Bijlage bij 21.000119 - Beleidsplan VTH 2015-2020 (RIS.10039)

RIS.10039

Beleidsplan VTH 2015-2020, beleid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving fysieke leefomgeving Verlengd en geactualiseerd voor het jaar 2021

Gemeente Emmen, december 2020 1

INHOUD 1. Inleiding 1.1. Aanleiding Beleidsplan VTH 1.2. Leeswijzer

4 4 7

2. Visie op de gemeentelijke VTH-taken 2.1. Nut en noodzaak van VTH 2.2. Visie van de gemeente Emmen

8 8 9

3. Ambities en doelen 3.1. Verbeteren van de klanttevredenheid 3.2. Minder regels, meer duidelijkheid 3.3. Leefbaarheid 3.4. Aansluiten bij de samenleving 3.5. Oog voor economische belangen 3.6. Sturen op naleving 3.7. Implementatie van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen 3.8. Doorontwikkeling van het VTH-domein van de gemeente Emmen

11 11 12 12 12 13 13 15 16

4. De uitvoering 4.1. Maatregelen 4.2. Risicogestuurd handelen 4.2.1. Doorwerking prioritering bij vergunningverlening 4.2.2. Doorwerking bij toezicht en handhaving 4.2.3. Calamiteiten en incidenten 4.2.4. Doorwerking van de prioriteiten bij milieutaken

17 17 19 19 21 24 24

5. Vergunningenstrategie 5.1. Beginsel bereidheid 5.2. Belemmeringen wegnemen 5.3. Externe kwaliteitstoets 5.4. Uitwerken toetsniveau

25 25 25 26 26

6. Nalevingstrategie 6.1. Keuze voor het instrument 6.2. Preventief optreden 6.2.1. Informatie en communicatie 6.2.2. Toezicht houden 6.3. Repressief optreden 6.3.1. Handhavingsstrategie

27 27 27 27 28 30 30 2

6.3.2. Uitwerking Drank en Horeca 6.3.3. Toezicht en handhaving van de gemeentelijke bedrijfsvoering 6.4. Gedogen

32 32 32

BIJLAGEN 1. Beleidscyclus VTH 2. Knoppen waaraan de gemeenten kan draaien 3. Relevante ontwikkelingen 4. Zes kerninstrumenten Omgevingswet 5. Consequenties Omgevingswet 6. Uitwerking toetsniveau 7. Risicomatrices vergunningverlening 8. Risicomatrices toezicht en handhaving 9. Drentse Maat 10. Landelijke handhavingstrategie 11. Stappenplan handhaving Drank en Horecawet

34 37 47 52 54 56 59 61 63 66 72

3

1. INLEIDING Voor u ligt het beleidsplan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de gemeente Emmen. Dit plan beschrijft de wijze waarop de gemeente de komende jaren (tot en met 2021)1 om wil gaan met haar VTH-taken. Dit plan is van oorsprong het beleidsplan voor de periode 2015-2018 en is voor wat betreft de geldigheidsduur in 2018 met twee jaar verlengd tot en met 2020. Het vigerende Beleidsplan VTH loopt op 31 december 2020 af. Dit betekent dat de gemeente uiterlijk in december 2020 een nieuw beleidsplan dient vast te stellen. Een plan voor de periode 2021-2024. In het plan wordt het beleid voor de uitvoering voor de komende vier jaren benoemd. Dat beleid bestaat uit (aanpassingen) van de huidige uitvoering, het inspelen op nieuwe ontwikkelingen in de gemeente en het gemeentelijk inspelen op veranderingen in wet- en regelgeving. Per 1 januari 2022 zijn er twee grote veranderingen in het omgevingsrecht; op die datum treden de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Beide wetten hebben een grote invloed op de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving van de gemeente Emmen. Invloed op het maken van beleidskeuzes voor de uitvoering, het volgen van procedures, het inzetten van ambtelijke capaciteit, het maken van afspraken met betrokken partners en het bepalen hoe de uitvoering wordt bekostigd.

De gemeente Emmen is voor zowel de Omgevingswet als de Wkb bezig met de voorbereidingen om deze nieuwe wetgeving in de organisatie in te voeren. De voorbereidingen zijn in 2020 nog niet zover gevorderd dat de resultaten ervan kunnen worden meegenomen in het nieuwe beleidsplan VTH. De resultaten zullen niet eerder dan in de loop van 2021 worden bereikt en voor bestuurlijke vaststelling worden voorgelegd. Het is om die reden dat is besloten om de inwerkingtreding van het nieuwe beleidsplan met een jaar uit te stellen tot 1 januari 2022, zodanig dat alle relevante veranderingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb hierin meegenomen kunnen worden. Het besluit tot uitstel betekent dat de werkingsduur van het vigerende Beleidsplan VTH 2015-2020 met een jaar wordt verlengd tot 1 januari 2022. 1.1. Aanleiding Beleidsplan VTH Dit beleidsplan VTH geeft invulling aan de wettelijke plicht voor de gemeente om een vastgesteld beleid voor dit domein te hebben. Daarnaast geeft het de visie en de ambitie van het college op de uitvoering van de VTH-taken door de gemeente met de vertaling naar doelen, maatregelen en uitvoering.

1

Voor dit plan is de tekst van het Beleidsplan VTH 2015-2020 gebruikt. Actualisaties om het plan ook voor 2021 geldig te doen zijn, zijn in de tekst cursief onderstreept weergegeven. 4

Wettelijke eisen VTH-beleid De gemeente voert de PDAC-cyclus uit volgens de zogenoemde BIG 8. Het beleidsplan VTH vertegenwoordigt het Strategisch beleidskader van de BIG 8.

Het strategisch beleidskader vertaalt de visie van het college op de uitvoering van het VTH-beleid naar prioriteiten en doelstellingen. Naast het meerjarig beleidsplan stellen we jaarlijks een jaarplan VTH op voor de gehele VTH-keten. Het jaarplan bevat de volgende elementen: * evaluatie van de uitvoering van het afgelopen jaar met daarin een overzicht waar we staan ten aanzien van de doelen en maatregelen uit het beleidsplan VTH. Ook wordt een kwantitatieve analyse opgenomen van het aantal aangevraagde vergunningen, uitgevoerde controles en het naleefgedrag etc.; * een analyse van de knelpunten in de taakuitvoering en de maatregelen die nodig zijn om deze knelpunten weg te nemen; * een analyse van de omgeving, waarbij wordt gekeken naar relevante ontwikkelingen in de samenleving, het bedrijvenbestand en veranderingen in de regelgeving; * de activiteiten die komend jaar worden uitgevoerd om de doelen van het beleidsplan te realiseren; * de benodigde capaciteit om de vergunningaanvragen te behandelen, controles uit te voeren en de regelgeving te handhaven.

5

De VTH-teams van de gemeente en de Regionale uitvoeringsdienst Drenthe (RUDD) doorlopen deze beleidscyclus sinds het handhavingsbeleid dat in 2011 door het college is vastgesteld. Posities van de Raad, het college en de burgemeester Het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt voor de taken uit de Wet algemene bepalingen (Wabo) dat het college van burgemeester en wethouders (verder: het college) beleid vaststelt en kenbaar maken aan de gemeenteraad (verder: de raad). De onderdelen die betrekking hebben op evenementen en drank en horeca worden vastgesteld door de burgemeester. Er is voor gekozen om alle aspecten van vergunningverlening, toezicht en handhaving ten aanzien van evenementen en drank en horeca integraal onderdeel te laten uitmaken van de BIG 8-beleidscyclus voor VTH. Ook het jaarplan VTH en het jaarverslag VTH worden door het college vastgesteld en kenbaar gemaakt aan de raad. De wijzigingswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht etc. (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), ook wel de Wet VTH genoemd en per 14 april 2016 in werking getreden, geeft aan dat de gemeente zelf kwaliteitscriteria voor de uitvoering moet vaststellen.

Op basis van de betreffende modelverordening van de VNG en het IPO heeft de raad van de gemeente Emmen in 2016 de ‘Verordening kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving omgevingsrecht’ vastgesteld, die op 1 februari 2017 in werking is getreden. Samenwerking met de RUDD De RUDD voert een belangrijk deel van de VTH-taken van de gemeente Emmen op het gebied van milieu uit. Dit beleidsplan is ook leidend voor de taken die de RUDD voor Emmen uitvoert. De RUDD werkt volgens het jaaruitvoeringsprogramma van de gemeente Emmen. Zowel over de uitvoering van de reguliere VTH-taken als de beleidscyclus is veelvuldig contact met de RUDD. Ook de werkzaamheden en jaarplannen worden nauw op elkaar afgestemd. Beleidsruimte van de gemeente De regels waaraan bedrijven en inwoners moeten voldoen zijn opgenomen in wet- en regelgeving. In bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en in bestemmingsplannen zijn lokale regels opgenomen. De gemeenteraad heeft deze lokale regels vastgesteld. De overige regels volgen uit (landelijke) wetgeving. De gemeente toetst vergunningaanvragen en het handelen van bedrijven en inwoners aan deze regels. De gemeente hanteert daarbij prioriteiten in de intensiteit en frequentie van toetsing en controles van de regelgeving. De wijze waarop de gemeente haar VTH-taken uitvoert kan in de praktijk sterk verschillen.

Beoordeelt de gemeente de aanvragen heel formeel en weigert zij 6

vervolgens regelmatig om een vergunning te verstrekken? Of zoekt zij actief en praktisch naar mogelijkheden om het plan aan te passen als mogelijke oplossing voor het probleem een vergunning te kunnen verlenen? Context: Ontwikkelingen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving De wijze van uitvoering van de VTH-taken van gemeenten is al langdurig onderwerp van discussie én ontwikkeling. Met de invoering van de Wabo, het Activiteitenbesluit en het verruimen van de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen heeft de wetgever de regelgeving voor aanvragers van vergunningen en voor vergunninghouders vereenvoudigd. Omgevingsdiensten, waaronder de RUDD, zijn in het leven geroepen om de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te verbeteren. De Omgevingswet, die op 1 januari 2022 in werking treedt gaat verder op deze ingeslagen weg. Onder het motto ‘Eenvoudig Beter’ is het doel te vereenvoudigen, onderzoekslasten te verminderen, meer verantwoordelijkheid te leggen bij burgers en bedrijven en de bestuurlijke afstemmingsruimte van de gemeente te vergroten. Voor de gemeente gaat dit voor aanzienlijke veranderingen zorgen in de wijze waarop zij het beleid voorbereidt en uitvoert. 1.2. Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft de visie van de gemeente op de uitvoering van haar VTH-taken.

De ambities en doelen die de gemeente in de planperiode wil realiseren komen in hoofdstuk 3 aan de orde. In hoofdstuk 4 staan de hoofdlijnen hoe de doelen worden gerealiseerd. Daarnaast is er aandacht voor de wijze waarop de VTH-taken worden uitgevoerd en hoe de BIG 8 wordt ingevuld. Hoofdstuk 5 bevat de strategie voor een adequate vergunningverlening, waarna in hoofdstuk 6 tot slot de verschillende strategieën aan bod komen die de gemeente hanteert om ervoor te zorgen dat wet- en regelgeving wordt nageleefd.

7

2. VISIE OP DE GEMEENTELIJKE VTH-TAKEN Dit hoofdstuk geeft in de eerste plaats aan waarom de overheid taken als vergunningverlening, toezicht en handhaving uitvoert. Paragraaf 2.2. bevat onze visie op welke wijze wij met deze instrumenten omgaan. 2.1. Nut en noodzaak van VTH De overheid heeft de functie om te samenleving te ordenen, te beschermen en te dienen. Hiervoor is het nodig dat er wetten en regels zijn die de uitvoering van deze functie mogelijk maken en om de volgende maatschappelijke doelen te bereiken: * Belangenafweging: handelingen en activiteiten van een actor (bedrijf of inwoner) kunnen (nadelige) gevolgen hebben voor (groepen) andere inwoners, voor de fysieke leefomgeving of het milieu. De gemeente is het orgaan dat de verschillende belangen die hierbij spelen tegen elkaar afweegt. Deze belangenafweging vindt plaats op basis van wetten en regels dat in het democratisch proces tot stand zijn gekomen. * Bescherming van het milieu en de fysieke leefomgeving: wetten en regels zijn er ook om algemene maatschappelijke waarden te beschermen, zoals het milieu en de leefomgeving. * Duidelijkheid en rechtsgelijkheid: regels leggen voor eenieder vast van wat wel en niet is toegestaan en gelden daarmee voor iedereen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen zich hierop beroepen.

* Rechtvaardigheid: regels borgen dat activiteiten van één partij geen onevenredige risico’s of nadelige effecten opleveren van derden ten aanzien van veiligheid, gezondheid, leefbaarheid of sociaal-economische positie. Vergunningverlening is voor de gemeente Emmen een instrument om activiteiten in de fysieke leefomgeving te reguleren en om de openbare orde en veiligheid te borgen. Vergunningen, ontheffingen en toegestane afwijkingen van een ruimtelijk plan verschaffen zekerheid en duidelijkheid voor alle betrokken partijen, zodat helder is welke eisen er aan het uitvoeren van vergunde activiteiten zijn gesteld. Vergunningverlening, toezicht en handhaving bevorderen consistent gemeentelijk optreden en vertalen regelgeving naar de praktijk. Het zijn uitvoerende activiteiten waarbij wordt getoetst aan wetten, regels en beleid.

8

2.2. Visie van de gemeente Emmen In het Bestuursakkoord ‘Aanpakken en doen!’ staat de visie van de gemeente op haar gehele taakuitvoering. Een aantal visie statements uit dit akkoord is richtinggevend voor dit beleidsplan VTH: * besturen op basis van maatschappelijk draagvlak; * zoeken naar ‘ja’ om initiatieven vanuit de samenleving te ondersteunen; * zorgen voor een aansprekend evenementenbeleid; * zorgen voor een snelle afhandeling van bouwaanvragen; * tegengaan van verpaupering van de leefomgeving; * onderzoeken van mogelijke uitbreiding van welstandsluwe gebieden; * verruimen van flexibele bouwmogelijkheden in het buitengebied; * vertrouwen op integer menselijk handelen en gezond verstand; * zichtbaar aanwezig zijn in de wijken. Deze punten vormen de basis en zijn in deze paragraaf vertaald naar de vier pijlers van het VTH-beleid voor de komende jaren. Het beleid, zoals verwoord in het beleidsplan VTH wordt uitgevoerd binnen de vastgestelde financiële kaders zoals opgenomen in de programmabegroting. Vertrouwen in de samenleving De gemeente Emmen vertrouwt erop dat inwoners en bedrijven de regels naleven en er alles aan doen om risico’s en nadelige effecten voor de samenleving te voorkomen of tot een minimum te beperken. De grote meerderheid van de samenleving is van goede wil. Regelgeving is complex en voor de meeste mensen geen dagelijkse kost.

Inwoners en bedrijven die regels overtreden door een gebrek aan kennis over die regels worden niet gestraft door de gemeente. Samen wordt gekeken hoe de illegale situatie ongedaan kan worden gemaakt. Het betekent ook dat niet alleen wordt getoetst, gecontroleerd en gehandhaafd, maar ook gecommuniceerd en geïnformeerd. Duidelijkheid en een goede informatievoorziening zijn daarbij cruciaal. Alleen regelen wat geregeld moet worden Emmen wil geen overbodige regels. We hebben oog voor wat er in de samenleving gebeurt en waar deze behoefte aan heeft en regelen alleen dat wat echt door de gemeente moet worden geregeld. Dit betekent een weloverwogen besluit over: * wat met vergunningen en meldingen wordt geregeld; * wat met algemene regels wordt geregeld; * wat de maatschappij zelf kan regelen. Inwoners en bedrijven centraal De gemeente heeft altijd oog voor evenwicht tussen de wensen van de aanvrager en de wensen van de samenleving. Een particulier die een relatief eenvoudige bouwvergunning aanvraagt krijgt vanuit het perspectief van dienstverlening door de 9

gemeente een andere benadering dan een multinational die zijn bedrijf wil uitbreiden. De dienstverlening bij aanvragen is hiermee afgestemd op de doelgroep. De communicatie en de informatievoorziening is aangepast op de vraag en het kennisniveau van de aanvrager. De gemeente onderzoekt hoe de verschillende procedures kunnen worden versneld. Risicogestuurd Het is niet mogelijk om alle vergunningen, meldingen en ontheffingen en de openbare ruimte continu te controleren. De gemeente kiest een risicogerichte benadering, waarbij risico’s de inzet van de beschikbare capaciteit bepalen. Op basis van kennis en ervaring is vastgesteld welke bedrijfscategorieën en activiteiten het grootste risico vormen voor fysieke veiligheid, leefbaarheid, gezondheid en imago van de gemeente. Context: Wat is risicogestuurd? Risico = de kans van overtreding x het gevolg van de zwaarte/ernst van overtreding. Vergunningverleners, toezichthouders en handhavers hebben een analyse gemaakt van het type vergunningen en activiteiten. Hierbij is gebruik gemaakt van een risicomatrix. In de matrix is een score bepaald voor: - kans: de kans op overtreding en de oorzaak van de overtreding - gevolg: ernst van de gevolgen van een overtreding Door de scores op kans en gevolg met elkaar te vermenigvuldigen ontstaat een totaalscore per vergunning of activiteit.

De hoogte van de score bepaalt de prioriteiten van de VTH-activiteiten. De prioriteiten zijn opgenomen in de bijlage en in hoofdstuk 5 staan de prioriteiten nader uitgewerkt.

10

3. AMBITIES EN DOELEN Dit hoofdstuk beschrijft onze doelen voor een kwalitatief goede taakuitvoering en dienstverlening van inwoners en bedrijven. In het Jaarplan VTH beschrijven we welke concrete activiteiten en werkzaamheden de gemeente daarvoor uitvoert. In het Jaarverslag VTH beschrijven we hoe de uitvoering daadwerkelijk is uitgevoerd en wordt gerapporteerd welke vordering zijn gemaakt met de hieronder beschreven ambities en doel en maatregelen, zoals die zijn beschreven in hoofdstuk 4. 3.1. Verbeteren van de klanttevredenheid De gemeente Emmen houdt bij de uitvoering van de VTH-taken rekening met de wensen van bewoners en bedrijven. We gaan de klanttevredenheid van de aanvragers van vergunningen de komende jaren verbeteren. Voor vergunningaanvragen geldt dat onze dienstverlening voor een deel afhankelijk moet zijn van de aanvrager. Goede dienstverlening aan professionele partijen vergt een andere service dan goede dienstverlening aan incidentele aanvragers. Van belang is vooral de snelheid van afhandelen, zo wil een aanvrager zo snel mogelijk duidelijkheid krijgen. Duidelijkheid vergt ook een goede uitleg. Regels zijn er niet voor niets en een goede uitleg over nut en noodzaak en een adequate informatievoorziening zorgt voor meer begrip en een betere naleving.

In het advies van een rekenkameronderzoek in 2013 wordt geadviseerd om een klanttevredenheidscijfer van minimaal een 7 na te streven. Initiatiefnemers beleven een vergunningenprocedure in veel gevallen als een verplicht te nemen horde. Vaak is er een spanningsveld tussen het individuele belang van de aanvrager en dat van het collectieve belang van de omgeving. De gemeente maakt de belangenafweging. Het algemeen belang komt zelden tot uitdrukking in een klanttevredenheidscijfer. De klant juicht handhavende taken zelden toe. Het is om die reden dat we in afwijking van onze algemene ambitie van een klanttevredenheidscijfer van 8, streven voor de VTH-taken naar een klanttevredenheid van tenminste een 7. Een klant kan ook bij een afwijzing van zijn verzoek of plan nog tevreden zijn over het proces als het proces transparant is geweest, de aanvrager zijn inbreng heeft kunnen leveren, kan begrijpen welke afwegingen zijn gemaakt, de afspraken over termijnen en acties aan de kant van de gemeente zijn nagekomen. De klant kan dan teleurgesteld zijn over de uitkomst van het proces, maar nog steeds van oordeel zijn dat de gemeente goed heeft gepresteerd. Om dit te realiseren is het een kwestie van ‘binnen beginnen om het buiten te winnen’. Het doel is een klanttevredenheid van minimaal een 7.

11

3.2. Minder regels, meer duidelijkheid De gemeente Emmen kijkt kritisch naar de eigen regelgeving en regelt alleen wat echt regeling behoeft. De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is sterk gedereguleerd. Voor de ruimtelijke plannen ligt er wat dit betreft nog een opgave. Deregulering op dit terrein zal vooral gestalte krijgen met de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2022. Ruimtelijke ontwikkelingen worden soms tegengehouden door beperkingen die zijn vastgelegd in bestemmingsplannen. De vraag is of deze beperkingen altijd noodzakelijk zijn en of het negatieve gevolgen heeft als ervan wordt afgeweken. De regels die we nu hebben gelden voor iedereen en passen we ook toe. Aanvragen voor vergunningen worden getoetst aan de regelgeving en er wordt op de naleving van de regels toegezien en als dan nodig is, wordt er gehandhaafd. Het doel is: * Verminderen van het aantal regels. * Terugdringen van illegale situaties door handhaving of legalisatie. 3.3. Leefbaarheid Activiteiten die ongewenst zijn of overlast veroorzaken worden zoveel mogelijk beperkt. De gemeente bestrijdt criminele activiteiten in samenwerking met politie en justitie. Binnen de mogelijkheden kijken we kritisch naar bepaalde risicovolle activiteiten waarvoor vergunningaanvragen worden gedaan en we houden consequent toezicht op deze activiteiten.

Voor de leefbaarheid van onze gemeente is het van belang dat bepaalde activiteiten, waaronder evenementen, doorgang vinden binnen de geldende normen. Initiatieven die goed zijn voor de samenleving van Emmen mogen rekenen op vertrouwen en een ‘ja, mits’-houding van het college. Het doel is: * Beperken van overlast voor bewoners en omgeving. * Behouden van een centrumgemeente met evenementen voor de eigen inwoners en bezoekers. 3.4. Aansluiten bij de samenleving Medewerkers die belast zijn met de uitvoering van de VTH-taken hebben contact met de samenleving van Emmen. Zij weten daardoor wat er leeft bij de verschillende (doel)groepen en wat deze groepen belangrijk vinden. In ons beleid en de prioritering van de uitvoering daarvan sluiten wij zoveel mogelijk aan op wat de samenleving belangrijk vindt. De samenleving verwacht van de overheid dat zij de taken die haar 12

zijn toebedeeld goed en adequaat uitvoert. De uitvoering van VTH-taken zit aan het einde van een proces, men toetst de initiatieven en activiteiten van en in de samenleving aan wet- en regelgeving en voert beleid uit. Dit betekent dat vergunningverleners, toezichthouders en handhavers op basis van het beleid moeten kunnen toetsen, controleren en handhaven. Als het blijkt dat beleid en regels in de praktijk niet goed werken, overwegen we aanpassing serieus en passen waar mogelijk aan. Het doel is: * Gebruiken van beleid als instrument voor VTH-taken dat aansluit bij de wensen vanuit de samenleving. * Continueren van een goede kwaliteit van uitvoering; gemeten naar juridische kwaliteit, mag maximaal 10% van procedures van bezwaar en beroep gegrond worden verklaard. 3.5. Oog voor economisch belangen Een goede kwantitatieve en kwalitatieve werkgelegenheid is ook voor Emmen van groot belang. Bedrijven dienen zich te houden aan de geldende wet- en regelgeving, maar geen onnodige aanvullende regels van de gemeente opgelegd krijgen. Ook voor onze VTH-werkzaamheden faciliteren wij bedrijven op een goede manier en zijn wij een professionele gesprekspartner. De gemeente stemt haar dienstverlening af op deze doelgroep. Het doel is: * Borgen van een goed vestigingsklimaat. * Zorgdragen dat de klanttevredenheid minimaal een 7 bedraagt. 3.6.

Sturen op naleving Het speerpunt van VTH-beleid is het sturen op naleving. Hiermee wordt bedoeld dat het handelen van de gemeente is gericht op het realiseren van een zo maximaal mogelijke naleving van wet- en regelgeving door burgers en bedrijven. Er zijn verschillende soorten instrumenten beschikbaar om naleving te bevorderen. Er zijn drie soorten van activiteiten die handhavingsorganisaties kunnen toepassen om naleving van wet- en regelgeving te verbeteren: * Bevorderen van spontane naleving, door bijvoorbeeld voorlichting, betere dienstverlening en heldere communicatie over bereikte resultaten. Het verlenen van financiële prikkels valt ook hieronder. * Bevorderen van de naleving door het houden van toezicht en het zichtbaar aanwezig zijn van toezichthouders en buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s). Dit is uitgewerkt in de zogenoemde toezichtstrategie. 13

* Bevorderen van de naleving door het geven van sancties. Dit is uitgewerkt in de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) (sanctiestrategie). Het doel is: * Verbeteren van het spontane naleefgedrag. * Verkrijgen van inzicht in het naleefgedrag. Tabel 3.1. Relatie naleving – handhaving

Context: Tafel van Elf De tafel van Elf is een analysemodel bestaande uit een opsomming van 11 factoren die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. Categorie 1 Dimensies voor spontane naleving 1. Kennis van regelgeving: geen of onvoldoende kennis van regels leidt tot onbewuste overtredingen. 2. Kosten en baten: de afweging die wordt gemaakt ten aanzien van de financiële vooren nadelen van naleving dan wel overtreding. 3. Mate van acceptatie: is er begrip voor de regel die is ingesteld 4. Normgetrouwheid: de mate waarin de doelgroep plichtgetrouw alle regels opvolgt 5. Informele sociale controle: kans dat overtreding wordt ontdekt door handhaver en leidt tot afkeuring. Categorie 2 Controle dimensies 6. Informele meldingskans: kans dat inwoner of instantie overtreding meldt aan de overheid. 7. Controlekans: kans dat men wordt gecontroleerd op het begaan van een overtreding 14

8. Detectiekans: kans van constateren van overtreding bij een controle 9. Selectiviteit: leidt overtreding of risico daarop tot meer controles. Categorie 3 Sanctie dimensies 10. Sanctiekans: kans dat geconstateerde overtreding ook daadwerkelijk wordt gesanctioneerd. 11. Sanctie-ernst: soort en hoogte van de sanctie.

3.7. Implementatie van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Verdere vernieuwingen en aanpassingen van het omgevingsrecht zijn na de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010 al jaren aan de gang. Als antwoord op de breed gevoelde maatschappelijke behoefte aan een snellere, een eenvoudiger en meer klantgerichte dienstverlening op het gebied van de wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving is al kort na de inwerkingtreding van de Wabo besloten tot een verdere integratie en verduidelijking van het omgevingsrecht. Met de Omgevingswet per 1 januari 2022 worden regels van tientallen wetten, AMvB’s en ministeriele regelingen samengevoegd in een wet en vier AMvB’s. Voor het bouwtoezicht treedt per 1 januari 2022 de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in werking (Wkb). De Wkb beoogt ook een verbetering van het omgevingsrecht te bereiken door het toetsen van bouwaanvragen en het controleren van bouwvergunningen anders te organiseren. De Wkb gaat overigens op termijn onderdeel vormen van de Omgevingswet. De invoering van de Omgevingswet en de Wkb betekenen grote veranderingen voor de gemeente Emmen.

Om beide wetten te kunnen uitvoeren is er een implementatietraject nodig dat er voor zorgt dat noodzakelijke veranderingen van het gemeentelijk uitvoeringsbeleid, de omvang van taken, (werk)processen, de personele capaciteit, de financiering van de uitvoering en legesheffing. Het doorvoeren van deze veranderen kost tijd en personele capaciteit. Het jaar 2021 staat in het teken van de implementatie van Omgevingswet en Wkb. Er worden proefprojecten voor het nieuwe werken van het bouwtoezicht uitgevoerd en onze medewerkers leren en oefenen door het deelnemen aan opleidingen en trainingen. Voor het doorvoeren van veranderingen in het gemeentelijk uitvoeringsbeleid zijn zeker de volgende bestuurlijke besluiten nodig: * het bepalen van de reikwijdte van de vergunningplicht onder de Omgevingswet; meer of juist minder vergunningvrij;

15

* het bepalen van die aanvragen van een omgevingsvergunning, waarbij het volgen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd; * het bepalen van de inbedding van de regels uit de zogenoemde ‘bruidsschat’ in het gemeentelijk beleid en uitvoering; * het bepalen van beleid voor het uitvoeren van participatie in de procedure van behandeling van aanvragen van omgevingsvergunningen; * het bepalen van beleid ten aanzien van het al dan niet controleren van de gereed melding bouw en het borgingsplan; * het bepalen van de noodzaak van meer personele capaciteit voor toezicht (illegale bouw) en handhaving (mogelijke geschillen met kwaliteitsborgers0; * het bepalen van de totale benodigde personele capaciteit voor VTH, inclusief administratie van de Omgevingswet en de Wkb in 2022; * het bepalen of en hoe het legesbeleid voor het aanvragen van vergunningen moet worden aangepast met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en Wkb; * het bepalen van de mogelijkheid en wenselijkheid van het heffen van leges voor een regulier vooroverleg; * het bepalen of ‘nieuwe’ taken onder de Wkb onder legesheffing kunnen worden gebracht; * het bepalen van een (alternatief) systeem om de registratie van BAG- en Wozmeldingen actueel te houden.

In het Jaarplan VTH 2021 wordt rekening gehouden met de capaciteit die nodig is voor de implementatie van- en de besluitvorming over de Omgevingswet en de Wkb. 3.8. Doorontwikkeling van het VTH-domein van de gemeente Emmen Binnen de doorontwikkeling van een verdere professionaliteit van het domein binnen de gemeente Emmen dat de VTH-taken uitvoert is onderlinge communicatie en samenwerking een speerpunt. In dat VTH-domein heeft de samenwerking tussen de teams VLO en ROW in 2020 een stevige impuls gekregen. Dit zetten we door in 2021 en verbreden het naar de rest van de organisatie. Het gaat daarbij om integraal samenwerken en adviseren, elkaar tijdig informeren en heldere interne processen volgen die door iedereen worden nageleefd in het vertrouwen dat een (aan)vraag dan adequaat wordt opgepakt. De invoering van de Omgevingswet in 2022 biedt hierbij kansen die de organisatie dan wel moet verzilveren. De doorontwikkeling van de interne werkwijzen moet gebeuren terwijl de productie doorgaat (‘terwijl de winkel open blijft.’). Daarbij ontstaat een spanningsveld met de productie. Dit gaan we goed monitoren. De ‘bottom line’ is dat we geen van rechtswege verleende vergunningen willen hebben. Ons productieproces moet in control zijn.

16

4. DE UITVOERING We beschrijven in dit hoofdstuk hoe we onze ambities en doelen, die in hoofdstuk 3 zijn beschreven, in de praktijk gaan realiseren. In paragraaf 4.1. staan de maatregelen die we gaan uitvoeren om de doelen te bereiken. In paragraaf 4.2. geven we aan dat wij door middel van risicogestuurd handelen een doelmatige uitvoering aan vergunningverlening, toezicht en handhaving geven. Het speerpunt van sturen op naleefgedrag in het beleid is leidend voor de wijze waarop de risico’s het beste kunnen worden beperkt. 4.1. Maatregelen 1 Doelstelling: Klanttevredenheid over uitvoering VTH-taken een 7 Maatregelen om dit te realiseren: * Zorgen voor meer maatwerk in de dienstverlening door klantprofielen en daarbij uitleg van nut en noodzaak van regels. * Versnellen van de procedure door, waar dit verantwoord kan tijdrovende belemmeringen weg te nemen. Verbeteren van de informatievoorziening via de website. 2 Doelstelling: Verminderen van het aantal regels Maatregelen om dit te realiseren: * Analyseren van ruimtelijke plannen en de APV op het schrappen van regels die niet strikt noodzakelijk zijn of in de praktijk niet worden gehandhaafd. * Herzien van het welstandsbeleid en meer toespitsen op de locaties waar het belang van welstand het grootst is.

3 Doelstelling: Terugdringen van illegale situaties door handhaving of legalisatie Maatregelen om dit te realiseren: * Continueren van een projectmatige en themagerichte aanpak. * Doorpakken om illegale situaties ongedaan te maken en alleen gedogen als aan de eisen van het gedoogbeleid kan worden voldaan. 4 Doelstelling: Klanttevredenheid over uitvoering VTH-taken een 7 Maatregelen om dit te realiseren: * Continueren van de projectmatige aanpak voor structurele problemen. * Geven van hoge prioriteit aan overlast veroorzakende activiteiten. 5 Doelstelling: Emmen blijft een centrum met evenementen voor de eigen inwoners en bezoekers Maatregelen om dit te realiseren: * Opnieuw indelen van evenementen binnen de bestaande of categorieën of criteria 17

van de categorieën oprekken, zodat het eenvoudiger wordt om een evenementenvergunning aan te vragen. * Faciliteren van vrijwilligers bij het aanvragen van vergunningen voor evenementen.

6 Doelstelling: Beleid is als instrument voor VTH in de praktijk te gebruiken en sluit aan bij de wensen vanuit de samenleving Maatregelen om dit te realiseren: * Het laten toetsen van relevante beleidsdocumenten door VTH-medewerkers en medewerkers van de RUD. * Toepassen van plan, do, check en act op beleid dat relevant is voor VTH-taken en op basis van evaluaties het beleid eventueel aanpassen. * Krijgen van inzicht in de kansen die de Omgevingswet biedt en hier alvast op anticiperen. 7 Doelstelling: Continueren goede kwaliteit uitvoering; gemeten naar de juridische kwaliteit mag maximaal 10% van bezwaar- en beroepsprocedures gegrond worden verklaard Maatregelen om dit te realiseren: * Actueel maken en houden van alle gebruiksvergunningen en drank- en horecavergunningen in samenwerking met de RUD. Hiermee borgen we dat de vergunningsvoorwaarden aansluiten bij de praktijksituatie. * Borgen dat voldoende kennis beschikbaar is. 8 Doelstelling: Goed vestigingsklimaat en klanttevredenheid bedrijven een 7 Maatregelen om dit te realiseren: * Opstellen van bestemmingsplannen die ontwikkelingsgericht en flexibel zijn. * Faciliteren van bedrijven bij het aanvragen van vergunningen. Accounthouders van de gemeente vervullen hierbij een coördinerende rol.

* Betrokken worden bij de ontwikkelfase van initiatieven, zodat de gemeentedirect kan adviseren over de wet- en regelgeving waar rekening mee dient te worden gehouden. Dit geeft snel duidelijkheid aan bedrijven. 9 Doelstelling: Verbeteren van het spontane naleefgedrag Maatregelen om dit te realiseren: * Verbeteren van de informatievoorziening en toelichten van de nut en noodzaak van de regels. * Continueren van de projectmatige en themagerichte aanpak. * Stimuleren van de eigen verantwoordelijk van burgers en bedrijven.

18

10 Doelstelling: Inzicht in en sturen op naleefgedrag Maatregelen om dit te realiseren: * Ontwikkelen van een instrument om inzicht te krijgen in het naleefgedrag, dit door een goede registratie van controles en van de bevindingen tijdens controles. * Bijstellen van de activiteiten in jaarplannen op basis van ervaringen en inzichten. * Bepalen van risico’s ten aanzien van het naleefgedrag in de toekomst op basis van ‘evidence based’ in plaats van ‘expert based’. 4.2. Risicogestuurd handelen Met het invullen van risicomatrices is vastgesteld wat ten aanzien van VTH-activiteiten de grootste risico’s zijn in Emmen. Deze risico’s zijn vertaald naar prioriteiten voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving. 4.2.1. Doorwerking prioritering bij vergunningverlening En hoge prioriteit betekent een relatief groot potentieel risico in het geval er iets fout mocht gaan en/of een grote kans op slecht ingediende en onderbouwde vergunningaanvragen. Dit betekent dat aanvragen of meldingen met een hoge prioriteit intensiever worden getoetst door de vergunningverleners dan aanvragen met een lage prioriteit. Hiervoor maken we gebruik van het onderscheid in toetsniveaus uit het toetsprotocol van de Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen (CKB). 1.

Sneltoets (volledigheid) * Bevat de aanvraag alle benodigde documenten? * Kloppen globaal de uitgangspunten van de aanvraag en wordt met alle benodigde aspecten rekening gehouden? * Bevat de aanvraag voldoende informatie voor een eventuele uitgebreide toetsing? 2. Visuele toets * Bevat de aanvraag alle benodigde documenten? * Kloppen de uitgangspunten op de aangeleverde stukken? * Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten plausibel zijn. 3. Inhoudelijke toets * Bevat de aanvraag alle benodigde documenten? * Kloppen de uitgangspunten op de aangeleverde stukken? * Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten plausibel zijn.

19

* Bij berekeningen en rapportages worden de belangrijkste berekeningen en conclusies gecontroleerd dan wel nagerekend. 4. Complete toets * Bevat de aanvraag alle benodigde documenten? * Kloppen de uitgangspunten op de aangeleverde stukken? * Volledige toets waarbij alle documenten en alle te toetsen aspecten gedetailleerd worden getoetst. * Bij berekeningen en rapportages wordt alles gecontroleerd en nagerekend. In de hier volgende matrix is het toetsniveau van verschillende typen bouwwerken bepaald in combinatie met de aspecten waarop wordt getoetst met betrekking tot de bouwvoorschriften. Functie

wonen

publiek

bedrijf

anders

Constructieve veiligheid Brandveiligheid Bouwfysica Bouwkundig Installaties

2 3 1 1 1

3 4 2 2 2

3 3 2 2 1

2 2 1 1 1

De onderstaande tabel geeft aan hoe voor alle typen vergunningaanvragen de prioriteiten doorwerken in de toetsing.

20

Prioriteit Hoog

Consequentie En goede en volledige aanvraag is belangrijk, de volledigheidstoets wordt om die reden uitgebreid uitgevoerd en indien nodig wordt de aanvrager hier actief bij betrokken. Het risico op een van rechtswege verleende vergunning wordt actief geminimaliseerd (door extra monitoring) in het werkproces. Actieve afstemming met toezicht en handhaving. Een toetsaspect met een hoge prioriteit krijgt een complete toets of een inhoudelijke toets. Gemiddeld Er worden normale eisen gesteld aan de volledigheid en indien nodig wordt de aanvrager hier actief bij betrokken, De aanvraag doorloopt het reguliere werkproces en alleen indien nodig vindt afstemming plaats met toezicht en handhaving. Bij een toetsaspect met een gemiddelde prioriteit wordt een inhoudelijke toets uitgevoerd. Laag Er worden normale eisen gesteld aan de volledigheid en indien nodig wordt de aanvrager hier actief bij betrokken. De aanvraag doorloopt het reguliere werkproces en er vindt geen specifieke afstemming plaats met toezicht en handhaving. Bij een toetsaspect met een lage prioriteit wordt een sneltoets uitgevoerd. Op termijn willen we realiseren dat aantoonbaar voldoen aan wet- en regelgeving voldoende is. Te beginnen met de externe kwaliteitstoets (zie hiervoor verder paragraaf 5.2.). 4.2.2.

Doorwerking prioritering bij toezicht en handhaving In deze paragraaf komt de doorwerking van de prioriteiten bij toezicht aan de orden. De doorwerking voor handhaving staat beschreven onder de beschrijving van de handhavingsstrategie in paragraaf 6.3.1. Vergunninggericht toezicht Vergunninggericht toezicht vindt plaats naar aanleiding van een door de gemeente verstrekte ‘kortlopende’ omgevingsvergunning tijdens de realisatiefase. Bij dit toezicht wordt gecontroleerd of wordt voldaan aan de voorschriften uit de vergunning. Vergunninggericht toezicht heeft betrekking op de omgevingsvergunning voor bouw, sloop, monumenten, kap/groen, uitvoeren werken/werkzaamheden (aanlegvergunning), bodembeschikkingen, meldingen grondverzet en aanleg van warmte- en koudeopslagsystemen (WKO). Een hoge prioriteit betekent bij vergunninggericht toezicht dat vergunningvoorschriften en geldende regels intensief worden gecontroleerd op alle aspecten met een hoge prioriteit. Bij een gemiddelde prioriteit worden vergunningvoorschriften en geldende regels visueel gecontroleerd op alle aspecten met een gemiddelde prioriteit. Wanneer de vergunning alleen betrekking heeft op 21

activiteiten met een gemiddelde en lage prioriteit dan kan er ook steekproefsgewijs toezicht worden gehouden. Op vergunningen die betrekking hebben op een lage prioriteit wordt in principe geen toezicht gehouden. Signaleringen, meldingen (klachten) en handhavingsverzoeken worden beoordeeld en naar aanleiding daarvan kan eventueel handhavend worden opgetreden. Wanneer een laag geprioriteerde vergunning(voorschrift) slecht naleefgedrag laat zien, kan er voor worden gekozen de prioriteit te verhogen. Objectgericht toezicht Objectgericht toezicht ziet toe op het in gebruik nemen en hebben van inrichtingen. Tijdens periodieke controles wordt toezicht gehouden op de naleving van algemene voorschriften en vergunningsvoorwaarden. Objectgericht toezicht heeft betrekking op de omgevingsvergunning voor milieu en gebruik (brandveiligheid) en voor de horeca gerelateerde vergunningen. Objectgericht toezicht heeft ook betrekking op tijdelijke objecten of activiteiten zoals evenementen, tijdelijke bouwwerken of tijdelijke ontheffingen. De handhavende bevoegdheid van de burgemeester om bijvoorbeeld verkoopinrichtingen te sluiten, drugspanden en kraakpanden te ontruimen of manifestaties te verbieden zijn ook voorbeelden van handhaven op basis van objectgericht toezicht.

De controlefrequentie voor de milieu-inrichtingen wordt bepaald op basis van de categorie-indeling in het Besluit omgevingsrecht (Bor). De controlefrequentie voor inrichtingen op basis van het Gebruiksbesluit brandveilig gebruik wordt bepaald aan de hand van de prioriteitsklasse van VTH. Daarnaast is in RUD-verband de Drentse Maat vastgesteld. Dit houdt in dat volgens daarin vastgestelde frequentie wordt gecontroleerd en hoeveel tijd zo’n controle gemiddeld mag bedragen. Daarnaast kan een controlebezoek voortkomen uit de gewone prioriteit of uit de Drentse prioriteit. Vergunningen en meldingen die betrekking hebben op activiteiten met een hoge prioriteit worden intensief gecontroleerd. In de uitvoering is hiervoor voldoende tijd begroot. Gebiedsgericht toezicht Het gebiedsgericht toezicht is gerelateerd aan geografische gebieden. Het betreft toezicht op algemene wet- en regelgeving en niet op objectgebonden beschikkingen (vergunningen, meldingen en ontheffingen). Overtredingen kunnen naar aanleiding van actieve controle of naar aanleiding van signaleringen en meldingen (klachten) worden geconstateerd. Een hoge prioriteit betekent: * Actief handhavend optreden naar aanleiding van openbare ordeverstoringen.

22

* Actief handhavend optreden en direct controleren van vergunningen en meldingen die binnen komen bij het Meldpunt openbaar gebied Toezicht en daartoe aangewezen BOA’s. * Snel afhandelen van meldingen (klachten). Een gemiddelde prioriteit betekent: * Actief handhavend optreden en direct controleren van vergunningen en meldingen die binnen komen bij het Meldpunt openbaar gebied. * Toezicht door daartoe aangewezen BOA’s. Een lage prioriteit betekent: * Actief handhavend optreden en direct controleren van vergunningen en meldingen die binnen komen bij het Meldpunt openbaar gebied. * Toezicht door daartoe aangewezen BOA’s. Thema of projectmatig toezicht Bij slecht naleefgedrag op specifieke onderwerpen of klachten vanuit de maatschappij, kan het effectief zijn om op basis van een thema projectmatig toezicht te houden. Kenmerk van deze vorm van toezicht is dat deze taak vaak eenmalig wordt gehouden en dat er in uitvoeringsprogramma’s vaak per jaar een nieuw thema of project wordt benoemd.

Voorbeelden van deze vorm van toezicht zijn: * controle van specifiek installaties, bijvoorbeeld mestbassins bij boerderijen of koelinstallaties bij horecabedrijven; * inventarisatie van illegale bouwwerken in een bepaald gebied, bijvoorbeeld schuttingen; * controle van een specifiek milieuaspect, bijvoorbeeld vloeistofkerende vloeren; * de aanpak van ongewenste situaties die in het verleden zijn ontstaan; de zogenoemde ‘cases’; * wijkgericht toezicht op specifieke bestuurlijke prioriteiten, bijvoorbeeld een actie tegen zwerfafval. Afhandeling van handhavingsverzoeken Handhavingsverzoeken dienen te allen tijde in behandeling te worden genomen. Deze verzoeken worden beoordeeld op basis van de vastgestelde prioriteiten voordat tot actie wordt overgegaan: * een handhavingsverzoek dat betrekking heeft op een taak of een thema met een hoge prioriteit wordt meteen opgepakt. Indien nodig wordt hiervoor capaciteit vrijgemaakt; * een handhavingsverzoek dat betrekking heeft op een taak of een thema met een gemiddelde prioriteit wordt opgepakt op het moment dat er capaciteit voor beschikbaar is; * een handhavingsverzoek dat betrekking heeft op een taak of een thema met een lage prioriteit wordt in een later stadium opgepakt.

23

Wanneer een handhavingsverzoek betrekking heeft op een thema waarmee in het beleidsplan en/of het uitvoeringsprogramma niet specifiek rekening is gehouden, wordt ad hoc beslist. Wanneer op basis van een handhavingsverzoek nieuw beleid noodzakelijk wordt geacht, wordt dit meegenomen in de evaluatie. Bij een signalering maakt de gemeente een afweging of hier actie op wordt ondernomen. 4.2.3. Calamiteiten en incidenten Voor de behandeling van incidenten buiten de reguliere bedrijfstijden van de gemeente hebben wij een bereikbaarheidsregeling ingesteld, zodat we alert en doeltreffend kunnen reageren. Deze regeling voldoet aan de wettelijke verplichting die hierover is opgenomen in de Wabo (Wet VTH). De bereikbaarheidsregeling van de RUD is afgestemd met die van de gemeente Emmen. 4.2.4. Doorwerking van de prioriteiten bij milieutaken Alle Drentse gemeenten en de provincie Drenthe hebben hun milieutaken belegd bij de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUD). In Drents verband is men overeengekomen om tot een uitvoeringsniveau te komen. Dat niveau wordt de Drentse Maat genoemd en geeft voor alle taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving een prioritering aan die gebaseerd is op risico-afwegingen. Er is hierbij expliciet gekeken naar de kans op overtredingen en de impact daarvan op de omgeving.

De gemeente Emmen heeft zich via de begroting van de RUD verbonden aan de Drentse Maat. Wij bevestigen met de vaststelling van dit beleidsplan de Drentse Maat als een beleidsmatig uitgangspunt voor de milieutaken van onze gemeente. Voorbeelden van de Drentse Maat zijn de frequenties voor milieucontroles bij bedrijven, de omvang van controles bij de verwerking van verontreinigde grond, de wijze waarop en de frequentie van actualiseren van vergunningen en de intensiteit van controles van BRZO-bedrijven. Een nadere beschrijving van de Drentse Maat is opgenomen in bijlage 9. Naast de provinciaal overeengekomen eenduidige aanpak binnen de Drentse Maat nemen we in het jaarplan voor de RUD opdrachten op, die specifiek betrekking hebben op de gemeente Emmen. Dit zijn de zogenoemde lokale prioriteiten en specifiek milieuadviesvragen.

24

5. VERGUNNINGENSTRATEGIE Dit hoofdstuk beschrijft de strategie die de gemeente Emmen volgt om de doelen te realiseren voor vergunningverlening en de dienstverlening bij het behandelen van aanvragen voor vergunningen. 5.1. Beginsel bereidheid Werkgelegenheid en regionale ontwikkeling zijn van groot belang voor de regionale samenleving. Bedrijven moeten zich vanuit dit perspectief binnen de gestelde grenzen kunnen vestigen en uitbreiden. Bestemmingsplannen zijn over het algemeen gedetailleerd geformuleerd, waardoor bepaalde activiteiten in bepaalde gevallen niet kunnen plaatsvinden. Dit terwijl ze geen risico voor de omgeving vormen. In het geval een aanvraag niet past binnen het vigerende bestemmingsplan dan toetst een vergunningverlener deze aanvraag aan de volgende aspecten: * belang voor de maatschappij; * spoedeisendheid; * aard van de afwijking; * overlast voor de omgeving; * veiligheidsrisico’s; * strijdigheid met overige wet- en regelgeving. De bevindingen van de vergunningverlener wordt besproken in het zogenoemde multidisciplinaire ‘Klein Comité van de gemeente. Bij een positieve ‘uitslag’ wordt geadviseerd hoe aan de aanvraag verder medewerking kan worden verleend.

Medewerking kan plaatsvinden door aanpassing van het betreffende bestemmingsplan, het toepassen van een (uitgebreide) afwijkingsprocedure en eventueel aanpassing van andere relevante gemeentelijke (beleids)kaders. Indien bepaalde situaties regelmatig aan de orde komen, worden voor die situaties beleidsregels vastgesteld. 5.2. Belemmeringen wegnemen Al eerder in dit beleidsplan is aangegeven dat het waar mogelijk snel doorlopen van procedures gewenst is. De snelheid van procedures wordt versneld, maar de kwaliteit moet gewaarborgd blijven in het belang van zowel de aanvrager als de samenleving. De gemeente kijkt kritisch naar tijdrovende belemmeringen en neemt die weg als dat mogelijk is. Dit kan bijvoorbeeld door in meer zaken de behandelend ambtenaar de welstandseisen te laten beoordelen. Ook werken wij toe naar een afwijkingen beleid dat sneller duidelijk maakt of en hoe initiatieven in afwijking van het bestemmingsplan kunnen worden gerealiseerd.

25

5.3. Externe kwaliteitstoets De gemeente Emmen volgt de landelijke ontwikkelingen op het gebied van de private kwaliteitsborging voor het bouwtoezicht op de voet. Per 1 januari 2022 treedt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (WKB) met gevolgklasse 12 in werking. In de Wkb is bepaald dat de aanvrager aantoont dat is voldaan aan de (bouw)wet- en regelgeving. De technische vergunningtoets en het toezicht worden uitgevoerd door een erkende private partij. Deze ontwikkeling past in de trend om meer verantwoordelijkheid bij de markt te leggen en de positie van de (bouw)consument te versterken. 5.4. Uitwerken toetsniveau In paragraaf 4.2. staat het toetsniveau per type bouwwerk beschreven. Dit wordt verder gedetailleerd zodat vergunningverleners aan aanvraag uniform toetsen. Ook kijken we of voor niet-bouwgerelateerde aanvragen een toetsniveau kan worden gehanteerd. Hiervoor onderzoeken we of er een goede balans blijft bestaan tussen standaardisatie en expert judgement. In bijlage 6 is een voorbeeld opgenomen van een uitgewerkt toetsniveau.

2

De Wkb kent drie gevolgklassen: Gevolgklasse 1: * grondgebonden eengezinswoningen; * woonboten; * vakantiewoningen; * bedrijfspanden van max. 2 bouwlagen * kleine fiets- en voetgangersbruggen; * overige bouwwerken geen gebouwen zijnde tot max. 20 m. hoogte; * verbouwingen van bovenstaande categorieen. Gevolgklasse 2: * alle bouwwerken die niet onder gevolgklasse 1 vallen; * bibliotheken, gemeentehuizen, onderwijsgebouwen en woongebouwen tot 70 m. hoogte. Gevolgklasse 3: * alle bouwwerken die niet onder gevolgklasse 2 vallen; * metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen, gebouwen hoger dan 70 m. De Wkb treedt met gevolgklasse 1 per 1 januari 2022 in werking. Gevolgklassen 2 en 3 treden in een latere fase in werking. 26

6. NALEVINGSSTRATEGIE Dit hoofdstuk beschrijft de verschillende strategieën waarmee de gemeente Emmen de naleving van de gestelde handhavingsdoelen en de wet- en regelgeving wil bewerkstelligen. 6.1. Keuze voor een instrument Er zijn diverse instrumenten om de naleving te bevorderen. Deze verschillen al naar gelang de instrumenten een preventief of een repressief karakter hebben. In onderstaande tabel staat een overzicht van een aantal instrumenten. Preventieve instrumenten * voorlichting * communicatie * accountmanagement

Bestuursrechtelijke instrumenten * waarschuwing * last onder bestuursdwang * last onder dwangsom * bouwstop * wijzigen of intrekken vergunning of ontheffing * noodbevel * noodverordening * bestuurlijke bevoegdheden burgemeester, zoals een gebiedsverbod of een sluitingsbevel

Strafrechtelijke instrumenten * bestuurlijke strafbeschikking * opmaken van een proces verbaal

6.2. Preventief optreden 6.2.1. Informatie en communicatie Voorkomen is beter dan genezen. De gemeente Emmen wil om die reden zoveel mogelijk preventieve handhavingsinstrumenten gebruiken om et gedrag en de naleving van burgers en bedrijven op een positieve manier te beïnvloeden. In hoofdstuk 4 is de doelstelling van het verbeteren van de spontane handhaving genoemd. Hierdoor kunnen onveilige situaties worden voorkomen en hoeven er minder tijdrovende en kostbare repressiemiddelen te worden toegepast. Wij zullen daarom bedrijven en inwoners op een actieve wijze voorlichten over dit handhavingsbeleid, de regels voor de bebouwde en onbebouwde omgeving en de 27

handhaving ervan. Als iemand de regels kent en begrijpt, is deze persoon gemotiveerder om deze regels ook na te leven en zijn omgeving erop te wijzen. Daarnaast krijgt een aanvrager of vergunninghouder zicht op risico’s en gaat zelf ook nadenken over het beheersen van de risico’s. Er wordt dan ook intensief ingezet op de communicatie omtrent (nieuw) beleid, (gewijzigde) regelgeving en de daaruit voortvloeiende handhaving. Burgers en bedrijven worden waar mogelijk gestimuleerd om zelf mee te denken over situaties en betrokken bij het zoeken naar oplossingen. Ook het laten zien dat een ‘overtreder’ wordt aangepakt is een vorm van preventieve handhaving. De communicatie over handhaving vindt zo gericht mogelijk plaats aan de hand van de volgende communicatievormen: * massacommunicatie: via websites en/of lokale media zoveel mogelijk mensen informeren over de regels en de handhaving daarvan; * doelgroepgerichte/gebiedsgerichte communicatie: en doelgroep of gebied informeren over de specifieke regels en handhaving die voor hun/dat gebied van toepassing zijn. * individuele communicatie: persoonlijke voorlichting aan en inwoner of een bedrijf over de regels en de handhaving daarvan. Voor de communicatie wordt gebruik gemaakt van bestaande netwerken, zoals gemeentelijke loketten, buurtverenigingen en websites.

Daarnaast kan de klant worden bereikt door (doelgroepgerichte) nieuwsbrieven/folders en publicaties in de (lokale) media. De gemeentelijke toezichthouders, medewerkers van de RUD, accountmanagers en BOA’s spelen ook een grote rol bij de communicatie richting de klant. Zij functioneren als een ‘front office in het veld’. Ook vangen zij signalen op uit de buurt zodat er kan worden gehandhaafd op basis van wensen uit de samenleving. Daarnaast is er veel winst te halen door goede communicatie aan de voorkant van het vergunningenproces. Vooroverleg, intakeoverleg en tijdens het aanvragen van de vergunning informeren van de aanvrager voorkomt in grote belangrijke mate het onbewust overtreden van de regels. Dit krijgt dan ook onze aandacht. Bij een opleveringscontrole van een afgegeven vergunning wordt de vergunninghouder door de vergunningverlener en toezichthouder geïnformeerd over de achtergrond en het doel van de opgelegde voorschriften. Dit voorkomt het onbedoeld overtreden van de voorschriften. Tevens kan de vergunningverlener aan de vergunninghouder met welke visie de voorschriften zijn opgelegd en welk doel zij dienen. 6.2.2. Toezicht houden Met regelmatig toezicht wordt het naleven van wet- en regelgeving bepaald. Regelmaat van het toezicht leidt tot een betere naleving vanwege de relatief grote 28

pakkans’. Onder toezicht wordt naast het bezoek ter plaatse ook de beoordeling van opgevraagde of toegezonden documenten en rapporten verstaan. Het Bor geeft slechts in algemene bewoordingen aan hoe het toezicht georganiseerd dient te zijn. Op grond van het Bor moet het bestuursorgaan inzicht geven in de wijze waarop het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving wordt uitgeoefend. We streven ernaar om waar mogelijk integraal toezicht te houden. Dit is in de werkprocessen vastgelegd. Tijdens toezichtmomenten geven de toezichthouders zo nodig voorlichting over de eisen waaraan dient te worden voldaan. De resultaten van de toezichtmomenten worden bijgehouden en centraal geregistreerd. Een langdurige werkzaamheid van toezichthouders in hetzelfde rayon of met dezelfde bedrijven of inrichtingen houdt een zeker risico in. Daarom wordt een periodieke roulatie toegepast. Deze roulatie is wettelijk vastgelegd in de Wabo. Er zijn vier vormen van toezicht te onderscheiden. In hoofdstuk 4 zijn deze vormen toegelicht en is er de aanpak van prioriteiten per toezichtvorm uitgewerkt. Hieronder worden per toezichtvorm de belangrijkste doelstellingen geformuleerd. Vergunninggericht toezicht

Objectgericht toezicht

Gebiedsgericht toezicht

Themagericht of planmatig toezicht

Doelstelling: Het tijdens de uitvoering van verleende omgevingsvergunningen waarborgen van een basiskwaliteit ten aanzien van de bouwkundige staat, veiligheid en de milieukundige, ruimtelijke en cultuurhistorische kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde omgeving en bouw- en slooplocaties Betreft onder andere: * Naleven van voorschriften van omgevingsvergunningen met betrekking tot o.a. bouw en gebruik, milieu, sloopveiligheid en asbest, monument, aanleg en beschikkingen in het kader van de Wet bodembescherming. * Controle op tijdelijke bouwwerken Doelstelling: Het tijdens het gebruik van bouwwerken, inrichtingen en evenementen waarborgen en/of versterken van kwaliteiten op het gebied van (brand)veiligheid, milieu en leefbaarheid. Betreft onder andere: * Periodiek toezicht op het naleven van voorschriften van omgevingsvergunningen met betrekking tot o.a. (brand)veiligheid, milieu en gebruik Doelstelling: Het waarborgen en/of versterken van ruimtelijke, esthetische en landschappelijke kwaliteiten en het verbeteren van de veiligheid en leefbaarheid van de (openbare) ruimte. Betreft onder andere: * Kwaliteit en leefbaarheid openbare ruimte (o.a. reclame), strijdig of onrechtmatig gebruik gronden, bestaande bouw, erven en terreinen, milieuovertredingen en beschermde gebieden.

Doelstelling: Het waarborgen van het naleefgedrag op een bepaald thema of in een specifiek gebied wordt verbeterd. Betreft onder andere: * Specifieke aspecten als illegale bouw in een deel van de gemeente, bodembeschermende voorzieningen bij een bepaalde branche of de projectmatige aanpak van ongewenste situaties die in het verleden zijn ontstaan (‘cold cases’).

29

6.3. Repressief optreden In het geval dat preventieve handhaving met voorlichting en toezicht niet leidt tot het gewenste naleefgedrag, zijn er andere maatregelen nodig. Wanneer legalisatie van een overtreding niet mogelijk is, is bijsturing of het ongedaan maken van de overtreding noodzakelijk. Legalisatie is het uitgangspunt. De landelijke Handhavingsstrategie (LHS), die wij toepassen (zie paragraaf 6.3.1.), geeft aan in welke situaties wij repressief optreden. Tegen geconstateerde overtredingen kan zowel bestuursrechtelijk door de gemeente als strafrechtelijk door de politie en het Openbaar Ministerie worden opgetreden. Bestuursrechtelijke instrumenten zijn: * last onder dwangsom; * last onder bestuursdwang; * noodbevel; * gebiedsverboden; * intrekken of wijzigen van de vergunning of ontheffing; * bouwstop. Strafrechtelijke instrumenten zijn: * proces verbaal; * bestuurlijke strafbeschikking. Het college van de gemeente Emmen heeft de keuze gemaakt om waar nodig de bestuurlijke strafbeschikking toe te passen en niet de bestuurlijke boete. Het bestuurlijke – en het strafrechtelijke handhavingstraject kunnen als een tweesporenbeleid) naast elkaar worden gebruikt. Het gaat hierbij om verschillende instanties. Het strafrecht wordt dan gebruikt om te straffen, terwijl het bestuurlijke traject het doel heeft de overtreding te beëindigen en de ontstane schade ongedaan te maken.

6.3.1. Handhavingsstrategie Er is de landelijke Handhavingsstrategie (LHS) die de gemeente Emmen ook hanteert. In het geval er een overtreding wordt geconstateerd, wordt uitvoering gegeven aan een 5-stappenplan. In bijlage 10 is een uitgebreide omschrijving van de LHS opgenomen. Stap 1: positioneren van bevindingen in de interventiematrix De handhaver bepaalt ten eerste in wel segment van onderstaande figuur met interventiematrx hij/zij de bevinding positioneert door het beoordelen van de 30

gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en’/of maatschappelijke relevantie en het typeren van de overtreder. De (mogelijke) gevolgen zijn

Aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar Van belang

Beperkt Vrijwel Nihil Goedwillende: - Onbedoeld - Proactief

Moet kunnen: - Onverschilling

Calculerend: -Bewust belemmerd en of risico nemend

Gedrag overtreder

Bewust en structureel /Crimineel -Fraude -Oplichting

Schema 6.1. Interventiematrix landelijke Handhavingsstrategie Stap 2: bepalen van verzwarende aspecten De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of het strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Stap 3: bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of het strafrecht geïndiceerd is. De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een is het strafrecht. Dit overleg is hiermee tweerichtingsverkeer; bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Stap 4: optreden met de interventiematrix De LHS gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft.