief en in beginsel zelfs manipuleerbaar: door te spelen met de gewichten kan de uitslag worden beïnvloed. Bovendien is de MCA gevoelig voor dubbeltellingen, dit in tegenstelling tot de MKBA (Rouwendal en Rietveld, 2000). Het grootste voordeel van de MCA is dat het mogelijk is om effecten die niet in geld kunnen worden uitgedrukt, toch mee te nemen. Daarnaast wordt de betrokkenheid van beleidsmakers bij het onderzoek soms als positief gezien. Een MKBA is echter beter dan een MCA in a staat om te functioneren als onafhankelijke beleidstoets. b

Impact Assessment (IA) brengt alleen de effecten in beeld zonder deze ten opzichte van elkaar te wegen of anderszins vergelijkbaar te maken. Het voordeel van deze methode is dat geen (mogelijk subjectieve) weging nodig is. Daar staat echter tegenover dat de effecten niet vergelijkbaar zijn of optelbaar worden gemaakt, waardoor vaak ook geen duidelijkheid ontstaat over de vraag welke beleidsopties als beste uit het onderzoek komen. De OEI-aanpak is gebaseerd op de MKBA, maar bevat ook elementen van de IA. Zo stelt de OEIleidraad (Eijgenraam et al., 2000) dat effecten die niet in geld (kunnen) worden uitgedrukt, in fysieke termen moeten worden gepresenteerd. In de aanvulling op de OEI-leidraad over een heldere presentatie (Koopmans, 2004) wordt ook voor gemonetariseerde effecten aanbevolen om – naast de kosten en baten – tevens de effecten in fysieke termen te tonen. Naarmate meer en belangrijker effecten niet kunnen c worden gemonetariseerd, gaat een MKBA steeds meer op een IA lijken. a Soms wordt gepleit voor een combinatie van een MKBA voor monetariseerbare effecten en een MCA voor andere effecten (bijv. Sijtsma, 2006; Duivesteijn, 2011). Hoe het probleem van subjectiviteit moet worden opgelost, maken deze pleidooien echter niet duidelijk.

b Voor deze methode bestaan vele fantasierijke namen, zoals Scorecard Analysis, (Community) Impact Analysis, Balance Sheet Analysis, Performance Matrix en Key Performance Indicators. c Deze combinatie van MKBA en Impact Assessment komt ook naar voren in het Integraal Afwegingskader dat sinds 2011 door het kabinet wordt toegepast bij de voorbereiding van beleid en regelgeving (ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011). Hierin is sprake van een vergelijking van baten en lasten, en van het in kaart brengen van de effecten. Een combinatie van een tabel met effecten en een MKBA wordt bijvoorbeeld toegepast bij onderzoek naar de IJmeerlijn (ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011).

9

Of andersom: gegeven een bepaald bedrag aan kosten wordt nagegaan welke beleidsoptie het meest effectief is. In beide gevallen wordt het effect per euro berekend.

41

2.3.3

MKBA als denkkader

Een cijfermatige onderbouwing van een beleidsmaatregel met behulp van een MKBA is afhankelijk van de mate waarin effecten kunnen worden gemeten en gemonetariseerd. Als er helemaal geen informatie bekend is over de effecten of de waarderingen, dan kan het denkkader van de MKBA nog een belangrijke rol spelen. Het denken langs de lijnen van een MKBA blijkt een belangrijke structurering van het besluitvormingsproces op te leveren. Bovendien ligt in de MKBA (ook wanneer deze wordt gebruikt als denkkader) de nadruk op de welvaartseffecten. Een maatregel wordt immers gefinancierd met belastinggeld dat onttrokken wordt aan de huishoudens in de economie. De welvaartseconomische baten van een maatregel moeten daarom, ook als we ze niet kunnen bepalen, naar verwachting hoger zijn dan de kosten van een maatregel zodat de huishoudens ‘waar voor hun (belasting)geld krijgen’. Er is dan dus aanleiding om de aanwezigheid van welvaartseffecten van een maatregel ten minste aannemelijk te maken door de effecten te definiëren of te operationaliseren of door een vorm van kwantificering te gebruiken, waardoor verschillende projectalternatieven kunnen worden vergeleken. De MKBA als denkkader kan ook vroeg in het besluitvormingsproces worden toegepast; er is dan immers nog niet veel informatie beschikbaar.

Dit gebruik van de MKBA als denkkader levert geen cijfermatige onderbouwing voor een beleidsbeslissing op en mag in de praktijk geen MKBA genoemd worden.

2.4

Praktische grenzen aan de uitvoering van een MKBA

In principe is elk type beleidsmaatregel te analyseren met een MKBA; niet alleen investeringsprojecten maar ook aanpassingen aan (grotendeels) collectief gefinancierde regelingen en rechten (zorg, onderwijs, inkomensverzekeringen), wet- en regelgevingsmaatregelen (rookbesluit, bouwbesluit, arbowetgeving), het aanpassen van normen (maximumsnelheid, overstromingskans waterkeringen) of initiatieven gericht op gedragsverandering (reclame/informatiecampagnes, convenanten). Praktisch echter zijn er grenzen aan de bruikbaarheid van de MKBA. •

•

•

42

Als de omvang en/of de waardering van één of meer belangrijke effecten van een maatregel niet bekend zijn, kan een MKBA alleen schetsmatige informatie verschaffen met een beperkte betrouwbaarheid en relevantie. Naarmate hiervan sprake is, kan de vraag worden gesteld of de kosten van het onderzoek wel opwegen tegen de baten. Het onderzoek levert immers niet zo veel informatie op. In paragraaf 2.3 is al gewezen op de mogelijkheid om lichtere varianten van de MKBA te overwegen om de onderzoekslast in te perken. Een zelfde redenering betreft de vraag of de inspanningen die met een MKBA gepaard gaan, in verhouding staan tot het belang van de te onderzoeken maatregel. Naarmate het belang van een maatregel kleiner is, bijvoorbeeld doordat de te committeren overheidsmiddelen beperkt zijn, wegen de baten van een MKBA (inzicht in kosten, effecten en baten) wellicht niet altijd meer op tegen de onderzoekslast ervan. Een MKBA kan worden ingezet om de welvaartseconomische gevolgen van een verandering te laten zien. Een MKBA kan niet worden ingezet om een situatie te beoordelen.

3

Uitgangspunten van maatschappelijke kosten-batenanalyse In dit hoofdstuk gaan we in op de welvaartseconomische uitgangspunten achter de MKBA. Deze maken het mogelijk om welvaartsanalyses te structureren en om conceptuele vraagstukken in nietstandaardsituaties langs de lijnen van de welvaartstheorie uit te werken. De belangrijkste uitgangspunten zijn: • • •

De MKBA is gebaseerd op de sociale welvaartsfunctie die de welvaart van individuen aggregeert tot de welvaart voor de samenleving. Alle effecten van een maatregel, of het nu gaat om geprijsde of ongeprijsde goederen of diensten, hebben invloed op de individuele welvaart en dus op de sociale welvaart en daarmee ook op het saldo van een MKBA. Welvaartsveranderingen van beleidsmaatregelen komen tot uitdrukking in de betalingsbereidheid van mensen voor de positieve effecten ervan, zoals een goed of dienst.

Naast deze uitgangspunten is ook de praktische, professionele uitwerking van de MKBA belangrijk. Daarbij moet de MKBA-opsteller vanuit zijn ervaring met het maken van MKBA’s en kennis van de context van een maatregel, keuzes en afwegingen moet maken en die moet verantwoorden. In dit hoofdstuk presenteren we dan ook een aantal regels waaraan de MKBA moet voldoen. De belangrijkste voorschriften zijn: • • • •

De effecten van een maatregel worden bepaald op markten. We onderscheiden bestaande markten (voor geprijsde goederen en diensten) en ontbrekende markten (voor ongeprijsde goederen en diensten). We maken onderscheid gemaakt in directe effecten die optreden op de markt(en) waar de maatregel ingrijpt en indirecte effecten op voor de MKBA belangrijk geachte aanpalende markten. Deze afbakening van markten is één van de belangrijkste stappen van de MKBA. De baten worden berekend op basis van het consumentensurplus. Bij het bepalen van de baten wordt de halveringsregel (‘rule of half’) toegepast.

De belangrijkste richtlijnen die hieruit voortvloeien voor het opstellen van een MKBA zijn: • • •

3.1

Elke werkwijzer en elke MKBA dienen in overeenstemming te zijn met de theoretische uitgangspunten. Elke werkwijzer en elke MKBA dienen ook in overeenstemming te zijn met de voorschriften uit deze algemene MKBA-leidraad. De MKBA-opsteller moet verstand van zaken hebben. Alles kan worden uitgerekend, maar de vraag is wat het voorstelt. Met andere woorden: de MKBA-opsteller dient zich te verdiepen in de beleidsmaatregel en het beleidsveld waar de MKBA betrekking op heeft.

Inleiding

Met een MKBA wordt nagegaan of de voordelen van overheidsingrijpen opwegen tegen de nadelen. Een MKBA biedt daarmee een systematische methode om de kosten en baten van overheidsbeleid voor de samenleving in kaart te brengen. Als de totale baten voor de maatschappij groter zijn dan de totale kosten, is het resultaat dat de samenleving als geheel erop vooruitgaat. Een negatief saldo van baten en kosten duidt op een maatregel die de welvaart verlaagt en vanuit dat oogpunt beter niet uitgevoerd kan worden.

43

De MKBA is verankerd in de economische wetenschap, in het bijzonder de welvaartseconomie. In dit hoofdstuk gaan we in op de welvaartseconomische principes achter de MKBA om zo MKBA-onderzoekers en gebruikers houvast te bieden bij het nadenken over de effecten van beleidsmaatregelen die in een MKBA moeten worden meegenomen, wat de gevolgen van de maatregelen zijn voor de welvaart en de manier waarop de baten van de maatregelen kunnen worden bepaald. We verschaffen een denkkader voor het opzetten en uitvoeren van een MKBA dat helpt om welvaartsanalyses te structureren en om conceptuele vraagstukken in niet-standaardsituaties langs de lijnen van de welvaartstheorie uit te werken. Centraal in de welvaartstheorie staat de sociale welvaartsfunctie waarin de welvaart van individuen wordt geaggregeerd tot de welvaart voor de samenleving. Deze sociale welvaartsfunctie bevat in principe alles wat voor mensen van belang is; op voorhand wordt niets uitgesloten.10 Dit noemen we ook wel een breed welvaartsconcept. De MKBA is gebaseerd op de gedachte dat de sociale welvaart stijgt als degenen die hun welvaart door een beleidsmaatregel zien stijgen, degenen die hun welvaart zien dalen kunnen compenseren.11 De betalingsbereidheid van mensen staat centraal bij het bepalen van de baten van de beleidsmaatregelen.

Wat heeft iemand over voor de diensten (en goederen) die door de beleidsmaatregelen direct of indirect worden gegenereerd?12 Hierbij is het van belang om vast te stellen welke effecten de beleidsmaatregelen hebben en op welke markten deze effecten optreden en kunnen worden gemeten. Het begrip markten interpreteren we hier ruim; het omvat ook ontbrekende markten voor diensten die niet de facto worden gekocht of verkocht, maar waar individuen wel een betalingsbereidheid voor hebben. Het brede welvaartsconcept betekent dat de effecten van een maatregel alle veranderingen omvatten die voor individuen van belang zijn. Dit worden wel de maatschappelijke effecten genoemd. Het ‘maatschappelijke’ geeft aan dat niet alleen geprijsde effecten op bestaande markten worden meegenomen, maar ook ongeprijsde effecten op niet-bestaande markten. We laten zien dat hieruit volgt dat welvaartsveranderingen met behulp van het consumentensurplus op al of niet bestaande markten kunnen worden gemeten. Dit betekent op zijn beurt betekent dat welvaartsveranderingen zijn gekoppeld aan volumes en prijzen op die markten en de veranderingen daarin.

We laten in dit hoofdstuk tevens zien hoe het uitgangspunt van een breed welvaartsconcept – waarin alle goederen en diensten (geprijsd en ongeprijsd) die mensen van waarde vinden worden meegenomen– kan leiden tot een beperkt aantal effecten op een beperkt aantal markten, en dat dit niet met elkaar in tegenspraak is.

10

Voor achtergronden bij het brede welvaartsbegrip en de relatie met economische politiek zie Hennipman 1977. Dit wordt het Hicks-Kaldor compensatieprincipe genoemd. Deze compensatie hoeft niet feitelijk plaats te vinden, en gebeurt in de praktijk ook meestak niet. 12 De betalingsbereidheid is de financiële vergoeding die mensen maximaal willen betalen voor een positief welvaartseffect zoals een goed of dienst. Het bedrag dat mensen minimaal willen ontvangen als compensatie voor een nadeel wordt ook wel ‘acceptatiebereidheid’ wordt genoemd. De acceptatiebereidheid voor het lijden van een nadeel en de betalingsbereidheid voor het voorkomen van ditzelfde nadeel zouden gelijk moeten zijn. Het gaat immers om hetzelfde. In de praktijk blijken er echter verschillen te zitten in de acceptatiebereidheid en de betalingsbereidheid (zie hoofdstuk 6). 11

44

Daarnaast benadrukken we dat dit hoofdstuk de rol van de vaardigheden van de MKBAopsteller en zijn13 professionaliteit. Het opstellen van een MKBA kan niet uitsluitend worden gebaseerd op de welvaartseconomische theorie. Het is ook een ambacht in de zin dat een MKBA-opsteller met de hem ter beschikking staande instrumenten een stuk vakwerk af moet leveren. Dit vraagt contextuele kennis over het beleidsterrein en ervaring met het voorliggende beleidsvoorstel, en het vraagt op die kennis en ervaring gebaseerde keuzes bij het toepassen van de ter beschikking staande instrumenten voor de MKBA. Hoe moet welvaartseconomisch naar verschillende beleidseffecten worden gekeken? Op welke markten wordt ingegrepen? Wat is relevant en waar kunnen vereenvoudigende aannames helpen de analyses af te bakenen? Met deze vragen voor ogen besteden we aandacht aan een aantal gangbare praktijken zoals het afbakenen van markten in directe en indirecte effecten en het toepassen van de halveringsregel (‘rule-of-half’). In dit hoofdstuk maken we MKBA-opstellers en gebruikers de belangrijkste principes en consequenties van de welvaartseconomische theorie toegankelijk; we gaan niet heel diep op de theorie zelf in. Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 3.2 beschrijven we de theoretische basis van de MKBA onder de veronderstelling dat markten perfect werken.

In paragraaf 3.3 breiden we dit uit naar de situatie dat markten niet goed werken. Dit betekent dat er ontbrekende markten zijn: markten voor diensten die worden aangeboden en waarvoor een betalingsbereidheid bestaat maar waarvoor het om de een of andere reden (marktfalen) niet lukt om aanbod en vraag bij elkaar te brengen. In paragraaf 3.4 bespreken we hoe de relevante markten worden gekozen en definiëren we verschillende typen effecten. In paragraaf 3.5 gaan we in op de bezwaren tegen de uitgangspunten van de MKBA en de beperkingen die deze met zich meebrengen voor het gebruik van de MKBA als basis voor de besluitvorming.

3.2

De welvaartseconomische basis van maatschappelijke kosten-batenanalyse

In deze paragraaf gaan we in op de welvaartseconomische basis van een MKBA. We laten zien hoe individuele voorkeuren van consumenten zich vertalen naar de vraag naar goederen en diensten en hoe via het consumentensurplus welvaartsveranderingen kunnen worden gemeten. Dit betekent dat welvaartsveranderingen kunnen worden berekend op basis van de veranderingen in prijzen en volumes op relevante markten. Het begrip markten interpreteren we hier ruim. Het gaat niet alleen om bestaande, goed werkende markten, maar ook om markten die niet zo goed werken, bijvoorbeeld doordat er marktimperfecties bestaan of door prijs- of aanbodregulering door de overheid. Het kan zelfs om markten gaan die in de praktijk helemaal niet bestaan, maar waarbij het denken in termen van een markt een welvaartseconomisch denkwijze is om de analyse helder te krijgen (we spreken dan van een ‘ontbrekende markt’ zoals de markt voor veiligheid of schone lucht). De effecten van maatregelen hangen sterk af van de vraag of er sprake is van een goed werkende markt of dat er allerlei belemmeringen zijn voor een goede werking van een markt. Bij het toepassen 13

Overal waar ‘hij’, ‘zijn’ of ‘hem’ staat, kan uiteraard ‘zij’ of ‘haar’ worden gelezen.

45

van een MKBA op basis van betalingsbereidheid en markten moet dus altijd voor ogen worden gehouden dat de mate waarin een markt goed werkt, betekenis heeft voor de manier waarop een maatregel effect heeft. Door te denken in termen van markten kan dit echter expliciet worden gemaakt. Voor alle goederen en diensten die in de sociale welvaartsfunctie voorkomen is zo een markt te definiëren. In deze paragraaf werken we dit eerst uit voor markten die goed werken. We concentreren ons daarbij op de rol van markten als kader voor het denken over welvaart en MKBA-effecten. Wat we verstaan onder welvaart en hoe dat samenhangt met voorkeuren van individuen, lichten we toe in paragraaf 3.2.1. In paragraaf 3.2.2 belichten we de relatie tussen de vraag naar goederen en diensten, welvaart en het consumentensurplus. Dit mondt in paragraaf 3.2.3 uit in een praktische instructie voor het meten van welvaartsveranderingen: de halveringsregel. In paragraaf 3.2.4 gaan we in op de rol van het begrotingssaldo van de overheid en de winst van bedrijven bij de bepaling van welvaartseffecten naast het consumentensurplus. 3.2.1

Voorkeuren, nut en welvaart

In de welvaartseconomie staan de voorkeuren van individuen centraal. Deze voorkeuren worden beschreven met het concept ‘nut’. Het nut van een individu geeft de mate aan waarin aan zijn voorkeuren is voldaan.14 In de welvaartseconomie wordt het nutniveau van een individu gelijk gesteld aan zijn ‘welvaart’. Het nut van een individu wordt beïnvloed door de keuzes die hij maakt. Die keuzes betreffen de besteding van middelen die ter beschikking staan aan de consumptie (of gebruik) van goederen en diensten. De keuzevraag is niet beperkt tot de besteding van financiële middelen –in veel gevallen inkomen–, maar omvat ook de aanwending van menselijk kapitaal in de vorm van tijd, kennis, ervaring en talent. De voor de hand liggende aanname is dat een individu probeert zijn nut zo groot mogelijk te maken door keuzes te maken die hem relatief veel nut opleveren in vergelijking met de bestede middelen. Een MKBA is gericht op het gezamenlijke nut van alle individuen in een samenleving, de ‘sociale welvaart’. De sociale welvaart kan worden weergegeven als de (gewogen) optelling is van de nutsniveaus van alle individuen in de samenleving.15 We noemen een beleidsmaatregel welvaartsverhogend als de totale sociale welvaart toeneemt, ook als dit niet voor iedereen apart geldt.