Rekenkameronderzoek Schulddienstverlening Armoede- en Minimabeleid (SAM)

RAPPORT RAPPORT

Rekenkameronderzoek Schulddienstverlening, Armoede- en Minimabeleid (SAM) In opdracht van Rekenkamercommissie gemeente Emmen Roel Lauwerier, Nadja Jungmann & Leonieke van Dordrecht

19 september 2022

Bestuurlijke nota Inleiding In Emmen is er in vergelijking met andere Nederlandse en Drentse gemeenten bovengemiddeld veel sprake van armoedeproblematiek. De gemeenteraad van Emmen heeft in zijn vergadering van 20 december 2018 het beleidsplan ‘Oog voor SAM 2019-2022’, vastgesteld. Het daarin opgenomen hoofddoel van het Schulden, Armoede en Minima(SAM)-beleid is als volgt: “Met een integrale, duurzame inzet en goed bereikbare laagdrempelige dienstverlening meer mensen uit een (uitzichtloze) schulden- of armoedesituatie helpen.” Als rode draad wordt genoemd: “meer maatwerk”, omdat “iedere SAM-hulpvraag uniek is en […] aan alle leefgebieden van mensen [raakt].” 1 Met het SAM-beleid stelde de gemeente de langetermijnambitie om binnen vier jaar te zorgen voor een zichtbare vermindering van het aantal mensen dat in armoede of met schulden leeft. 2 In 2022 loopt het SAM-beleid af. Voor de Rekenkamercommissie Emmen vormde dit de aanleiding om het SAM-beleid te evalueren. De doelstelling van de voorliggende evaluatie is dan ook om de gemeenteraad handvatten aan te reiken voor (ver)nieuw(d) beleid. Daarbij wordt de doorwerking van corona meegenomen. In deze bestuurlijke nota schetsen we de conclusie van het onderzoek.

Aan deze conclusie koppelen we, mede op basis van opgedane inzichten over de aanpak van armoede-en schuldenproblematiek in andere gemeenten en wetenschappelijke inzichten, vier aanbevelingen. De conclusies hebben we gebaseerd op de nota van bevindingen die is opgenomen achter de bestuurlijke nota.

Conclusies Allereerst formuleren wij een hoofdconclusie waarmee wij de onderzoeksvraag beantwoorden. De hoofdconclusie is opgebouwd uit deelconclusies waarmee wij de deelvragen beantwoorden. De onderzoeksvraag is: Hoe ziet het SAM-beleid in de gemeente Emmen eruit; hoe is de uitvoering van het SAM-beleid door de gemeente Emmen georganiseerd en in hoeverre is deze (uitvoering) doeltreffend en efficiënt?

Hoofdconclusie De raad van Emmen heeft met het SAM-beleid de ambitie om meer mensen uit een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie te helpen. Het beleid is in 2018 uitgebreid uitgewerkt langs zeven actielijnen, zijnde: 1. Preventie en vroegsignalering; 2. Jeugd; 3. Activerend beleid, gericht op werk; 4. Integrale, laagdrempelige dienstverlening (ook voor ZZP’ers); 5. Laaggeletterdheid en intergenerationele armoede; 6. Aanpak instroom en kosten beschermingsbewind 7. Energietransitie. Positief is dat het daarmee een veelomvattend beleidsdocument is geworden waarin verschillende aspecten van armoede- en schuldenproblematiek worden genoemd en uitgewerkt als onderdeel van de aanpak.

1

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

2

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

2 / 60

Wij concluderen echter dat het beleid onvoldoende de situatie in Emmen als startpunt heeft genomen. Dit komt voornamelijk door het ontbreken van een duidelijke link tussen de aanpak van het beleid enerzijds en een actuele analyse van de problematiek in Emmen anderzijds. Daarnaast blijken de ambitie en de daaruit voortvloeiende actielijnen al snel onrealistisch door de beperkte beschikbare capaciteit binnen de gemeente Emmen. Eind 2019 wordt besloten om prioritering aan te brengen in de actielijnen. De focus wordt gelegd op onderdelen van vier van de zeven eerder vastgestelde actielijnen. Daarbij worden resultaten bereikt, zoals de realisatie van het Jongeren Perspectief Fonds en het Geldloket. Echter, niet duidelijk wordt gemaakt of en hoe deze resultaten bijdragen aan het doel (minder mensen in een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie). Er wordt namelijk niet consistent en op een heldere manier gerapporteerd over de uitvoering van het SAM-beleid. In bijvoorbeeld planning en control (P&C)-documenten wordt gerapporteerd over ondernomen acties, zonder dat daarbij een totaalbeeld wordt geschetst van de mate waarin de overkoepelende ambitie en doelen van het SAM-beleid worden gerealiseerd. Ook wordt niet consistent en expliciet een koppeling gelegd met de oorspronkelijke en later met de geprioriteerde actielijnen.

Daarbij wordt ook geen inzicht geboden in de gemaakte kosten per actielijn gerelateerd aan de oorspronkelijke begroting van het SAM-beleid. Ook wordt over de uitvoering van het SAM-beleid gerapporteerd in twee verschillende programma’s. Hierdoor kan de raad zich geen goed beeld vormen van de uitvoering van het SAM-beleid; wat is er wel en wat is er niet uitgevoerd, wat mocht dat kosten en wat heeft het gekost? Dit betekent dat de raad niet in positie wordt gebracht om de controlerende rol goed in te vullen. Door de inconsistente rapportage over de uitvoering enerzijds en het ontbreken van zicht op doelrealisatie op de overkoepelende ambitie anderzijds, is het niet mogelijk om een duidelijke conclusie te trekken over de doeltreffendheid en efficiëntie van het SAM-beleid. Wel constateren wij dat de beperkt beschikbare capaciteit voor de uitvoering van het SAM-beleid en een aanpak die niet is gebaseerd op een analyse van de Emmense situatie de efficiëntie en doeltreffendheid negatief hebben beïnvloed. Tot slot verloopt de samenwerking met maatschappelijke partners nog niet optimaal. Dit komt enerzijds doordat vanuit de partners een regierol van de gemeente wordt gemist en anderzijds door inhoudelijk verschillende visies over wat de juiste aanpak zou (moeten) zijn.

Wij wijzen erop dat de schulden- en armoedeproblematiek in Nederland de komende periode naar alle waarschijnlijkheid zal toenemen. Het Centraal Planbureau (CPB) schat in dat de blijvend hoge prijzen van energie en andere vaste lasten er op termijn voor zullen zorgen dat tussen de 670.000 en 1,2 miljoen huishoudens moeite krijgen met het betalen van hun maandelijkse lasten. In het licht van deze ontwikkelingen is het des te belangrijker om in Emmen een zo goed en passend mogelijk integraal armoedebeleid te realiseren.

Deelconclusies Is het beleid voldoende concreet gemaakt, met andere woorden: zijn de doelstellingen ‘hard’ en daarmee de resultaten voor de gemeenteraad controleerbaar en te beoordelen? • De ambitie van het SAM-beleid zelf is duidelijk: de gemeente wil meer mensen uit een (uitzichtloze) schulden- of armoedesituatie helpen. Echter, deze ambitie wordt niet gekoppeld aan een indicator op basis waarvan monitoring kan plaatsvinden. Daarmee is de ambitie van het SAM-beleid niet meetbaar gemaakt.

3 / 60

•

•

•

Voor de actielijnen geldt dat deze veelal corresponderen met concrete en controleerbare doelstellingen zoals het realiseren van een nieuwe participatiewebshop of een bepaald project. Hoewel controleerbaar is of dit (tijdig) gebeurt, is hiermee nog geen zicht op de inhoudelijke doelrealisatie (op het niveau van de overkoepelende ambitie). Ook ontbreekt een analyse of toelichting over hoe een bepaald (deel)resultaat bijdraagt aan het realiseren van de overkoepelende ambitie om meer mensen uit een uitzichtloze schulden-of armoedesituatie te helpen. Het SAM-beleid als geheel is daarnaast beperkt controleerbaar en te beoordelen vanwege de manier waarop monitoring plaatsvindt. Monitoring over de uitvoering vindt plaats aan de hand van wisselende doelstellingen die niet expliciet en duidelijk corresponderen met de doelstellingen uit het SAM-beleid of de latere prioritering. Daarnaast vindt de terugkoppeling plaats binnen twee verschillende programma’s. Door deze manier van monitoring ontbreekt het overzicht en is het beoordelen van resultaten, ook voor de raad, beperkt mogelijk. De nieuwsbrieven over de uitvoering van het SAM-beleid zijn een aanvulling op de reguliere rapportage over de uitvoering van het beleid.

In deze brieven worden raadsleden en inwoners op laagdrempelige manier betrokken bij en geïnformeerd over wat de gemeente doet in het kader van schulden-, armoede-en minimabeleid. De vraag is echter in hoeverre deze brieven ook door de beoogde doelgroep worden gelezen.

Liggen de door de gemeente gekozen actielijnen voor de hand gegeven de situatie in Emmen alsmede de prioritering daarin? • Het SAM-beleid is veelomvattend en uitgebreid uitgewerkt langs zeven actielijnen die verschillende aspecten van armoede- en schuldenproblematiek belichten. • In de uitwerking van de ambitie in zeven actielijnen ontbreekt echter een heldere verandertheorie.3 Er had beter onderbouwd kunnen worden waarom en in welke mate met de (oorspronkelijk) geformuleerde actielijnen de schulden- en armoedeproblematiek in Emmen verminderd gaat worden. • De aansluiting tussen de kenmerken en gegevens over de Emmense situatie met de uitwerking van het SAM-beleid is daarnaast onvoldoende helder geduid. Uit de beschikbare gegevens blijkt bijvoorbeeld dat er in Emmen relatief veel sprake is van intergenerationele armoede. Hoewel dit thema ook expliciet terugkomt in het SAM-beleid, wordt de relatie tussen de situatie in Emmen en dit element van de aanpak niet expliciet toegelicht. • Daarbij ontbreekt ook een actuele analyse over wat de specifieke kenmerken zijn van de Emmense problematiek en, daarop aansluitend, welke interventies nodig zijn om tot verbeteringen te komen. • Dit terwijl de Emmense situatie wel specifieke aandacht vergt. Uit de cijfers van het Trendbureau Drenthe blijkt dat 7.6% van de Emmense huishoudens in 2020 een laag inkomen had.

Dit is meer dat het gemiddelde in de provincie (5.9%) en ook meer dan het gemiddelde in Nederland (6.8%). Emmen heeft ook het grootste aandeel kinderen uit huishoudens met een laag inkomen in Drenthe. In Emmen gaat het om 8.4% ten opzichte van 6.9% in Nederland en 6.2% in Drenthe. Tot slot had Emmen in 2020 ook het hoogste aandeel huishoudens met (geregistreerde) problematische schulden in Drenthe. Het gaat in Emmen over 9,7% ten opzichte van 7.9% als gemiddelde in Nederland en 6.9% in Drenthe. Worden de beoogde beleidsdoelen gerealiseerd (onder andere m.b.t. integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid)? • Voor de uitvoering van de oorspronkelijke actielijnen blijkt al snel te weinig ambtelijke capaciteit te zijn. Daarom wordt in de uitvoering van het SAM-beleid geprioriteerd tot vier actielijnen. Op onderdelen van deze actielijnen worden resultaten geboekt, zo wordt bijvoorbeeld het Jongeren Perspectief Fonds opgericht en wordt de nieuwe participatiewebshop (Doe Mee Webshop) gerealiseerd. Echter, niet alles wordt ook volgens planning gerealiseerd, dit geldt bijvoorbeeld voor het Jongeren Perspectief Fonds waar de beoogde planning niet wordt behaald.

3

Een ‘verandertheorie’, ook wel ‘Theory of Change’ (ToC) beschrijft de theorie over hoe men denkt dat verandering plaatsvindt. Het beschrijft het waarom

achter de beoogde verandering.

4 / 60

•

• •

•

Over de uitvoering langs de aspecten maatwerk, integraliteit en zelfraadzaamheid wordt niet gerapporteerd, ook niet richting de raad. Wel zien we dat de verschillende projecten en inspanningen hierop inzetten. Zo komt het element maatwerk terug in de aanpak van het Jongeren Perspectief Fonds en zou de vernieuwde participatiewebshop kunnen bijdragen aan meer zelfredzaamheid. In positieve zin in valt op dat de (drie) gesproken inwoners erg tevreden zijn met de persoonlijke dienstverlening die zij hebben ontvangen. Over de doelrealisatie van de overkoepelend ambitie van het SAM-beleid (minder mensen in een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie) wordt niet gerapporteerd. Het is daardoor beperkt mogelijk om een conclusie te trekken over de doelrealisatie van het SAM-beleid. Het inzichtelijk maken van doelrealisatie op het gebied van integraal armoedebeleid is echter ook breder gezien een hele opgave en ook geen gemeengoed in Nederland.

Is de uitvoering van het beleid doelmatig? • Het ontbreekt aan informatie om de doelmatigheid van het SAM-beleid vast te stellen. Wel is duidelijk dat vooral in de beginperiode onvoldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar was om het beleid uit te werken en uit te voeren. Uit het financieel overzicht blijk dat er, mede door corona, minder middelen zijn besteed dan begroot. Niet expliciet is gemaakt wat de impact hiervan is op de doelrealisatie. • De samenwerking met de maatschappelijke partners verloopt in hun ogen nog niet goed. De samenwerkingspartners missen een regierol van de gemeente. Tegelijkertijd bestaan er ook verschillende beelden over de juiste aanpak: naar de mensen toe of juist inzetten op zelfredzaamheid. De onderlinge meningsverschillen komen bijvoorbeeld deels tot uiting in gesprekken over het Geldloket. Daarbij vindt het merendeel van de samenwerkingspartners dat het Geldloket juist verspreid zou moeten worden op verschillende locaties of geïntegreerd in bestaande vestigingen, terwijl de gemeente met de centrale locatie en het concept van één loket inzet op zelfredzaamheid. Hoe presteert de gemeente Emmen ten opzichte van andere (vergelijkbare) gemeenten? 4 • In het kader van dit onderzoek hebben wij zelf de cijfers van het Trendbureau Drenthe bestudeerd.

Voor alle drie de cijfers – aandeel huishoudens met een laag inkomen, aandeel kinderen uit huishoudens met een laag inkomen en aandeel huishoudens met (geregistreerde) problematische schulden – geldt dat deze voor Emmen in 2020 zijn verbeterd ten opzichte van 2018 en 2019. Recente cijfers van 2021 zijn nog niet beschikbaar. De cijfers voor Drenthe en Nederland verbeteren echter ook. De relatieve achterstand van Emmen wordt hierdoor niet minder. • Daarbij wijzen wij erop dat, met name ten gevolge van de oorlog in Oekraïne en de coronapandemie, te verwachten is dat armoede- en schuldenproblematiek de komende periode in heel Nederland zal toenemen. Steeds meer huishoudens hebben financiële problemen door de toenemende energieprijzen, zo blijkt uit een stresstestonderzoek dat het CPB heeft uitgevoerd. De extra stijging van de energieprijzen komt boven op een toch al forse inflatie, mede als gevolg van de economische schokken van de coronapandemie. Het CPB schatte dat tussen de 670.000 en 1,2 miljoen huishoudens hierdoor op termijn moeite krijgen met het betalen van hun maandelijkse lasten.5

4

De deelvraag over wat Emmen kan leren van andere gemeenten komt terug in de aanbevelingen, welke wij deels baseren op de paragraaf ‘Ter lering:

trends en ontwikkeling ten aanzien van schulden- en armoedeproblematiek. 5

https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Centraal-Economisch-Plan-CEP-2022.pdf.

5 / 60

Ter lering: trends en ontwikkelingen ten aanzien van schulden- en armoedeproblematiek In deze paragraaf gaan we in op een aantal relevante trends en ontwikkelingen ten aanzien van schulden- en armoedeproblematiek. Deze paragraaf dient als inspiratiebron voor de aanbevelingen die wij formuleren voor de gemeente. De aanpak van armoede- en schuldenproblematiek is een taaie opgave. Het terugdringen van het aantal huishoudens met (structurele) geldzorgen vraagt aandacht voor zowel de materiele als de immateriële kant. Dit inzicht is te herkennen in de actuele inzet bij veel gemeenten. Belangrijke opkomende thema’s in recente beleidsplannen armoedeen schuldenbeleid zijn: bestaanszekerheid, de menselijke maat en onzichtbare mechanismen en professionalisering en digitalisering in de uitvoering.

Bestaanszekerheid Armoede- en schuldenproblematiek is in de eerste plaats een financieel probleem. Het werkt wel stevig door in sociaal maatschappelijke zin. Inwoners trekken zich terug uit sociale contacten en boeten als gevolg van de ervaren stress vaak in op hun veerkracht. Bij de bestrijding van armoede en schulden realiseren steeds meer gemeenten zich dat er voor het duurzaam verbeteren van de financiële positie van de betrokken huishoudens meer nodig is dan voorzieningen om zaken zoals sport en cultuur mogelijk te maken en loketten waar mensen (budget)advies en schuldhulpverlening kunnen krijgen. Zij realiseren zich dat armoede- en schuldenproblematiek geworteld is in een groter vraagstuk van bestaansonzekerheid. Want wie een nulurencontract heeft en geen stabiele plek op de arbeidsmarkt weet te vinden, heeft baat bij een voedselbank en bijzondere bijstand maar op de lange termijn vooral behoefte aan hulp om de positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. En wie nauwelijks rondkomt omdat er geen betaalbare woonruimte is te vinden en, levensmiddelen en energie steeds duurder worden, heeft weinig baat bij een budgetadviesgesprek. In de afgelopen periode groeide het besef dat duurzaam effectieve armoedebestrijding zich moet richten op meer dan verzachting (verstrekken van voorzieningen gericht op meedoen) en curatie (oplossingen zoals schuldregelingen en witgoedregelingen).

Bestaansonzekerheid is een voedingsbodem voor armoede- en schuldenproblematiek en vraagt om structurele aanpakken op terreinen zoals arbeidsmarktbeleid, woningbouw, onderwijs en het overbruggen van gezondheidsverschillen. In dit licht reframen steeds meer gemeenten het beleid gericht op armoede en schulden naar beleid gericht op het bevorderen van bestaanszekerheid. Zo noemt de gemeente Zeewolde het moderne armoedebeleid tegenwoordig expliciet ‘beleid voor bestaanszekerheid en inkomensondersteuning’ en heeft de gemeente Tilburg een beleidsmedewerker die zich specifiek bezighoudt met het onderwerp bestaanszekerheid 6. Een belangrijke beweging die aan deze reframing ten grondslag ligt is de groeiende erkenning dat armoede niet zonder meer een individueel vraagstuk is, maar bij een substantieel deel van de huishoudens (ook) een gevolg van de inrichting van onze moderne maatschappij.

6

https://www.platform31.nl/nieuws/bestaanszekerheid-tilburg-het-gaat-om-meer-dan-financien.

6 / 60

Menselijke maat en aandacht voor onzichtbare mechanismen Mede onder invloed van de affaire rondom de kinderopvangtoeslag groeit het besef dat de overheid inwoners niet zonder meer ondersteuning aanbiedt met een menselijke maat. In het rapport ‘Klem tussen balie en beleid’7 schets de tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties het beeld dat ongeveer een vijfde van de inwoners bij regelgeving wat meer aandacht en maatwerk nodig heeft om de aan de regelgeving ten grondslag liggende doelstellingen te realiseren. Het besef dat er meer aandacht nodig is voor de menselijke maat is ook terug te zien in de lokale aanpak van armoede en schulden. Zo heeft de gemeente Assen bijvoorbeeld recent de witgoedregeling laten vervallen en zet zij de vrijkomende middelen in voor maatwerk en preventie. Uitvoerende professionals hebben de vrijgevallen middelen tot hun beschikking gekregen om meer aan te sluiten op de behoeften van inwoners. Naast maatwerk in voorzieningen formuleren steeds meer gemeenten in de ambitie van een menselijke maat ook de wens om inwoners nadrukkelijk te laten voelen dat zij ‘gezien worden’. De gemeente Aa en Hunze schrijft daarover in haar recente beleidsplan bijvoorbeeld: “In de kern wil iedereen begripvol en met liefde behandeld worden en regie hebben over zijn eigen leven. Vertrouwen, verbinding en maatwerk zijn belangrijke kernwoorden.

Niet meer oplossen voor maar oplossen met.” De toenemende aandacht voor de menselijke maat draagt er ook aan bij dat steeds meer gemeenten zich realiseren dat inwoners de beschikbare voorzieningen vaak niet gebruiken door onzichtbare mechanisme zoals wantrouwen jegens de overheid, schaamte of een laag zelfbeeld. De gemeente Coevorden voert in dat kader bijvoorbeeld een van haar inwoners sprekend op in het beleidsplan: “In deze materialistische wereld wil je niet laten zien dat het wat minder met je gaat”. Steeds meer gemeenten en ketenpartners zijn zoekend naar manieren om de onzichtbare mechanismen die niet-gebruik in de hand werken onschadelijk te maken. Soms zijn de uitkomsten heel eenvoudig. Zoals gezondheidscentrum Lijn 2 in Rotterdam waar een Praktijkondersteuner huisarts (POH) in de huisartsenpraktijk het antwoord blijkt om patiënten wel effectief te verwijzen naar de schuldhulpverlening 8.

Professionalisering en digitalisering in de uitvoering Een derde opkomend thema is de deskundigheid van de uitvoerende professionals en de mogelijkheden die digitalisering biedt in de uitvoering van het beleid. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het domein van de gezondheidszorg of de zakelijke dienstverlening is er in het sociaal domein weinig kennis over effectieve aanpakken en weinig aandacht voor de manier waarop professionals de bejegening invullen. Het sociaal domein kenmerkt zich daarentegen door een traditie van steeds nieuwe projecten met goede bedoelingen waarbij professionals veel persoonlijke ruimte krijgen om de uitvoering in te vullen naar eigen wens en voorkeur. Opkomend is de zoektocht naar duurzame effectiviteit en een wijze van uitvoering waarin de menselijke maat zo kan worden ingevuld dat de deur niet wordt opengezet naar willekeur. De gemeente Assen schrijft daarover in haar recente beleidsplan armoede bijvoorbeeld: “We stimuleren deskundigheidsbevordering bij de verschillende partijen. Het gaat dan zowel om kennis over routes en regelingen als het kunnen werken met bewezen effectieve vormen van ondersteuning.” In het beleidsplan van de gemeente Groningen luidt de kop van één van de hoofdstukken: “Wat werkt echt bij armoedebestrijding?” Om hier zicht op te krijgen kan het ook helpen om de ontwikkeling van armoedeproblematiek lokaal te monitoren.

Zo heeft de gemeente Utrecht bijvoorbeeld een eigen armoedemonitor, waarin gegevens over zowel de omvang en ontwikkeling van armoede inzichtelijk zijn gemaakt als gegevens over de beleving van armoede en het gebruik van regelingen.9 Om de beleving van armoede inzichtelijk te maken wordt gebruik gemaakt van een inwonersenquête met stellingen over hoe goed inwoners kunnen rondkomen en in hoeverre inwoners isolement 7

https://www.tweedekamer.nl/kamerleden-en-commissies/commissies/tijdelijke-commissie-uitvoeringsorganisaties/eindrapport.

8

https://schuldenenincasso.nl/wp-content/uploads/2022/02/Samenwerken-bij-schulden_zes-inspirerende-voorbeelden.pdf?x24955.

9

https://utrecht.incijfers.nl/dashboard/armoedemonitor.

7 / 60

ervaren. Daarnaast wordt in de monitor bijvoorbeeld het aantal gebruikers van armoederegelingen in kaart gebracht, maar ook hoe oud de gebruikers zijn en waar zij wonen. Professionalisering van zowel de interventies als de uitvoerende professionals draagt een belofte van grotere effectiviteit en uniformiteit in zich, juist in een periode waarin de menselijke maat de nieuwe standaard lijkt te worden. Een tweede praktisch opkomend spoor in de uitvoering is de inzet van digitalisering in de uitvoering. Gemeenten zijn zoekend naar voorzieningen die goedkoper en efficiënter zijn en in dat kader worden er mooie nieuwe toepassingen ontwikkeld. Zo hebben een aantal gemeenten geld bij elkaar gelegd om een Buddy-app te ontwikkelen10. Deze app biedt inwoners realtime inzicht in welk bedrag zij te besteden hebben. De app verrekend op de achtergrond al reeds binnengekomen inkomsten met nog uit te geven bedragen aan bijvoorbeeld vaste lasten. De belofte van de buddyapp is dat het duurdere door gemeenten ingezette budgetbeheer in de toekomst wellicht niet of minder vaak nodig is. Een vergelijkbare belofte draagt het huishoudboekje van de gemeente Utrecht in zich 11. Dit is een voorziening waar huishoudens die doorgaans net uitkomen, maar soms even niet, een soort digitale buffer van de gemeente Utrecht krijgen.

Als er eens een rekening tegenvalt wordt deze uit de buffer voorgeschoten en als het huishoudens eens een meevaller heeft wordt de buffer weer aangevuld. Het zogenaamde huishoudboekje is daarmee een preventieve tool om huishoudens die net rondkomen maar geen tegenslagen mogen ontmoeten te behoeden voor het wegglijden in schulden.

Aanbevelingen Op basis van het onderzoek komen wij tot de volgende hoofdaanbeveling aan de raad die we hebben uitgewerkt in vier deelaanbevelingen: Neem de situatie in Emmen als het startpunt voor een herijking van het SAM-beleid. Dit is vierledig: i. Verzoek als raad het college de opdracht om een actuele analyse uit te voeren van de omvang en aard van de armoede- en schuldenproblematiek in Emmen. Een begin daartoe is al gemaakt in de strategienota. Besteed daarbij niet alleen aandacht aan de financiële problematiek, maar ook de immateriële betekenis in termen van mentale overbelasting, psychische problematiek, gezondheidsklachten en vraagstukken rondom opvoeding. Vraag het college om op basis van de analyse te komen tot een voorstel voor hernieuwd SAMbeleid dat haalbaar is, past bij Emmen en waarin de rol van de gemeente en de samenwerking met partners helder zijn geduid. ii. Maak, met het oog op de haalbaarheid, als raad samen met het college bij het herijken van het SAM-beleid een realistische afweging waarbij rekening wordt gehouden met de beschikbare capaciteit en waarbij, op basis van de eerdergenoemde analyse, ook duidelijke keuzes worden gemaakt: waar zet de Emmen écht op in? iii.

Maak als raad met het college duidelijke afspraken over de informatievoorziening waarmee de impact van de uitvoering van integraal armoedebeleid op de armoedeproblematiek inzichtelijk wordt gemaakt. Hierbij hoort ook een duidelijk inzicht in de gemaakte kosten in relatie tot de oorspronkelijke begroting. Te denken valt aan het werken met een armoedemonitor.

10

https://www.banken.nl/nieuws/23574/nieuwe-investeringsronde-maakt-landelijke-uitrol-buddy-app-mogelijk.

11

https://vng.nl/praktijkvoorbeelden/het-huishoudboekje-voor-alle-gemeenten.

8 / 60

iv. Zorg er als raad voor dat armoede ook inhoudelijk een terugkerend agendapunt blijft. Armoede is een groot probleem in Emmen en het is belangrijk dat die urgentie wordt gezien. Laat je daarbij, ook als raad, voeden door de praktijk, van inwoners tot consulenten tot samenwerkingspartners. We hebben de volgende stappen geformuleerd die als handreiking kunnen dienen voor de uitvoering van de aanbevelingen: 1. Weet wat er speelt: Maak daarvoor een deugdelijke lokale analyse van de omvang en aard van de problematiek. Besteed daarbij niet alleen aandacht aan de financiële problematiek, maar ook de immateriële betekenis in termen van mentale overbelasting, psychische problematiek, gezondheidsklachten en vraagstukken rondom opvoeding. Houd daarbij ook rekening met de specifieke kenmerken van Emmen, zoals haar geografische indeling en de samenstelling van haar inwoners. En breng eventuele verschillen in wijken in beeld zodat afgewogen kan worden of bij de uitvoering van het SAM-beleid gekomen moet worden tot een wijkgerichte aanpak. 2. Bepaal een aanpak die past bij Emmen: formuleer op basis van deze analyse duidelijke en concrete doelen en daaruit voortvloeiende acties die aansluiten op de kenmerken van de Emmense schulden- en armoedeproblematiek. Neem voor de uitwerking van de aanpak ook de relevante lessen uit de wetenschap en de praktijk van andere gemeenten mee.

Bijvoorbeeld: • In het kader van professionalisering: gelet op het feit dat in Emmen behoefte is om te weten ‘wat werkt’, raden wij bijvoorbeeld aan om te onderzoeken in hoeverre een armoedemonitor, zoals bij de gemeente Utrecht, past bij Emmen. 3. Keuzes maken én uitleggen: Weeg bij het formuleren van duidelijke en concrete doelen bewust af in welke mate de doelen en acties echt uit te voeren zijn (capaciteit en middelen) en verklaar waarom gekozen wordt voor een eventuele prioritering. Werk daarbij een aanpak uit waarin actuele inzichten uit onder meer de wetenschap een gidsende rol vervullen. Anders verwoord: zorg ervoor dat de keuzes gemaakt worden op state-of-the-art kennis. Dus als doenvermogen onder druk staat, wat doet Emmen in haar uitvoering om daaraan tegemoet te komen? 4. Bepaal de gemeentelijke eigen rol in de uitvoering en maak gebruik van de kracht van samenwerkingspartners: zorg ervoor dat de rol van de gemeente in de uitvoering van het beleid helder is. Versterk de samenwerking met maatschappelijke partners. Bouw aan een samenwerking waarbij duidelijk is wat je van elkaar mag verwachten en hoe je elkaar versterkt bij de aanpak van armoede en schulden. 5. Impact monitoren en als het nodig is bijstellen: Begin met het systematisch monitoren van de uitvoering van de activiteiten en de resultaten die daarmee worden bereikt.

Versterk daarnaast ook de inhoudelijke en financiële monitoring. Formuleer daartoe vooraf beleidsinhoudelijke indicatoren die structureel worden gemonitord en verwerk deze in de opeenvolgende P&C-documenten. Laat de indicatoren ook gaan over wat je wilt bereiken, niet alleen over wat je doet. 6. Blijf alert en behoud het urgentiegevoel. De schulden- en armoedeproblematiek in Emmen is groot. Dit vergt blijvende aandacht van politiek en bestuur. Bespreek periodiek als raad met het college de stand van zaken. Wacht als raad niet af of het college met informatie komt, maar agendeer als raad zelf actief dit onderwerp. Niet alleen in de vorm van verantwoordingsdebatten, maar vooral ook in de vorm van inhoudelijke gesprekken. 7. Behoud zicht op de praktijk. Laat je als raad voeden door de praktijk, van inwoners tot consulenten tot samenwerkingspartners. Op deze manier houd je gezamenlijk zicht op de ontwikkeling van de schulden- en armoedeproblematiek en krijg je een beeld bij wat goed werkt en behouden moet blijven en wat minder goed werkt en aangepast moet worden.

9 / 60

Bestuurlijke reactie Aan de Rekenkamercommissie gemeente Emmen T.a.v. de heer M.M. Timmerman Raadhuisplein 1 7811 AP EMMEN

team Account, Beleid Sociaal domein

ons kenmerk 269585-2022:681984

zaaknummer 269585-2022

bijlage 1

behandeld door JW Scherpenzeel

datum 22 augustus 2022

telefoon 14 0591

fax

e-mail gemeente@emmen.nl

BSN

onderwerp Onze reactie op uw rapport "Schulddienstverlening, Armoede en Minimabeleid"

Geachte leden van de Rekenkamercommissie, Wij hebben van u de conceptversie van het rapport “Schulddienstverlening, Armoede- en Minimabeleid (hierna: SAMbeleid)” ontvangen. U vraagt daarbij onder meer om een bestuurlijke reactie op dit rapport. Deze ligt hier voor. Wij danken u voor het zorgvuldig opgestelde rapport. Uw conclusies en aanbevelingen zijn herkenbaar en liggen in het verlengde van onder andere de bevindingen van de Visitatiecommissie van de VNG (2021) en het onderzoek van de Nationale ombudsman die in 2021 ook onze gemeente heeft onderzocht. De uit het visitatietraject voortvloeiende aanbevelingen, die overigens aanzienlijk verder gaan dan de oorspronkelijke focus op financiële beheersbaarheid, vormen de basis van de herijkte strategienota van de gemeente Emmen en de herziening van het Meerjarig beleidskader Sociaal domein (’Verder samen’). De aanbevelingen vormen ook de basis voor (ambtelijke) programma’s gericht op ontwikkeling en transformatie van de zogenoemde sociale infrastructuur en de ontwikkeling van de interne organisatie. Hoewel er dus al wordt geanticipeerd op de aanbevelingen van de visitatiecommissie en de richting die daaraan in de Strategienota is gegeven, zijn de contouren daarvan (logischerwijs) nog niet altijd herkenbaar in de flankerende beleidsstukken c.q. de uitvoering.

Uw rapport helpt ons de reeds ingezette beweging naar een doeltreffend SAM-beleid én een dito uitvoering middels het nieuwe beleidsplan “Verder samen” verder vorm te geven. Al doende en lerend, werken wij met inwoners en samenwerkingspartners aan dat nieuwe beleidsplan om uiteindelijk de juiste impact te maken. Dit vraagt een transformatie van de huidige manier van werken binnen het sociaal domein. Een intensief proces dat zich lastig laat ‘maken’. Uw rapport biedt handzame bouwstenen voor dat proces. Denk daarbij onder andere aan uw constateringen met betrekking tot monitoring en rapportage. Deze nemen we mee in de ontwikkeling van de doe-agenda die in het verlengde hiervan gemaakt wordt. U wijst erop dat de schulden- en armoedeproblematiek in Nederland de komende periode naar alle waarschijnlijkheid zal toenemen. Het Centraal Planbureau (CPB) schat in dat de blijvend hoge prijzen van energie en andere vaste lasten er op termijn voor zullen zorgen dat tussen de 670.000 en 1,2 miljoen huishoudens moeite krijgen met het betalen van

10 / 60

hun maandelijkse lasten. In het licht van deze ontwikkelingen is het des te belangrijker om in Emmen een zo goed en passend mogelijk integraal armoedebeleid te realiseren. Met de in 2018 ingestelde actielijn 7 is de energietransitie op de agenda gezet. Kort daarna zijn de eerste stappen gezet richting een integrale aanpak door verbinding te maken met het fysieke domein. In eerste aanleg om activiteiten te ontplooien met een preventief karakter. Op dit moment heeft de aanpak daarnaast een curatief karakter gekregen, omdat inwoners steeds vaker moeite hebben om de energierekening te betalen. De twee domeinen werken samen aan oplossingen in de Taskforce Energietransitie. Daarnaast zijn wij zowel bestuurlijk als ambtelijk, regionaal en landelijk betrokken bij de zoektocht naar duurzame oplossingen. Het tegengaan en doorbreken van armoede is voor Emmen een pregnante opgave die, zoals u schetst, nog urgenter is geworden door de toenemende stijging van de kosten voor levensonderhoud. Ook wij zien dat steeds meer Emmense huishoudens niet rond kunnen komen en dat dit ook allerlei problemen op andere leefgebieden veroorzaakt.

De toeslagenaffaire maakt pijnlijk duidelijk welke gevolgen het niet rond kunnen komen met zich mee kan brengen en wat het belang is van een goede financiële basis voor bijvoorbeeld het opgroeien van kinderen, mee kunnen doen en het vermogen om te ontwikkelen en werken. Dit vraagt van zowel Rijk als gemeenten om passende interventies en financiering die zich richten op bevorderen bestaanszekerheid en rondkomen en anderzijds het voorkomen van gerelateerde andere sociaal-maatschappelijke problemen. Wij onderkennen in die zin de genoemde noodzaak die u in uw aanbeveling doet. Uw rapport betreft de evaluatie van het SAM beleid vanaf 2019 tot heden. De vraagstelling die daarbij centraal stond was “Hoe ziet het SAM-beleid in de gemeente Emmen eruit; hoe is de uitvoering van het SAM-beleid door de gemeente Emmen georganiseerd en in hoeverre is deze (uitvoering) doeltreffend en efficiënt?” Onze reactie concentreert zich op de door u geformuleerde hoofdconclusies en de aanbevelingen op pagina 3 van het rapport. Andere waardevolle zaken uit uw rapport nemen we ter harte of: nemen we mee in de ontwikkeling van het nieuwe meerjarig beleidskader Conclusie 1 De raad van Emmen heeft met het SAM-beleid de ambitie om meer mensen uit een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie te helpen. Het beleid is in 2018 uitgebreid uitgewerkt langs zeven actielijnen, zijnde: 1.

Preventie en vroegsignalering; 2. Jeugd; 3. Activerend beleid, gericht op werk; 4. Integrale, laagdrempelige dienstverlening (ook voor ZZP’ers); 5. Laaggeletterdheid en intergenerationele armoede; 6. Aanpak instroom en kosten beschermingsbewind 7. Energietransitie. Positief is dat het daarmee een veelomvattend beleidsdocument is geworden waarin verschillende aspecten van armoede- en schuldenproblematiek worden genoemd en uitgewerkt als onderdeel van de aanpak. Wij concluderen echter dat het beleid onvoldoende de situatie in Emmen als startpunt heeft genomen. Dit komt voornamelijk door het ontbreken van een duidelijke link tussen de aanpak van het beleid enerzijds en een actuele analyse van de problematiek in Emmen anderzijds. Daarnaast blijken de ambitie en de daaruit voortvloeiende actielijnen al snel onrealistisch door de beperkte beschikbare capaciteit binnen de gemeente Emmen. Reactie Wij onderschrijven dat de Emmense situatie naar huidige maatstaven niet specifiek genoeg is geanalyseerd. Bij de herijking van het Meerjarig beleidskader Sociaal domein, is daarom toenemende aandacht voor het volgen en monitoren van de (lokale) ontwikkelingen en de lokale situatie, onder meer met behulp van data. Op basis van een analyse wordt richting gegeven aan het Emmense beleid. Die wordt vertaald in een doe-agenda. Hierbij wordt in het verlengde van de

11 / 60

strategienota ook gekeken naar wat in Emmen aandacht vraagt en dus prioriteit krijgt. De gewenste manier van werken waar u hier op doelt was dus ten tijde van het opstellen van het SAM beleidsplan “Oog voor SAM” nog niet aan de orde. De situatie in Emmen als startpunt vraagt vooral ook oog te hebben voor de vraagstukken waar onze inwoners en samenwerkingspartners mee worstelen vanuit hun eigen perspectief. Wij willen bij zowel het opstellen van beleid als bij de uitvoering daarvan de ondersteunings-behoefte van de inwoners en samenwerkingspartners als vertrekpunt nemen. Dit zo genoemde ‘werken vanuit de bedoeling’ is één van de leidende principes van de Strategienota. Wij onderschrijven tenslotte uw constatering met betrekking tot de beschikbare capaciteit. Binnen de gehele organisatie en dus ook het sociaal domein is er aandacht voor capaciteitsplanning. Bij enkele teams (Schulddienstverlening en Inkomensondersteuning) gebeurt dat op basis van een formatieberekenmodel. Wij zien het belang van een goede balans tussen ambitie en capaciteit en zullen dit de komende periode verder vormgeven. Conclusie 2 Eind 2019 wordt besloten om prioritering aan te brengen in de actielijnen. De focus wordt gelegd op onderdelen van vier van de zeven eerder vastgestelde actielijnen. Daarbij worden resultaten bereikt, zoals de realisatie van het Jongeren Perspectief Fonds en het Geldloket.

Echter, niet duidelijk wordt gemaakt of en hoe deze resultaten bijdragen aan het doel (minder mensen in een uitzichtloze schulden- of armoedesituatie). Er wordt namelijk niet consistent en op een heldere manier gerapporteerd over de uitvoering van het SAM-beleid. Ook wordt niet consistent en expliciet een koppeling gelegd met de oorspronkelijke en later met de geprioriteerde actielijnen. Daarbij wordt ook geen inzicht geboden in de gemaakte kosten per actielijn gerelateerd aan de oorspronkelijke begroting van het SAM-beleid. Ook wordt over de uitvoering van het SAM-beleid gerapporteerd in twee verschillende programma’s. Hierdoor kan de raad zich geen goed beeld vormen van de uitvoering van het SAM-beleid; wat is er wel en wat is er niet uitgevoerd, wat mocht dat kosten en wat heeft het gekost? Dit betekent dat de raad niet in positie wordt gebracht om de controlerende rol goed in te vullen. Reactie Het beeld dat u schetst is herkenbaar. Vanuit de herijking van het Meerjarig beleidskader sociaal domein wordt gewerkt aan een sterkere verbinding tussen strategie-beleid-uitvoering en andersom. Hierbij is ook aandacht voor de verbinding tussen raad-college-adviesorganen en ambtelijke organisatie.

We monitoren hierbij of we de doelen bereiken en of bijsturing is gevraagdEr wordt sinds dit jaar gewerkt aan een meer integrale monitoring van het Sociaal Domein, waar op basis van dashboards relevante stuurinformatie kan worden ontsloten. Die informatie dient bij te dragen aan het verkrijgen van een beter (in)zicht op de mate van succes van het SAM beleid. Inrichting van de monitoring en rapportage is nauw verbonden met de vastgestelde beleidsvoornemens, de wijze van realiseren daarvan en de beschikbare middelen / begroting. Deze variabelen zijn nog niet op alle onderdelen helder. De ontwikkelroute en uitrol van de monitoringssystematiek en de rapportage zijn daarvan afhankelijk.

Conclusie 3

12 / 60

Door de inconsistente rapportage over de uitvoering enerzijds en het ontbreken van zicht op doelrealisatie op de overkoepelende ambitie anderzijds, is het niet mogelijk om een duidelijke conclusie te trekken over de doeltreffendheid en efficiëntie van het SAM-beleid. Wel constateren wij dat de beperkt beschikbare capaciteit voor de uitvoering van het SAM-beleid en een aanpak die niet is gebaseerd op een analyse van de Emmense situatie de efficiëntie en doeltreffendheid negatief hebben beïnvloed. Reactie Ook dit herkennen we, en we werken zoals hierboven al aangegeven aan meer grip op zowel effectiviteit als efficiëntie. Kort na de start van deze beleidsperiode werden wij geconfronteerd met Covid-19. Hierdoor was het onder andere voor langere tijd niet mogelijk om thuisbezoeken (het meest effectieve instrument) t.b.v. vroegsignalering af te leggen. Ook bleken onze samenwerkingspartners hinder te ondervinden bij de uitvoering van hun activiteiten. De resultaten van huiswerkbegeleiding, geldtrainingen en outreachend werken bleven hierdoor aanzienlijk achter en hebben in die zin de efficiëntie en doeltreffendheid ook negatief beïnvloed. Andere ontwikkelingen die een onvoorzien effect hadden op de capaciteit waren de kinderopvangtoeslagenaffaire, de Oekraïne-crisis, de stijgende energieprijzen en de inflatie.

Er werd en wordt nog steeds een groot beroep gedaan op ongeplande capaciteit waardoor op alle niveaus van de organisatie medewerkers geheel of gedeeltelijk zijn ingezet op andere dan de geplande werkzaamheden. Dit draagt nog steeds negatief bij aan efficiëntie en doeltreffendheid in realisatie van de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen. Conclusie 4 Tot slot verloopt de samenwerking met maatschappelijke partners nog niet optimaal. Dit komt enerzijds doordat vanuit de partners een regierol van de gemeente wordt gemist en anderzijds door inhoudelijke verschillende visies over wat de juiste aanpak zou moeten zijn. Reactie Uit de vele gesprekken met de diverse maatschappelijke partners (ook in de herijking van het Meerjarig beleidskader Sociaal Domein) blijkt het vertrekpunt, namelijk de hulpvraag van de inwoner centraal, voor iedereen nagenoeg hetzelfde. De juiste aanpak vloeit daar haast als vanzelf uit voort en kan per ketenpartner nader worden doorontwikkeld. Wat ons opvalt is dat samenwerking in de keten nog steeds volop in ontwikkeling is en niet eenvoudig blijkt. Het op elkaar aansluiten en te transformeren vraagt tijd. Daarin ligt sinds de decentralisaties van 2015 echter wel een opgave voor de gemeente en het maatschappelijk middenveld (onze samenwerkingspartners).

Momenteel wordt er op meerdere niveaus (beleid en uitvoering) gewerkt om tot werkbare aansluitingen te komen. Ook ondernemen samenwerkingspartners onderling actie om een betere samenwerking te realiseren. Vanuit de strategienota is aandacht voor de noodzaak als gemeente meer en beter regie te voeren en daarbij ook het transformeren en leren te ondersteunen. Ook vanuit het Meerjarig beleidskader Sociaal domein zal er aandacht uit blijven gaan naar dit onderwerp. Er wordt momenteel onderzocht welke rol de gemeente kan gemeente spelen in de herijking van de zogenaamde sociale infrastructuur (de inrichting of structuur van het sociaal domein en hoe professionals en inwoners daar mee om gaan). Dit zal zich ondermeer richten op de invulling van de regierol als het faciliteren van samenwerking.

13 / 60

Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Emmen de gemeentesecretaris

de burgemeester

M. Plantinga-Leenders

H.F. van Oosterhout

Deze brief is elektronisch gemaakt en daarom staat er geen handtekening onder.

14 / 60

Nawoord Nawoord Rekenkamercommissie Emmen inzake het onderzoek “Schulddienstverlening, Armoede- en Minimabeleid (SAM) Inleiding De Rekenkamercommissie Emmen (RKE) heeft onderzoek gedaan naar de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van het SAM-beleid 2019-2022 dat in 2018 door de gemeenteraad is vastgesteld. Het beleid loopt in dit jaar (2022) af. Dit is aanleiding voor de RKE geweest om het voorliggende onderzoek te starten, waarbij we bij aanvang niet konden bevroeden dat de actualiteit en urgentie van het thema zo hoog zou worden. Naast de evaluatie van het aflopende beleid, is het de bedoeling van het onderzoek om de gemeenteraad handvatten aan te reiken voor “nieuw beleid”. Onderzoeksproces Onze dank gaat uit naar de ambtelijke organisatie voor de constructieve medewerking tijdens de interviews en het beschikbaar stellen van de beleidsdocumenten. Alsook naar de vertegenwoordigers van de betrokken maatschappelijke organisaties die in alle openheid hun visie op en bevindingen ten aanzien van het gevoerde beleid hebben gegeven, waarbij zij ook hebben aangegeven wat in hun ogen de mogelijke verbeterpunten zijn. Het onderzoek is uitgevoerd door TwijnstraGudde. We hebben de samenwerking met de onderzoekers als zeer prettig ervaren. Bestuurlijke reactie De RKE dankt het college voor zijn reactie op het onderzoek.

Het college geeft aan dat de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek herkenbaar zijn. De RKE leest in de reactie dat er gewerkt wordt aan een nieuw beleidsplan waarbij de ondersteuningsbehoefte van de inwoners en samenwerkingspartners het vertrekpunt is. Hiervoor worden de nodige initiatieven ontplooid. Ook wordt er gewerkt aan een sterkere verbinding tussen strategie-beleid-uitvoering vice versa en is het voornemen om meer data-gedreven te werk te gaan. Hierbij kunnen kennis en ervaring elders in de lande een bijdrage leveren: het onderzoeksrapport geeft hier handvatten voor. De RKE wil nadrukkelijk wijzen op het reframen van het beleid gericht op armoede en schulden naar beleid gericht op bestaanszekerheid. Het onvoldoende oog hebben voor de sociale aspecten van de schuldenproblematiek kan leiden tot situaties zoals deze beschreven zijn het onderzoeksrapport van Voogd en Cuperus De Atlas van Afgehaakt Nederland (december 2021), waarbij mensen zijn afgehaakt dan wel afgehaakt zijn gemaakt. De RKE beveelt nadrukkelijk aan aandacht te besteden aan het koppelen van “het systeem” aan “de bedoeling” met oog voor de menselijke maat, met andere woorden het koppelen van het (nieuwe) beleid aan de Emmense praktijk.

15 / 60

In zijn reactie laat het college zien positief te staan tegenover de conclusies en aanbevelingen. Op welke wijze het college ervoor gaat zorgen dat de aanbevelingen worden geïmplementeerd en hoe het daarmee het toekomstige beleid én de uitvoering daarvan gaat verbeteren, is (logischerwijs) nu nog niet geheel duidelijk. Daarom bevelen we de raad aan het college te vragen om een plan van aanpak waarin concreet en met een realistisch tijdspad wordt aangegeven hoe de aanbevelingen worden geïmplementeerd en hoe het toekomstige beleid én de uitvoering daarvan worden verbeterd. September 2022 Marcel M. Timmerman voorzitter Rekenkamercommissie Emmen

16 / 60

Nota van bevindingen Bestuurlijke nota Inleiding Conclusies Hoofdconclusie Deelconclusies Ter lering: trends en ontwikkelingen ten aanzien van schulden- en armoedeproblematiek Bestaanszekerheid Menselijke maat en aandacht voor onzichtbare mechanismen Professionalisering en digitalisering in de uitvoering Aanbevelingen

2 2 2 2 3 6 6 7 7 8

Nota van bevindingen

10

1. Inleiding

19

1.1. Aanleiding voor het onderzoek 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Leeswijzer

2. Opzet van het SAM-beleid 2.1. Kaders van het SAM-beleid 2.1.1. Analyse 2.2. Aansluiting van het SAM-beleid bij situatie Emmen 2.2.1. Procesmatige aandacht voor de lokale situatie 2.2.2. Duiding van de problematiek in regionale en landelijke context 2.2.3. Analyse 2.3. Aansluiting SAM-beleid bij wetenschappelijke inzichten 2.3.1. Analyse 2.4. Toetsing op de norm

3. Uitvoering van het SAM-beleid 3.1. Het SAM-beleid in uitvoering 3.1.1. Beelden van klanten 3.1.2. Samenwerking met partners

19 19 20 20 21

22 22 25 26 26 27 28 28 30 31

33 33 38 39

17 / 60

3.1.3. Analyse 3.2. Doelrealisatie van het SAM-beleid 3.2.1. Recente cijfers schulden- en armoedeproblematiek in Emmen 3.2.2. Analyse 3.3. Doelmatigheid van het SAM-beleid 3.3.1. Analyse 3.4. Toetsing op de normen

4. De rol van de raad in het SAM-beleid 4.1. Rol van de raad: informatievoorziening en rolinvulling 4.2. Visie op armoede 4.3. Toetsing op de norm

Bijlagen Bijlage 1: Overzicht gesproken personen Bijlage 2: Financieel overzicht SAM-beleid

41 42 45 49 50 52 53

55 55 56 57

58 59 60

18 / 60

1. Inleiding 1.1. Aanleiding voor het onderzoek In Emmen is er in vergelijking met andere Nederlandse en Drentse gemeenten bovengemiddeld veel sprake van armoedeproblematiek. De gemeenteraad van Emmen heeft in zijn vergadering van 20 december 2018 het beleidsplan ‘Oog voor SAM 2019-2022’, vastgesteld. Het daarin opgenomen hoofddoel van het Schulden, Armoede en Minima(SAM)-beleid is als volgt: “Met een integrale, duurzame inzet en goed bereikbare laagdrempelige dienstverlening meer mensen uit een (uitzichtloze) schulden- of armoedesituatie helpen.” Als rode draad wordt genoemd: “meer maatwerk”, omdat “iedere SAM-hulpvraag uniek is en […] aan alle leefgebieden van mensen [raakt].” 12 Met het SAM-beleid stelde de gemeente de langetermijnambitie om binnen vier jaar te zorgen voor een zichtbare vermindering van het aantal mensen dat in armoede of met schulden leeft. 13 De COVID-19-pandemie en de genomen maatregelen hebben de sociaaleconomische ongelijkheid in de maatschappij vergroot (Pharos, 2022)14. Met name jongvolwassenen en laagopgeleiden (uit niet-Europese lage inkomenslanden) kregen te maken met verlies van inkomen (SCP, 2021) 15. Daarbij trok de pandemie ook een negatieve wissel op de gezondheid(sbeleving) van huishoudens met een lager inkomen.

Zij hadden om verschillende redenen minder toegang tot zorg en de door een substantieel deel beleefde chronische stress werkt negatief uit op de psychische gezondheid (Hosper & Van Loenen, 2021).16 In 2022 loopt het SAM-beleid af. Voor de Rekenkamercommissie Emmen vormde dit een aanleiding om het SAMbeleid te evalueren. De doelstelling van de voorliggende evaluatie is dan ook om de gemeenteraad handvatten aanreiken voor (ver)nieuw(d) beleid. Daarbij wordt de doorwerking van corona meegenomen.

1.2. Onderzoeksvragen De Rekenkamercommissie heeft voor dit onderzoek de volgende hoofd- en deelvragen geformuleerd: Hoe ziet het SAM-beleid in de gemeente Emmen eruit; hoe is de uitvoering van het SAM-beleid door de gemeente Emmen georganiseerd en in hoeverre is deze (uitvoering) doeltreffend en efficiënt? Gekoppeld aan de hoofdvraag heeft de rekenkamer de volgende deelvragen geformuleerd. 1. Liggen de door de gemeente gekozen actielijnen voor de hand gegeven de situatie in Emmen alsmede de prioritering daarin? 2. Is het beleid voldoende concreet gemaakt, met andere woorden: zijn de doelstellingen ‘hard’ en daarmee de resultaten voor de gemeenteraad controleerbaar en te beoordelen? 12

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

13

Gemeente Emmen, ‘Oog voor SAM: Integraal schulden-,armoede- en minimabeleid 2019-2022’. Najaar 2018.

https://www.pharos.nl/infosheets/infosheet-corona-en-vergroten-van-gezondheidsverschillen. SCP, Een jaar met corona. Ontwikkelingen in de maatschappelijke gevolgen van corona. 2021. 16 Hosper, K. en Loenen, T. van, 2021. Leven met (on)gezonde stress. aandacht voor stress in de aanpak van gezondheidsverschillen. Pharos; Utrecht 14 15

19 / 60

3. Worden de beoogde beleidsdoelen gerealiseerd (onder andere m.b.t. integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid)? 4. Is de uitvoering van het beleid doelmatig? 5. Hoe presteert de gemeente Emmen ten opzichte van andere (vergelijkbare) gemeenten? En, wat kan de gemeente Emmen daarvan leren.

1.3. Normenkader Voor de beantwoording van deze vragen hebben wij een normenkader ontwikkeld dat, naar aanleiding van de deelvragen, drie verschillende aspecten belicht. Er wordt gekeken naar het beleid zoals dit op papier is gezet (‘kaders beleid’), de uitvoering ervan, en de rol van de raad hierbij. Een analyse op deze facetten dient als basis voor toekomstgerichte aanbevelingen en lessen om in de komende periode tot betere resultaten te komen. Aspect

Norm

Kaders beleid

Duidelijk is geformuleerd welke ambities de gemeente wil realiseren. De ambities zijn vertaald in concrete, meetbare en realistische beleidsdoelen. De actielijnen waarmee de ambities en doelen moeten worden gerealiseerd, zijn duidelijk. De ambities, doelen en actielijnen zijn gebaseerd op een actuele analyse van de sociaaleconomische problematiek in Emmen alsook actuele inzichten in de aanpak van schulden en armoede. De actielijnen waarmee de ambities en doelen moeten worden gerealiseerd, zijn volledig.

Uitvoering beleid

De afgesproken actielijnen worden uitgevoerd. De beoogde doelen en ambities worden aantoonbaar gerealiseerd. De middelen die worden ingezet om de beleidsdoelen te behalen staan in verhouding tot de behaalde resultaten.

Rol van de raad

De raad wordt volledig en periodiek geïnformeerd over de mate waarin de beoogde resultaten worden gerealiseerd.

1.4. Aanpak Het onderzoek is uitgevoerd in drie stappen. In de eerste stap zijn documenten gerelateerd aan het SAM-beleid geanalyseerd. Dit zijn documenten over de opzet van het beleid, de uitvoering hiervan en de verantwoording hierover. In de tweede stap zijn verschillende (groeps)interviews gehouden. Wij hebben gesproken met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij het armoedebeleid, een vertegenwoordiging van ‘klanten’ van het SAM-beleid en met verschillende samenwerkingspartners. Een overzicht van de geïnterviewde personen (exclusief de namen van klanten in verband met privacy) is opgenomen in bijlage 1. Ook hebben wij schriftelijk vragen uitgezet bij de ‘oude’ Emmense gemeenteraad. In stap drie is, op basis van de in stap 1 en stap 2 verzamelde gegevens, de rapportage opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing op het normenkader plaatsvindt.

20 / 60

1.5. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. De hoofdstukken bestaan ieder uit verschillende deelhoofdstukken die op hoofdlijnen de volgende opbouw kennen: Elk deelhoofdstuk begint met een omschrijving (wat zien we?). Dan volgt de analyse (wat vinden we daarvan?). Vervolgens wordt elk hoofdstuk wordt afgesloten met een toetsing op de normen die voor dat aspect gelden (welke conclusie trekken we met betrekking tot de gestelde norm(en)?). Een uitzondering hierop is het deelhoofdstuk over de rol van de raad bij het SAM-beleid; daar ontbreekt een aparte analyse. In aanvulling op de onderzoeksvragen, schetsen wij hier wel kort de rol van de raad met betrekking tot informatievoorziening en kaderstellende rol uitoefening. De hoofstukken zijn als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2. Opzet van het SAM-beleid; In dit hoofdstuk wordt de opzet van het SAM-beleid omschreven (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt gekeken in hoeverre de opzet van het beleid aansluit bij de situatie in Emmen (paragraaf 2.2). In paragraaf 2.3 wordt gekeken in hoeverre het SAM-beleid aansluit bij wetenschappelijke inzichten. In 2.4. volgt een analyse op basis van de deelvragen. We sluiten het hoofdstuk af met een toetsing op de normen (paragraaf 2.5). Hoofdstuk 3. Uitvoering van het SAM-beleid; In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 3.1 de uitvoering van het SAM-beleid geanalyseerd.

Dit gebeurt aan de hand van de aspecten integraliteit, maatwerk en zelfredzaamheid. In paragraaf 3.2 wordt gekeken naar de doelrealisatie van het SAM-beleid. In paragraaf 3.3 kijken we naar de doelmatigheid van het SAM-beleid en in paragraaf 3.4 concluderen we met een toetsing op de normen. Hoofdstuk 4. Rol van de raad; In dit hoofdstuk kijken we naar de rol van de raad in het SAM-beleid. In paragraaf 4.1 kijken we naar de rol van de raad op het gebied van informatievoorziening aan de raad en rolinvulling van de raad. In paragraaf 4.2 schetsen we de visies op armoede aan de hand van de bestudeerde raadsprogramma’s. In paragraaf 4.3 concluderen we met een toetsing op de norm. Bijlage 1. Overzicht van geïnterviewde personen; In deze bijlage wordt een overzicht geboden van de betrokkenen die geïnterviewd zijn in het kader van dit onderzoek. Bijlage 2. Financiën SAM-beleid.

21 / 60

2. Opzet van het SAM-beleid In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de opzet van het SAM-beleid. Daarnaast wordt gekeken in hoeverre het SAMbeleid aansluit op de situatie in Emmen en in hoeverre het SAM-beleid gebaseerd op is wetenschappelijke inzichten. In 2.1 wordt ingegaan op de kaders, doelstelling en uitwerking van het SAM-beleid. In 2.2 wordt gekeken naar de aansluiting van het beleid op de situatie in Emmen. In 2.3. wordt gekeken in hoeverre het SAM-beleid aansluit bij wetenschappelijke inzichten. In 2.4. volgt een analyse op basis van de deelvragen. We sluiten het hoofdstuk af met een toetsing op de normen (paragraaf 2.5). In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 1. Liggen de door de gemeente gekozen actielijnen voor de hand gegeven de situatie in Emmen alsmede de prioritering daarin? 2. Is het beleid voldoende concreet gemaakt, met andere woorden: zijn de doelstellingen ‘hard’ en daarmee de resultaten voor de gemeenteraad controleerbaar en te beoordelen?

2.1. Kaders van het SAM-beleid Het SAM-beleid ‘Oog voor SAM’ omvat het integraal Schulden-, Armoede- en Minimabeleid voor de jaren 2019-2022. Het SAM-beleid staat niet op zichzelf, maar sluit aan bij de landelijke en gemeentelijke wet- en regelgeving, het Emmense sociaal beleid ‘Samen Verder’ en de ambities die verwoord zijn in het collegeprogramma ‘Samen Investeren’. Bovendien bouwt het SAM-beleid voort op voorgaand armoedebeleid en de lessen die daaruit zijn getrokken. De hoofddoelstelling van het SAM-beleid wordt als volgt geformuleerd: “Met een integrale, duurzame inzet en goed bereikbare laagdrempelige dienstverlening meer mensen uit een (uitzichtloze) schulden- of armoedesituatie helpen.” Het SAM-beleid bouwt voort op de bredere erkenning in het Emmense sociaal beleid dat er de afgelopen jaren veel is veranderd waar het gaat over de wijze waarop de overheid en maatschappelijke organisaties het vraagstuk van armoede en schulden benaderen. Die veranderde benaderingswijze maakt onderdeel uit van de algehele transformatie in het sociale domein en vraagt om een andere aanpak. Als rode draad van veranderende benaderingswijze wordt in het SAM-beleid genoemd: “meer maatwerk”, omdat “iedere SAM-hulpvraag uniek is en […] aan alle leefgebieden van mensen [raakt]”.

Kernwoorden in het beleidsplan zijn een ‘brede’ en ‘integrale’ benadering, waarbij wordt uitgegaan van de leefwereld van inwoners. De veranderde benaderingswijze wordt onder andere gekenmerkt door: • Meer oog voor individuele problematiek die schuilgaat achter armoede en schulden. • Meer oog voor de samenhang tussen verschillende maatschappelijke problemen en de oorzaken en gevolgen van armoede en schulden. • Meer inzicht in de maatschappelijke kosten die armoede en schulden met zich meebrengen.

22 / 60

•

Meer erkenning voor het feit dat ‘het systeem, het geheel aan wetten en regels, en de wijze waarop we de hulpvrager daaraan ‘onderwerpen’ medeoorzaak is van schuldenproblematiek.17

Omdat het vraagstuk van schulden en armoede complex is, geeft de gemeente aan minimaal vier jaar te willen uittrekken voor de implementatie en uitvoering van alle opgaves in het beleidsplan. Na de periode van vier jaar stelt de gemeente als doelstelling dat het aantal mensen dat in Emmen in armoede of met schulden leeft zichtbaar is verminderd. Dit wordt bereikt in nauwe samenwerking met maatschappelijke partners- professionals en vrijwilligers-, met onderwijs en de rechtelijke macht, in regionaal verband en in VDG- of VNG-verband. Uitwerking SAM beleid - actielijnen en uitgangspunten De ambitie van het SAM-beleid wordt in ‘Oog voor SAM’ uitgewerkt langs zeven beleidsuitgangspunten voor doorontwikkeling. In de uitvoering van het beleid worden deze omgezet in actielijnen. De zeven uitgangspunten en actielijnen zijn, kort samengevat, als volgt: 1. Preventie en vroegsignalering Het uitgangspunt bij de eerste actielijn is om eerder en beter risico’s op schulden of armoede bij (groepen) mensen in beeld krijgen. De ingezette actielijn is tweeledig. Allereerst wordt ingezet op preventie. Hierbij richt de gemeente zich op drie doelgroepen omdat de gemeente verwacht daarmee de meeste ‘preventiewinst’ te kunnen behalen.

Dit zijn: jeugdigen, mensen die voor een re-integratietraject instromen bij Menso en vrijwilligers die actief zijn in buurten, wijken, sportverenigingen en andere maatschappelijke organisaties. Het tweede deel gaat over vroegsignalering. De gemeente kiest ervoor om de mogelijkheden en eigen gemeentelijke registratie voor vroegsignaleren beter te benutten. 2. Jeugd Het uitgangspunt is om kinderen en jongeren wiens ontwikkeling stagneert door armoede en/of schulden in de thuissituatie, duurzaam te gaan ondersteunen met persoonsvolgende budgetten en coaching. De gemeente wil een ‘Jongeren Perspectief Fonds’ starten waarbij jongeren met problematische schulden wordt ‘ontzorgt’ (door schulden over te nemen en om te zetten in een lening) te activeren en extra ondersteuning te bieden. Tevens wil de gemeente haar dienstverlening ten behoeve van kinderen in armoede gebruiksvriendelijker inrichten en de middelen minder ‘versnipperd’ en effectiever inzetten. Tot slot wil de gemeente investeren in het vinden en ondersteunen van kinderen die nu geen gebruik (kunnen) maken van financiële mogelijkheden om armoede te verminderen. 3. Activerend beleid, gericht op werk Het uitgangspunt is dat een betaalde baan perspectief biedt op het oplossen of verminderen van schulden en armoede.