Rekenkameronderzoek Schulddienstverlening Armoede- en Minimabeleid (SAM)

Daarom investeert de gemeente in een activerend SAM-beleid dat mensen stimuleert en aanmoedigt werk te vinden; ook als dat een tijdelijke baan is. 4. Integrale, laagdrempelige dienstverlening (ook voor ZZP’ers) Uitgangspunt is om meer maatwerk aan mensen te leveren- ook aan ZZP’ers - bij wie sprake is van complexe problematiek, waar schulden- of armoede vaak onderdeel van uitmaken. Mede op basis van geleerde lessen zijn verschillende acties geformuleerd waaronder te experimenteren met geïntegreerde intakes, verbeteren en vereenvoudigen van correspondentie met inwoners en de schulddienstverlening aan ZZP’ers te verbeteren.

17

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

23 / 60

5. Laaggeletterdheid en intergenerationele armoede Het uitgangspunt is om de oorzaken en gevolgen van schulden en armoede aan te pakken. Om te beginnen gaat de gemeente daarvoor investeren in de aanpak van laaggeletterdheid. 6. Aanpak instroom en kosten beschermingsbewind Het uitgangspunt van de gemeente is om te investeren in alternatieven voor beschermingsbewind waarbij de gemeente de zelfredzaamheid van mensen wil stimuleren en de kosten bijzondere bijstand wilt beperken. 7. Energietransitie Uitgangspunt is om te verkennen hoe problemen door fors stijgende woonlasten door de toekomstige energietransitie voorkomen kunnen worden voor mensen - huurders en woningeigenaren - met een ‘smalle beurs’. De gemeente neemt hiervoor verschillende acties waaronder door in een werkgroep te werken aan een actieplan bedoeld als handreiking aan gemeenten om aan de slag te gaan met ‘de energietransitie voor mensen met een smalle beurs’ en dit plan te vertalen naar Emmen.18 Deze beleidsuitgangspunten worden nader uitgewerkt in zeven (met de beleidsuitgangspunten corresponderende) actielijnen.

Per actielijn wordt toegelicht waarom de actielijn als belangrijk wordt gezien aan de hand van enerzijds wetenschappelijke inzichten zoals het rapport ‘Weten is nog geen doen’ van de WRR en constateringen op basis van ervaring, zoals dat jongeren vaak geen zicht hebben op financieel beheer of dat mensen met schulden vaak lang onder de ‘radar’ blijven omdat zij zelf zoeken naar een oplossing. Tevens worden de actielijnen ook geïllustreerd aan de hand van citaten van inwoners over hun eigen ervaringen met leven in armoede. Tot slot wordt in de paragraaf ‘wat gaan we doen' puntsgewijs toegelicht welke activiteiten de gemeente gaat ondernemen in het kader van de betreffende actielijn. Zo wordt in het kader van de actielijn 4: Integrale, laagdrempelige dienstverlening (ook voor ZZP’ers) toegelicht dat de gemeente de Participatiewebshop19 gaat vernieuwen en gaat experimenteren met een geïntegreerde (integrale) intake. Voor de uitvoering van deze actielijnen heeft de gemeente tevens een meerjarige planning gemaakt (2019-2022). Uit de planning blijkt dat bijna alle beoogde acties binnen de eerste twee jaren na introductie van het beleid moeten worden uitgevoerd zodat deze, met uitzondering van drie doorlopende acties, allemaal in 2021 en 2022 gereed zijn voor evaluatie en of/follow-up.

Strategienota Naast het SAM-beleid geeft de gemeente een strategienota vastgesteld waarin ook ambities zitten op het vlak van armoedebeleid en waarin maatschappelijke urgentie wordt erkend. In de in 2021 herijkte strategienota stelt de gemeente ambities op voor de middellange termijn en oriënteert zij op toekomstige trends en ontwikkeling, zo ook met betrekking tot het sociaal domein en het armoedebeleid.20 In de nota wordt aangegeven dat er in de vorige nota weinig aandacht was voor het sociaal domein, “terwijl strategische keuzes in dit domein grote invloed hebben op het sociaaleconomisch klimaat en de leefbaarheid in onze gemeente”. In deze nota wordt het sociaal domein als thema bewust wel meegenomen.

18

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

19

De participatiewebshop biedt inwoners online een overzicht van het aanbod van participatie- en stimuleringsregelingen.

20

Gemeente Emmen. ‘Strategienota Emmen: ambities van Emmen voor de middellange termijn in een snel veranderende wereld.’ Vastgesteld op 2 december

2021.

24 / 60

De gemeente zet in op zes ambities, waaronder: 1. In Emmen kan iedereen meedoen aan het maatschappelijk leven en heeft daarin gelijke kansen. Wij focussen hierbij op kinderen, jongeren en hun ouders, zodat de jeugd het beter krijgt dan generaties voor hen. 2. De ondersteuning die wij inwoners geven werkt voor hen en is betaalbaar. Wij vernieuwen daarom de werking van de sociale infrastructuur. Voor elke ambitie wordt een aantal strategische keuzes gemaakt. Met betrekking tot de eerste ambitie wordt overwogen dat de gemeente de intergenerationele overdracht van problematiek wil voorkomen. Dit door in te zetten op goed onderwijs, werk en andere vormen van participatie. Dit leidt tot onder andere de strategische keuzes om prioriteit te geven aan de inzet op jeugd en hun ouders, en vooral in te zetten op preventie (‘zorgen dat het goed gaat vs. ondersteunen als het al mis is gegaan’). Met betrekking tot de tweede ambitie worden op basis van nieuwe inzichten over ‘goed ondersteunen’ en vanwege de toenemende financiële druk op gemeentelijke voorzieningen de volgende strategische keuzes genomen: • Eigen kracht en samenkracht als basis. • Vanuit de bedoeling werken, met een systeem dat dit ondersteunt. • Maatwerk bieden: we doen wat nodig is en werkt.

Overkoepelend wordt in lijn met de eerdere beleidsnotitie ingezet op het bieden van maatwerk, het inzetten op (het vergroten van de) zelfredzaamheid van burgers, het bieden van een integrale benadering en het werken vanuit de bedoeling.

2.1.1. Analyse In deze paragraaf analyseren we bovenstaande omschrijving van de opzet van het SAM-beleid. Daarbij is de volgende vraag leidend: Is het beleid voldoende concreet gemaakt, met andere woorden: zijn de doelstellingen ‘hard’ en daarmee de resultaten voor de gemeenteraad controleerbaar en te beoordelen? Opgebouwd vanuit het bredere sociaal domein en het collegeprogramma heeft het SAM-beleid als doelstelling om middels een integrale, duurzame en laagdrempelig bereikbare dienstverlening meer mensen uit een schulden- of armoedesituatie te helpen. Vanuit de integrale aanpak is het SAM-beleid vervolgens uitgewerkt in zeven actielijnen waaraan uitgangspunten zijn gekoppeld, gericht op onder andere preventie, jeugd, activerend beleid en integrale dienstverlening. In het vormgeven van een ‘integrale benadering’ is veel aandacht uitgegaan naar de verschillende uitingen en oorzaken van armoedeproblematiek. Er spreekt veel ambitie uit het plan om op alle zeven facetten (actielijnen) belangrijke stappen te zetten in de vorm van nieuwe plannen van aanpak, projecten of aangepaste diensten. De acties die de gemeente in het beleid voorneemt zijn echter versplinterd, er ontbreekt samenhang of een onderliggende verandertheorie. Ook ontbreekt er in de zeven actielijnen een duidelijke prioritering.

Er worden beperkt keuzes gemaakt waardoor onduidelijk is waar de gemeente nu écht op wil inzetten en waarom. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat dit beleid de stip op de horizon is en niet een blauwdruk. Er wordt dan ook nadrukkelijk vier jaar uitgetrokken voor gefaseerde uitvoering. Echter, alle projecten en plannen moeten binnen die vier jaar gerealiseerd worden. Gelet op de beschikbare middelen en capaciteit is de vraag hoe haalbaar dit is en of er niet toch meer keuzes gemaakt hadden moeten worden.

25 / 60

De doelstelling van het SAM-beleid is in theorie meetbaar gemaakt (méér mensen uit een uitzichtloze armoede- of schuldensituatie), maar deze definitie is niet verder uitgewerkt noch is er een indicator voor ontwikkeld. Hoewel de actielijnen worden uitgewerkt in concrete acties en projecten, is niet helder uitgewerkt hoe een eventuele uitvoering van deze projecten zou bijdragen aan de ambitie van het SAM-beleid. Dit maakt het moeilijk, ook voor de gemeenteraad, om de effectiviteit en de mate van succesvolle uitvoering van het beleid te bepalen. Zo zegt het aantal jongeren dat deelneemt aan een Jongeren Perspectief Fonds an sich nog niets over het aantal personen dat uit een uitzichtloze schulden-of armoedesituatie is geholpen. Er is nog geen expliciete koppeling gemaakt tussen strategienota en SAM-beleid. Wel wordt in de strategienota de urgentie van het onderwerp erkent. De strategienota behoeft nog verdere uitwerking om ook echt handvatten te bieden voor een herijkt armoedebeleid.

2.2. Aansluiting van het SAM-beleid bij situatie Emmen In dit deelhoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vragen “in hoeverre sluit de opzet van het SAM-beleid aan bij de specifieke sociaaleconomische problematiek in Emmen en is het gebaseerd is op actuele inzichten in de aanpak van schulden en armoede?”. De vraag of het SAM-beleid aansluit op de sociaaleconomische situatie in Emmen is op twee manieren te beantwoorden. De eerste manier is door na te gaan of er in de beleidsontwikkeling aandacht is geweest voor de lokale situatie. In welke mate hebben lokale belanghebbenden zoals uitvoerende professionals, cliënten en ketenpartners invloed gehad op de beleidsontwikkeling? Een tweede manier om deze vraag te beantwoorden is door de problematiek in regionale en landelijke context te duiden. In welke mate heeft er een duiding van de cijfers plaatsgevonden en hoe heeft die doorgewerkt in keuzen in bijvoorbeeld de prioriteiten, aanpakken en budget?

2.2.1. Procesmatige aandacht voor de lokale situatie Bij de ontwikkeling van het SAM-beleidsplan is er in procestermen ruime aandacht geweest voor de lokale situatie. Bij het opstellen van het SAM-beleid is er aandacht besteed aan een dialoog met zowel in- als externe belanghebbenden. Het beleid kwam in samenspraak tot stand. Daarbij is er ook nadrukkelijk aandacht besteed aan de cijfermatige kant van de lokale situatie. In het beleidsplan staan cijfers over onder meer het percentage huishoudens dat rondkomt van een inkomen onder 110%, kinderarmoede en schulden. Tot slot is er in de context van registratie en monitoring geprobeerd inzicht te verkrijgen in de (duurzame) aansluiting en effectiviteit van het gemeentelijke beleid. De aandacht voor de lokale situatie blijkt onder meer uit het gegeven dat er bij de start van het SAM-beleidstraject een externe en interne dialoog is gevoerd over SAM. Op extern gebied zijn daarbij alle adviesraden 21 en het Armoedepact betrokken bij het traject. Naast het verkrijgen van input was een tweede doel om de kloof tussen de systeemwereld van de gemeente en leefwereld van de mensen te overbruggen.22

21

Cliëntenraad Participatiewet & WW, WMO raad, Seniorenraad, OSOG en de Jongerenadviesraad Emmen.

22

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

26 / 60

Er is geleerd van: • De vanzelfsprekendheid waarmee de gemeente spreekt over ‘beleid maken’ terwijl dat voor veel mensen in de adviesraden een volstrekte abstractie is. • De ervaringen die men (zelf uitkeringsgerechtigde of ‘cliënt’) deelde. Daarnaast is eind september 2018 op een drukbezochte bijeenkomst het concept beleidsplan ‘Oog voor SAM’ besproken met een groot aantal maatschappelijke organisaties en ambtelijk betrokkenen. Uitkomsten van de dialoog zijn volgens het beleidsstuk meegenomen in het definitieve plan. Ook intern zijn mensen betrokken in het traject. Zo zijn naast ambtelijke beleidsmakers veel uitvoerders betrokken zoals inkomensconsulenten, schulddienstverleners en belastingconsulent. In deze dialogen ging het vooral over de vraag hoe je de ambitie tot vernieuwing daadwerkelijk kunt verbinden met de weerbarstige praktijk van alledag.

2.2.2. Duiding van de problematiek in regionale en landelijke context De tweede manier om antwoord te geven op de vraag in hoeverre het beleid aansluit op de sociaaleconomische situatie is door de lokale situatie te beschouwen in een regionale en landelijke context, en te analyseren in hoeverre die duiding een plek heeft in de beleidsontwikkeling. Het SAM-beleidsplan voorziet in een vrij uitgebreid overzicht aan lokale cijfers. Er wordt onder meer beschreven hoeveel huishoudens moeten rondkomen van een inkomen tot 110% van het sociaal minimum, wat hun inkomstenbronnen zijn, hoeveel kinderen opgroeien in inkomen waar bijzondere bijstand voor wordt aangevraagd en hoeveel inwoners gebruik maakten van de verschillende soorten ondersteuning bij schuldenproblematiek. In het beleidsplan worden de beschikbare cijfers nauwelijks geduid in een regionale of landelijke context. Alleen ten aanzien van het percentage huishoudens dat moet rondkomen van een inkomen onder de 110% worden landelijke cijfers gegeven. Wanneer de cijfers in regionaal en landelijk verband worden beschouwd dan valt op dat in vergelijking met de landelijke cijfers de provincie Drenthe lager dan landelijk gemiddeld scoort op aspecten zoals het aantal huishoudens dat rond moet komen van een laag inkomen, het percentage kinderen dat in armoede opgroeit en het aantal huishoudens dat worstelt met problematische schulden.

Tegelijkertijd laten de landelijke en regionale cijfers ook zien dat de situatie in Emmen niet gelijk is aan de provincie. Er is in Emmen sprake van zwaardere problematiek op het terrein van armoede en schulden dan in de regio en landelijk. Cijfers lage inkomens Ten aanzien van de armoedeproblematiek wordt in het beleidsplan alleen het percentage huishoudens met een inkomen tot 110% landelijk geduid. Uit die duiding blijkt dat er in Emmen meer dan gemiddeld mensen wonen met een inkomen onder die grens23. Een blik op de regionale cijfers leert dat inwoners in Drenthe het hoogste risico op armoede lopen als zij wonen in Assen of Emmen. Dit beeld is in lijn met landelijke cijfers. Ook landelijk gezien is het risico op armoede in grotere plaatsen gemiddeld een (stuk) groter dan in kleinere plaatsen.

23

https://trendbureaudrenthe.nl/armoede/lage-inkomens/.

27 / 60

Cijfers kinderarmoede Ten aanzien van kinderarmoede staat in het cijferoverzicht in het beleidsplan dat één op de zes kinderen in Emmen opgroeit in een huishouden met een laag inkomen. Er worden geen landelijke of regionale cijfers gegeven. Een beschouwing van de landelijke en regionale cijfers leert dat in Drenthe relatief minder kinderen dan provinciaal en landelijk opgroeien in armoede. In Emmen is de situatie anders. Daar groeien juist meer dan gemiddeld kinderen op in armoede.24 Cijfers schuldenproblematiek Ten aanzien van de schuldenproblematiek voorziet het beleidsplan ook in cijfers. Er staat niet in hoe groot de schuldenproblematiek is, wat voor soort ondersteuning inwoners kregen en het gegeven dat één op de tien inwoners met een bijstandsuitkering gebruik maken van de schulddienstverlening. In een regionale vergelijking is de schuldenproblematiek in Emmen groot. In landelijk opzicht is de schuldenproblematiek in Drenthe lager dan gemiddeld. Emmen wijkt daarvan af met een grotere schuldenproblematiek dan gemiddeld 25.

2.2.3. Analyse Op basis van bovenstaande omschrijvingen analyseren we in deze paragraaf in hoeverre het SAM-beleidsplan aansluit bij de lokale situatie. Bij de totstandkoming van het beleid is er nadrukkelijk geïnvesteerd in een lokaal proces en dialoog met interne en externe partners om de actuele situatie in Emmen te verwerken in de beleidsontwikkeling. Inwoners en partners als adviesraden hebben daardoor invloed gekregen op de lokale beleidsontwikkeling. In het beleidsplan wordt echter niet expliciet uitgewerkt wat die invloed heeft opgeleverd. Daarbij lijkt er ook ruimte te zijn om de lokale situatie nadrukkelijker in een regionale en landelijke context te beschouwen. De armoede- en schuldenproblematiek in Emmen is zwaarder dan gemiddeld, bijvoorbeeld waar het gaat om het aantal kinderen dat opgroeit in armoede. Het beleidsplan legt niet een expliciete link tussen de data over armoede en de aanpak van de gemeente. De gemeente start bijvoorbeeld een Jongeren Perspectief Fonds. Het is niet duidelijk wat de reden is dat Emmen kiest voor dit fonds anders dan dat ze jongeren uit de schuldenproblematiek wil helpen. De vraag of hiervoor gekozen is omdat er in de dialoog aandacht werd gevraagd voor de positie van jongeren of dat er bijvoorbeeld specifieke zorgen waren rondom jongeren omdat zij in Emmen relatief vaak problematische schulden hebben, is niet uitgewerkt

2.3. Aansluiting SAM-beleid bij wetenschappelijke inzichten In de afgelopen jaren is er veel nieuwe wetenschappelijke literatuur beschikbaar gekomen over de doorwerking van armoede- en schuldenproblematiek op gedrag. De inzichten verklaren waardoor armoede- en schuldenproblematiek zo taai zijn en het inwoners ondanks de geboden ondersteuning niet vanzelfsprekend lukt om de geldzorgen achter zich te laten. In deze paragraaf worden om te beginnen kort de belangrijkste inzichten geschetst. Op basis hiervan analyseren wij in hoeverre deze inzichten terugkomen in het SAM-beleid.

24

https://trendbureaudrenthe.nl/armoede/kinderen-in-armoede/.

25

https://trendbureaudrenthe.nl/armoede/schuldenproblematiek/.

28 / 60

Schaarste beïnvloedt het denken In 2013 verscheen het boek ‘Schaarste’. Het werd een wereldwijde bestseller die een impuls gaf aan het begrijpen van de dynamiek die armoede en schulden teweegbrengen. In dit boek lichten twee hoogleraren toe hoe het komt dat mensen die te maken hebben met armoede- en schuldenproblematiek vaak bij de dag gaan leven en moeite hebben om langetermijndoelen te stellen en te bereiken. Zelfs al zijn die doelen van het grootste belang voor hun welzijn en economische voorspoed. De hoofdboodschap van het boek luidt dat armoede- en schuldenproblematiek (gekenmerkt door schaarste aan geld) doorwerken in gedrag. De aandacht en zorgen dragen eraan bij dat mensen minder initiatieven nemen om de problemen zelfstandig op te lossen, afspraken vergeten, stukken niet inleveren en moeite hebben om hun emoties en verlangens te reguleren. De onderzoekers beschrijven zelfs dat de beschikbaarheid van ons IQ met een punt of 13 kan dalen als we langdurige schaarste ervaren. Het belangrijkste inzicht voor de aanpak van armoede- en schuldenproblematiek dat dit boek aanreikt is dat improductief gedrag zoals het niet verschijnen op afspraken of niet inleveren van stukken niet moet worden geduid op de as van niet-willers versus niet-kunners maar dat er ook een grote groep niet-lukkers is.

Los van het gegeven dat er in onze maatschappij een substantiële groep mensen is met tekorten op basale vaardigheden zoals lezen, schrijven en digivaardigheden, lukt het een grote groep mensen die leeft in armoede en schulden niet (meer) om die activiteiten te verrichten die nodig zijn om de situatie te verbeteren en op te lossen. Van een afstandje beschouwd bestaat daarbij het risico dat hun gedag wordt geduid als ongemotiveerd: hoe belangrijk vindt iemand het oplossen van de schulden als hij geen lijstje doorstuurt van de partijen waar hij/zij geld heeft open staan? Deze vraag is makkelijk gesteld. In het boek ‘Schaarste’ wordt gewaarschuwd dat het antwoord niet moet luiden dat iemand het oplossen van de problematiek niet belangrijk vindt, maar dat schaarste zo doorwerkt op ons gedrag dat we niet meer die zaken doen die nodig zijn om te komen waar we wel heen willen. Stress-sensitief werken Het boek ‘Schaarste’ riep veel herkenning op over de dynamiek die armoede en schulden teweegbrachten maar bood tegelijkertijd nauwelijks handvatten voor het vergroten van de effectiviteit van de dienstverlening. Die handvatten zijn de afgelopen jaren wel geboden in onderzoek en theorievorming waarbij de neurowetenschappen een belangrijke rol spelen. In 2017 publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport ‘Weten is nog geen doen’.

Dit rapport speelt inmiddels in Den Haag een belangrijke rol op de ministeries bij het uitwerken van beleid en regelgeving waarvan verwacht mag worden dat het burgers lukt om daar invulling aan te geven. In navolging van het boek ‘Schaarste’ wordt er in het rapport ‘Weten is nog geen doen’ op gewezen dat Nederlanders verschillen in doenvermogen en dat inwoners die veel stress ervaren doorgaans inleveren op hun doenvermogen. De WRR verstaat onder doenvermogen dat inwoners weten wat ze moeten doen en dat het hen ook lukt om ernaar te handelen. In de internationale wetenschappelijke literatuur die betrekking heeft op het begeleiden van mensen om armoede en schulden aan te pakken wordt doenvermogen ook wel omschreven als ‘executief functioneren’. Het besef dat dit onder druk staat in een dynamiek van armoede en schulden heeft er het afgelopen decennium toe geleid dat er een stroom aan stress-sensitieve aanpakken zijn gekomen. De term stress-sensitief verwijst naar het inzicht uit de neurowetenschappen dat een dynamiek van schaarste aan geld bij veel mensen bijdraagt aan een continue activering van het stress-systeem. Die continue activering maakt dat zij meer dan gemiddeld hulp nodig hebben om zich te realiseren dat ze in actie moeten komen, daadwerkelijk in actie te komen, door te zetten, flexibel te zijn en hun emoties en verlangens te reguleren.

29 / 60

Door heel stevig in te zetten op nabije ondersteuning waarin mensen geholpen worden om überhaupt doelen te stellen, een plan te maken dat bestaat uit kleine stapjes, hen nadrukkelijk te waarderen om wat er wel lukt, compassie te tonen voor wat er niet lukt en op z’n tijd ook zaken uit handen te nemen, blijken geldproblemen in de zin van armoede en schulden effectiever te zijn op te lossen. Een belangrijk aanpalend inzicht is daarbij dat geldzorgen zelden op zichzelf staan waardoor het stress-systeem niet alleen wordt belast door de geldzorgen maar ook door andere (daar al dan niet mee samenhangende) problemen zoals werkloosheid, gezondheidsklachten of opvoedvraagstukken. In de uitvoeringspraktijk vertaalt het stress-sensitieve werken zich onder meer in de volgende zaken. Veel organisaties zijn gaan werken met instrumenten voor doelbepaling. Inwoners krijgen dan bijvoorbeeld een praatplaat om zelf in kaart te brengen waar ze op verschillende levensdomeinen staan en welke ontwikkeling nodig is om het leven (weer) duurzaam stabiel in te richten.

Figuur 1. Voorbeelden van stress-sensitieve instrumenten gericht op doelbereiking in de gemeenten Rotterdam en Dordrecht

In aansluiting op de instrumenten hebben veel gemeenten hun professionals getraind in stress-sensitieve gesprekstechnieken en zetten een aantal gemeenten incentives in om inwoners die bij de dag leven te ondersteunen om toch die acties te verrichten die nodig zijn om het leven duurzaam stabiel(er) in te richten. Ook voorzien steeds meer gemeenten in psycho-educatie zodat inwoners het eigen functioneren beter begrijpen en vanuit die context meer interesse krijgen in begeleiding. Vanuit het besef dat de interactie tussen inwoners en professionals ook beïnvloed wordt door de context waarin zij elkaar ontmoeten, besteden steeds meer gemeenten ook aandacht aan de inrichting van ontmoetingsruimten. Door de nadruk in de inrichting te leggen op ruimte en warmte zijn inwoners beter in staat om in interactie te bepalen waarom inzet op lange termijn stabiliteit voor hen zo belangrijk is.

2.3.1. Analyse Op basis van bovenstaande omschrijvingen analyseren we in deze paragraaf in hoeverre het SAM-beleidsplan gebaseerd is op wetenschappelijke inzichten. In het SAM-beleid verwijst de gemeente Emmen op verschillende plekken naar de hierboven beschreven inzichten. Zo wordt er in paragraaf 3.1.2 (van het SAM-beleid) bij de inzet op vroegsignalering verwezen naar het gegeven dat schulden het doenvermogen van inwoners onder druk zetten. Het inzicht wordt als een gegeven beschreven, er wordt niet toegelicht hoe dit inzicht doorwerkt in de opzet van de vroegsignalering. Ook wordt er in de paragraaf scholing opgemerkt dat de gemeente lid wil worden van het stress-sensitieve netwerk Mobility Mentoring. Het is niet duidelijk hoe dit lidmaatschap gaat doorwerken in de bejegening van de inwoners.

30 / 60

In veel gemeenten vormen de nieuwe inzichten een vertrekpunt om de wijze waarop voorzieningen worden aangeboden en de wijze waarop professionals inwoners coachen en begeleiden te herijken. Daarvan afgeleid worden de inzichten op veel plekken gebruikt om nog eens kritisch te kijken naar de vraag of het beroep dat wordt gedaan op zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers wel past bij de dynamiek waar veel mensen die leven in armoede en schulden in terecht komen. De gemeente Emmen benoemt de actuele inzichten wel op twee plekken maar hanteert de inzichten niet als een breed ontwerpkader. Zo worden zij bijvoorbeeld niet genoemd in hoofdstuk2. In dat hoofdstuk worden wel definities en oorzaken van schuldenproblematiek gegeven. Het inzicht dat chronische (geld)stress doorwerkt in gedrag dat armoede- en schuldenproblematiek in stand houdt, wordt daar niet genoemd. Als afgeleide daarvan wordt er in dat hoofdstuk ook niet uitgewerkt wat er in het licht van deze actuele inzichten aan extra inspanningen nodig zijn om meer inwoners uit armoede en schulden te gidsen. Dat de inzichten geen fundamenteel ontwerpprincipe vormen is bijvoorbeeld terug te zien in paragraaf 3 gericht op arbeidstoeleiding. Het zou voor de hand liggen om ook in dat hoofdstuk de nieuwe inzichten als vertrekpunt te nemen om de effectiviteit en doelmatigheid van de arbeidstoeleiding te vergroten.

In conclusie, hoewel er in het beleidsplan op twee plekken naar wetenschappelijke inzichten wordt verwezen zijn deze nog niet (zichtbaar) gebruikt als ontwerpkader voor de wijze waarop de gemeente voorzieningen inricht, aanbiedt en de wijze waarop uitvoerende professionals invulling geven aan coaching en begeleiding.

2.4. Toetsing op de norm Er is op vier normen getoetst. Voor alle normen geldt dat er ruimte is voor verbetering. Aspect

Norm

Kaders beleid

Duidelijk is geformuleerd welke ambities de gemeente wil realiseren. De ambities zijn vertaald in concrete, meetbare en realistische beleidsdoelen.

De ambitie van het SAM-beleid is duidelijk geformuleerd. De ambitie is in theorie meetbaar in de zin dat het aantal mensen uit een schulden-of armoedesituatie gemonitord zou kunnen worden. Echter, niet is uitgewerkt welke doelgroep onder deze definitie valt en deze wordt niet gekoppeld aan één of meerdere indicatoren waarop monitoring kan plaatsvinden. In praktische zin is de norm dus niet meetbaar. De ambitie van de gemeente is vertaald in zeven beleidsuitgangspunten die zijn uitgewerkt in actielijnen. Er is niet onderbouwd hoe de uitgangspunten zich verhouden tot de overkoepelende ambitie en hoe de actielijnen ervoor zorgen dat de overkoepelende ambitie van het SAM-beleid wordt bereikt. Wel zijn de uitgangspunten en de uitgewerkte actielijnen zelf concreet en veelal meet-of controleerbaar, zoals het starten van een Jongeren Perspectief Fonds. Met betrekking tot het laatste aspect van de norm (realistische beleidsdoelen), is de ambitie van het SAM-beleid, dusdanig ambitieus en breed, dat het de vraag is of deze realistisch is, mede gelet op de ambitieuze meerjarenplanning. Hierop is in de uitvoering ook een correctie doorgevoerd (zie volgend hoofdstuk).

31 / 60

Samenvattend, hoewel de ambitie van de gemeente helder is verwoord, is deze onvoldoende concreet en meetbaar gemaakt. Waar de uitgangspunten wel veelal concreet en meetbaar zijn, is niet helder hoe zij zich verhouden tot het realiseren van de overkoepelende ambitie. Ook is de vraag hoe realistisch de beleidsdoelen ofwel uitgangspunten zijn waarin de ambities zijn vertaald. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan. Aspect

Norm

Kaders beleid

De actielijnen waarmee de ambities en doelen moeten worden gerealiseerd, zijn duidelijk.

De gemeente formuleert zeven actielijnen waarmee de ambities en doelen moeten worden gerealiseerd. De keuze voor iedere actielijn wordt helder toegelicht en onderbouwd op basis van wetenschappelijke inzichten en geïllustreerd met citaten. Echter, per actielijn worden verschillende doelen nagestreefd en niet altijd is duidelijk hoe deze onderliggende doelen bijdragen aan de overkoepelende ambitie. Ook is niet altijd duidelijk hoe de actielijnen zich tot elkaar verhouden en ontbreekt een expliciete heldere samenhang. Aan deze norm wordt daarom deels voldaan. Aspect

Norm

Kaders beleid

De ambities, doelen en actielijnen zijn gebaseerd op een actuele analyse van de sociaaleconomische problematiek in Emmen alsook actuele inzichten in de aanpak van schulden en armoede.

Hoewel we constateren dat er aandacht is geweest voor de situatie in Emmen en dat gebruik is gemaakt van wetenschappelijke inzichten, is de doorwerking daarvan in het beleid niet helder geduid. Daarnaast ontbreekt een actuele analyse van de problematiek in Emmen. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan. Aspect

Norm

Kaders beleid

De actielijnen waarmee de ambities en doelen moeten worden gerealiseerd, zijn volledig.

In de actielijnen is aandacht voor veel verschillende aspecten en oorzaken van armoede-, schulden- en minimaproblematiek van vroegsignalering tot aandacht voor ZZP’ers. De actielijnen zelf zijn helder opgebouwd en uitgewerkt en lijken aan te sluiten bij de overkoepelende ambitie van het SAM-beleid, ondanks dat deze link in het beleid zelf niet expliciet wordt gemaakt. Echter, wij constateren tevens (zie bovenstaande norm) dat specifieke aandacht voor de sociaaleconomische situatie in Emmen onvoldoende heldere doorwerking krijgt in de actielijnen. Gelet op het feit dat in een volledig integraal armoedebeleid ook oog zou moeten zijn voor de specifieke kenmerken en oorzaken van armoedeproblematiek in Emmen, wordt aan deze norm deels voldaan.

32 / 60

3. Uitvoering van het SAM-beleid In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de implementatie en uitvoering van het SAM-beleid. We onderzoeken in paragraaf 3.1. in hoeverre de uitvoering van het beleid overeenkomt met de opzet van het beleid en plaatsvindt conform de afgesproken actielijnen. Paragraaf 3.2. biedt inzicht in de mate waarin beoogde beleidsdoelen daarmee worden gerealiseerd, onder andere met betrekking tot integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid (doelrealisatie). In paragraaf 3.3. gaan we tot slot in op de verhouding tussen ingezette middelen en boogde resultaten van het beleid (doelmatigheid). We beantwoorden de volgende deelvragen: 1. Worden de beoogde beleidsdoelen gerealiseerd, onder andere m.b.t. integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid? 2. Is de uitvoering van het beleid doelmatig?

3.1. Het SAM-beleid in uitvoering De belangrijkste informatiebronnen over de uitvoering en voortgang van het SAM-beleid zijn raadsinformatiebrieven, de P&C-stukken en de maandelijkse nieuwsbrieven ‘Nieuws over SAM’ die in de jaren 2019-2020 zijn verzonden. Aanvullend op de documentstudie hebben wij in gesprekken met betrokkenen, zowel ambtenaren en bestuurder als raadsleden en samenwerkingspartners, beelden opgehaald over de uitvoering van het SAM-beleid. In dit hoofdstuk lopen wij eerst op hoofdlijnen de uitvoering langs en zoomen we vervolgens nader in op de uitvoering langs de beoogde aspecten: integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid. Prioritering van vier actielijnen door beperkte capaciteit Er zijn in de periode 2019-2022 twee raadsinformatiebrieven verstuurd over de stand van zaken rondom de uitvoering van het SAM-beleid (raadsinformatiebrief, 19 september 2019; raadsinformatiebrief 7 juli 2021). Uit de eerste brief blijkt dat kort na vaststelling van het SAM-beleid (20 december 2018) duidelijk is geworden dat de uitwerking van het beleidsplan van zodanige omvang is dat dit om een nieuwe en/of andere manier van werken vraagt. 26 Ook wordt aangegeven dat de implementatie van het SAM-beleid in de uitvoering plaatsvindt zonder uitbreiding van personele capaciteit. Dit zorgt voor druk op de uitvoering.

Daarom heeft de gemeente keuzes moeten maken en prioriteiten moet stellen in uitvoering van het SAM-beleid om de zorgvuldigheid, kwaliteit, voortgang en continuïteit van de implementatie te kunnen waarborgen, aldus de brief.27 Op basis van ‘urgentie en knelpunten’ wordt besloten aan de volgende vier (onderdelen van de) actielijnen voorrang te geven: 1. Actielijn 1: Vroegsignalering 2. Actielijn 2: Jongeren Perspectief Fonds 3. Actielijn 2: Voorzieningenjeugd (inclusief kindvolgende budgetten) 4. Actielijn 6: Beschermingsbewind.28 De eerste raadsinformatiebrief schetst tevens de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het SAM-beleid langs de geprioriteerde actielijnen. Ook worden per actielijn beoogde acties en/of doelstellingen voor 2019 geformuleerd.

26

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

27

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

28

Vanaf dit punt verwijzen wij, wanneer we verwijzen naar één van ‘de actielijnen’, naar de bovenstaande geprioriteerde actielijnen, tenzij anders vermeld.

33 / 60

Voor het Kindpakket is dit bijvoorbeeld: • De mogelijkheden verkennen om de middelen van het Kindpakket doelmatig en efficiënt in te zetten door de voorzieningen voor kinderen in armoede beter op elkaar af te stemmen en te bundelen. • De mogelijkheid om een centrale toegang in te richten voor alle vragen voor kinderen te verkennen. • De middelen van het Kindpakket benutten voor de financiering van kindvolgende budgetten. • De mogelijkheid om inwoners met een bijstandsuitkering direct in aanmerking te laten komen voor de Participatiewebshop in plaats van na één jaar [verkennen].29 Een tweede raadsinformatiebrief over de stand van zaken rondom de uitvoering van het SAM-beleid volgt op 7 juli 2021. Hoewel terugkoppeling niet plaatsvindt aan de hand van de in 2019 opgestelde doelstellingen worden wel behaalde resultaten toegelicht. Voor het Kindpakket wordt bijvoorbeeld aangegeven dat er in 2020 hard is gewerkt aan het verbeteren van de Participatiewebshop (nu: Doe Mee Webshop). Op dit moment wordt verwacht dat deze vanaf het tweede kwartaal van 2021 operationeel wordt. Naast dat er opnieuw terugkoppeling wordt gegevens over de uitvoering van de vier geprioriteerde actielijnen, is volgens de brief ook voortgang geboekt bij de uitvoering van de andere (niet geprioriteerde) actielijnen en zijn beleidsvoornemens uit het SAM-beleid gerealiseerd.

Zo is uit de pilot integrale intake door schulddienstverleners en inkomensconsulenten gebleken dat inwoners deze aanpak waarderen. Daarom is besloten deze aanpak te integreren in de reguliere uitvoering IMS/DV. Deze actie was beoogd als onderdeel van oorspronkelijke actielijn 4: integrale, laagdrempelige dienstverlening, maar kwam niet terug in als van de in 2019 geprioriteerde actielijnen.30 Ook besteed de tweede raadsinformatiebrief aandacht aan de impact van de coronapandemie op de uitvoering van het SAM-beleid. De pandemie heeft er volgens de brief voor gezorgd dat een aantal SAM-projecten noodgedwongen niet of anders (online, telefonisch) is uitgevoerd: “Zo konden de huisbezoeken bij vroegsignalering en gezamenlijke spreekuren van IMS/SDV en een aantal fysieke trainingen niet doorgaan en moest in maart 2020 het grote evenement de ‘Week van het Geld’ in het Atlastheater worden geannuleerd.”31 Informatie over uitvoering SAM-beleid in maandelijkse nieuwsbrieven Naast de raadsinformatiebrieven bieden ook de nieuwsbrieven over het SAM-beleid inzicht in de uitvoering van het SAM-beleid. Belangrijke mededelingen over voorzieningen en projecten komen aan bod.

Zo blijkt bijvoorbeeld uit de nieuwsbrief van december 2020 dat 15 januari 2021 de nieuwe Participatiewebshop (Doe Mee Webshop) online komt, eerder dan beoogd.32 In iedere nieuwsbrief komt daarnaast steeds één betrokken medewerker van de gemeente aan het woord over zijn of haar rol in het SAM-beleid. Zo wordt in de nieuwsbrief van november 2019 door één collega een toelichting gegeven op de ambities rondom het project ‘Vroegsignalering’33

29

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

30

Raadsinformatiebrief ‘Stand van zaken uitvoering SAM-beleid, 7 juli 2021.

31

Raadsinformatiebrief ‘Stand van zaken uitvoering SAM-beleid, 7 juli 2021.

32

Nieuwsbrief SAM- december 2020.

33

Nieuwsbrief SAM – november 2019.

34 / 60

Uitvoering langs de aspecten: integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid In het SAM-beleid was beoogd om integraal te werken en met de aanpak van het beleid zelfredzaamheid te stimuleren en maatwerk te bieden. In deze paragraaf lopen we de uitvoering van het SAM-beleid langs aan de hand van deze beoogde aspecten om zicht te bieden op de doelrealisatie. Integraliteit In de uitvoering van het SAM-beleid wordt integraliteit beoogd. Zo neemt de gemeente zich voor vraagstukken integraal op te pakken en onderling (door de domeinen heen) binnen de gemeente gezamenlijk op te trekken 34. Aspecten van integraliteit komen terug in verschillende projecten/pilots maar ook in de reguliere dienstverlening. Pilot vroegsignalering Bij sommige pilots is een integrale benadering tekenend voor de aanpak, in de zin van domein-overstijgende samenwerking. Zo is in het kader van vroegsignalering per juli 2019 gestart met een pilot waarbij is gepoogd om inwoners met financiële problemen in beeld te brengen door het maken van matches met andere gegevens zoals van de zorgverzekeringen en energiemaatschappijen35. Wanneer er meerdere signalen over betalingsachterstanden over een inwoner c.q. huisadres naar voren komen, wordt vervolgens eens huisbezoek afgelegd en wordt de inwoner hulp/ondersteuning aangeboden.

Als doelstelling is geformuleerd dat de gemeente in 2019 100 inwoners van een nog (onbekende) doelgroep wil bereiken en een traject wil aanbieden.36 Uit het jaarverslag van 2019 blijkt er in het kader van de pilot vroegsignalering is gewerkt met onaangekondigde huisbezoeken op adressen in de gehele gemeente Emmen waar een betalingsachterstand is. De reacties van de inwoners zijn volgens het jaarverslag positief: “ze zijn blij dat de gemeente contact met ze opneemt.” Er zijn in 2019 336 inwoners bezocht, waarvan er 183 thuis waren. Ruim 150 gaan volgens het verslag over tot actie (denkt het zelf op te lossen, gaat over tot betalen, het treffen van een betalingsregeling of wordt verwezen naar een hulpverlener als er ook andere problemen spelen). Met ruim dertig inwoners volgt een trajectgesprek en zijn opgenomen in de reguliere trajectbegeleiding van Schulddienstverlening. 37 Daarmee wordt niet voldaan aan het beoogde aantal van honderd inwoners maar blijkt wel een relatief positief resultaat ten opzichte van landelijke resultaten op het gebied van vroegsignalering.38 In de tweede raadsinformatiebrief wordt vermeld dat door de intrede van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) per januari 2021 de acties waarmee de gemeente al eerder gestart was in het kader van vroegsignalering nu ook een wettelijke taak zijn geworden.

De werkzaamheden vanuit de pilot worden geleidelijk aan onderdeel van de reguliere dienstverlening.39 Andere voorbeelden van integraal werken Andere voorbeelden van pilots waarin integraal wordt gewerkt zijn onder andere de pilot ondersteuning aan ZZP’ers met schulden. Uit het jaarverslag over 2020 blijkt dat er in 2020 ongeveer 50 ZZP’ers met schulden zijn gesproken over hun (financiële) situatie.

34

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

35

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

36

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

37

Gemeente Emmen, uitgebreide versie jaarrekening en jaarverslag, 2019.

38

https://www.divosa.nl/nieuws/divosa-publiceert-eerste-rapportage-monitor-vroegsignalering-schulden.

39

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken Jongeren Perspectief Fonds’, 24 september 2020; Gemeente Emmen, jaarrekening en jaarverslag, 2020.

35 / 60

Daarnaast is een integrale aanpak ook een onderdeel van reguliere dienstverlening, en de manier waarop naar de problematiek van een klant wordt gekeken. Zo blijkt uit de nieuwsbrief van oktober 2020 dat er integrale spreekuren Inkomens- en Maatschappelijke ondersteuning Sociaal Domein (IMS) en Schuld Dienstverlening (SDV) plaatsvinden.40 Maatwerk “Wij gaan met elke jongere specifieke afspraken maken. Elk traject is maatwerk.”41 Jongeren Perspectief Fonds Een voorbeeld van inzet op het gebied van maatwerk is het Jongeren Perspectief Fonds. Het Jongeren Perspectief Fonds richt zich op jongeren met schulden die niet terecht kunnen in een regulier schulddienstverleningstraject. Het gaat om jongeren met problemen op meerdere leefgebieden die ondersteuning nodig hebben om uit de schulden te komen en aan hun problemen willen werken. Jongeren komen niet in aanmerking voor een regulier traject als hun inkomen te laag is om tot een minnelijke regeling te komen. Het fonds maakt het mogelijk dat de gemeente voor deze jongeren toch een regeling kan treffen met schuldeisers. Tegelijkertijd wil de gemeente zich niet alleen richten op financiën (zoals de reguliere schulddienstverlening), maar ook op de ondersteuning op andere leefgebieden om ervoor te zorgen dat de jongere kan werken aan een duurzame oplossing én toekomstperspectief.

De doelstellingen van dit fonds zijn als volgt: • De schulden van jongeren terugdringen. • Ervoor zorgen dat jongeren in staat zijn om (zelfstandig of met passende begeleiding) hun financiën te beheren. • Ervoor zorgen dat jongeren kunnen werken aan hun toekomstperspectief. 42 Volgens de eerste raadsinformatiebrief zou de gemeente in het najaar van 2019 starten met een pilot op basis van casuïstiek, samen met partners op het gebied van schulddienstverlening, zorg en welzijn. De doelstelling van de gemeente is om met deze pilot in 2019 minimaal tien jongeren met het fonds te bereiken. In een tussentijdse informatiebrief in september 2020 wordt de raad geïnformeerd dat de ontwikkeling van de pilot is vertraagd. De organisatie zou volgens de brief ‘nu’ (september 2020) klaar zijn om te starten met de pilot43. Uit het jaarverslag van 2020 blijkt dat de pilot eind 2020 van start is gegaan. Er zijn eind 2020 19 jongeren gesproken, waarvan er 10 jongeren zijn toegelaten tot het fonds.44 Met de jongeren die voldoen aan de criteria van het Jongeren Perspectief Fonds worden volgens het jaarverslag perspectiefplannen opgesteld met afspraken over sanering of herfinanciering van schulden en hun tegenprestatie. Voor 2021 is het volgens het jaarverslag de ambitie van de gemeente 10 jongeren te laten deelnemen aan het Jongeren Perspectief Fonds.

De pilot moet leren of het fonds “levensvatbaar” is. Uit de tweede raadsinformatiebrief (2021) blijkt dat echter dat het plan om in 2021 te starten met het fonds vanwege de coronacrisis niet uitvoerbaar is gebleken. Wel heeft de gemeente in het kader van de pilot 33 jongeren gesproken. Hiervan zijn tot dan toe tien jongeren toegelaten tot het Jongeren Perspectief Fonds. De gemeente geeft tot slot aan de pilot te verlengen met twee jaar om meer te leren over wat jongeren nodig hebben. 45

40

Nieuwsbrief SAM – oktober 2020.

41

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

42

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

43

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken Jongeren Perspectief Fonds’, 24 september 2020.

44

Gemeente Emmen, jaarrekening 2020.

45

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken Jongeren Perspectief Fonds’, 24 september 2020.

36 / 60

Zelfredzaamheid “Er zijn meer mogelijkheden om te werken aan zelfredzaamheid en het toewerken naar een lichtere voorziening.”46 In het oorspronkelijke SAM-beleid was actielijn 6: aanpak instroom en kosten beschermingsbewind, met name gericht op het stimuleren van zelfredzaamheid. Daarbij zou de gemeente in samenwerking met Stichting Knip budgettrainingen onder de aandacht van inwoners willen brengen die bijzondere bijstand voor beschermingsbewind ontvangen. Deze actielijn is ook de in 2019 toegebrachte prioritering behouden als actielijn 4. De actielijn richt zich primair op het beperken van de instroom in bewindvoering en op het bevorderen van uitstroom. Doel hiervan is enerzijds meer maatwerk te bieden en inwoners te bieden waar zij recht op hebben en anderzijds, waar dat mogelijk en verantwoord is, financiële zelfredzaamheid te stimuleren.47 In 2019 speelde deze discussie rondom de vraag bij wie de uitvoering van het beschermingsbewind belegd zou moeten worden. Uit het onderzoek is gebleken dat bewindvoering in eigen beheer nemen niet goedkoper is dan door commerciële bewindvoerders; de gemeente hanteert namelijk een veel lagere maximale caseload.48 Wel biedt het in eigen beheer uitvoeren meer invloed en grip op de doelgroep.

Er zijn volgens de brief meer mogelijkheden om te werken aan zelfredzaamheid.49 Daarom is de gemeente volgens de brief in maart 2019 gestart met een pilot waarbij een screeningstool wordt ingezet om de zelfredzaamheid van de doelgroep te beoordelen en de inzet van de meest passende vorm van ondersteuning te bepalen.50 Binnen deze pilot zijn afspraken met een aantal bewindvoerders gemaakt over de instroom met behulp van deze screeningtool. In de tweede raadsinformatiebrief volgt een update over de ontwikkelingen rondom de pilot. Hieruit blijkt dat de pilot in 2020 en 2021 de pilot beschermingsbewind is ontwikkeld. Er is een nieuw screeningsinstrument aangeschaft én er zijn medewerkers getraind om hiermee te werken. Daarnaast zet de gemeente zich in om meer grip te krijgen op vermindering van instroom inde bewindvoering. In dat kader is samengewerkt met bewindvoerderskantoren en heeft overleg plaatsgevonden met de Rechtbank NoordNederland. Een uitkomst is dat Emmen, in samenwerking met bewindvoerders inwoners uitnodigt voor een “adviesgesprek” waarbij het college een advies uit kan brengen via een intakemethode. Emmen maakt, volgens de brief, als eerste gemeente in Noord-Nederland gebruik van dit adviesrecht.51 Andere voorbeelden van inzet op zelfredzaamheid Uit de tweede raadsinformatiebrief blijkt dat er in 2021 middelen vrijgemaakt zijn voor nieuw beleid, i.c.

voor het Geldloket. Vanuit de wens dat er een plek is waar alle inwoners (ook inwoners zonder schulden) naar toe kunnen met vragen over geld, is de gemeente in 2021 gestart met de ontwikkeling en de rol van het Geldloket. De in de brief genoemde planning is dat het Geldloket in het najaar van 2021 haar deuren opent. Inmiddels is het Geldloket in 2022 geopend.

46

Raadsinformatiebrief ‘Stand van zaken uitvoering SAM-beleid, 7 juli 2021.

47

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019

48

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

49

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

50

Raadsinformatiebrief ‘Stand van Zaken SAM-beleid, 19 september 2019.

51

Gemeente Emmen, jaarrekening en jaarverslag, 2020.

37 / 60

3.1.1. Beelden van klanten In aanvulling op de ontvangen documenten hebben wij ook gesprekken gevoerd met drie Emmense inwoners die (deels in hun verleden) te maken hebben gekregen met het SAM-beleid als klant, ofwel ontvanger van dienstverlening. In deze gesprekken komen een aantal belangrijke beelden over de uitvoering van het SAM-beleid naar voren. Daarbij is het belangrijk om te vermelden dat dit geen representatief beeld vormt van de ervaring van klanten. De gesprekspartners zijn aangedragen door de gemeente Emmen. Ter illustratie hebben wij in de tekst een aantal (geanonimiseerde) citaten uit de gesprekken opgenomen (zie rode tekstblokken). Over het algemeen valt op dat gesproken personen overwegend positief zijn over hun ervaring met de gemeente en het armoedebeleid zoals zij dat ervaren. Daarnaast identificeren wij een aantal thema’s die in de gesprekken naar voren kwamen als waardevolle inzichten. Gelijkwaardigheid en goede (persoonlijke) relatie met de toegewezen contactpersoon Desgevraagd over wat goed is aan het armoedebeleid van de gemeente Emmen geven alle vier de gesproken klanten aan dat de connectie met de toegewezen contactpersoon bij schulddienstverlening voor hen belangrijk was. Daarin noemen zij specifieke voorbeelden van de waarde maatwerk die zij hierin ervoeren, maar ook het vertrouwen én gelijkwaardig contact.

Zo schetst één persoon dat de eerste ontmoeting met een contactpersoon helemaal geen klik was. Hij vertelde dat zijn contactpersoon ‘fel’ was en allerlei eisen stelde. Zo moest hij zijn Netflix stopzetten. Terwijl de klant juist het gevoel had al heel zuinig te leven. Daarbij gaf hij aan dat het al best spannend was om zo’n traject in te stappen, des te belangrijker dat iemand niet heel erg gaat dreigen of de les gaat lezen. Bij een later gesprek met een ander contactpersoon was de sfeer veel volgens de klant beter. Ze hebben samen gekeken naar wat mogelijk was. “Ik voel me geen nummertje.” Deze medewerker kende zij zijn privésituatie goed en werd rekening gehouden met specifieke omstandigheden zoals dat de klant rookte. Een goede persoonlijke relatie waarin klanten zich gelijkwaardig behandeld voelen blijkt uit de interviews de belangrijkste succesfactor. Drempel om bij de gemeente aan te kloppen In gesprekken met klanten wordt aangegeven dat er een drempel wordt ervaren om bij te gemeente aan te kloppen. Dat uit zich soms in het uitstellen van vragen om hulp, maar zorgt er ook voor dat tussentijds om aanvullende hulp vragen als lastig wordt ervaren. Zo schetst één klant dat hij niet voor benzinegeld bij de gemeente wilde “Je bent dan net een kind.” aankloppen.

Maatwerk in de uitvoering In de verschillende gesprekken is naar voren gekomen dat maatwerk in de uitvoering belangrijk is. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld het hierboven genoemde feit dat er rekening werd gehouden met een rookverslaving, maar we hebben ook verschillende andere voorbeelden opgehaald. Zo ontvingen klanten trajecten die bij hen pasten. Waar voor de ene persoon een budgetbeheer heel prettig is, is voor de andere persoon juist het boekhouden zelf in handen houden belangrijk. Eén klant gaf specifiek aan hij het prettig vond dat hier veel ruimte was voor een eigen keuze.

38 / 60

Vooral zicht op reguliere dienstverlening De klanten die zijn gesproken hebben over het algemeen vooral ervaring met de ‘reguliere dienstverlening’ op het gebied van schuldhulpverlening die de gemeente aanbiedt en zijn minder op de hoogte van de pilots en projecten zoals het Geldloket of het Jongeren Perspectief Fonds. Er is ook beperkt zicht op het overkoepelende beleid. Informatie over diensten en producten ontvangen klanten voornamelijk via familieleden, vrienden of kennissen. “Nu komen de deurwaarders ook voor mijn zoon. Mijn zoon kreeg een uitkering. Maar een vrouw die daar werkt heeft zijn uitkering stopgezet. Dus die kreeg geen geld, maar rekeningen liepen door. Is nog voor het gerecht geweest. Er wordt tegen mij gezegd dat ik harder moet zijn tegen hem. Maar het gaat over mijn kind; dan ben ik net een pitbull.”

Klanten ervaren veel stress De klanten die zijn gesproken ervaren veel stress en geven aan dat het budgetbeheer, met name het feit dat alle rekeningen betaald werden, hen veel rust bood. Datzelfde geldt voor het feit dat de gemeente hen regelmatig informeerde en op de hoogte hield tijdens de dienstverlening. Zo vonden zij het ook prettig dat zij online hun uitgaven en inkomsten zelf konden inzien.

Multiproblematiek In de gesprekken met klanten merken wij dat er vaak sprake is van multiproblematiek. Zo ervaren veel klanten fysieke en/of psychologische klachten en spelen zaken als relatieproblemen een rol.

“Mijn oude adres is bij iedereen bekend. Elke dag lag daar weer een brief. Ik woon daar niet meer, maar af en toe bekruipt het me als er weer een brief is in mijn nieuwe huis.”

3.1.2. Samenwerking met partners In het SAM-beleid is de ambitie opgenomen om veel samen te werken met maatschappelijke organisaties (professionals en vrijwilligers), onderwijs, rechterlijke macht, in regionaal verband en VDG- of VNG-verband. De gemeente zou vooral ondersteunend zijn aan degene die voor de uitvoering van het beleid zorgen.52 De adviesraden en het Armoedepact worden in het SAM-beleid genoemd als belangrijke samenwerkingspartners. Het Armoedepact bestaat uit vrijwilligersorganisaties en stichtingen die actief zijn in het bestrijden van armoede in Emmen, zoals Stichting Leergeld, Stichting Knip en de Voedselbank. Om een beeld te krijgen van de manier over de uitvoering met betrekking tot samenwerking, hebben wij naast documentstudie ook verschillende gesprekken georganiseerd met (een vertegenwoordiging van) samenwerkingspartners van de gemeente. Gedurende de uitvoering van het SAM-beleid vond er in 2019 en 2020 tot de intrede van de coronacrisis om de zes weken een ‘broodje SAMen’ plaats, zo blijkt onder andere uit gesprekken met betrokkenen en uit SAM nieuwsbrieven. Tijdens deze lunchbijeenkomsten werden inwoners, leden van het Armoedepact, cliëntenraden en betrokkenen van de gemeente uitgenodigd om met elkaar en de betrokken wethouder in gesprek te gaan en ervaringen met schulden en armoede te delen.

52

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

39 / 60

Uit de nieuwsbrieven blijkt dat de adviesraden onder andere door incidentele bijeenkomsten en schriftelijk geïnformeerd worden over de voorgang van het SAM-beleid. In de nieuwsbrief van mei 2020 wordt aangegeven dat de adviesraden schriftelijk zijn geïnformeerd over de voortgang van SAM-projecten.53 Zo vond er op 1 juli 2020 een bijeenkomst plaats waarin wethouder en betrokken ambtenaren met de Cliëntenraad, WMO-raad, Seniorenraad en Jongerenraad spraken over het SAM-beleid. Vanwege corona waren er echter maar twee leden vanuit de adviesraad aanwezig. Beelden bij samenwerkingspartners • Gemeente moet meer een regierol nemen én meer communiceren Met betrekking tot de rol van de gemeente geven betrokken samenwerkingspartners en adviesraden aan dat zij vinden dat de gemeente meer een regierol zou moeten nemen. Zij misten ook de communicatie vanuit de gemeente en hadden het gevoel dat zij (mede door het personele verloop) geen structureel aanspreekpunt hadden binnen de gemeente. Doordat bijvoorbeeld bepaalde trekkers van projecten vertrokken, werden gemaakte plannen en afspraken over samenwerking dan ook soms uiteindelijk niet gerealiseerd. Daarnaast hebben sommige samenwerkingspartners het gevoel onvoldoende betrokken te worden bij de activiteiten van de gemeente.

Zo hoorden zij niet direct via de gemeente over belangrijke ontwikkelingen zoals het realiseren van het Geldloket maar ontvangen zij deze informatie naar eigen zeggen vaak indirect en naderhand. • Armoedepact niet slagvaardig Deelnemende partijen van de Armoedepact ervoeren de bijeenkomsten met de gemeente als weinig concreet en slagvaardig. Er zou meer sprake zijn van een ‘praatclub’. • Verschillende beelden over juiste aanpak Tijdens gesprekken blijkt ook dat er verschillende beelden zijn over de juiste aanpak. Zo geven betrokkenen bij het Armoedepact aan dat je in praktijk naar de mensen toe moet. Het Geldloket wordt aangehaald als voorbeeld waarbij de gemeente heeft ingezet op één centrale locatie waarnaar inwoners zelf toe moeten komen. Dit zou volgens de meeste samenwerkingspartners niet de juiste aanpak zijn. De gemeente zou een initiatief als een geldloket beter kunnen organiseren in verschillende locaties in de buurt bij de mensen, zoals in de bestaande wijkcentra. Beelden bij betrokkenen bij de gemeente Desgevraagd geven betrokkenen bij de gemeente zelf aan dat de samenwerking binnen de uitvoering van het SAMbeleid met name plaatsvindt met welzijnsorganisatie Sedna, Stichting Knip en de woningcorporatie. Met betrekking tot samenwerking met vrijwilligersorganisaties wordt aangegeven dat er waardering is voor de organisaties en hetgeen zij doen.

Betrokken ambtenaren zien ook dat er vanuit sommige samenwerkingspartners meer behoefte is aan een duidelijke lijn van de gemeente. Ook wordt aangegeven dat er andere beelden bestaan tussen de organisaties en de gemeente over wat de juiste aanpak zou zijn om de mensen te bereiken. Daarbij wil de gemeente vooral inzetten op zelfredzaamheid en vanuit die overtuiging ook minder naar de mensen toe.

53

Nieuwsbrief SAM – mei 2020.

40 / 60

3.1.3. Analyse In deze paragraaf analyseren we bovenstaande omschrijving van de uitvoering van het SAM-beleid, inclusief de beelden daarover van de klanten van het SAM-beleid en van de (beoogde) samenwerkingspartners. Al snel blijkt dat er voor de uitvoering van het SAM-beleid keuzes moeten worden gemaakt vanwege beperkte beschikbare capaciteit om alle plannen uit het SAM-beleid uit te voeren. Een groot deel van de plannen wordt op dit moment losgelaten en de overige vier actielijnen wordt ook ingeperkt en geconcretiseerd. Zo wordt de oorspronkelijke actielijn Jeugd verdeeld in één actielijn voor het Jongeren Perspectief Fonds en één aparte actielijn voor het Kindpakket. De keuze om deze vier actielijnen te prioriteren is niet onderbouwd anders dat deze op basis van ‘knelpunten en urgentie’ is aangebracht. Door deze knip in de opzet is vanaf het begin al duidelijk dat de uitvoering niet geheel conform de oorspronkelijke opzet kan plaatsvinden. Gedurende de uitvoering blijkt echter dat het ook binnen de vier geprioriteerde actielijnen niet altijd lukt om de plannen zoals beoogd en tijdig te realiseren. Hierbij wordt de impact van de coronapandemie genoemd als één van de oorzaken waarom de uitvoering soms achterblijft.

Een aantal belangrijke doelen wordt echter wel behaald; zo is per 15 januari 2021 de nieuwe Participatiewebshop (Doe Mee Webshop) gelanceerd waarmee de gemeente inzet op meer laagdrempelige dienstverlening en het verhogen van de zelfredzaamheid, en is recentelijk het Geldloket geopend. Met betrekking tot de aspecten maatwerk, integraliteit en zelfredzaamheid, zien we dat deze ook in de uitvoering tot uiting komen in de verschillende projecten, zoals het Jongeren Perspectief Fonds en in de reguliere dienstverlening, zoals bij de integrale intake. Het feit dat opeenvolgende tussentijdse raadsinformatiebrieven en rapportages zicht bieden op steeds verschillende doelstellingen maakt het lastig om een oordeel te vellen over de uitvoering als geheel. Zo komt een doelstelling uit de eerste raadsinformatiebrief niet terug in de tweede raadsinformatiebrief. Het is daardoor lastig terug te halen of en waarom deze wel of niet is behaald. Op basis van de beschikbare informatie is het echter beperkt mogelijk om te zien in hoeverre dergelijke projecten ook daadwerkelijk hebben bijgedragen aan de overkoepelende ambitie van de gemeente om meer mensen uit een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie te helpen. Als voorbeeld is bij de pilot vroegsignalering niet duidelijk of de mensen met de ontvangen hulp in het kader van dit project ook echt zijn geholpen.

De formulering dat 150 personen overgaan ‘tot actie’ is daarvoor te vaag. Met betrekking tot de samenwerking zien we dat er verschillende beelden bestaan tussen de gemeente en samenwerkingspartners/vrijwilligersorganisaties over de kwaliteit van de samenwerking, de rol van de gemeente en de juiste aanpak om mensen te bereiken. Zo blijkt dat de samenwerkingspartners meer regie vanuit de gemeente wenselijk achten. Zij voelen zich niet altijd goed geïnformeerd. Ook worden zij naar hun beeld niet voldoende betrokken bij de uitvoering. De in het SAM-beleid beoogde samenwerking komt daarmee op dit moment beperkt tot stand. Tot slot constateren wij dat gesproken klanten vaak beperkt zicht hebben op de projecten en initiatieven van de gemeente, terwijl hier in de beschikbare documentatie juist veel nadruk op lijkt te liggen. Zij hebben voornamelijk zich op de 'reguliere dienstverlening’ van de gemeente. Deze wordt over het algemeen positief beoordeeld, met name vanwege het goede persoonlijke contact en de ruimte voor maatwerk die wordt ervaren.

41 / 60

3.2. Doelrealisatie van het SAM-beleid Het hoofddoel van het SAM-beleid was om “(…) meer mensen uit een (uitzichtloze) schulden- of armoedesituatie te kunnen helpen.”54 In dit deelhoofdstuk kijken we naar de mate waarin de doelstelling(en) van het SAM-beleid door de omschreven uitvoering zijn gerealiseerd. De volgende deelvraag wordt beantwoord: worden de beoogde beleidsdoelen gerealiseerd (onder andere m.b.t. integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid)? Op hoofdlijnen wordt in de P&C-cyclus inzicht geboden in de doelrealisatie van het SAM-beleid. In dit deelhoofdstuk kijken we met name naar de jaarstukken voor de periode 2019-2020. De jaarrekening voor 2021 is op het moment van schrijven nog niet beschikbaar. Om inzage te krijgen in de huidige situatie rondom armoede- en schuldenproblematiek in Emmen, in het kader van doelrealisatie, lichtten we ook de meest recente gegevens over de armoedeproblematiek in Emmen uit. 2019 In 2019 vormen de tien beleidsprogramma’s de basis voor zowel de programmabegroting als de jaarstukken. Hoewel dit niet verder is toegelicht blijkt, door te zoeken met kernwoorden, dat over onderdelen van het SAM-beleid verantwoording wordt afgelegd in twee programma’s, namelijk programma 6. Inkomensondersteuning én programma 9. Sociaal domein.