Definitief - Rapport Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie
Tekst van het document
mogelijkheden voor extra woningen op de lange termijn. Op
benodigde beleidsontwikkeling. Dit kan - gezien de groeiende
dit moment geven de inwoners van Elburg de gemeentelijke
opgave - leiden tot knellende capaciteit in de beleidsmaking
organisatie geen voldoende voor de inzet van de gemeente op het gebied van wonen (aldus Moventem).
13
14
22
De thema’s uit de Omgevingsvisie zijn: 1) Leefbare dorpen, actieve samenleving; 2) Aantrekkelijke omgevingskwaliteit; 3) Vitaal economisch klimaat; 4) Duurzaam, energieneutraal en klimaatbestendig;5) Bereikbaar, nabij en toegankelijk. Specifiek relevant is dat de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek gezamenlijk de opgaven gedefinieerd hebben die grensoverschrijdend zijn; hetgeen geleid heeft tot de Gebiedsagenda NEO. Dit zijn: 1) Wonen op een erf, 2) Het potentieel van transformatie, 3) Hoogbouw in de Kop van de Veluwe, 4) Dorpskernen verdichten, 5) Nieuwe woonwijken, 6) Bouwen rond stations en 7) De F50, doorfietsen tussen Epe en Zwolle
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 23
Hierbij is relevant dat het Rijk parallel ook inzet op ‘het oplossen
Aandacht voor strategisch beleid
van het landelijk woningtekort’ met woondeals waarin per
(mobiliteit en bedrijventerreinen)
gemeente een deel van de regionale opgave wordt opgepakt.
Met alle landelijke en demografische ontwikkelingen is
Waar het gaat over woningbouw is relevant dat Elburg onderdeel
strategisch handelen voor gemeenten in het ruimtelijk domein
uitmaakt van de Regio Zwolle (onderdeel van het Stedelijk
de komende jaren een belangrijke opgave. Regionale opgaven
Netwerk Nederland).16 Zoals in de verstedelijkingsstrategie
nopen gemeenten tot samenwerking en vragen daartoe
beschreven is het klimaat-adaptief accommoderen van stedelijke
strategische afweging. Uit onze analyse komt de relevantie
en economische groei van de regio, mét behoud en ontwikkeling
hiertoe, naast voorgaande uiteenzetting op het ruimtelijke
van de kwaliteit van de leefomgeving en bereikbaarheid, een
domein, naar voren voor een tweetal specifieke onderwerpen,
belangrijke integrale opgave voor de regio die vraagt om keuzes
namelijk: 1) mobiliteit en vervoer en 2) bedrijventerreinen.
15
in een lange termijn strategie. Hiervoor is onder meer de Verstedelijkingsstrategie Regio Zwolle opgesteld. In juni 2021
De gemeente Elburg concludeert met betrekking tot
is de regio tevens benoemd als NOVI-gebied. Verder sluit de
mobiliteit en vervoer dat op onderdelen de verkeersveiligheid,
Samenwerkingsagenda Kop van de Veluwe 2024-2028 aan bij
zoals de oversteekbaarheid, in Elburg onder druk staat
de verstedelijkingsstrategie van de Regio Zwolle en wordt de
(Collegeprogramma 2022-2026). Onderliggende oorzaak is de
woningbouwopgave nog explicieter integraal in combinatie
gebrekkige doorstroming vanuit het provinciale wegennet. Om
met natuur, bodem, klimaatadaptatie, circulaire economie,
hiertegen in actie te komen is bovenlokale afstemming nodig.
energie en duurzame mobiliteit opgepakt.
Op het thema bereikbaarheid trekt Elburg op in de Kop van de Veluwe. Daarin worden in ieder geval de lopende programma’s
Dit tezamen vraagt nu, maar ook zeker de komende jaren,
Noord Veluwe Bereikbaar en de MIRT-studie A28 geïntegreerd
veel inzet vanuit gemeenten (en provincies en waterschappen).
in de Bereikbaarheidsambitie Regio Zwolle, aldus de recente
De inzet hierop vraagt, gezien de demografische ontwikkelingen
investeringsagenda. De nadruk hierbinnen ligt op vermindering
in de gemeente Elburg, een grotere inzet op strategie, beleids
van de verplaatsingsbehoefte en –afstand en het verminderen
vorming en realisatie. Vanuit domein ruimte wordt op dit
van de afhankelijkheid van de auto door investeringen in
moment al tegen de grenzen aangelopen in wat men kan
het OV- en fietsnetwerk. In 2021 beoordeelden inwoners het
doen ter facilitering van deze woningbouw. Daarom heeft de
aanleggen en onderhouden van wegen, voetpaden en fietsroutes
gemeente geld gereserveerd voor inhuur van derden voor taken
in Elburg met een 6,5.17
op het gebied van RO (in het bijzonder woningbouw). Dit is een kwetsbare oplossing, omdat weliswaar schaarse kennis kan
Daarnaast hecht de gemeente veel belang aan de (door)
worden ingehuurd, maar geen structurele opbouw plaatsvindt.
ontwikkeling van bedrijventerreinen. De gemeente
Wel is er formatie beschikbaar gesteld, maar is deze vacature
onderzoekt hiertoe de mogelijkheid tot betere ontsluiting
lastig in te vullen. Zo moet toch teruggevallen worden op inhuur.
van bedrijventerrein Kruismaten, waardoor de omliggende wegenstructuur wordt ontlast en de verkeersveiligheid wordt
Er liggen binnen dit domein volgens gesprekspartners daarom
vergroot (Collegeprogramma 2022-2026). Richting regio
vooral kansen in samenwerking: zowel waar het gaat om
Zwolle maakt Elburg een speerpunt van de verbreding van de
expertise-uitwisseling en –opbouw (delen van kennis) als
bedrijfsmogelijkheden en het stimuleren van het organiserend
waar het gaat om het samen aangaan van relevante projecten.
vermogen van de bedrijven om de bedrijventerreinen
Medewerkers zien daarnaast kansen in sterkere regionale
toekomstbestendig te houden. In het Regionaal Programma
taakverdeling. Als potentiële uitdaging is genoemd dat
Werklocaties is hierover afgesproken tot een gezamenlijke
woningbouw – en dan vooral het inpassen van grote aantallen
investeringsagenda te komen voor bedrijventerreinen in
nieuwe inwoners, bijvoorbeeld uit bijzondere doelgroepen – van
de Kop van de Veluwe.
invloed kan zijn op de lokale sociale cohesie in Elburg. Elburg kent van oudsher hechte gemeenschappen met een sterke plaats daarin voor kerken en verenigingen. Het inpassen van groepen onbekend met deze lokale context vraagt een weloverwogen proces.
15 16
23
https://www.volkshuisvestingnederland.nl/onderwerpen/woondeals Verstedelijkingsstrategie Regio Zwolle 2022
17
Inwonerenquête Moventum (2021).
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 24
Het knelt voor de gemeentelijke organisatie van Elburg met
1) de klant staat centraal, 2) servicenormen, 3) samenwerking,
name om tot realisatie van deze onderwerpen te komen
4) digitale mogelijkheden, 5) transparantie en 6) efficiëntie. In
door een gebrek aan strategisch vermogen. Gesprekspartners
het Uitvoeringsprogramma 2022-2026 wordt aangegeven dat
merken op dat het risico bestaat dat regionale strategische
‘de inwoner centraal wordt gezet’ middels procesoptimalisatie
samenwerking op het vlak van ruimte beperkt blijft tot een
met de klantvraag als startpunt (uitgangspunten: digitaal als
aggregatie van gemeentelijke ruimtelijke puzzels en niet komt
het kan en standaardisatie waar mogelijk). Ook wordt ingezet
tot een integrale regionale visie. Dit terwijl deze opgave zowel
op actualisering van beleidsregels en daarbij streven naar
lokaal als regionaal speelt in de omgeving en oplossingen het
ruimere kaders en minder regels.
beste regionaal vormgegeven kunnen worden. Daar bovenop geldt opnieuw dat het een opgave blijkt om strategische
Uit het Dienstverleningsconcept (2022) blijkt dat de
beleidsvorming aandacht te geven in de gemeente, aangezien
dienstverlening door inwoners in 2020 werd gewaardeerd
de aandacht in de praktijk vaak naar ‘de dagelijkse gang van
met een ruime voldoende (7).19 Onderstaande tabel geeft de
zaken’ gaat op bestuurlijk niveau en daarom vaak ook in de
waardering van inwoners in 2018 en 2020 weer.
organisatie. Wijze van contact
Gebruik
3.2.3 Dienstverlening aan de Elburgse inwoners
Waardering
2018
2020
2018
2020
Elburg is een hechte gemeenschap waarin mensen elkaar
Website
47%
60%
6,7
7,0
kennen en groeten. In de gemeente zijn relatief veel inwoners
Telefonie
37%
20%
49% juist
80% juist
jonger dan 18 of ouder dan 65 jaar oud. De gemeente staat
Persoonlijk
68%
50%
6,8
7,0
dicht op bij de inwoner en het bestuur van de gemeente hecht ook veel waarde aan contact met inwoners. Dit alles is relevant
Tabel 7.
Gebruik en waardering dienstverlening door inwoners
voor de dienstverlening van de gemeente, zowel waar het gaat om directe dienstverlening aan de balie, als om het organiseren
In 2021 bleek ook uit onderzoek dat inwoners gemiddeld
van betrokkenheid en burgerparticipatie of de uitvoering van
genomen positief (40%) of neutraal (40%) zijn over de
de vergunningsverlening. Dienstverlening en burgerparticipatie
gemeente, slechts 13% was negatief.20 Ook ambtenaren geven
voorzien bovendien in een behoefte vanuit de maatschappij
aan dat de gemeente goed bereikbaar is, onder meer omdat het
om gehoord en geholpen te worden door de gemeente, en
gemeentehuis elke doordeweekse dag geopend is. Verder is uit
in het daadwerkelijk invloed uitoefenen op en actief helpen
mystery-caller-onderzoek gebleken dat de wachttijd in 59%
vormgeven van de koers van de gemeente.
van de gevallen twintig seconden of minder bedraagt. In 97% (landelijk 90%) van de gevallen krijgt de burger (binnen 200
Goede directe dienstverlening
seconden) een medewerker aan de lijn. Vergeleken met andere
Goede directe dienstverlening staat voor de gemeente Elburg
KCC’s met een verzorgingsgebied van <25.000 inwoners krijgen
dus centraal. Dan gaat het om zaken als bereikbaarheid,
bellers bij de gemeente Elburg vaker direct antwoord (82%
toegankelijkheid en digitalisering, doorlooptijden en
versus 70%). De duur van de oproep is gemiddeld.
klanttevredenheid. Op basis van de ons beschikbare informatie concluderen wij In het Bestuursakkoord 2022-2026 spreekt de gemeente
dat de scores op het gebied van dienstverlening relatief positief
van een gewenste ‘open, luisterende houding richting onze
zijn. De opgave voor de gemeente Elburg ligt dus in het borgen
inwoners. Om elkaar beter te begrijpen. En zo de kloof tussen
van goede dienstverlening en in verdere optimalisatie. Dit is
inwoner en bestuur te verkleinen.’ De gemeente schrijft
nodig gezien opkomende externe factoren als de Wet Open
daarnaast: ‘Met als uitgangspunt centraal wat moet en
Overheid, digitalisering, verplichtende landelijke richtlijnen
decentraal wat kan, waarbij steeds meer zaken digitaal opgepakt
en dergelijke. Dit vraagt doorlopende strategische inzet en
zullen worden maar fysiek contact mogelijk blijft.’ Het
doorontwikkeling van dit domein gezien de veranderende en
Dienstverleningsconcept van de gemeente (2022) staat
uiteenlopende behoeften op hoe inwoners hun zaken met of
18
dan ook in het teken van betrokken en efficiënte dienstverlening van hoog niveau. Deze is geënt op zes pijlers, namelijk: 18
24
Gemeente Elburg. Visie gemeentehuis 2022.
19
20
Websitegebruik is ook gestegen van 23% in 2016 naar 47% in 2018. Het gebruik van de kanalen balie, telefoon, email en post zijn allen met 3% gedaald in diezelfde periode. 75% van de telefonische klant-contacten wordt door het KCC afgehandeld. Vanaf 2 mei 2016 werkt Elburg op afspraak. Afspraken kunnen zowel digitaal als telefonisch worden gemaakt. De verhouding is ongeveer 50/50. Moventem, 2021, Kijk op Elburg.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 25
bij de gemeente willen afhandelen, bijvoorbeeld door meer in te
Om hierop in te zetten beschrijft het Uitvoeringsprogramma
zetten op onderzoek en evaluatie (ook gezien de huidige cijfers
2022-2026 dat inwonersparticipatie wordt versterkt met a)
over kwaliteit verouderd zijn).
eenvoudige communicatie (B1-niveau) richting inwoners, b) met beleid en verordening inwonersparticipatie, c) met
Gesprekspartners zien ook aanvullende kansen voor
experimenteren met nieuwe vormen van burgerparticipatie,
dienstverlening. Dan gaat het bijvoorbeeld om het verlagen
d) met participatietrajecten inzichtelijk en volgbaar maken
van het aantal binnenkomende telefoontjes door in te
voor inwoners, e) subsidieregeling voor maatschappelijke
zetten op betere online informatievoorziening. Ook merken
initiatieven. Volgens diverse betrokkenen van binnen en buiten
medewerkers op dat interne ontwikkelingen qua digitalisering
het gemeentehuis blijft de realisatie op dit onderwerp achter.
sneller zouden kunnen gaan en dat heldere doelstellingen (en
De inzet hierop betreft daarmee een belangrijk opgave voor
verantwoordelijkheden) op het gebied van dienstverlening nog
de gemeente voor de komende jaren. Zeker aangezien het
ontbreken. De gemeente zet in op concrete servicenormen,
wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau door
op het KlantContactCentrum (KCC) en een nieuw
het parlement is aangenomen. Daarbij is participatie zowel
communicatieplatform (Collegeakkoord 2022-2026).
een organisatorische als een bestuurlijke opgave en dit vraagt nadere afspraken binnen de gemeente.
Vernieuwing van het gemeentehuis kan daarnaast kansen bieden om dienstverlening te verbeteren. In de Elburgse
Verder is een uitdaging voor deze opgave volgens
Visie gemeentehuis staat hierover beschreven dat het nieuwe
gesprekspartners de ‘toename van maatschappelijke
gemeentehuis moet passen bij de ontwikkeling naar een
betrokkenheid in de samenleving’. Door politisering
gemeente die uitgaat van partnerschap en gezamenlijke
van veel opgaven wordt het werk van gemeenten soms
verantwoordelijkheid. De droom van de gemeente is om een
bemoeilijkt rondom politieke onderwerpen zoals de opvang
‘Huis van de Gemeente’ te creëren. Een open en toegankelijk
van vluchtelingen, rondom stikstof, of waar het gaat om
bestuurscentrum met vergaderfaciliteiten waar de inwoners
‘verwarde personen’. Daarbij kan groeiend negatief sentiment
van Elburg welkom zijn.’ Het contact en afstemming met
in de samenleving en specifieke wetgeving vanuit het Rijk
inwoners wordt daarbij steeds belangrijker.
(bijvoorbeeld op het gebied van stikstof of verplichtende
21
opvang) het aangaan van deze opgave bemoeilijken. Betrokkenheid en burgerparticipatie realiseren De maatschappij is constant in ontwikkeling en zo ook de
Doeltreffende vergunningsverlening
maatschappelijke betrokkenheid. De gemeente Elburg heeft de
Gemeenten geven een vergunning af, bijvoorbeeld aan
ambitie om samenkracht en burgerparticipatie betekenisvol te
inwoners die willen bouwen, verbouwen, of op een andere
organiseren, zo is ook te lezen in het Bestuursakkoord 2022-
manier iets aan hun omgeving willen veranderen. Voor een
2026. Ook ambtenaren uit de organisatie benoemen dit als een
omgevingsvergunning is de behandeltermijn bij de gemeente
centrale opgave voor de komende jaren. Verschillende eerdere
maximaal 8 werken, voor complexe aanvragen betreft dit 6
onderzoeken in de gemeente benadrukken ook het belang
maanden. Beide behandeltermijnen kunnen eenmalig worden
hiervan, waarbij de relatie tussen inwoners en de gemeente
verlengd met 6 weken.24 Dit betreft weliswaar een opgave die
beoordeeld werd met een 6,3 (al stammen deze cijfers wel uit
voor de gemeentelijke organisatie mogelijk minder groot en
2018). Daarnaast zien inwoners graag een gemeente Elburg
andersoortig is dan voor bovengenoemde opgaven geldt. Echter
die open en transparant werkt (93%) en beter luistert naar de
merken inwoners het direct wanneer dit niet goed verloopt
mening van inwoners (92%). Inwoners geven ook aan dat
en is dit daarmee snel van invloed op hun mening over het
de gemeente meer aan participatie zou kunnen doen (40%).
functioneren van de gemeente.
22
23
Waar het gaat om tevredenheid over hoe de ambtenaren in de gemeente werken geeft het volgende percentage aan tevreden
Vanuit medewerkers en externen wordt aangegeven dat de
te zijn: raad 92%, college 100%, ambtenaren 67% en inwoners
vergunningsverlening niet altijd tijdig plaatsvindt en stroef
22%. Voor inwoners is dit percentage opvallend laag, gezien het
verloopt. De gemiddelde doorlooptijd voor aanvragen met
Nederlandse gemiddelde hiervoor 36% is.
reguliere voorbereidingsprocedure was over 2022 en 2023 zo’n 60 dagen. Daarmee was het een lichte overschrijding
21 22 23
25
Gemeente Elburg. Visie gemeentehuis 2022. Kantar,Waar staat je gemeente – Elburg 2018. Uit: Quick Scan Lokale Democratie (2021) door Democratie in actie & Kijk op Elburg (2021) van Movemtem.
24
https://www.elburg.nl/Inwoners/Bouwen_en_verbouwen/
Omgevingsvergunning/Omgevingsvergunning_aanvragen.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 26
van de reguliere termijn van 8 weken gesteld in de Awb, maar
De gemeentelijke organisatie is hiertoe georganiseerd
nog wel binnen de mogelijke verlenging met 6 weken. De
in de volgende domeinen: Ruimte (Leefomgeving vanaf
aanvragen met uitgebreide voorbereidingsprocedures met een
2024), Samen leven (Samenleving), Dienstverlening en
termijn van 6 maanden aldus de Awb liepen uit de pas in
Bedrijfsvoering.
de vakantiemaanden. December en juli kennen pieken met respectievelijk 174 en 203 dagen, terwijl juni en augustus er
Domein
Onderdelen
met kop en schouders bovenuit steken met 307 en 306 dagen.
Ruimte
Beleid (en strategie), beheer, vastgoed (plan en projectontwikkeling), buitendienst (grondzaken)
Samen leven
Beleidsontwikkeling, beleidsondersteuning, consulenten, openbare orde en veiligheid, streekarchivariaat
Dienstverlening
Klantcontact, publiekszaken, toezicht en handhaving, interne dienstverlening
Bedrijfsvoering
Administratie, basisregistraties, informatisering, organisatieadvies
Directie en ondersteuning
Concerncontroller, directiesecretaris, bestuurssecretariaat, directiesecretariaat
Volgens gesprekspartners is een oorzaak voor vertraging dat het lastig is personeel aan te trekken, onder andere wat betreft juridische vacatures. Op dit vlak liggen mogelijk kansen in samenwerking of andere scenario’s om dit te organiseren. Ook biedt de nieuwe wijze van werken na inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijkheden omdat de vergunningverlening op een andere manier wordt ingericht.
3.3 Organisatorische opgaven voor de gemeente Elburg
Domeinen gemeentelijke organisatie Elburg
De gemeente Elburg bestaat uit 230 medewerkers (2023).
Tabel 8.
De gemeente wil een betrouwbare en dienstverlenende
Uit de gesprekken voor dit onderzoek, en het feit dat veel
organisatie zijn, die betrokken is bij haar inwoners, organisaties
medewerkers al lang bij de gemeente werkzaam zijn, blijkt dat
en ondernemers. Samen met hen en het bestuur werkt de
medewerkers het fijn werken vinden bij de gemeente Elburg.
gemeente aan een duurzame en leefbare samenleving. Het
Dat zij graag de schouders er onder zetten en een stap extra
motto is; ‘Wij zijn trots op het werk. Wij voelen ons verbonden
doen voor de inwoners. De organisatie is de laatste jaren flink
met de samenleving en met elkaar. Kortom, samen aan zet voor
gegroeid. Tegelijkertijd is er schaarste op specifieke kennis en
Elburg!’
kunde.
Dat ‘Samen aan zet voor Elburg’ moet als volgt worden
3.3.1 Organisatieontwikkeling
bereikt:
In gemeenten vraagt het werken aan opgaven om een goede
• Het belang van inwoners en ondernemers staat centraal
organisatie en goede ambtelijk-bestuurlijke samenwerking.
25
in ons handelen. • We gaan er van uit dat inwoners hun verantwoordelijk-
Zowel binnen als buiten de gemeente wordt door gesprekspartners aangegeven, dat de gemeente Elburg op het
heid nemen voor zichzelf en hun omgeving. Als dat niet
gebied van strategievorming in belangrijke opgaven, zich verder
lukt, kunnen inwoners rekenen op ondersteuning van de
zou moeten ontwikkelen. De gemeente heeft mede daarom
gemeente.
in 2022 een organisatieontwikkeltraject ingezet dat hier op
• Wij zoeken actief de samenwerking met onze inwoners,
inspeelt.
organisaties en buurgemeenten. • Wij nemen initiatief en werken oplossingsgericht aan resultaten voor onze inwoners. • Wij doen wat we zeggen en zeggen wat we doen.
Professionele organisatie Een professionele organisatie vraagt om planmatig werken en een passende teamontwikkeling. Onder andere gericht op onderwerpen als samenwerking binnen de gemeente Elburg tussen domeinen, de samenwerkingscultuur, het vergroten van strategisch vermogen, projectmatig werken en de borging van structureel voldoende capaciteit. Dit is een volgende stap in de doorontwikkeling van de gemeentelijke organisatie, ook gezien het personeelsbestand dat de laatste jaren met 31% is gestegen.
25
26
Missie en visie van Elburg (uit: Plan van aanpak organisatieontwikkeling 2023).
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 27
In 2022 is een organisatieontwikkelplan opgesteld met vijf
Uit het plan van aanpak organisatieontwikkeling (2023):
ontwikkelonderdelen (visieontwikkeling, organisatie-inrichting,
• Het MT is van mening dat meer planmatig werken, met
teamontwikkeling, planmatig werken en bestuurlijk-ambtelijk
heldere resultaatafspraken, kan helpen in de gesprekken
samenspel). De gemeente is begin 2023 begonnen met a)
met het college. Samen met het college wil het MT kijken
het opstellen van de visie op de interne organisatie en b)
hoe het collegeprogramma kan worden uitgewerkt in
de organisatie-inrichting. De gemeente Elburg kiest voor
plannen die richtinggevend zijn voor domeinen, teams
‘zelforganisatie’ waarbij teams het mandaat hebben om binnen
en medewerkers. Ter ondersteuning van het bestuurlijk
de gestelde kaders zelf dagelijks werk en werkwijzen te bepalen.
ambtelijk samenspel is een nieuw profiel voor de functie
Medewerkers met regelruimte kunnen makkelijker in gesprek gaan met maatschappelijke organisaties en inwoners, die vaak
directiesecretaris opgesteld. • Voor een soepel bestuurlijk ambtelijk samenspel is het
een steeds actievere rol spelen. Bij zelforganisatie is er een
verder van belang dat het MT en het college van B&W
hiërarchisch leidinggevende die het doel bewaakt. Het teamdoel
geregeld en structureel het gesprek voeren over welke
staat bestuurlijk vast, valt binnen de afgesproken kaders vanuit
keuzes het college maakt en wat daarvan de operationele
het college en de raad, maar het team heeft de vrijheid om zelf
consequenties zijn voor beschikbare uren en middelen.
te bepalen hoe ze dat doel wil bereiken.
Daarbij moet het ook gaan over een goede rol- en taakverdeling tussen bestuur, management en medewerkers
Kansrijk voor het realiseren van deze opgave is dat in 2023-
en hoe optimaal kan worden samengewerkt (het juiste
2027 jaarlijks een structureel bedrag van € 500.000 begroot
proces).
is voor het organisatieontwikkelingstraject (formatie-
• Het MT wil ook met het college in gesprek over de opzet
uitbreiding, opleiding en ontwikkeling en externe begeleiding
en inhoud van het portefeuillehouders- overleg en de rol
op onderdelen). Een passende cultuurverandering is een
van de domeinmanager hierin. De portefeuillehouder
belangrijk onderdeel van de organisatieontwikkeling. Zo ook
heeft binnen het kader van het collegiaal bestuur een
het behouden van de balans tussen strategiebepaling en ‘de
koersontwikkelende rol in de strategie- en de beleidsont-
dagelijkse gang van zaken’.
wikkeling. Het portefeuillehoudersoverleg betreft ener-
26
zijds overleg tussen de portefeuillehouder en de primaat-
Ambtelijk-bestuurlijke samenwerking
houders over de beleidsontwikkeling. Anderzijds gaat het
In alle gemeenten in Nederland is ambtelijk-bestuurlijk
over beleids- en strategiebepaling en de uitvoering van
samenwerken een zeer belangrijke voorwaarde voor het
bestuurlijke opdrachten.
realiseren van publieke waarde. Zo ook voor de gemeente
• Het MT is van mening dat het bij de keuze voor zelfor-
Elburg. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het goed in balans
ganisatie past dat de domeinmanager in principe niet
brengen van bestuurlijk en ambtelijk leiderschap en afspraken
aanwezig is bij het portefeuillehouders overleg. In het
over rolbewustzijn en rolvastheid. Hoe bestuurder en ambtenaar
geval het gaat over beleids- en strategiebepaling kan er
zich tot elkaar verhouden vraagt aandacht en onderhoud.
ook een rol voor de strategisch adviseur en eventueel de domeinmanager zijn weggelegd. Het MT onderkent dat in
In het Plan van aanpak organisatieontwikkeling is reeds
de realisatie alle spelers daarin een rol hebben. Om het als
aangekondigd dat het MT en college in gesprek gaan over het
domeinmanager te kunnen loslaten moeten de deelne-
type gemeente dat Elburg wil zijn en wat dat betekent voor de
mers zich bewust zijn van hun rol en voldoende toegerust
rolinvulling van het bestuur en de ambtelijke organisatie.
zijn op hun rol. • De persoonlijke stevigheid van de medewerkers speelt dus een belangrijke rol in een gezonde werkverhouding tussen bestuur, management en medewerkers. Voor zover de bestuurlijke ambtelijke samenwerking betrekking heeft op de persoonlijke stevigheid van de medewerkers komt dit aan de orde bij het onderdeel teamontwikkeling.
26
27
Dit bedrag is volledig gereserveerd voor structurele kosten voor twee strategisch adviseurs (voor het managementteam), een adviseur organisatieontwikkeling en personeelsbeleid, een directiesecretaris, administratieve en secretariële ondersteuning management (voor de drie domeinen die dit nog niet hebben) en een personeelsconsulent voor onboarding en ontwikkeling.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 28
In aanvulling op bovenstaande passages wordt in de gesprekken
Informatiesystemen/-stromen en processen
aangegeven dat bestuurders in Elburg in nauw contact staan
Informatie- en datastromen spelen een steeds belangrijkere
met de samenleving en met de ambtelijke organisatie. Positief
rol voor het werk van ambtenaren en in dienstverlening
hieraan is dat de gemeente voor inwoners goed benaderbaar
richting inwoners. Om in deze dynamiek opgavegericht
is en dat de organisatie zich bij uitdagingen pragmatisch
(en dus integraal) te kunnen werken is het belangrijk dat
opstelt. Echter geven medewerkers aan dat er in sommige
informatiesystemen en -processen goed ingericht zijn. De
situaties ook sprake is van rolvervaging en onduidelijkheid
gemeente heeft in het Informatie- en ICT beheerplan 2022-
over afspraken, waarbij ambtenaren niet altijd ruimte voelen
2025 de ambitie uitgesproken volwassener te worden op
dit aan de orde te kunnen stellen. Dit kan samengaan met
informatie en ICT-gebied, en te voldoen aan de nationale
risico’s voor ongelijke behandeling van inwoners. Aan de
(en Europese) regelgeving die ingevoerd is en nog ingevoerd
andere kant gelden vanuit bestuurders soms zorgen over de
gaat worden. Gezien de hoeveelheid wet- en regelgeving die
borging en opvolging van bestuurlijke verantwoordelijkheden
nog geïntroduceerd moet worden op dit vlak, is dit geen te
en keuzen in de samenwerking met de ambtelijke organisatie.
verwaarlozen opgave.
Deze balans is in alle gemeenten waar wij werken doorlopend onderdeel van gesprek tussen bestuur en ambtenarij. Bestuur
Wat betreft informatiesystemen/-stromen gaat dit met name
en organisatie zijn hierover ook in Elburg met elkaar in
over praktische zaken als het goed en betaalbaar houden van
gesprek en het werken aan deze opgave is onderdeel van
deze systemen/applicaties en de informatiehuishouding. Voor
het organisatieontwikkeltraject van de gemeente.
de gemeente liggen er op het gebied van informatiestromen met name uitdagingen op het vlak van informatieveiligheid.27
Daarnaast komt uit onderzoek van Democratie in actie (2021)
Daarnaast is voor de gemeente nog terrein te winnen
over samenwerking tussen collegeleden en ambtenaren dat
in het effectief data ontsluiten uit bestaande systemen
70% van de gemeenteraadsleden in Elburg hier tevreden over is,
(datahuishouding en informatisering). Ook worden de eisen
100% van de collegeleden en 76% van de ambtenaren. Kansrijk
aan informatiebeveiliging steeds strenger en vragen deze om
voor deze opgave is dat deze opgave door de verschillende
voortdurende aanpassingen om bestand te blijven tegen steeds
betrokkenen gezien wordt en dit daarmee onderdeel gemaakt
innovatiever kwaadwillenden. Waar het gaat om processen
is van het organisatieontwikkeltraject. Dit raakt daarnaast
betreft dit bijvoorbeeld digitalisering, informatisering en
aan het Bestuursakkoord 2022–2026 waarin staat dat de vier
automatisering. Wanneer hier meer data bij betrokken wordt
collegepartijen voorstander zijn voor meer dualisme in Elburg.
biedt dit de mogelijkheid tot meer datagedreven werken, zeker wanneer geïntegreerd met geodata.
3.3.2 De basis op orde Om doeltreffend en doelmatig te opereren moet een gemeente
Kansrijk voor deze opgave is dat de gemeente al langere tijd
‘de basis op orde hebben’. Dit betekent dat informatiesystemen
mogelijkheden onderzoekt om de samenwerking op het gebied
en -processen goed functioneren, de financiële huishouding
van bedrijfsvoering in de Kop van de Veluwe te intensiveren.
op orde is en er voldoende formatie is voor de gemeentelijke
Dit staat onder andere beschreven in het Bestuursakkoord
taken. Uit onze analyse volgt dat deze basis op orde krijgen
2022-2026. Hierbij wordt in eerste instantie gekeken naar
een prioritaire opgave is voor de gemeentelijke organisatie
samenwerking op het gebied van belastingen. Op dit moment
de komende jaren (waar ook geld voor is vrijgemaakt in de
voert bureau Native vervolgonderzoek uit naar a) gezamenlijke
begroting).
visie en strategie op dienstverlening en bedrijfsvoering waar van invloed op informatievoorziening, b) volledige samenwerking op alle niveaus van automatisering en informatisering, c) harmonisatie van de inrichting van de gemeentelijke (werk) processen. Het meest ingewikkeld hierbij betreft samenwerking op het vlak van A&I omdat dit raakt aan de inrichting van processen en de gemeentelijke organisatie.
27
28
Onderzoek I&A-samenwerking van Native, onderdeel: datavolwassenheid.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 29
Financiële huishouding
De juiste formatie/capaciteit
Gemeenten gaan over gemeenschapsgeld en het is belangrijk
Een derde onderdeel van ‘de basis op orde krijgen’ betreft het
dat dit geld goed besteed wordt. Daarbij moet aan strenge regels
op orde krijgen van de formatie. Daarvoor is het belangrijk om
vanuit het BBV en de accountantscontrole voldaan worden.
de formatie in de organisatie aan te sluiten op de taken van de
Om tot een doelmatige besteding van middelen te komen is het
organisatie en de ontwikkelingen hierin.
belangrijk dat ‘het huishoudboekje’ van een gemeente op orde is. Hiervoor is relevant dat uit een benchmarkonderzoek met De gemeente Elburg heeft de afgelopen jaren flink
betrekking tot de overhead28 van de gemeente (2023) volgt
geïnvesteerd in de financiële huishouding. Dit volgde op
dat de overhead van de gemeente niet is meegegroeid met het
de jaarrekeningcontrole van Baker Tilly over 2021, waarin
primaire proces (9% lager dan gemiddeld) afgezet tegen het
geconcludeerd werd dat Elburg niet in control was en dat er
aantal fte dat zij moeten bedienen zijn de overheadkosten 8%
veel schortte aan de financiële hygiëne. Daarbij is aangegeven
lager dan gemiddeld).29 De uitkomst van de benchmark in 2023
dat de gemeente ook op administratief vlak niet in control is.
is dat de kosten per fte nog steeds lager zijn dan gemiddeld bij
De kwaliteit van de administratie is volgens gesprekspartners
o.a. Financiën & Control (25%), Juridische Zaken (71%) en
op dit moment nog niet duurzaam op orde, terwijl mede door
Personeel & Organisatie (19%). Dit wordt door gesprekspartners
personeelswisselingen de formatie nog klein en kwetsbaar is.
ondersteund en hier is door het college inmiddels ook aanvullende financiering voor beschikbaar gesteld.
Verder zijn in veel processen nog tekortkomingen in de AO/ IC geconstateerd. De bevindingen hangen vooral samen met
In 2022 was het instroompercentage 15,5%, het uitstroom
ontbreken van functiescheiding in processen dan wel het niet
percentage 5,9% en het doorstroompercentage 5,5%. Daarbij is
zichtbaar en herleidbaar maken van de controlemaatregelen
het aantal instromers onder de 35 jaar inmiddels zo’n 20% en het
(‘controlespoor’). Volgens de accountant wordt dit
aantal uitstromers boven de 60 gestegen tot meer dan de helft.
voornamelijk veroorzaakt door de vele personeelswisselingen, gebrek aan kennis met betrekking tot de financiële
3.3.3 Binden en boeien van personeel
verslaggeving en dat de basishygiëne van de financiële
In de huidige arbeidsmarkt is het binden en boeien van
administratie niet op orde is.
personeel voor gemeenten een grote opgave. Hiervoor komen met name de onderdelen ‘personeelsbeleid’ en ‘lastig te
In gemeentelijke jaarrekeningen stelt Elburg zelf ook dat er
vervullen vacatures’ naar voren als aandachtspunten uit onze
onvoldoende capaciteit is voor de advies- en controlfunctie om
analyse van de gemeente Elburg.
de organisatie (primaire processen) adequaat te ondersteunen. Er is stevig geïnvesteerd in 2022, maar financiële processen
Het personeelsbeleid
blijven de achilleshiel van iedere gemeente.
De gemeente Elburg wil een aantrekkelijke werkgever zijn en blijven zodat gekwalificeerd personeel aangetrokken maar ook
Een uitdaging voor deze opgave is de onzekerheid die samengaat
behouden kan worden. In het Bestuursakkoord 2022-2026
met aanpassingen in het gemeentefonds en de mogelijke
wordt benadrukt dat het steeds moeilijker is om medewerkers
consequenties voor de gemeentefinanciën.
te vinden en te behouden. En dat dit de gemeente kwetsbaar maakt. Het helpt de gemeente dat de gemeentelijke organisatie er volgens medewerkers goed op staat (qua werkgeverschap en mogelijkheden voor ontwikkeling). Analyse laat daarnaast zien dat het ziekteverzuimpercentage van Elburg met 5,5% gelijk staat aan het landelijk gemiddelde (al was dit in 2017 nog 2,9% tegenover een landelijk gemiddelde van 5,5%).30 Wel is het begrote opleidingsbudget per medewerker 11% lager dan gemiddeld.
28 29 30
29
De overhead is het geheel van functies dat gericht is op sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Berenschot. 2023. Benchmarkonderzoek gemeente Elburg. Berenschot (2023). Benchmark Overhead.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 30
Uit het onderzoek Democratie in actie (2021) komt verder
Lastig te vervullen vacatures bij bedrijfsvoering,
naar voren dat het functioneren van de ambtelijke organisatie
ruimte en dienstverlening
volgens raadsleden, collegeleden en ambtenaren in Elburg
Op een aantal onderwerpen blijken lastig te vervullen vacatures
verbeterd kan worden door de onderlinge samenwerking te
te bestaan. Dit is expliciet benoemd voor de domeinen:
verbeteren (cultuur) (95%) of de aansturing/ondersteuning
bedrijfsvoering (rondom informatiehuishouding), ruimte
van het management te verbeteren (94%). Hier wordt ook
(waarbij regelmatig wordt ingezet op externe inhuur) en
aan gewerkt met het organisatieontwikkeltraject. Kansrijk
dienstverlening (rondom vergunningsverlening). Volgens interne
voor deze opgave is dat in de regio op het gebied van de
cijfers is het aantal lastig te vervullen vacatures bovendien
arbeidsmarkt wordt samengewerkt in ‘Talentenregio’. Dit
gestegen van 3,3% in 2021 naar 10% in 2022. Kansrijk voor
samenwerkingsverband biedt kansen voor versterking van
lastig te vervullen vacatures is het aantrekken van trainees,
het personeelsbeleid en arbeidsmarktcommunicatie, door
via onder andere TalentenRegio en jonge medewerkers, die
bijvoorbeeld kennisuitwisseling. Verder is het kansrijk voor
doorgroeien tot deze benodigde medewerkers. De grote mate
de gemeente dat verantwoordelijkheden laag in de gemeente
van verantwoordelijkheid voor medewerkers draagt bovendien
belegd zijn wat zorgt voor veel ontwikkelmogelijkheden voor
bij aan de aantrekkingskracht van de gemeente. Tenslotte kan
(vaak jonge) medewerkers. Dit gaat samen met het risico op
vernieuwing van het gemeentehuis kansen bieden om personeel
kwetsbaarheid, aangezien jonge medewerkers vaak na een
aan te trekken.31
aantal jaar weer vertrekken omdat er elders hogere schalen en bredere ontwikkelingsmogelijkheden zijn.
Uitdagingen voor de gemeente op dit vlak zijn dat een kleinere gemeente als Elburg minder goede primaire arbeidsvoorwaarden kan bieden dan grotere gemeenten. En dat jonge medewerkers relatief vaak doorstromen naar andere (grotere) gemeenten na een aantal jaar. Het maatschappelijk middenveld geeft met betrekking tot krapte op de arbeidsmarkt aan dat dit, ook door de stijgende druk op de beroepsbevolking (mantelzorg, kinderopvang), ook voor ondernemers en maatschappelijke organisaties een probleem oplevert. Dit resulteert onder meer in stijgende concurrentie voor medewerkers, ook voor de gemeentelijke organisatie.
31
30
Visie gemeentehuis Elburg (2022)
HOOFDSTUK 4
Scenario’s voor de organisatie en de opgaven Voor de gemeentelijke organisatie kunnen verschillende ontwikkelscenario’s worden geformuleerd. In dit hoofdstuk schetsen wij de drie hoofdscenario’s die uit dit onderzoek naar voren komen en een ‘scenario op maat’ voor Elburg.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 32
4.1 Introductie
Tot slot formuleren wij een ‘scenario op maat’ voor de gemeente Elburg waarin ook een inhoudelijk
De gemeente Elburg vraagt zich af hoe de toekomst van de
handelingsperspectief beschreven wordt (paragraaf 4.5).
ambtelijke organisatie eruit kan zien op de middellange termijn, in relatie tot de ontwikkelingen en opgaven die op de gemeente
Dit leidt tot ons advies aan het bestuur van de gemeente
afkomen en welke realistische scenario’s hierin denkbaar zijn?
Elburg, dat als basis kan dienen, voor hun besluit over de ontwikkelrichting voor de toekomst van de ambtelijke
De scenario’s
organisatie.
In dit hoofdstuk gaan wij in op drie mogelijke scenario’s voor de toekomst van de ambtelijke organisatie van de gemeente Elburg, namelijk: • Zoveel mogelijk zelf doen en daar in investeren
4.2 Scenario 1: Zoveel mogelijk taken in huis houden en investeren in de eigen organisatie
(paragraaf 4.2). • Waar mogelijk via externe samenwerking opgaven en taken organiseren (paragraaf 4.3). • Waar mogelijk taken uitzetten als regieorganisatie (paragraaf 4.4).
4.2.1 Het ideaaltype ‘zelf doen en daar in investeren’ Het ideaaltype van scenario 1: ‘zelf doen en daar in investeren’ In dit ideaaltype gaat de gemeente er maximaal voor om
Ook ambtelijke en/of bestuurlijke fusie zijn mogelijke
zoveel mogelijk opgaven met eigen mensen en middelen
scenario’s, maar deze varianten laten wij in onze uitwerking
te realiseren. Samenwerken in de regio gebeurt alleen als
buiten beschouwing. Op basis van onze analyse zien wij
dat echt niet anders kan. Uitbesteden vindt minimaal plaats.
hiervoor onvoldoende draagvlak binnen de gemeente en in de omringende gemeenten. Zo is ook in het Bestuursakkoord
Bij consequent en bij voorkeur investeren in de eigen organisatie
2022-2026 opgenomen dat de gemeente Elburg een
wordt de lijn van de recente investeringen doorgezet en
zelfstandige gemeente wil blijven. Op basis van de Elburgse
uitgebouwd. De essentie van dit ideaaltype is dat bestuurlijk
situatie bestaat op dit moment ook geen urgente (financiële)
afgesproken wordt dat knelpunten allereerst worden opgelost
noodzaak tot een andere keuze hieromtrent.
door extra investeringen te doen in de eigen ambtelijke organisatie.
De scenario’s plaatsen de lokale opgaven in het perspectief van de toekomstbestendige uitvoering de komende 5-7 jaar.
In deze variant blijven de organisatiestructuur en de formele
Het is nadrukkelijk geen oordeel over ‘hoe het nu gaat’. De
samenwerkingsvormen vergelijkbaar met de huidige situatie.
scenario’s kijken dus nadrukkelijk verder dan de huidige
Samenwerkingen waar geen verplicht karakter op rust of die
realisatie van opgaven: wat goed gaat, wat op termijn
onvoldoende renderen voor de gemeente én die zelfstandig
minder goed kan gaan en vice versa.
opgepakt kunnen worden, worden waar mogelijk afgebouwd. Eventuele knelpunten die het verwezenlijken van ambities of
In dit hoofdstuk (paragraaf 4.2 tot en met 4.4) beschrijven
het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken belemmeren
wij in welke mate de verschillende scenario’s een mogelijke
worden door de gemeente zelf opgelost. Dit gebeurt door steeds
oplossing kunnen bieden voor de opgaven voor de komende
specifieke oplossingen te creëren en de formatie of kwalitatieve
vijf tot zeven jaar uit hoofdstuk 3. Daartoe beschrijven wij
invulling van de organisatie aan te passen.
per scenario het ideaaltype en de effecten van het scenario. Vervolgens gaan wij in op de vraag of een scenario een passende oplossing is voor de aanpak van de opgaven. Dit doen wij op basis van het opgestelde afwegingskader, waarbij gekeken wordt of het scenario bestuurlijk wenselijk en/of het organisatorisch realiseerbaar is. Wij beschrijven telkens de consequenties van het scenario op hoofdlijnen.
32
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 33
Effecten van ‘zelf doen en daar in investeren’ in het licht van de afwegingscriteria De gemeente Elburg heeft een afwegingskader vastgesteld dat
Waarbij het begrip ‘spankracht’ staat voor het vermogen van
leidend is voor afwegingen tussen de verschillende scenario’s.
de organisatie om groei of verandering op te vangen en te
In onderstaande tabel staat beschreven op welke onderdelen
realiseren. Zelf doen en investeren in de organisatie kent in
van dit afwegingskader het ideaaltype ‘zoveel mogelijk taken in
die zin altijd een grens; de maximale spankracht van de
huis houden en investeren in de eigen organisatie’ positieve,
organisatie.
neutrale en negatieve effecten heeft. Positief
Neutraal
Negatief
• Regionale impact; (positie in) regionale
• Financiële mogelijkheden
Bestuurlijke afwegingscriteria • Realisatie van opgaven en ambities (per opgave)
samenwerking)
• Bestuurlijke en politieke haalbaarheid • Overig: maximale eigen controle Organisatorische afwegingscriteria • Verminderde kwetsbaarheid/ kwaliteit van de organisatie
• Effect op organisatievisie, opbouw, omvang
• Effect op kosten/betaalbaarheid • Nadruk kan blijven liggen op uitvoering boven strategie en kennistekorten worden niet automatisch opgelost • Spankracht van de organisatie • Mogelijkheden op de huidige arbeidsmarkt
Tabel 9.
33
Effecten van het ideaaltype van scenario 1 op de afwegingscriteria
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 34
SCENARIO 1: Investeren Bestuurlijk wenselijk
Maatschappelijke opgaven Borgen sociaal domein
Organisatorisch realiseerbaar
Beleid (preventie, bestaanszekerheid) Strategisch beleid (preventie, economie, inclusie)
Puzzelen met ruimte
Beleid (ruimtelijke ordening, voorzieningen/woningbouw) Strategisch beleid (mobiliteit en bedrijventerreinen)
Dienstverlening
Goede directe dienstverlening Betrokkenheid en participatie Doeltreffende vergunningsverlening
Organisatorische opgaven Organisatieontwikkeling
Professionele organisatie Ambtelijk-bestuurlijke samenwerking
De basis op orde
Informatiesystemen/-stromen en processen Financiële huishouding De juiste formatie/ capaciteit
Binden en boeien van personeel
Het personeelsbeleid Lastig te vervullen vacatures
Tabel 10.
Gewenst/positief effect op realisatie opgave
Toetsing van scenario 1
Neutraal in wenselijkheid/neutraal effect op realisatie van de opgave Minder gewenst/geen positief effect op realisatie opgave
4.2.2 Handelingsperspectief voor Elburg bij ‘zelf doen en daar in investeren’
Bestuurlijk is het wenselijk om deze thema’s ‘dichtbij’
De wenselijkheid van ‘zelf doen en daar in investeren’
op het bestuursakkoord en collegeprogramma. Hierbij
als oplossingsrichting voor opgaven
kan investeren op korte termijn soms meer kosten,
In onderstaande tabel schetsen wij de bestuurlijke wenselijkheid
maar op lange termijn mogelijk geld opleveren (zoals
en organisatorische realiseerbaarheid die per opgave uit de
bij preventiebeleid).
analyse volgt. Vervolgens gaan wij in op de rode draden en
te houden, hetgeen pleit voor investeren. Dit sluit aan
•
Voor het bestuur en de organisatie is het daarnaast
hoofduitkomsten uit deze analyse (zie voor uitgebreidere
belangrijk om strategisch beleid te kunnen voeren op
onderbouwing ook bijlage 1, 2 en 3).
complexe en/of gemeente-overstijgende thema’s, zoals preventie, ruimte, wonen, economie, inclusie, mobiliteit
‘Zelf doen en daar in investeren’ is voor de maatschappelijke
en bedrijventerreinen. Deze thema’s zijn vaker regionaal
opgaven in veel gevallen bestuurlijk wenselijk en in wisselende
van aard, waardoor bij zelf hierop investeren deze
mate organisatorisch realiseerbaar
uitdagingen mogelijk onvoldoende worden opgelost,
De analyse laat zien dat het voor de geïdentificeerde maat
en daarmee bestuurlijk minder wenselijk is.
schappelijke opgaven in veel gevallen bestuurlijk wenselijk om hierin te investeren.
•
De uitvoering van gemeentelijke dienstverlening staat bestuurlijk het meeste in de aandacht. Investeren in vergunningsverlening is hier een voorbeeld van en wordt
•
Beleidsontwikkeling op het gebied van het sociaal domein
vanuit bestuurlijk perspectief al snel als een wenselijke
en de puzzel met de ruimte raakt thema’s die bij inwoners
actie gezien. Dit staat dicht bij inwoners en investeringen
en bestuurders hoog op de agenda staan. Voor het sociaal
leveren direct iets op. Zo zorgt investeren in de directe
domein geldt dat het ervoor kan pleiten om dit zoveel
dienstverlening voor kortere doorlooptijden, lagere
mogelijk zelf te doen of met gelijksoortige gemeenten,
foutscores en hogere klanttevredenheid. Investeren
aangezien het de lokale samenleving rechtstreeks raakt
leidt wel tot (structureel) hogere kosten.
en de cultuur van de gemeente hier van invloed op is. Hetzelfde geldt voor de organisatie van betrokkenheid/ burgerparticipatie van inwoners.
34
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 35
Voor de maatschappelijke opgaven is het in wisselende mate
‘Zelf doen en daar in investeren’ is voor de organisatorische
organisatorisch realiseerbaar om te investeren.
opgaven in veel gevallen bestuurlijk wenselijk en in wisselende mate organisatorisch realiseerbaar.
•
Investeren in de beleidsvorming is mogelijk, maar brengt
De analyse laat zien dat het voor de geïdentificeerde
opnieuw uitdagingen mee op het vlak van het werven
organisatorische opgaven in veel gevallen bestuurlijk wenselijk
en behouden van personeel. Ook voor bijvoorbeeld
is om hierin te investeren.
burgerparticipatie. Op dit moment zijn er nog geen grote problemen met burgerparticipatie, maar uit de
•
•
Investeringen in de professionele organisatie (onder andere
Wet versterking participatie op decentraal niveau volgt
projectmatig werken, basisprocessen en in management
een opgave om bijvoorbeeld het uitdaagrecht goed te
ten behoeve van span of control en attention), in de
organiseren. Het vraagt een grote inspanning om goede
informatiesystemen/-stromen en processen, de financiële
burgerparticipatie op poten te zetten; op capaciteit, kennis
huishouding (dit vormt het fundament van de gemeente
en kwaliteit. Volwaardige burgerparticipatie is een andere
en is nu nog te kwetsbaar) en het personeelsbeleid
tak van sport dan communicatie en raakt aan meerdere
verstevigen de organisatie. Dit maakt de organisatie in
domeinen.
beginsel effectiever en hier hebben bestuurders baat bij.
Er is recent geïnvesteerd in meer strategische capaciteit in
Zo ontstaat er voor hun meer ruimte om publieke waarde
het sociaal en ruimtelijk domein en in de controllerfunctie.
voor hun inwoners te realiseren. Dit vraagt tevens om een
Zo zijn een organisatieadviseur en directiesecretaris
voortgezette investering in rolvastheid en rolverdeling bij
aangenomen. Hier ligt wel het risico, dat deze medewerkers
bestuurlijk-ambtelijke samenwerking.
worden geleid door de ‘waan van de dag’ in plaats van hun tijd te richten op strategie. De vraag is daarbij of de
De organisatorische opgave is in wisselende mate te realiseren
investering in één extra medewerker (op deze thema’s) wel
door te investeren.
voldoende is en niet te kwetsbaar voor de brede opgaven binnen deze domeinen, waar de gemeente voor staat •
•
Op dit vlak geldt dat er goede mensen nodig zijn én
Investeren kan de uitvoering van de gemeente voor opgaven
vastgehouden moeten worden om de organisatie een impuls
versterken. Dit geldt bijvoorbeeld voor investeren in directe
te geven. Op sommige onderdeel lukt dat, op andere niet of
dienstverlening aan inwoners of in vergunningsverlening,
moeizamer. Goede mensen zijn steeds lastiger te vinden. De
toezicht en handhaving. Dit kan de werkdruk (en
schaal en geografische ligging van Elburg is op onderdelen
foutmarges) drukken. Echter, zoals bij de beschrijving van
hier een nadeel. Daarnaast is het voor een gemeente met
opgaven beschreven staat, verloopt de huidige uitvoering
de grootte van Elburg inherent dat sommige opgaven op
goed. Er lijkt op dit moment geen noodzaak tot ingrijpen en
deze schaal kwetsbaar zijn en dat investeren dit slechts ten
investeren, vandaar dat de wenselijkheid ‘neutraal’ scoort.
dele weg kan nemen. Denk aan vergunningverlening: de capaciteit is (conform landelijk beeld) zeer schaars in aantal en kwaliteit en een relatief kleine gemeente als Elburg wordt daardoor al snel een soort ‘opleidingsgemeente’ die moeite heeft om goede (jonge) mensen te werven en te behouden. •
Wat nu geborgd is kan dat over een jaar niet meer zijn. Dit geldt met name voor specialismen zoals informatiesystemen/-processen en de financiële huishouding, waarvoor de capaciteit nu al onder druk staat.
•
Dit scenario brengt ook structureel hogere kosten met zich mee, die naar verhouding tot de omvang van de organisatie fors kunnen zijn. Terwijl de kwetsbaarheid hier op onderdelen mogelijk niet mee opgelost wordt.32
32
35
Uit de benchmark van Berenschot blijkt overigens dat de totale apparaatskosten per inwoner van de gemeentelijke organisatie relatief laag waren in 2017. Het organisatie-ontwikkeltraject heeft dat slechts ten dele in balans gebracht. Uit de benchmark van Berenschot van 2023 blijkt dat de overheadkosten per inwoner nog altijd 9% lager dan gemiddeld zijn.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 36
4.2.3 Consequenties van scenario 1
De weg van investeren in de eigen organisatie kan ook
Wanneer de gemeente Elburg als ontwikkelrichting kiest voor
betekenen dat de gemeente regionaal steviger kan opereren
dit scenario, brengt dit vanzelfsprekend ook consequenties met
(kennis, kunde en capaciteit), maar tegelijkertijd meer bewust
zich mee voor de organisatie.
deelname in externe samenwerkingen kan afwijzen of afbouwen. Dat zal overigens effect hebben op hoe er naar Elburg gekeken
Dit ideaaltype gaat er van uit dat bestuur en organisatie bereid
wordt als samenwerkingspartner.
en in staat zijn om de komende 5-7 jaar opgaven die nu goed lopen en opgaven waar voorzienbaar of onvoorzienbaar
Tot slot houdt dit scenario tevens in dat de gang naar
uitdagingen op komen, het hoofd te bieden door steeds als
marktpartijen of non-profit partijen in de gemeente, of zelfs
primaire reactie te kiezen voor investeringen in eigen mensen
naar burgers (zelf je plantsoen onderhouden) niet of zo min
en middelen. Wat betreft financiële ruimte is daar gezien de
mogelijk wordt gemaakt.
huidige financiële positie en indicatoren van de gemeente op papier nog enige ruimte. Maar dat kent ook zijn grenzen. De valkuil kan ook zijn dat investeren op specifieke opgaven als wenselijk wordt gezien, maar dat de investering over de hele linie niet gelijk oploopt.
4.3 Scenario 2: Meer investeren in doelgerichte en selectieve externe regionale samenwerking
besparingen en/of structureel hogere inkomsten door
4.3.1 Het ideaaltype ‘externe regionale samenwerking’
belastingheffing moeten staan. Tenslotte zijn er ook nog
Het ideaaltype van scenario 2
aanzienlijke onzekerheden op korte en middellange termijn in
In dit ideaaltype wordt eerst en bij voorrang gekeken of een
het gemeentefonds en de specifieke uitkeringen. Dat maakt dat
huidige of nieuwe opgave gerealiseerd kan worden door
structurele investeringen als antwoord op voorziene en nieuwe
(regionaal) samen te werken met buurgemeenten. Dat zijn
opgaven met risico’s omgeven zijn.
bij voorkeur c.q. bijna altijd collega-overheden of publieke
Tegenover de verhoging van structurele kosten zullen ook
samenwerkingsverbanden.
De organisatie is de afgelopen jaren flink gegroeid. Een van de recente investeringen ziet erop om die groei ook in overhead en
Regionale samenwerking kan oplossingen bieden, maar is
secundaire processen te kunnen opvangen en in goede banen
geen wondermiddel. Mits goed ingericht, niet vrijblijvend en
te leiden. Groter is niet altijd beter en met het toenemen van
met de durf om bepaalde taken in te vlechten of over te laten
formatie en ondersteunende processen en faciliteiten neemt het
aan (bijvoorbeeld) een andere gemeente die namens Elburg
risicoprofiel niet vanzelfsprekend per saldo af. De ‘spankracht’
acteert (en vice versa), kan de beleids- en realisatiekracht zowel
van iedere organisatie kent ook een plafond. Daar komt bij dat
ambtelijk als bestuurlijk toenemen. In dit scenario worden
de aantrekkingskracht, omvang en complexiteit van de opgave
belangrijke kwetsbaarheden voor de organisatie in aanleg
en schaalindelingen van een gemeente met deze omvang, een
gecompenseerd door het samenvoegen en delen van middelen
bijpassende wervingskracht hebben, waarmee sommige kennis
en mensen.
en kunde niet of minder goed bereikbaar zal zijn. Per opgave en per team zal een afweging gemaakt moeten worden wat
Effecten van scenario 2 vanuit de afwegingscriteria
haalbaar is.
In onderstaande tabel staat beschreven wat de effecten van ‘zoveel mogelijk via externe samenwerking organiseren’ zijn voor de onderdelen uit het afwegingskader.
36
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 37
Positief
Neutraal
Negatief
• Draagvlak in de samenleving
• Ervaren grotere afstand tot bestuur en/of
Bestuurlijke afwegingscriteria • Realisatie van opgaven en ambities (per opgave)
democratische legitimiteit
• Bestuurlijke en politieke haalbaarheid
• Ervaren verminderde sturingsmogelijkheden
• Regionale impact op positie in regionale
op specifieke thema’s
samenwerking
• Succes- en faalfactoren scherp in beeld hebben
Organisatorische afwegingscriteria • Effect op kwetsbaarheid/kwaliteit van de
• Effect op kosten/ betaalbaarheid
organisatie
• (Meer) inefficiënte door meer coördinatie en afstemming;
• Effect op organisatievisie, opbouw, omvang
• Kwetsbaarheid bij vrijblijvendheid en beperkte borging continuïteit
Tabel 11.
Effecten van het ideaaltype van scenario 2 op de afwegingscriteria
•
Op het thema bedrijfsvoering wordt met het H2O-verband samenwerking verkend op drie verschillende taakvelden.
4.3.2 Handelingsperspectief voor Elburg bij ‘zoveel mogelijk via externe samenwerking
•
verplichte samenwerkingsverbanden zoals de omgevingsdienst
organiseren’ De gemeente Elburg kent een uitgebreide
De gemeente participeert verder in een aantal wettelijk en de veiligheidsregio.
•
De gemeente heeft geen vastgestelde regionale strategie.
samenwerkingsgeschiedenis
Wel is ongeveer vier jaar geleden een (niet vastgestelde)
Voor een oordeel voor de bestuurlijke wenselijkheid en
visie op regionale samenwerking opgesteld; deze visie
organisatorische realiseerbaarheid van ‘zoveel mogelijk
wordt in de praktijk niet gebruikt of toegepast. Deze visie
via externe samenwerking organiseren’ in Elburg is relevant
is onderdeel van de analyse in paragraaf 4.3.
dat de gemeente al een uitgebreide samenwerkingsgeschiedenis kent. Met wisselend (ervaren) succes.
Berenschot heeft oriënterende gesprekken gevoerd met de volgende gemeenten. Op hoofdlijnen ziet Berenschot
Elburg zit in 36 samenwerkingen. Dat getal is gemiddeld
de volgende beelden van de posities in de regio per (buur)
voor een Nederlandse gemeente. In bijlage 1 beschrijven
gemeente:
wij de belangrijkste externe samenwerkingen voor de gemeente
• Heerde ligt niet direct voor de hand als prioritaire samen-
Elburg. De belangrijkste aandachtspunten hiervoor zijn:
werkingspartner. Er lijken niet veel raakvlakken en er zijn weinig historische banden met Elburg. Heerde kijkt ook wat
•
Op strategisch en inhoudelijk vlak wordt samengewerkt binnen de Kop van de Veluwe (5 Gelderse gemeenten in
• Nunspeet vaart een eigen koers. Behoudt en bouwt
regio Zwolle). Dit wordt ook beïnvloed doordat de provincie
samenwerkingen vooral als die functioneel zijn en zoals
met vragen vaak naar deze samenwerking kijkt, hetgeen van
ze bestaan (Noord-Veluwe) en ziet geen noodzaak tot
invloed is op de samenwerking. Ruimtelijke opgaven krijgen
meer congruentie. Nunspeet kijkt ook wat meer richting
steeds vaker een plaats in de regio Zwolle. De ervaring is
Ermelo en Harderwijk.
dat de focus in die regio vaker ligt op samen bespreken dan •
meer naar de Stedendriehoek en is daar ook open over.
• Hattem ligt geografisch onder de rook van Zwolle. Is
samen ‘doen’.
ambitieus en vooruitstrevend. Is ook gericht op regionale
Voorheen is vergaand samengewerkt in de Regio Noord
samenwerking en kijkt daarom met belangstelling en
Veluwe. Hier zijn nog diverse onderliggende DVO’s actief
interesse naar dit onderzoek en de uitkomsten.
en er wordt nog samengewerkt binnen het sociaal domein.
• Op geografisch, sociaal-cultureel en politiek-bestuur-
Dit geeft ruimte voor initiatieven, maar de samenwerking
lijk vlak heeft Elburg veel gelijkenissen met het nabij
is in de praktijk, volgens betrokkenen, vaak ook afhankelijk
gelegen Oldebroek. Oldebroek herkent de genoemde
van de wil en inzet van individuele personen.
gelijkenissen met Elburg. Zou wellicht openstaan voor het verdiepende gesprek over kansen en mogelijkheden, denk bijvoorbeeld aan het delen van strategie en beleid. Hecht net als Elburg aan zelfstandigheid en zakelijkheid in samenwerkingen.
37
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 38
SCENARIO 2: Samenwerken Bestuurlijk wenselijk
Maatschappelijke opgaven Borgen sociaal domein
Organisatorisch realiseerbaar
Beleid (preventie, bestaanszekerheid) Strategisch beleid (preventie, economie, inclusie)
Puzzelen met ruimte
Beleid (ruimtelijke ordening, voorzieningen/woningbouw) Strategisch beleid (mobiliteit en bedrijventerreinen)
Dienstverlening
Goede directe dienstverlening Betrokkenheid en participatie Doeltreffende vergunningsverlening
Organisatorische opgaven Organisatieontwikkeling
Professionele organisatie Ambtelijk-bestuurlijke samenwerking
De basis op orde
Informatiesystemen/-stromen en processen Financiële huishouding De juiste formatie/ capaciteit
Binden en boeien van personeel
Het personeelsbeleid Lastig te vervullen vacatures
Tabel 12.
Gewenst/positief effect op realisatie opgave
Toetsing van scenario 2
Neutraal in wenselijkheid/neutraal effect op realisatie van de opgave Minder gewenst/geen positief effect op realisatie opgave
De wenselijkheid van ‘zoveel mogelijk via externe
•
Dit geldt voor beleidsmatige samenwerking. Het bestuurs
samenwerking organiseren’ als oplossingsrichting
akkoord van 2022-2026 benadrukt het belang van
voor opgaven
samenwerking in de Regio Zwolle en met name de Kop
Ook het scenario ‘zoveel mogelijk via externe samenwerking
van Veluwe heeft een duidelijke meerwaarde voor Elburg.
organiseren’ heeft effect op de maatschappelijke en
Ook het Collegeprogramma 2022-2026 legt nadruk op het
organisatorische opgaven waar de gemeente voor staat.
versterken van de inzet in de Regio Zwolle en de Kop van
In onderstaande tabel schetsen wij daarom ook voor dit
de Veluwe, door bijvoorbeeld een centrale accounthouder
scenario de bestuurlijke wenselijkheid en organisatorische
aan te stellen. Door samen te werken op beleid kan efficiënt
realiseerbaarheid die per opgave uit de analyse volgt; en
gebruik gemaakt worden van schaarse expertise. Het grote
gaan wij vervolgens in op de rode draden en hoofduitkomsten
aantal beleidsinhoudelijke samenwerkingen leidt echter ook
uit deze analyse.
tot bestuurlijke drukte, bestuurders hebben geen overzicht en gevoel voor de resultaten van deze samenwerkingen.
‘Zoveel mogelijk via externe samenwerking
•
Het is bestuurlijk daarnaast in specifieke gevallen
organiseren’ is voor de maatschappelijke opgaven
wenselijk om op strategische thema’s samen te werken,
in wisselende mate bestuurlijk wenselijk en
aangezien hiermee de eigen én regionale belangen het
organisatorisch realiseerbaar
meest gediend zijn. Deze vraagstukken zijn meestal
De analyse laat zien dat het voor de maatschappelijke
gemeentegrensoverstijgend (bijvoorbeeld op het vlak
opgaven deels bestuurlijk wenselijk is om in te zetten
van mobiliteit, wonen, ruimtelijke ontwikkeling,
op externe samenwerking.
bedrijventerreinen en bestaanszekerheid). •
Op uitvoerend vlak zijn er diverse opgaven die regionaal al gebundeld uitgevoerd worden en waar nog meer potentie in zit, zoals in voorgaande alinea’s omschreven.
•
Voor de opgaven die behoren tot dienstverlening geldt de gevoelde meerwaarde voor samenwerking minder, aangezien het voor bestuurders en organisatie van groter belang is om hierbij als gemeente zelf contact te onderhouden met de inwoners van Elburg.
38
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 39
Voor de maatschappelijke opgaven is het in wisselende
•
Daarnaast kunnen inwoners gebaat zijn bij samenwerking,