Bijlage bij 21.000119 - Beleidsplan VTH 2015-2020 (RIS.10039)
Tekst van het document
Stap 5: vastlegging De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgende de geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan de beginselen van behoorlijk bestuur, 31
namelijk het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. 6.3.2. Uitwerking Drank en Horeca De toepassing van de handhavingsstrategie voor de Drank en Horecawet is in protocollen nader beschreven. Deze protocollen zijn afgestemd met politie en OM. Hierin worden de afspraken uit het Preventie- en handhavingsplan Drank en Horeca verbonden met de uitgangspunten van dit VTH-beleid. De protocollen zijn afgestemd met politie en OM om efficiënt en effectief overheidsoptreden mogelijk te maken. De protocollen zijn opgenomen in bijlage 11 van dit beleidsplan. 6.3.3. Toezicht en handhaving van de gemeentelijke bedrijfsvoering In de praktijk doen zich situaties voor waarbij het toezichthoudende bestuursorgaan ook het bedrijfsvoerende bestuursorgaan is, ofwel de gemeente houdt toezicht en handhaaft haar eigen bedrijf en activiteiten die zij uitvoert. Voorbeelden hiervan zijn de opslag van gevaarlijke stoffen of groenafval, het aanleggen van een weg of het afwijken van het bestemmingsplan. Omdat de uitvoering van het toezicht op de eigen bedrijfsvoering en het resultaat daarvan binnenshuis blijft, is het nodig dit proces zichtbaar en transparant te maken. Ten aanzien van de eigen gemeentelijke organisatie en andere overheidsorganen is dit overigens een wettelijke verplichting.
Om het toezicht op de eigen bedrijfsvoering transparant en controleerbaar te maken is het nodig om de bevindingen tijdens de controles vast te leggen en hierover te rapporteren. De bevindingen worden altijd schriftelijk ter kennis gesteld aan degene die het beheer of de directie voeren over de gecontroleerde activiteit. In geval van constatering van een overtreding wordt de gebruikelijke handhavingsstrategie (stappenplan) gehanteerd. Hiernaast moet een rapportage van de bevindingen worden gezonden naar de leidinggevende van de handhavende afdeling, de beheerder van de gecontroleerde activiteit en de leidinggevende van de eenheid waaronder de gecontroleerde activiteit valt. Brieven, bestuurlijke waarschuwingen met hersteltermijn sturen we aan de leidinggevende van de eenheid waaronder de gecontroleerde activiteit valt met een afschrift aan de beheerder van de gecontroleerde activiteit, de leidinggevende van de handhavende afdeling en de directeur waaronder de gecontroleerde activiteit valt. 6.4. Gedogen Het gedogen van een overtreding is ongewenst en de gemeente Emmen onderstreept dit, Gedogen mag geen alternatief zijn voor een goed handhavingsbeleid. Alleen in zeer uitzonderlijke situaties is het tijdelijk gedogen van een overtreding een alternatief voor handhavend optreden. Hierbij kan worden gedacht aan het overbruggen van een 32
periode tot het moment waarop een vergunning kan worden verleend. Uitgangspunt blijft echter dat het afgeven van een gedoogbesluit met grote terughoudendheid moet worden betracht en als er toch wordt gedoogd er in principe op termijn een concreet zicht op legalisatie bestaat. Over de noodzaak tot gedogen, de tijdsduur, de voorwaarden waaronder en de wijze van handhaving tijdens de gedoogperiode dient, vooraf overleg te zijn gepleegd met de overtreder, belanghebbenden en eventueel andere relevante handhavingspartners, zoals politie, OM, Inspectie Leefomgeving en Transport en de provincie Drenthe. De betrokken partijen worden schriftelijk op de hoogte gebracht van het voornemen tot het nemen van een gedoogbesluit en worden tevens in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Hierbij is het vereist om de voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht te volgen. Bij gedogen spelen belangenafweging, aansprakelijkheidskwesties en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een grote rol. Het college neemt het uiteindelijke gedoogbesluit.
33
BIJLAGE 1 BELEIDSCYCLUS VTH Deze bijlage is een uitgebreide toelichting op de beleidscyclus VTH, die in hoofdstuk 1 al beknopt is weergegeven. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden de kwaliteitscriteria voor toezicht en handhaving benoemd voor de WABO, deze zijn sinds kort ook van toepassing voor vergunningverlening. Dit zijn minimumeisen waaraan elke professionele handhavingsorganisatie moet voldoen. Deze eisen leiden tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de taken. Hierdoor wordt een transparante en systematische manier van werken bereikt waarmee gestuurd kan worden op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Daarnaast maakt deze werkwijze het mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen bij bepaalde incidenten. Het hiernaast weergegeven figuur laat de belangrijkste elementen van dit proces zien:
VTH vindt systematisch plaats en is ingebed in de beleidscyclus en de begrotingscyclus. Het systematisch doorlopen van deze cyclus zorgt ervoor dat vergunningverlening, toezicht en handhaving steeds verder worden verbeterd. De beleidscyclus in de praktijk Conform de eisen uit het Bor bestaat de beleidscyclus VTH uit de hieronder beschreven elementen. Strategisch beleidskader: VTH-beleid Het VTH beleid met de bijbehorende doelen zijn vastgelegd. Het beleid is gebaseerd op een probleemanalyse en bevat onder andere prioriteiten, doelen, nalevingsstrategie en afspraken over samenwerking; Het VTH beleid wordt vastgesteld door het college van Burgemeesters en Wethouders. Het college maakt het beleid bekend aan de gemeenteraad; Om de 4 jaar, of zoveel eerder als nodig is, wordt de probleemanalyse opnieuw bekeken en indien nodig geactualiseerd. Dit gebeurt in het 3e jaar van de looptijd van het beleidsplan. In het kader hiervan wordt de risicoanalyse opnieuw uitgevoerd en wordt afstemming met andere taakvelden gezocht, bijvoorbeeld met de actualisatie van bestemmingsplannen. Op basis van de resultaten wordt het beleid geactualiseerd en vervolgens bekend gemaakt aan de gemeenteraad. 34
Operationeel beleidskader: het jaarplan De afdelingen van de VTH-keten stellen op basis van dit beleidsplan een jaarplan VTH op. Hiermee wordt inzichtelijk wat de benodigde capaciteit is voor het uitvoeren van de toezicht- en handhavingstaken. In het jaarplan VTH worden de doelstellingen en prioriteiten verder uitgewerkt en worden er concrete activiteiten gepland inclusief de capaciteit die daar bij hoort. Daarnaast wordt er op basis van het jaarplan VTH een werkplanning opgesteld. Het jaarplan VTH wordt afgestemd met partners als de politie, de brandweer en het Openbaar Ministerie, VRD en RUD; Het jaarplan VTH wordt vastgesteld door het college. Het college maakt het programma bekend aan de gemeenteraad. Planning en control: het borgen van de middelen Het VTH-beleid wordt jaarlijks in de programma- en productenbegroting vertaald naar prestatie- en effectindicatoren. Het gaat hierbij dan niet alleen over het aantal controles per handhavingstaak maar ook over het halen van targets op naleving en te behalen maatschappelijke effecten, bijvoorbeeld 80% naleefgedrag;
De beleidsdoelen met de daarbij behorende kosten van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (personeelskosten en overige kosten) zijn vertaald in de programmabegroting. De kengetallen en indicatoren zijn opgenomen in de productbegroting. Hier ligt een directe relatie met de, op basis van in dit handhavingsbeleid bepaalde, prioriteiten welke vertaald zijn in het VTH-jaarplan;
Over het handhavingsbeleid wordt in de reguliere Planning en Controlcyclus stil gestaan bij de voortgang. De bestuurlijke verantwoording vindt plaats in het VTH-jaarverslag. De evaluatie die daarin op plaats vindt, kan eventueel leiden tot een bijstelling van de begroting.
Rapportage en evaluatie Er wordt jaarlijks een rapportage opgesteld met daarin de resultaten van de monitoring en de doelstellingen van VTH. Tevens wordt hierin nagegaan in hoeverre de samenwerkingsafspraken zijn nagekomen (externe samenwerking). Jaarlijks wordt geëvalueerd in hoeverre de resultaten leiden tot verbeteringen/aanpassingen in het handhavings- en vergunningenbeleid; De verantwoordingsgegevens worden bestuurlijk vastgesteld zodat het bestuur bepaalt of de relatie met de bestuurlijk vastgelegde wenselijke situatie aanwezig is. Monitoring De gemeente monitort op grond van een nader uit te werken systematiek de processen en de resultaten en effecten hiervan. Hiermee kan worden bepaald of de 35
delstellingen worden behaald en kan er evt. bijstelling van doelen en prioriteitstelling plaatsvinden. Deze monitoring zetten we in om inzicht te krijgen in het naleefgedrag om daarmee de aangewezen instrumenten in te kunnen zetten. Wij geven daaraan dus een bredere strekking dan de wettelijke verplichting. Wettelijk (Bor) is de gemeente verplicht met een geautomatiseerd systeem het volgende te registreren met betrekking tot toezicht en handhaving: Uitgevoerde controles; Geconstateerde overtredingen + aard; Beschikkingen; Processen-verbaal; Ontvangen klachten. naleving door eigen organisatie en andere overheidsorganen Voorbereiden De essentie van deze stap in de cyclus is een goede voorbereiding van de af te geven vergunning en het uit te voeren controlebezoek. Dit wordt gedaan door eerst te kijken naar de resultaten van eerdere vergunningverleningsprocedures met gelijke initiatiefnemers en van eerdere controlebezoeken, de meldingen, klachten en incidenten, eventuele rapportageverplichtingen, van toepassing zijnde nalevingstrategieën, etc. Uitvoering Dit is de kern van het werk en betreft de uitvoering van de te verlenen vergunningen en het controlebezoek zelf (inclusief de hieruit volgende acties).
36
BIJLAGE 2 KNOPPEN WAARAAN DE GEMEENTE KAN DRAAIEN Deze bijlage geeft aan wat de aspecten van VTH zijn die gemeenten kunnen beïnvloeden. Deze bijlage is een memo die is opgesteld voor overleggen met bestuurders ter voorbereiding op het VTH beleidsplan. 1. Aanleiding De gemeente Emmen wil een beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving (beleidsplan VTH), dat helder de visie op de VTH taken neerzet en dit door vertaalt naar speerpunten en heldere keuzes. Het vakgebied en de context waarin wordt geopereerd blijven onverminderd in beweging. Het beleidsplan moet duidelijk maken waar Emmen op inzet en wat in de lopende collegeperiode prioriteit heeft. 2. Doel De gemeente wil als tussenstap een bijeenkomst/werkoverleg organiseren tussen het college van burgemeester en wethouders en het managementteam van de afdeling VTH. Dit overleg moet inzicht verschaffen in de doelen van het bestuur en wat er in praktijk mogelijk is. Hierbij is van belang aan welke knoppen het gemeentebestuur kan draaien en de consequenties daarvan. In deze memo wordt inzicht gegeven in de beleidsvrijheid die gemeente heeft bij het verlenen van de verschillende vergunningen. Vergunningverlening toetst daarbij alleen aan wet- en regelgeving en beleid, daarom is in deze memo vooral aandacht voor de invloed van de gemeente op de wet- en regelgeving. Verder komen issues omtrent dienstverlening aan de orde.
3. Beleidsvrijheid gemeente bij vergunningverlening a. Huidige situatie In het overzicht bij deze memo is een overzicht opgenomen met de verschillende typen gemeentelijke vergunningen, het toetsingskader, het doel en per vergunning de knoppen waar de gemeente aan kan draaien3. Met knoppen waar de gemeente aan kan draaien wordt bedoeld of de gemeente beleidsvrijheid heeft ten aanzien van het verlenen van vergunningen en de inhoud van vergunningen. In onderstaande tekst is een toelichting vermeld. a1. Gemeentelijke verordeningen; veel beleidsvrijheid Artikel 2.2 van de Wabo geeft het overzicht van activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist wanneer die op basis van een gemeentelijke verordening vergunningplichtig zijn. Hierbij gaat het om de volgende activiteiten: - slopen bouwwerk; 3 Het overzicht is niet limitatief maar bevat wel het grootste deel van de gemeentelijke
vergunningen. 37
-
veranderen gemeentelijk monument; slopen bouwwerk in gemeentelijk stads- of dorpsgezicht; aanleggen weg; uitwegen; hebben van een alarminstallatie; kappen van een boom of vellen van een houtopstand; handelsreclame maken en handelsreclame gedogen; opslaan onroerende zaken en gedogen opslaan onroerende zaken andere bij verordening aangewezen activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Door het vaststellen van gemeentelijke verordeningen zoals de algemene plaatselijke verordening (APV), bouwverordening, erfgoedverordening, kap- of bomenverordening, wegenverordening, verordening voor in- en uitritten, reclameverordening en ligplaatsverordening bepaalt de gemeente of voor bovenstaande activiteiten een omgevingsvergunning is vereist. Bijvoorbeeld over de ligplaatsvergunning is geen bepaling opgenomen in de Woningwet of andere wettelijke regelgeving. De beleidsvrijheid van de gemeente bij het bepalen van de details over de ligplaatsvergunning is daarom groter, dan bij vergunningen waarvoor tevens bepalingen zijn opgenomen in wetgeving of besluiten (bijvoorbeeld de Woningwet en het Bouwbesluit voor de omgevingsvergunning bouw). In een verordening kan de gemeente bijvoorbeeld bepalingen opnemen met betrekking tot voorschriften die aan vergunningen moeten of worden verbonden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een herplantplicht bij een vergunning voor het kappen van een boom of een verplichting tot het scheiden van bouw- en sloopafval bij het slopen van een bouwwerk. In het overzicht bij deze memo is te zien bij welke vergunningen het toetsingskader wordt bepaald door een gemeentelijke verordening.
Bij bijvoorbeeld onderstaande vergunningen is de beleidsvrijheid van de gemeente groot: evenementenvergunning; vergunning gebruik openbare weg; vergunning verspreiden druk werk (flyeren); exploitatievergunning; prostitutievergunning; standplaats vergunning; vergunning straatartiesten; ventvergunning; aanplak vergunning; ligplaatsvergunning. a2. Regels in bestemmingsplannen: minder beleidsvrijheid De gemeente heeft beleidsvrijheid om af te wegen of zij de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (buitenplans, 2.12, lid 1, onder a, onder 3 Wabo) 38
verleent. Als de aanvraag voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en een goede ruimtelijke onderbouwing bevat, moet de omgevingsvergunning redelijkerwijs verleend worden. De gemeente heeft in principe beleidsvrijheid om wel of niet mee te werken aan een aanvraag afwijken bestemmingsplannen voor aangewezen gevallen (kruimelgevallen). Dit blijkt uit de "kan"-bepaling van art 2.12 lid 1, onder a, onder 2 Wabo. Deze kruimelgevallen zijn echter vastgelegd in algemene regelgeving van het Rijk. De invulling van de reikwijdte van de beleidsvrijheid van de gemeente is sterk gebonden aan casuïstiek. Het moet in ieder geval wel voldoen aan goede ruimtelijke ordening. Neem het voorbeeld van een aanvraag van een dakkapel in het voordakvlak. Als er geen specifiek beleidskader is, zijn de omstandigheden van het geval bepalend bij de vraag of er medewerking kan worden verleend. Dit leidt voor een enkele dakkapel niet gauw tot een weigering. Bij de aanwezigheid van een geldend bestemmingsplan waarin duidelijk is aangegeven waarom dakkapellen aan de voorzijde niet wenselijk zijn, of bij strijdigheid met een Kruimelgevallenbeleid, wordt de vergunning niet verleend. Daarom hebben gemeenten vaak een Kruimelgevallenbeleid dat is vastgesteld door de gemeenteraad. Hierin zijn de kaders weergegeven wanneer wel of geen vergunning verleend wordt (Bron: Infomil).
Door middel van de regels in het bestemmingsplan kan de gemeente bepalingen vastleggen waaraan moet worden getoetst bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de onderdelen: afwijken van het bestemmingsplan (binnenplans, art. 2.12, lid 1, onder a, onder 1, Wabo), bouw, sloop, monumenten, uitvoeren van werk of werkzaamheden. Bijvoorbeeld voor een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan (bijvoorbeeld werken aan huis), staan diverse randvoorwaarden in het bestemmingsplan. Daaraan moet de omgevingsvergunning voldoen. De gemeente heeft beleidsvrijheid bij het vastleggen van deze randvoorwaarden in bestemmingsplannen. De regels in het bestemmingsplan kunnen ook verboden bevatten om zonder vergunning bepaalde activiteiten uit te voeren, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden (voormalige aanlegvergunning). a.3 Gemeentelijke beleidsnota’s of beleidsregels: minder beleidsvrijheid Bij bepaalde vergunningen, bijvoorbeeld de gebruiksvergunning, is de beleidsvrijheid van de gemeente minder dan bijvoorbeeld de vergunningen die zijn genoemd bij a.1, omdat het toetsingskader vooral wordt bepaald door de wet- en regelgeving van het Rijk. De gemeente kan, aanvullend op wet- en regelgeving, wel beleidsnota’s of beleidsregels vaststellen. Hiervan worden enkele voorbeelden genoemd.
39
Specifiek voor geur afkomstig van agrarische bedrijven kan geurbeleid en een geurverordening worden vastgesteld. Indien beleid voor milieuaspecten of een gemeentelijke verordening is vastgesteld dan dient de gemeente bij een beslissing op een aanvraag omgevingsvergunning milieu rekening te houden met hetgeen in dit beleid en de verordening is opgenomen. In beleid kan ook worden vastgelegd wanneer maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd, voor bedrijven die onder het Activiteitenbesluit vallen. Met bijvoorbeeld drank- en horecabeleid kan de gemeente inzicht geven in de wijze, waarop de gemeente omgaat met horeca(aangelegenheden), alsmede het verlenen van ontheffingen en vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet. De vergunningen waarbij de beleidsvrijheid van de gemeente minder groot is zijn bijvoorbeeld: omgevingsvergunning onderdeel bouw (zie ook onderdeel a2); omgevingsvergunning milieu; omgevingsvergunning beperkte milieutoets; saneringsbeschikking Wet bodembescherming; gebruiksvergunning; drank- en horecawetvergunning; kansspelvergunning. b. Toekomstige situatie Voor de toekomstige situatie dient de gemeente rekening te houden met de volgende wijzigingen, na het inwerking treden van de Omgevingswet. Naar verwachting treedt de wet in 2019 in werking.
b.1 Omgevingsplan Op dit moment zijn de gemeentelijke regels over de leefomgeving nog verspreid over een groot aantal verschillende bestemmingsplannen, beheersverordeningen en andere verordeningen. Bijvoorbeeld een kapverordening, monumentenverordening, algemene plaatselijke verordening, reclameverordening, ligplaatsenverordening, een verordening voor in- en uitritten, enzovoort. Het omgevingsplan verenigt alle genoemde gemeentelijke regels in één plan. Nu is het nog zo dat een gemeente bij het versterken van de ruimtelijke en economische ontwikkeling van een bepaald gebied soms stuit op wettelijke grenzen, bijvoorbeeld op milieugebied. Voor deze gevallen biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om dit gebied als ontwikkelingsgebied aan te wijzen. Voor dat gebied kunnen dan bijzondere maatregelen worden genomen en kan voor een bepaalde periode worden afgeweken vanomgevingswaarden en van bepalingen van de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet 40
milieubeheer en de Wet natuurbescherming. Afwijkingen mogen niet in strijd zijn met EU-richtlijnen of met internationale verplichtingen. In het gemeentelijk omgevingsplan worden bestemmingsplannen, beheersverordeningen en de omgevingsrechtelijke delen van andere verordeningen logisch en samenhangend gebundeld en geïntegreerd met onder meer regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand. Het vaststellen van een omgevingsplan is een verplichting voor de gemeenteraad. Het is toegestaan om per gemeente meerdere omgevingsplannen vast te stellen, maar voor een locatie mag slechts één omgevingsplan gelden. In het gemeentelijk omgevingsplan staan: regels over de toedeling van functies aan locaties en locatie gebonden regels; omgevingswaarden (als de gemeente dit nodig acht, bijvoorbeeld voor geur); maatwerkregels, daar waar algemene rijksregels daartoe ruimte laten; een toetsingskader voor vergunningen. De gemeente heeft beleidsvrijheid ten aanzien van bovenstaande onderwerpen. Voor het omgevingsplan geldt dat altijd bij omgevingsvergunning voor een concrete activiteit kan worden afgeweken. Dit buitenplanse stelsel geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan. Wijzigingen voor de gemeente ten opzichte van de huidige situatie zijn: Het integrale omgevingsplan maakt het vooraf makkelijker in te schatten of een initiatief haalbaar is.
Door in het omgevingsplan met globalere regels te werken, ontstaan er regels die meer beoordelingsruimte geven binnen het omgevingsplan en richtinggevend zijn voor initiatieven. Hierdoor ontstaat meer ruimte voor beoordelingen op maat, zonder dat een afwijking van het omgevingsplan nodig is. Bedrijven krijgen meer ruimte doordat er minder en duidelijkere regels komen. Door een integraal omgevingsplan weten bedrijven vooraf beter waar ze aan toe zijn. Niet overal is meer een vergunning voor nodig. Meer ruimte voor maatwerk doordat niet alles gedetailleerd behoeft te worden geregeld. De rol van de gemeente verandert en wordt meer faciliterend. b.2 Omgevingsvergunning Met de komst van de Omgevingswet gaan er nog meer sectorale vergunningen en ontheffingen onder de omgevingsvergunning vallen. Denk hierbij aan vergunningen en ontheffingen op het gebied van water, natuur, ontgrondingen, droge rijkswaterstaatswerken, spoorwegen, luchtvaart en archeologische rijksmonumenten. De omgevingsvergunning wordt dé centrale toestemming om handelingen te kunnen verrichten in de fysiekeleefomgeving. Een nieuw begrip is de ‘afwijkactiviteit’. Dit is een activiteit die in strijd is met – kort samengevat – regels uit een omgevingsverordening of omgevingsplan. Deze regels hebben een ruimer toepassingsbereik dan het huidige bestemmingsplan waardoor een 41
afwijkactiviteit – anders dan nu het geval is – niet alleen betrekking kan hebben op planologisch strijdig gebruik. Tot afwijkactiviteiten zullen ook de huidige aanleg-, sloop-, kap- en reclameactiviteiten gaan horen. Dit zijn namelijk allemaal aspecten die in een omgevingsverordening of in een omgevingsplan kunnen worden gereguleerd. Als in de verordening of plan een verbod is opgenomen om een bepaalde activiteit te verrichten, kan daar via een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit van worden afgeweken. De nu nog expliciet in decentrale wetgeving opgenomen vergunningstelsels zullen hiermee worden vervangen door één centraal geregelde vergunningplicht voor ‘de afwijkactiviteit’. Het toetsingskader voor de beoordeling van de aanvraag omgevingsvergunning bestaat op centraal niveau uitde beoordelingsregels uit één Amvb, en op decentraal niveau uit de beoordelingsregels uit de provinciale omgevingsverordening of de waterschapsverordening. Wanneer voor een gebied of milieuthema een zogenaamde programmatische aanpak is vastgesteld (zie factsheet ‘Programma’) zal de aanvraag in plaats van aan de beoordelingsregels getoetst worden aan de ontwikkelingsruimte uit het programma. Past de ontwikkeling daarbinnen, dan kan de vergunning worden verleend. Vergelijk dit met het huidige Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL) of met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). 4.
Beleidsvrijheid gemeente bij toezicht en handhaving Ten aanzien van toezicht en handhaving kunnen bijvoorbeeld de onderstaande keuzes worden gemaakt. Dit geldt zowel het toezicht en handhaving dat door de gemeente zelf wordt uitgevoerd als voor de opdrachtverlening aan de RUD Drenthe. branchegericht toezicht uitvoeren, door middel van projectmatig werken; gebiedsgericht toezicht uitvoeren; toezicht (controles uitvoeren) op specifieke aspecten van vergunningen; opstellen van een handhavingstrategie, conform de Landelijke Handhavingstrategie. 5. Dienstverlening Om een snelle en efficiënte vergunningverlening te bereiken kan de gemeente aan de volgende knoppen draaien: Verschillende soorten vergunningaanvragen kunnen bij verschillende onderdelen van de gemeente binnenkomen voor afhandeling. Van belang is dat deze onderdelen uniform werken en gegevens onderling goed worden uitgewisseld. Uniformiteit van regelgeving en werkprocessen van belang. Het zoveel mogelijk digitaal beschikbaar stellen van informatie aan burgers en bedrijven. Mogelijkheden voor vooroverleg bieden. Het beperken van de gegevensvraag aan burgers en ondernemers bij het indienen van vergunningaanvragen. Vergunningen sneller verlenen dan de wettelijke termijnen. 42
Het invoeren van accountmanagement. Dit houdt in dat er voor ondernemers bij de gemeente één aanspreekpunt is (de accountmanager) voor vragen. De accountmanager draagt zorg voor een goede interne afstemming met de overige afdelingen binnen de gemeente, bijvoorbeeld met de medewerkers van de afdeling VTH. Als een ondernemer plannen heeft waarvoor een vergunning benodigd is, zorgt de accountmanager ervoor dat het aanvraagproces soepel verloopt en stemt dit met de medewerkers van de keten VTH af. De accountmanager houdt de ondernemer vervolgens op de hoogte van de voortgang van de ingediende vergunningaanvraag. Specifiek voor vergunningverlening kan de gemeente bijvoorbeeld dienstverleningsrichtlijnen ontwikkelen, waarbij richtlijnen worden opgesteld voor specifieke doelgroepen. Per doelgroep kunnen servicecriteria en vergunningtypen worden benoemd. In een bijlage zijn enkele onderwerpen vermeld welke in de dienstverleningsrichtlijnen kunnen worden beschreven. In de dienstverleningsrichtlijnen kan bijvoorbeeld concreet benoemd wordt binnen welke termijnen vergunningaanvragen behandeld moeten zijn en hoe snel er gecorrespondeerd moet worden met burgers en ondernemers.
Toekomstige situatie Met het oog op de toekomstige Omgevingswet is het raadzaam dat de gemeente zich voorbereidt op de inrichting van de organisatie voor complexe (sector of afdeling overstijgende) vergunningprocedures. De rol van de gemeente verandert en wordt meer faciliterend. 6. Gemeente als opdrachtgever van de RUD Drenthe Naast de uitvoering van het basistakenpakket kan de gemeente de RUD inschakelen voor bijvoorbeeld het opstellen of aanpassen van gemeentelijke beleidsnota’s, bijvoorbeeld geluidbeleid en externe veiligheidsbeleid. Ook heeft de gemeente vrijheid in het opleggen van maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit. De RUD kan worden ingeschakeld om beleid op te stellen voor de situaties waarbij maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd. De RUD kan vervolgens alle omgevingsvergunningen milieu checken op de noodzaak van het opleggen van maatwerkvoorschriften.
43
Met opmaak: Regelafstand: enkel
Overzicht: Typen gemeentelijke vergunningen Realisatie
Toetsingskader
Doel
knoppen gemeente
Omgevingsvergunning buitenplans afwijken van bestemmingsplan of beheersverordening
Bestemmingsplan of beheersverordenin g, Wabo
openbare ruimte
Bestemmingsplan, beheersverordening, afwijkingenbeleid
Omgevingsvergunning afwijken van bestemmingsplan of beheersverordening (voor aangewezen gevallen ofwel kruimelgevallen)
Besluit Omgevingsrecht (Bor), kruimelgevallenbel eid, Wabo
openbare ruimte
Bestemmingsplan, beheersverordening, afwijkingenbeleid kruimelgevallenbeleid
Omgevingsvergunning binnenplans afwijken van bestemmingsplan of beheersverordening
Bestemmingsplan of beheersverordenin g, Wabo
openbare ruimte
regels in het bestemmingsplan / beheersverordening
Omgevingsvergunning Bouw
Woningwet, Bouwbesluit, Bouwverordening, Bestemmingsplan, Welstandsnota, Wabo
Veiligheid, openbare ruimte
Welstandscriteria, regels in het bestemmingsplan, bouwverordening APV (ontheffing bouwlawaai)
Omgevingsvergunning Sloop
Woningwet, Bouwverordening, bestemmingsplan, Wabo
Veiligheid, openbare ruimte
regels in het bestemmingsplannen, bouwverordening
Omgevingsvergunning Monumenten
Monumentenwet, bestemmingsplan, erfgoedverordenin g, Wabo
Openbare ruimte, cultuur
regels in het bestemmingsplan, onderscheid gemeentelijke en rijksmonumenten
Omgevingsvergunning werk of werkzaamheden
Bestemmingsplan, beheersverordenin g, Wabo
Openbare ruimte, archeologisc h waardevol gebied
regels in het bestemmingsplan, beheersverordening
Omgevingsvergunning inrit/uitrit
APV, verordening voor in- en uitritten, Wabo
Veiligheid, uniformiteit
aan gemeente om te bepalen
44
Omgevingsvergunning Kap
APV / kap- of bomenverordening , Wabo
openbare ruimte, veiligheid
Emmen werkt met beschermde bomenlijst, is al vergaand gedereguleerd. Aan gemeente om te bepalen.
Omgevingsvergunning beperkte milieu toets
Bor
om terug te grijpen op beleid
ligt vast
Evenementenvergunning
APV
openbare orde
Evenementen beleid en aanpassing APV
Gebruik openbare weg
APV
veiligheid, openbare ruimte
Aanpassing APV, precariokosten
Omgevingsvergunning aanleg of verandering van een weg
APV / Wegenverordening , Wegenverkeerswe t, Babw
Veiligheid, openbare ruimte
APV / Wegenverordening
Verspreiden druk werk (flyeren)
APV
openbare ruimte
Aanpassing APV
Saneringsbeschikking
Wet bodembeschermin g
milieu, volksgezond heid
Bodembeleid
Diverse toestemmingen in gemeentelijke verordeningen
Gemeentelijke verordening, APV
openbare ruimte
Gemeentelijke verordening, APV (bv voor voorwerpen op de weg, op of aan water (bijv. steigers, bouwmaterialen), verkeersmaatregelen. Aan gemeente om te bepalen.
Uitvoeren (continu) Omgevingsvergunning milieu
geen Wet milieubeheer,gelui dbeleid (geluidszonering, beleid hogere waarden), beleid externe veiligheid, geurbeleid, gemeentelijke verordening Wet geurhinder en veehouderij
veiligheid, milieu, overlast
mogelijkheid vaststellen/aanpassen geluidbeleid, beleid externe veiligheid, geurbeleid, geurverordening (Wet geurhinder en veehouderij), aanvullend op wetgeving
45
Maatwerkvoorschriften Activiteitenbesluit
Activiteitenbesluit, beleid maatwerkvoorschri ften
veiligheid, milieu, overlast
mogelijkheid beleid maatwerkvoorschriften (of in geluidbeleid, beleid externe veiligheid, geurbeleid), aanvullend op wetgeving
Gebruiksvergunning
Bouwbesluit, Gebruiksbesluit
veiligheid
mogelijkheid beleid aanvullend op wetgeving
Exploitatievergunning
APV
openbare orde, veiligheid
Veel beleidsvrijheid gemeente
Drank en horecawetvergunning
Drank- en horeca wet, drank- en horecabeleid
voksgezond heid
mogelijkheid beleid aanvullend op wetgeving
Kansspelvergunning
Wet op de kansspelen, gemeentelijke verordening
volksgezond heid
mogelijkheid beleid aanvullend op wetgeving
Prostitutievergunning
APV
volksgezond heid, openbare orde, veiligheid
Beleidsvrijheid gemeente
Standplaats vergunning
APV
openbare ruimte
Beleidsvrijheid gemeente
Omgevingsvergunning reclame
APV, reclameverordenin g, Wabo
openbare ruimte
Beleidsvrijheid gemeente
Vergunning straatartiesten
APV
openbare ruimte, overlast
Beleidsvrijheid gemeente
Ventvergunning
APV
overlast
Beleidsvrijheid gemeente
Aanplak vergunning
APV
openbare ruimte, overlast
Beleidsvrijheid gemeente
Omgevingsvergunning voor hebben van alarminstallatie
APV, Wabo
overlast
Beleidsvrijheid gemeente
Omgevingsvergunning opslaan van roerende zaken
APV, Wabo
openbare ruimte
Beleidsvrijheid gemeente
Ligplaatsvergunning
Ligplaatsenverorde ning
openbare ruimte
Veel beleidsvrijheid gemeente
46
BIJLAGE 3 RELEVANTE ONTWIKKELINGEN In deze bijlage zijn de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving beschreven, zowel qua wetgeving als qua werkwijze. Tevens is aangegeven wat de gevolgen zijn van deze ontwikkelingen voor de gemeente Emmen. 1. Meer vergunningvrij
Achtergrond De afgelopen jaren laten zien dat binnen wet- en regelgeving steeds meer een verschuiving plaats vindt van vergunningen naar meldingen. Door de deregulering worden toestemmingen van gemeentewege steeds vaker geschrapt en vervangen door algemene regels. Door de uitbreiding van het aantal meldingen is de focus aan het verschuiven naar toezicht en handhaving in de aanleg- en gebruiksfase. Voorbeeld hiervan is de invoering van het nieuwe Bouwbesluit in 2012 waarin de vergunningplicht voor het slopen van bouwwerken is vervangen door een meldingsplicht en regels met betrekking tot bouwlawaai zijn opgenomen. Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn op het gebied van bouwen nieuwe regels voor vergunningsvrij bouwen inwerking getreden. Per 1 november 2014 zijn de regels voor vergunningsvrij bouwen opnieuw ingrijpend aangepast. In 2008 is met de invoering van het Activiteitenbesluit voor veel inrichtingen de vergunningplicht voor milieuactiviteiten vervallen en vervangen door algemene regels of een melding. De APV van Emmen is gedereguleerd en verschillende vergunningsplichten zijn daarbij geschrapt of overgegaan in een melding.
Gevolgen voor de gemeente (vergunningsvrij bouwen per 1 november 2014) De sloopvergunning voor het slopen van bouwwerken is met de invoering van het Bouwbesluit 2012 vervallen en de regel “ja, tenzij” wordt toegepast. Slopen van kleinere bouwwerken is toegestaan, tenzij meer dan 10 m3 sloopafval vrijkomt of als asbest vrijkomt. In dat geval moet een sloopmelding via het Omgevingsloket Online worden gedaan. Gemeente Emmen moet op de eerste plaats voldoende zicht hebben op de te slopen bouwwerken binnen de gemeente. Vervolgens worden voor deze werkzaamheden geen sloopplannen via de vergunningaanvraag ter toetsing aangeboden dus zal op een andere wijze toezicht en handhaving moeten plaatsvinden. De aangepaste regels voor vergunningsvrij bouwen moeten binnen de gemeente Emmen voldoende bekend zijn. Bij het Klantcontactencentrum (KCC) moet voldoende kennis en toepassing van de nieuwe regels zijn om vragen van bewoners en bedrijven te beantwoorden. 47
De verwachting is dat handhaving en toezicht op sloop- en bouwprojecten meer ter plaatse van de uitvoering van het project gaat plaatsvinden dan voorafgaand op basis van aanvragen en plannen. 2. Omgevingswet
Achtergrond Op 17 juni 2014 heeft de minister van I&M het wetsvoorstel Omgevingswet naar de Tweede Kamer gestuurd. Deze wet bundelt alle wetten en regels op het gebied van de leefomgeving. Het geheel aan plannen en instrumenten dat rijk, provincies en gemeenten ter beschikking hebben om ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving in goede banen te leiden, wordt sterk versimpeld en versterkt. Geen 26 wetten meer, maar één. De nieuwe Omgevingswet zal grote veranderingen met zich meebrengen. Gemeenten moeten hun organisaties er op gaan inrichten en nieuwe integrale plannen maken. Bedrijven moeten weten wat er op ze afkomt en wat er van ze verwacht wordt. De Omgevingswet bevat zes kerninstrumenten, die voor de gemeente allen in meer of mindere mate van belang kunnen zijn. 1. Omgevingsvisie 2. Programma 3. Decentrale regelgeving 4. Algemene regels 5. Omgevingsvergunning 6. Projectbesluit In bijlage 4 is een beschrijving opgenomen van de bovenstaande kerninstrumenten Gevolgen voor de gemeente Ten behoeve van vergunningverlening, toezicht en handhaving is met name de omgevingsvergunning en het omgevingsplan van belang. In de bijlage is puntsgewijs wat meer uitleg opgenomen over de inhoudelijke wijzigingen waarmee de gemeente rekening moet gaan houden met de komst van de Omgevingswet op het gebied van de omgevingsvergunning en het omgevingsplan.
De beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet is recent met een jaar uitgesteld naar 2019. 3. Private kwaliteitsborging
Achtergrond Het beoordelen van vergunningaanvragen en meldingen is op dit moment nog een publieke taak. Landelijk zijn er voornemens om de beoordeling van aanvragen en het toezicht op de realisatie binnen bepaalde kaders en onder certificering, ook door de markt mogelijk te maken (private kwaliteitsborging). De gemeente krijgt op dat moment een andere rol door alleen na te gaan of de beoordeling door een instantie is 48
gedaan met de juiste papieren. Private partijen in de bouw moeten hun eigen verantwoordelijkheid waarmaken en kunnen niet leunen op werkzaamheden die gemeenteambtenaren nu uitvoeren in het kader van het toezicht houden op de bouwkwaliteit. De aanvraag van de omgevingsvergunning bouw wordt door de gemeente als vergunningverlener wel getoetst aan de welstandscriteria en de juridisch planologische situatie. De privatisering van de bouwplantoets en -controle tijdens de bouw wordt verankerd in de Woningwet en het Bouwbesluit. De gemeente behoudt de rol van handhavende overheid en behoudt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de bestaande bebouwing. De regering heeft een wetsvoorstel voor de private kwatiteitsborging aangeboden aan de Tweede Kamer. Het maatschappelijk draagvlak is beperkt. De uitkomst van de parlementaire behandeling ongewis. Beoogd is een vaststelling vóór 2017, waarna gefaseerde inwerkingtreding plaats vindt vanaf 2018. Gevolgen voor de gemeente De gemeente zal het toetsen van het bouwplan en het toezicht houden op het bouwproces binnen de organisatie anders moeten inrichten, meer op het proces en minder op de inhoud. De gemeente houdt haar bevoegdheden als het externe proces niet correct verloopt. Daarnaast houdt de gemeente haar verantwoordelijkheden voor de bestaande bebouwde omgeving. 4. Landelijke Handhavingstrategie
Aanleiding en inhoud strategie Op 4 juni 2014 is de Landelijke Handhavingstrategie vastgesteld. Aanleiding voor deze landelijke strategie is de wens van alle betrokkenen bij vergunningverlening, toezicht en handhaving om de organisatie en uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving te verbeteren. Dit omwille van een ‘gelijk speelveld’ voor natuurlijke of rechtspersonen voor wie een bepaalde norm of voorschrift geldt. En ook omwille van een maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. De Landelijke Handhavingstrategie geeft inhoud aan deze wens door: - Het centraal stellen van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavingsinstanties met een beginselplicht tot handhaven. Die passend interveniëren bij iedere bevinding, dat wil zeggen afhankelijk van de situatie weloverwogen kiezen voor alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- èn strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk optreden. En die in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen. Handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie, gaan volgens de Landelijke Handhavingstrategie voortaan op een zelfde manier optreden bij geconstateerde overtredingen.
Zo ontstaat een gelijk speelveld waarbij men ervan uit kan gaan dat handhavers zodanig optreden 49
dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. Met de Landelijke Handhavingstrategie worden reacties op beoordelingen van inspecteurs gelijkgetrokken. Verder verbindt de Landelijke Handhavingstrategie het bestuurs- en strafrecht met elkaar. De Landelijke Handhavingstrategie biedt een breed toepasbaar kader voor handhaving, waaronder specifieke handhavingstrategieën kunnen worden uitgewerkt en vastgesteld. De BRZO-strategie is zo'n specifieke uitwerking voor handhaving naar aanleiding van toezicht bij BRZO-bedrijven4. Introductie Landelijke Handhavingstrategie Om het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo goed te laten functioneren is een centraal bestuurlijk overleg ingesteld ofwel het “Bestuurlijk Omgevingsberaad”. De deelnemers van dit overleg zijn in ieder geval: - de ministers van I&M en V&J. - een drietal vertegenwoordigers van de eigenaren van de RUD’s. - vertegenwoordigers van de bestuurlijk bevoegd gezagen. - het Openbaar Ministerie. Het Bestuurlijk Omgevingsberaad is het hoogste orgaan van de nieuwe overlegstructuur VTH. De Landelijk Handhavingstrategie is vastgesteld in het Bestuurlijk Omgevingsberaad van 4 juni 2014. De Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) is het eerste gezamenlijke product van alle bij het omgevingsrecht betrokken overheden.
Dit zijn: het Openbaar Ministerie (OM) het Interprovinciaal overleg (IPO) de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de Unie van Waterschappen (UvW) het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (I-SZW) de Nationale Politie en de vereniging van omgevingsdiensten (OmgevingsdienstNL) In 2014 volgt een landelijke strategie voor vergunningverlening en toezicht. Gevolgen voor de gemeente 4
BRZO = Besluit risico’s zware ongevallen 1999. De BRZO-strategie is op 11 december 2013 vastgesteld door het Bestuurlijk Omgevingsberaad.
50
Aansluitend op de vaststelling van de Landelijke Handhavingstrategie start de implementatie. De implementatie houdt in dat de afzonderlijke bevoegde overheden in het bijzonder provincies, gemeenten en waterschappen - de strategie ook zelf vaststellen en dat handhavingsinstanties de strategie gaan toepassen. Met dit VTH beleidsplan is ook de Landelijke Handhavingstrategie vastgesteld en van toepassing voor de gemeente Emmen. 5. Regionale Uitvoeringsdiensten
Landsdekkend stelsel van Omgevingsdiensten De uitvoerende taken op het gebied van milieu- en omgevingsrecht van alle gemeenten en provincies zijn landelijk gebundeld in 29 Omgevingsdiensten of Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s). De Omgevingsdiensten en RUD’s zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening, toezicht op vergunde activiteiten en de handhaving (VTH). Zes omgevingsdiensten zijn daarbij gespecialiseerd in de VTH met betrekking tot bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen (BRZOomgevingsdiensten). Het doel van de Omgevingsdiensten en RUD’s is om de kwaliteit en professionaliteit van het toezicht, de handhaving, de vergunningverlening en de samenwerking binnen het omgevingsrecht op een hoger peil te brengen. Hiervoor is de Wet Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) vastgesteld. Gevolgen voor de gemeente De gemeente Emmen heeft evenals de andere Drentse gemeentes en de Provincie alle milieutaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving ondergebracht bij de RUD Drenthe. De RUD Drenthe is per 1 januari 2014 gestart. De RUD Drenthe voert de milieutaken uit voor de aangesloten gemeenten en de provincie inclusief taken met betrekking tot luchtvaart, vuurwerk, milieuadvisering bestemmingsplannen en bodem. Bouwen, wonen en natuur zijn niet overgegaan naar de RUD.
Het gevolg voor de gemeente Emmen is dat veel kennis op milieugebied van de gemeente naar de RUD Drenthe is gegaan, vooral op uitvoeringsniveau. De RUD Drenthe is gedeeltelijk gevestigd in het gemeentehuis van Emmen, mede hierdoor verloopt de afstemming tussen de gemeente en de RUD goed. Wel moet het proces van samenwerking tussen beleid en uitvoering nog worden vastgelegd. Hierbij is een aandachtspunt dat de RUD Drenthe nog een organisatie in ontwikkeling is.
51
BIJLAGE 4
Zes kerninstrumenten Omgevingswet
Hieronder wordt omschreven wat de belangrijkste nieuwe elementen zijn van de Omgevingswet. Het geeft aan welke belangrijke verandering er zijn ten opzichte van de huidige systematiek van ruimtelijke plannen. 1. Omgevingsvisie: de omgevingsvisie is een samenhangend, strategisch plan over de leefomgeving. Het geeft een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan op de noodzakelijke en gewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen binnen zijn grondgebied. De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document dat alleen het vaststellende bestuursorgaan bindt. De Omgevingswet schrijft voor de Rijk en iedere provincie afzonderlijk elk één omgevingsvisie vaststellen, voor gemeentes is de toepassing vrijwillig; 2. Programma: het programma bevat concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Met die maatregelen moeten omgevingswaarden of andere doelen voor de leefomgeving worden bereikt. Het programma kan gericht zijn op een bepaalde sector of gebied of er wordt gekozen voor een programmatische aanpak. Rijk en provincie kunnen ook andere bestuursorganen bij een programma betrekken; 3. Decentrale regelgeving: uitgangspunt van de Omgevingswet is dat decentrale overheden al hun regels over de leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling.
In het gemeentelijk omgevingsplan worden bestemmingsplannen, beheersverordeningen en de omgevingsrechtelijke delen van andere verordeningen logisch en samenhangend gebundeld en geïntegreerd met onder meer regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand`. Het vaststellen van een omgevingsplan is een verplichting voor de gemeenteraad. Het is toegestaan om per gemeente meerdere omgevingsplannen vast te stellen, maar volgens de toelichting op de wet is het de bedoeling dat er op termijn voor iedere gemeente één omgevingsplan wordt vastgesteld. 4. Algemene regels: de Omgevingswet beoogt de toegankelijkheid van de verschillende algemene regels te vergroten door het integreren van regels in een beperkt aantal regelingen dat leidt tot in beginsel één omgevingsplan, één omgevingsverordening en één waterschapsverordening en naar huidig inzicht twee algemene maatregelen van bestuur met algemene rijksregels voor activiteiten. Het rijk stelt algemeen geldende regels dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid, waarbij het college van burgemeester en wethouders is aangewezen als bevoegd gezag; 5. Omgevingsvergunning: met de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2013 werd de omgevingsvergunning geïntroduceerd.
De omgevingsvergunning in de Omgevingswet bevat naast de aspecten bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, kappen en monumenten uit de Wabo tevens sectorale vergunningen en ontheffingen op het gebied van water, natuur, ontgrondingen, droge rijkswaterstaatswerken, spoorwegen, luchtvaart en archeologische rijksmonumenten; 6. Projectbesluit: het projectbesluit biedt een uniforme procedure voor besluitvorming over complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang. Doel van het projectbesluit is om dit soort procedures sneller en 52
beter te laten verlopen dan in het verleden. Voor projectbesluiten is participatie wettelijk verplicht gesteld. Het projectbesluit vervangt onder andere het (provinciaal en rijks) inpassingsplan, het tracébesluit op grond van de Tracéwet, de projectplanprocedure op grond van de Waterwet en diverse coördinatieregelingen uit de Wet ruimtelijke ordening en de Tracéwet.
53
BIJLAGE 5 CONSEQUENTIES OMGEVINGSWET Zoals ook in bijlage 3 en 4 staat te lezen betekent de Omgevingswet een belangrijke wijziging voor gemeenten. In deze bijlage staan de belangrijkste consequenties op een rijtje. -
-
-
-
-
De wetgever wil in de Omgevingswet de omgevingsvergunningplicht alleen instellen als dat nodig is met het oog op de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. De verwachting is dan ook dat het aantal vergunningplichten nóg verder zal afnemen; Het toetsingskader voor de beoordeling van de aanvraag omgevingsvergunning bestaat op centraal niveau uit de beoordelingsregels uit één Amvb en op decentraal niveau uit de beoordelingsregels uit het gemeentelijke omgevingsplan, de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening; Een nieuw begrip is de ‘afwijkactiviteit’. Dit is een activiteit die in strijd is met – kort samengevat – regels uit een omgevingsverordening of omgevingsplan. Deze regels hebben een ruimer toepassingsbereik dan het huidige bestemmingsplan waardoor een afwijkactiviteit niet alleen betrekking kan hebben op planologisch strijdig gebruik. Tot afwijkactiviteiten zullen ook de huidige aanleg-, sloop-, kapen reclameactiviteiten gaan horen. De mogelijkheid van deze omgevingsvergunning voor de ‘afwijkingsactiviteit’ geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt vastgesteld via de openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb.
Tegen delen van het ontwerpplan dat zijn grondslag vindt in een onherroepelijke omgevingsvergunning voor een afwijkingsactiviteit kunnen geen zienswijzen worden kenbaar gemaakt; Voor de omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu bevat het wetsvoorstel een ingrijpende wijziging. Zo zal het begrip ‘inrichting’ als aangrijppunt voor de vergunningplicht worden losgelaten. Onder de Omgevingswet zal niet de inrichting, maar de (milieubelastende) activiteit centraal staan. Het voordeel is volgens de wetgever dat deze benadering beter aansluit bij de systematiek van algemene milieuregels en bij bestaande vergunningplichten op het gebied van afvalwaterlozingen en het storten en verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Kanttekening hierbij is dat meerdere vergunningplichtige activiteiten binnen hetzelfde bedrijf of terrein elkaar negatief kunnen beïnvloeden. Thema’s als geluidshinder, luchtverontreiniging en externe veiligheid kunnen dan een beperkende rol gaan spelen voor naastgelegen bedrijfsonderdelen die wij nu tot dezelfde inrichting rekeningen en om die reden geen milieubescherming genieten, bijvoorbeeld het kantoor of de bedrijfskantine; Een initiatiefnemer krijgt nog meer regie over de vergunningaanvraag dan nu het geval is.
Zo kunnen voor onderdelen die onlosmakelijk met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld ‘bouwen’ en ‘milieu hygiënisch oprichten’ aparte omgevingsvergunningen worden aangevraagd. Nu kan dit alleen via de faseringsregeling; 54
-
-
-
Op dit moment zijn de gemeentelijke regels over de leefomgeving nog verspreid over een groot aantal verschillende bestemmingsplannen, beheersverordeningen en andere verordeningen, zoals een kapverordening, monumentenverordening, algemene plaatselijke verordening, reclameverordening, ligplaatsenverordening, een verordening voor in- en uitritten etc. Het omgevingsplan verenigt alle genoemde regels in één plan. Hoofdregel wordt dus dat alle regels in één omgevingsplan worden verenigd; Op dit moment is het mogelijk dat een gemeente bij het versterken van de ruimtelijke en economische ontwikkeling van een bepaald gebied stuit op de wettelijke grenzen, bijvoorbeeld op milieugebied. Voor deze gevallen biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om dit gebied als ontwikkelingsgebied aan te wijzen, waardoor bijzondere maatregelen kunnen worden opgenomen en kan voor een bepaalde periode worden afgeweken van omgevingswaarden. Deze afwijkingen mogen echter niet in strijd zijn met EU-richtlijnen of met internationale verplichtingen; Het omgevingsplan is digitaal en wijzigingen worden direct verwerkt. Burgers en bedrijven kunnen via internet alle geldende regels van de gemeente voor een bepaald perceel of adres bij elkaar vinden.
55
BIJLAGE 6 UITWERKING TOETSNIVEAU
In 4.2 staat dat gaat worden gewerkt met toetsniveaus voor vergunningen. In deze bijlage is als voorbeeld een gedetailleerd uitwerking opgenomen van de manier waarop het werken met toetsniveaus verder (ambtelijk) kan worden uitgewerkt.
56
57
1
BIJLAGE 7 RISICOMATRICES VERGUNNINGVERLENING Prioriteitenm atrix Vergunningenbeleid omgevingsrecht gem eente Emm en 2014 Risico Kans op geen of onjuiste aanvraag
2
Totaal score
4
2
Imago gemeentebestuur
natuur/milieu/omgevingswaarde
3
leefbaarheid
volksgezondheid
5
beeldkwaliteit
fysieke veiligheid
Negatief effect op:
5
3
5
4,17
2
8,33
2
2 2,67
4
10,7
1
1 1,67
4
6,67
Risico Laag = 1 - 6 Middel = 6 11 hoog = > 11
Wettelijk Kader
Benoemd is de activiteit w aarvoor een vergunning moet w orden Benoemd is de oorspronkelijke w et. afgegeven of een melding moet w orden gedaan (tenzij anders Veel is geintegreerd in de Wabo/Bor. vermeld). Voor milieu zijn categorieen bepalend voor de melding/vergunningenplicht en de voorschriftenpaketten (zoals de type A, B en C bedrijven). Daarom is een globale lijst met de meest voorkomende bedrijfstypen opgenomen.
Eindscore
Activiteit
Bouw Woningen, w oongebouw en, appartementen
Woningw et
Aan-/uitbouw ,dakkapel, gevelw ijziging
Woningw et
4
4
G G G L L L L
Overige bouw w erken (schuurtjes, schuttingen) niet vergunningsvrij
Woningw et
3
1
2
2
Overige bouw w erken (schuurtjes, schuttingen) vergunningsvrij
Woningw et
1
1
1
1
1
1
1
5
5
Bedrijfsgebouw , industrieel gebouw
Woningw et
5
3
5
5
5
5 4,67
1
4,67
Onderw ijs / bijeenkomst / logies gebouw
Woningw et
5
3
4
5
4
5 4,33
1
4,33
Gezondheid / kantoor en overig gebouw
Woningw et
5
3
4
5
4
5 4,33
1
4,33
Ka merverhuur
Woni ngwet/Hui svesti ngsverord.
5
3
4
3
4
5
4
5
20
H
Tijdelijke bouw
Woningw et
4
2
3
2
2
2 2,5
3
7,5 7,33
G G
Monument
Monumentenw et/Woningw et
5
3
3
5
2
4 3,67
2
Recl a me i n het centrum
Woni ngwet
3
1
2
4
1
3 2,33
5
11,7
H
Reclame in de overige gebieden
Woningw et
2
1
1
2
1
1 1,33
5
6,67
G
afw ijken van het bestemmingsplan binnenplans (centrum best.plannen) Wet Ruimtelijke ordening
1
1
1
1
1
1
1
2
2
afw ijken van het bestemmingsplan binnenplans (overige best. plannen) Wet Ruimtelijke ordening
1
1
1
1
1
1
1
2
2
afw ijken van het bestemmingsplan buitenplans (centrum best. plannen) Wet Ruimtelijke ordening
1
1
1
1
1
1
1
2
2
afw ijken van het bestemmingsplan buitenplans (overige best. plannen)
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
3
6
3
6 4
L L L L G G L
RO
tijdelijk afw ijken van het bestemmingsplan (centrum best. plannen)
Wet Ruimtelijke ordening Wet Ruimtelijke ordening
2
2
2
2
2
tijdelijk afw ijken van het bestemmingsplan (overige best. plannen)
Wet Ruimtelijke ordening
2
2
2
2
2
2
2
aanleg
Wet Ruimtelijke ordening
1
1
1
1
1
1
1
4
sloop
Woningw et
2
2
2
2
2
2
2
4
8
sloop met asbest
Woningw et
2
4
2
2
2
4 2,67
4
10,7
G G
Woni ngwet Woni ngwet
5 5
5 5
4 4
3 3
5 5
5 4,5 5 4,5
5 5
22,5 22,5
H H
Evenemente n C (grote eve ne menten i ncl . brandvei l i ghe i d)
Ge meentewet/APV/Woni ngwe t
5
4
0
0
4
5
3
4
12
H
Evenementen B (meer dan 100 pers. Incl. brandveiligheid)
Gemeentew et/APV/Woningw et
1
2
0
0
4
5
2
4
8
3
4 1,5
4
6
G L
Sloop
Gebruik
gebrui ksvergunni ng op grond van bouwbe sl ui t gebrui ksmel di ng op grond va n bouwbes l ui t Evenement
Evenementen A (buurt/straatfeesten incl brandveiligheid)
Gemeentew et/APV/Woningw et
1
1
0
0
1
Wettelijk Kader
Risico natuur/milieu/omgevingswaarde
beeldkwaliteit
leefbaarheid
Kans op geen of onjuiste aanvraag
Eindscore
Wet milieubeheer
2
3
1
3
2
4 2,5
4
10
Industrie II (middel industrie) [inclusief biovergisters]
Wet milieubeheer
3
4
2
3
3
4 3,17
3
9,5
Indus tri e III (zwa re i ndustri e)
Wet mi l i eubeheer
4
3
Totaal score
volksgezondheid
Industrie I (lichte industrie)
Imago gemeentebestuur
fysieke veiligheid
Negatief effect op: Benoemd is de activiteit w aarvoor een vergunning moet w orden Benoemd is de oorspronkelijke w et. afgegeven of een melding moet w orden gedaan (tenzij anders Veel is geintegreerd in de Wabo/Bor. vermeld). Voor milieu zijn categorieen bepalend voor de melding/vergunningenplicht en de voorschriftenpaketten (zoals de type A, B en C bedrijven). Daarom is een globale lijst met de meest voorkomende bedrijfstypen opgenomen.
0
Milieu
4
Risico Laag = 1 - 6 Middel = 6 11 hoog = > 11
Activiteit
0
4 3,67
G G
3
4
3
11
H
Landbouw -/akkerbouw bedrijven
Wet milieubeheer
1
1
3
3
3
2 2,17
3
6,5
Landbouw -/akkerbouw bedrijven (Glastuinbouw )
Wet milieubeheer
1
1
4
3
4
2 2,5
3
7,5
G G
Veehouderi jen (IPPC)
Wet mi l i eubeheer
1
4
4
3
4
3 3,17
4
12,7
H
Veehouderijen
Wet milieubeheer
1
2
3
3
3
2 2,33
3
7
Vuurw erkbedrijven
Wet milieubeheer
4
1
1
3
2
5 2,67
2
5,33
Inrichtingen voor motorvoertuigen
Wet milieubeheer
1
1
1
3
3
3
2
3
2
4
3
3
9
2
2 1,83
2
3,67
Bouw - en houtbedrijven
Wet milieubeheer
1
1
1
3
3
3
2
3
6
Metaal- en elektrobedrijven
Wet milieubeheer
1
1
2
3
3
3 2,17
2
4,33
G L G G L G L G L G L
Bodem: beschi kki ng erns t en s poed Bodem: beschi kki ng s aneri ngs pl a n
Wet bodembeschermi ng Wet bodembeschermi ng
3 3
5 5
5 5
1 1
5 5
5 5
4 4
4 4
16 16
H H
5
5
1
1
4
5
3,5
4
14
5
5
1
1
4
5
3,5
4
14
3
3
1
1
3
3 2,33
5
3
1
4
3
3
Tankstations LPG Tankstations
Wet milieubeheer Wet milieubeheer
5 2
2 1
2 1
3 3
6
Opslag -en transportbedrijven
Wet milieubeheer
2
1
1
3
3
1 1,83
4
7,33
Detailhandel- en ambachtbedrijven
Wet milieubeheer
1
1
1
3
3
1 1,67
2
3,33
Horeca- en recreatiebedrijven
Wet milieubeheer
1
2
1
3
4
3 2,33
3
7
Hobbyboeren
Wet milieubeheer
1
2
1
3
2
2 1,83
3
5,5
Openbare ruimte (overig)
Horeca - regul i er Horeca - pa racommerci e
Drank en Horeca wet/Gemeente wet/APV Drank en Horeca wet/Gemeente wet/APV
Horeca - overig (detailhandel & slijterijen)
Drank en Horecaw et/Gemeentew et/APV
Expl oi ta ti e (i ncl . tera ss en)
Drank en Horeca wet/Gemeente wet/APV
Wet op de Kansspelen
Wet op de Kansspelen/Gemeentew et/APV
3,17
H H
2 4,67
4
12,7
L H
G
5
5
1
2
3
4 3,33
3
10
Pl a ats en obje cte n l angs of op de openba re weg (Bel .regel terra sse Gemee n enz.) ntewet/APV
2
1
2
4
4
4 2,83
4
11,3
H
Evenementenreclame, zoals driehoeks borden e.d.
Gemeentew et/APV
1
1
3
4
3
4 2,67
4 10,7
Gebruik openbaar gemeentegrond
Gemeentew et/APV
Straat artiesten / hondenpoep /uitstalling
Gemeentew et/APV
1
1
1
2
2
2
G L G L G
Reclame, graffiti en beplakken
0
Bouw en/Gemeentew et/APV
1,5
0 4
0
6 0
Flyeren/verspreiden folders
Gemeentew et/APV
1
1
3
3
2
3 2,17
4 8,67
Va ste standpl a ats en
Ge meentewet/APV
1
3
4
4
4
4 3,33
4
13,3
H
Tijdelijke standplaatsen
Gemeentew et/APV
1
1
3
3
3
4
2,5
4
10
Aanhanger/caravan langer dan 5 dagen op openbare w eg/muv zomer Kappen
Gemeentew et/APV
1 3
1 3
1 4
1 4
1 5
1 5
1 4
3 2
3 8
G L G
Oudeja ars - en paa svuren Uitri t
Ge meentewet/APV Ge meentewet/APV
5 5
5 3
3 4
1 4
1 4
4 3,17 5 4,17
4 3
12,7 12,5
H H
2
BIJLAGE 8 RISICOMATRICES TOEZICHT EN HANDHAVING Prioriteitenmatrix Handhavingsbele id om gevingsrecht gem eente Em m en 2013-2015 Handhavingstaak/activiteit
Wettelijk Kader
Risico
financieel/economisch
leefbaarheid
4
1
4
4
5 23 hoog
5
4
2
2
4
4 21 hoog
Woningw et
5
4
1
4
2
2 18 hoog
Aan-, uit- en bijgebouw
Woningw et
1
1
1
1
2
2
Dakkapel/schuttingen
Woningw et
1
1
1
1
4
2 10 laag
Constructieve interne verbouw ing
Woningw et
4
3
1
2
1
3 14 middel
Risico Laag = 1 - 10 Middel = 11 - 20 hoog = 21 - 30
natuur/milieu/omgevingswaarde
5
Woningw et
Industriegebied
Totaal score
volksgezondheid
Woningw et
Buitengebied en w ijken en dorpen
Imago
veiligheid
Negatieve effecten
Vergunningsgericht Toezicht (de uitvoeringsf ase) Bouw en en w onen Bouw en zonder of in afw ijking vergunning (Utiliteitsbouw ) Centrum
Bouw en zonder of in afw ijking vergunning (Woningbouw ) 8 middel
Controle Bouw besluit tav constructieve- (brand)veiligheid /geen gebouw en Woningen, utiliteitsbouw , w oongebouw en, appartementen
Woningw et
2
4
1
1
2
4 14 middel
Kamerverhuur
Woningw et/Huisvestingsverordening
2
4
1
1
2
4 14 middel
Tijdelijke bouw (instandhoudingtermijn)
Woningw et
1
1
1
1
2
1
Controle Bouw besluit overig (gezondheid, energie, bruikbaarheid)
Woningw et
3
3
1
1
2
2 12 middel
Wijziging monument
Monumentenw et/Woningw et
2
1
1
3
4
3 14 middel
aanleggen
Wet Ruimtelijke ordening
1
1
3
2
1
1
asbestverw ijdering (zonder of in afw ijking sloopvergunning)
Woningw et
3
5
3
4
2
2 19 hoog
7 laag
Overige activiteiten 9 laag
1
financieel/economisch
leefbaarheid
5
4
2
4
5
5 25 hoog
Woningw et
4
3
2
3
3
3 18 hoog
Gebruik prio 1 streefw . 80%
Woningw et
5
4
3
3
4
5 24 hoog
Gebruik prio 2 streefw . 75%
Woningw et
5
3
2
2
4
5 21 hoog
Gebruik prio 3 streefw . 40%
Woningw et
4
2
2
2
3
4 17 middel
Gebruik prio 4 streefw . 20%
Woningw et
2
2
1
2
1
1
Tijdelijk gebruik streefw . 80%
Woningw et
5
4
2
3
4
5 23 hoog
Centrum
Woningw et
2
1
1
1
1
1
7 laag
Buitengebied
Woningw et
1
1
2
1
2
1
8 laag
Industriegebied / w ijken en dorpen
Woningw et
2
1
2
1
1
1
8 laag
Woningw et
1
1
4
3
5
5 19 middel
Buitengebied
Woningw et
1
1
4
3
5
5 19 middel
Industriegebied /w ijken en dorpen
Woningw et
1
1
4
3
5
5 19 middel
Woningw et
4
4
3
4
4
4 23 hoog
Industriegebied / w ijken en dorpen / herstructureringsgebieden - projectmatigWoningw et
4
4
3
4
4
4 23 hoog
Ligplaats innemen zonder vergunning
Woningw et
1
1
2
1
2
2
Basis- en voortgezet onderw ijs - projectmatig
Woningw et
5
4
1
4
4
5 23 hoog
Restaurant, caf é, bioscoop, kinderdagverblijf - projectmatig
Woningw et
5
4
1
4
4
5 23 hoog
Overig, sportgebouw , kerk - projectmatig
Woningw et
5
3
1
4
3
5 21 hoog
Hotel, pension - projectmatig
Woningw et
5
4
1
4
4
4 22 hoog
Risico Laag = 1 - 10 Middel = 11 - 20 hoog = 21 - 30
natuur/milieu/omgevingswaarde
Woningw et
Ontbreken gebruiksmelding op grond van bouw besluit
Totaal score
volksgezondheid
Ontbreken gebruiksvergunning op grond van bouw besluit
Imago
veiligheid
Negatieve effecten
Objectgericht Toezicht (de gebruiksfase) Brandveiligheid
9 laag
Slopen zonder of in strijd met vergunning
Bestaande bouw : niet voldoen aan w elstand Centrum
Bestaande bouw w oningen: niet voldoen aan Bouw besluit Centrum/buitengebied - projectmatig
9 laag
Bestaande bouw niet-w oningen: niet voldoen aan Bouw besluit Onderw ijs / bijeenkomst / logies
Industrie Industrie I (lichte industrie)
Woningw et
3
2
2
4
3
2 16 middel
Industrie II (middel industrie)
Woningw et
4
3
2
4
3
3 19 middel
Industrie III (zw are industrie)
Woningw et
5
3
2
4
4
4 22 hoog
Klinisch (bedgebonden) en niet klinisch