Definitief - Rapport Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie
Tekst van het document
RAPPORT
Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie Scenario’s en advies voor de middellange termijn voor de gemeentelijke organisatie
69938 - 5 maart 2024
RAPPORT
Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie Scenario’s en advies voor de middellange termijn voor de gemeentelijke organisatie
Arnoud van Vliet Sam Huberts Loek Luiten
69938 - 5 maart 2024
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 3
Inhoudsopgave Managementsamenvatting.........................................4
HOOFDSTUK 5
Samenvatting advies.......................................................................................5
Ons advies aan Elburg: Conclusie en aanbevelingen.....................................47
HOOFDSTUK 1
5.1
1.1
Achtergrond onderzoek....................................................................7
5.2 Ons advies en onze aanbevelingen
1.2
Vraagstelling...............................................................................................7
aan Elburg................................................................................................ 48
1.3
Onderzoeksmethodiek......................................................................7
5.3 Hoe verder.................................................................................................50
1.4
Leeswijzer......................................................................................................8
Inleiding............................................................................... 6
HOOFDSTUK 2
Foto van Elburg................................................................. 9 2.1
Inleiding.......................................................................................................10
2.2 Situatieschets............................................................................................ 11 2.3 Feitenboek................................................................................................. 12 2.4 Financiële positie van de gemeente Elburg...................17
Algemene conclusie en aanbevelingen op basis van ons onderzoek....................................................... 48
BIJLAGE 1.
Externe samenwerkingen.......................................... 52 BIJLAGE 2.
Afwegingskader.............................................................54 BIJLAGE 3.
Geraadpleegde bronnen............................................. 55
HOOFDSTUK 3
De Elburgse opgaven................................................... 18 3.1
Introductie..................................................................................................19
3.2 Maatschappelijke opgaven voor de gemeente Elburg.............................................................20 3.3 Organisatorische opgaven voor de gemeente Elburg.............................................................26 HOOFDSTUK 4
Scenario’s voor de organisatie en de opgaven........................................................................31 4.1
Introductie................................................................................................. 32
4.2 Scenario 1: Zoveel mogelijk taken in huis houden en investeren in de eigen organisatie............ 32 4.3 Scenario 2: Meer investeren in doelgerichte en selectieve externe regionale samenwerking.................36 4.4 Scenario 3: In regie taken overdragen of uitbesteden publiek of privaat........................................... 40 4.5 Een scenario op maat: Het goede van drie werelden..........................................................................................45
3
BIJLAGE 4.
Geïnterviewde personen.............................................56
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 4
Management samenvatting De gemeente Elburg wil op de middellange termijn de opgaven
Organisatorische opgaven:
daadkrachtig en flexibel aan kunnen gaan en vraagt zich af
•
Organisatieontwikkeling. Hier gaat het om het verder
of zij daar klaar voor is. Daarom heeft de gemeente Elburg
versterken van de professionaliteit van de organisatie,
onderzoek naar de toekomstbestendigheid van de aanpak van
uitbreiding van het strategisch vermogen en aandacht
die opgaven laten doen. Om met een open blik te bezien hoe de
voor de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking.
toekomst van de organisatie eruit kan zien.
•
De basis van beleid en uitvoering op orde krijgen. Door middel van verbetering van de informatiesystemen en
Elburg staat voor een flink aantal opgaven. Denk daarbij
-stromen, de interne processen en een gedegen financiële
aan de ruimtelijke puzzel, met vele sub-opgaven zoals de
huishouding.
transitie van het landelijk gebied, de woningbouwopgave en de
•
Het binden en boeien van personeel. Omdat goed en
energietransitie. Wij zien nog geen ‘rode vlaggen’ verschijnen,
voldoende personeel een randvoorwaarde is voor goed
waar opgaven uit de rails dreigen te lopen. Maar na twee
bestuur.
investeringsrondes in de organisatie is er noodzaak en urgentie een duidelijke koers te zetten. Een aantal opgaven klemt nu
Aan de hand van de belangrijkste hoofd- en subopgaven zijn
nog niet. Wel is de vraag hoe deze zich zullen ontwikkelen. Een
in dit rapport drie scenario’s uitgewerkt waarin één denklijn
voorbeeld hiervan zijn de informatiesystemen en -processen
volledig wordt gevolgd: 1) zoveel mogelijk zelf doen en in de
van de gemeente. Er komt veel wet- en regelgeving aan op dit
benodigde organisatie daarvoor investeren, 2) zoveel mogelijk
vlak waaraan Elburg zal moeten voldoen. Maar denk ook aan
via externe samenwerking met buurgemeenten organiseren,
het steeds complexere sociale domein. Wij zien de volgende
en 3) zoveel mogelijk taken uitruilen met marktpartijen en
opgaven op Elburg afkomen:
maatschappelijke middenveld als regieorganisatie.
Maatschappelijke opgaven:
Voor het Maatwerkscenario vindt een vergelijking plaats
•
•
Borging van een goed functionerend sociaal domein. Met
tussen de drie scenario’s en wordt per opgave bekeken of er
aandacht voor preventie, gezondheid, bestaanszekerheid en
politiek-bestuurlijk draagvlak is voor, en of het operationeel
strategisch beleid.
wenselijk is om te investeren in de eigen organisatie, samen
Puzzelen met de ruimte in Elburg. Dit betreft onder meer
te werken met buurgemeenten, of taken uit te ruilen met
voorzieningen, wonen en mobiliteit, en aandacht voor
maatschappelijk partners.
strategisch beleid en slagkracht in de uitvoering. •
Dienstverlening voor de inwoners van Elburg. Dit gaat over goede, toegankelijke dienstverlening, doeltreffende vergunningverlening, betrokkenheid en burgerparticipatie.
4
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 5
Samenvatting advies Elburg is een mooie, vitale gemeente. Kijkend naar de
7. Borg het fundament onder het sociaal domein, waar
organisatie en de opgaven hebben wij geen ‘rode vlaggen’
Elburg sterk in is. Heb er wel oog voor dat dit steeds
aangetroffen die aanwijzingen geven voor (potentieel)
complexer wordt en samenwerking een oplossing
onbeheersbare ontwikkelingen. Wel is er noodzaak om nu een
kan bieden.
duidelijke koers te zetten op basis van heldere keuzen, om de komende 5-7 jaar niet voor verrassingen te komen staan.
8. Open het gesprek met Oldebroek om te komen tot een strategische samenwerking. Op basis van wederzijds respect, zelfstandigheid, eigenheid en wilsovereenstemming.
Op grond van ons onderzoek en het toetsingskader komen wij
De samenwerking dient zich in ieder geval te richten op
tot het volgende advies:
het bundelen van strategische en beleidsmatige kennis en kunde (op sociaal en ruimte), maar moet zich kunnen
1. Kies de komende 5-7 jaar voor invulling van het Maatwerk-
het eerste antwoord zijn: Hoe doen wij dit samen?
realistische keuzen voor een toekomstbestendige gemeente.
Formaliseer de samenwerking in een bindende overeen
Gebruik het Denkraam bij nieuwe keuzen en opgaven.
komst, die voorbij de grens van bestuursperioden,
2. Stel prioriteiten. Niet alles kan. Kijk vooral naar wat op de schaal van Elburg wél kan, en wat niet. Wat wél een investering in de eigen organisatie moet zijn en wat niet óf elders ingebracht moet worden. 3. Investeer zelf in de zichtbare dienstverlening aan de burgers van Elburg; de frontoffice, balie en contactfuncties. En in
stand kan houden. 9. Kennis en kunde in het ruimtelijk domein is schaars. Bundel die met Oldebroek. 10. Kijk waar de markt taken kan oppakken, bijvoorbeeld op het gebied van Ruimtelijke Ordening, borg dan de regie.
de professionalisering van de organisatie. Hou oog voor het
11. Heb scherp oog voor kennis en kunde als factor bij
kantelpunt waarbij samenwerken/samenvoegen een betere
het maken van keuzen: is kennis en kunde in huis,
oplossing is.
op de arbeidsmarkt verkrijgbaar, te binden aan Elburg
4. Kies voor H2O als samenwerkingsverband op
en van voldoende omvang? Denk bijvoorbeeld aan
bedrijfsvoering. Verdoe niet te veel tijd en geld aan het
vergunningverleners, strategen, beleidsmedewerkers,
opstellen van businesscases, zet de energie in op een
financiële medewerkers, ICT’ers, managers.
doortastende, effectieve en efficiënte samenwerking.
12. Het huishoudboekje van Elburg is op orde. Maar er
Kies voor standaardisatie in plaats van maatwerk.
komen de nodige uitdagingen aan, bijvoorbeeld in het
5. Durf voor de backoffice echt andere keuzen te maken,
Gemeentefonds. Hou de meerjarenbegroting sluitend,
zoals samenvoeging van werkzaamheden met andere gemeenten. Daarmee kan kwetsbaarheid beperkt en kwaliteit en continuïteit versterkt worden. 6. Maak snel werk van het op orde brengen van de vele
maak keuzen. 13. Hanteer bij komende opgaven het Denkraam om consequent goed af te wegen. 14. Een modern gemeentehuis is belangrijk voor de
samenwerkingsverbanden. Stel nadere criteria vast aan
medewerkers en de burgers. De omvang zal (los van
de hand waarvan keuzen gemaakt kunnen worden.
het kantoorconcept) op basis van voorgaande adviezen,
Kijk daarbij in ieder geval naar het uitsluiten van
waarschijnlijk niet veel afwijken van het huidige stadhuis.
vrijblijvendheid, mate van commitment van partijen, balans haal-en-breng, bestuurlijke en ambtelijke drukte en effectief resultaat. Maak vervolgens snel duidelijke keuzen in welke samenwerking wordt voortgezet (bijvoorbeeld op sociaal, afval), welke wordt afgebouwd en welke met minimale inspanning (‘agendalid’) wordt voortgezet. Focus op de Kop van de Veluwe en de Regio Zwolle is om meerdere redenen logisch.
5
uitbreiden naar alle taakvelden. Bij iedere opgave moet
scenario. Dit biedt de beste garantie voor evenwichtige en
HOOFDSTUK 1
Inleiding In opdracht van de gemeente Elburg heeft Berenschot een onderzoek uitgevoerd naar toekomstscenario’s voor de gemeentelijke organisatie voor de komende vijf tot zeven jaar. Doel van dit onderzoek was om met een open blik te bezien hoe de toekomst van de organisatie op de middellange termijn eruit kan zien. Dit zodat de huidige en toekomstige ontwikkelingen en opgaven daadkrachtig en flexibel kunnen worden opgepakt.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 7
1.1
Achtergrond onderzoek
1. Is de gemeentelijke organisatie van Elburg ook op de middellange termijn in staat om de ontwikkelingen en
Het is de bedoeling dat Elburg de komende 5 tot 7 jaar een
maatschappelijke opgaven op te pakken en uit te voeren,
robuuste en toekomstbestendige organisatie heeft. Passend
zowel strategisch, beleidsmatig als uitvoerend?
bij de schaal en opgaven. En dat de gemeente als geheel
2. Hoe kan de toekomst van de ambtelijke organisatie
betrouwbaar, flexibel en veerkrachtig in kan spelen op de
eruitzien op de middellange termijn in relatie tot de
opgaven van de toekomst.
ontwikkelingen en opgaven die op ons afkomen. Welke realistische scenario’s zijn hierin denkbaar?
De Elburgse context vraagt om een realistische balans tussen
3. Betrek buurgemeenten van de Kop van de Veluwe en
enerzijds zelfstandigheid en anderzijds slimme samenwerking.
maatschappelijke partners bij de totstandkoming van de
Zo schetst ook het Elburgs bestuursakkoord: Als kleine gemeente
verschillende scenario’s van de ambtelijke organisatie van
kunnen we dat niet alleen. Samenwerking in de regio is nodig.
Elburg.
De samenwerking in de Regio Zwolle en in de Kop van de Veluwe heeft voor ons een duidelijke meerwaarde.
Deze onderzoeksvragen zijn in grote lijnen in te delen in vier hoofdvragen:
Elburg wil ook inspelen op de rol van de overheid binnen de participatiesamenleving en inzetten op een organisatie die de
•
Hoe staat Elburg er voor?
kracht in de samenleving organiseert en een verbindende rol
•
Wat komt er op de gemeente Elburg af?
heeft in de gemeenschap. En dat alles in een arbeidsmarkt waar
•
Welke scenario’s tekenen zich dan af?
het moeilijker is om medewerkers te vinden en te behouden.
•
En waar kies je dan voor en waarom?
Die spanning tussen ambitie, realisatiekracht en schaalgrootte maakt de gemeente tegelijkertijd kwetsbaar.
1.3 Onderzoeksmethodiek
Daarom heeft de gemeente Elburg een onderzoek uitgezet met als doel om met een open blik te bezien hoe de toekomst
Een onderzoek naar de positie en toekomst van de gemeente
van de organisatie op de middellange termijn eruit kan zien
Elburg vraagt om een heldere redenering en logica. Een logica
zodat de huidige en toekomstige ontwikkelingen en opgaven
die navolgbaar en uitlegbaar is, ook voor de gemeenteraad die
daadkrachtig en flexibel kunnen worden opgepakt. Dit
hierover zal beslissen. Langs deze ‘dwingende logica’ bouwen
onderzoek resulteert in een aantal scenario’s, een vergelijking
wij stap voor stap een redenering op, om uiteindelijk een advies
tussen de gekozen scenario’s, en een scenario op maat, waarin
te geven over de samenhangende keuzes voor de toekomst van
deze gecombineerd worden.
de Elburgse gemeentelijke organisatie.
1.2 Vraagstelling
Elke gemeente, elk gebied en elke regio kent haar eigen combinatie van opgaven, ambities en uitdagingen. Daarnaast is er altijd een lokale weging van criteria, politieke realiteit
De gemeente Elburg wil een betrouwbare overheid zijn en
en (on)mogelijkheden. De gedachte van de dwingende
veerkrachtig en flexibel haar taken uitvoeren. In samenwerking
logica is een hulpmiddel om een goed gesprek te voeren
met de lokale samenleving en bestuurlijke en maatschappelijke
over de toekomst van de gemeente. Daarbij zijn altijd de
partners.
maatschappelijke vraagstukken, zoals deze zijn en worden ervaren, het uitgangspunt.
Lokale en landelijke ontwikkelingen maken dit geen eenvoudige opgave. Wij zien bij veel gemeenten dat de turbulente
Daarnaast geeft de logica een herleidbaar verhaal en leiden
ontwikkelingen vragen om een aangepaste manier van werken
de stappen van voorbereiding, de feiten in de foto van Elburg,
en organiseren. Ook Elburg ziet dit helder en dat leidt tot de
raadplegingen van gemeenschap, bestuur, organisatie en
volgende onderzoeksvragen:
buurgemeenten tot een breed perspectief op opgaven en scenario’s voor de gemeentelijke organisatie.
7
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 8
1.4 Leeswijzer •
In hoofdstuk 2 beschrijven we onze ‘foto van Elburg’. Hier gaan we in op de situatieschets, regionale context, het feitenboek en de stand van de organisatie.
•
In hoofdstuk 3 beschrijven we de Elburgse opgaven. Daarbij gaan wij in op de belangrijkste maatschappelijke en organisatorische opgaven voor de gemeente Elburg.
•
In hoofdstuk 4 beschrijven we de scenario’s voor de Elburgse organisatie. Aan de hand van het afwegingskader gaan wij in op 1) zoveel mogelijk zelf doen en daar in investeren, 2) zoveel mogelijk via externe samenwerking organiseren, en 3) zoveel mogelijk taken uitruilen als regieorganisatie.
•
In hoofdstuk 5 geven wij ons advies aan Elburg in de vorm van conclusies en aanbevelingen.
•
Bijlage 1 beschrijft de analyse van de externe samenwerkingen van de gemeente Elburg.
•
Bijlage 2 beschrijft het afwegingskader dat aan de basis ligt voor de scenarioanalyse.
8
•
Bijlage 3 beschrijft de geraadpleegde bronnen.
•
Bijlage 4 beschrijft de geïnterviewde personen.
HOOFDSTUK 2
Foto van Elburg In dit hoofdstuk beschrijven wij de uitgangpositie van Elburg. Hierin geven wij een situatieschets, gaan wij in op de regionale context én schetsen wij een feitelijk beeld voor thema’s, relevant voor de bestuurskracht van de gemeente.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 10
2.1 Inleiding
• Er is sprake van een grote woningbouwopgave, waarvoor de gemeente plannen heeft beschreven in de Woonvisie
In dit hoofdstuk gaan wij in op de situatieschets van
2020-2025. Woningbouw is geen doel op zich maar staat
Elburg. Deze situatieschets is een combinatie van feiten
in relatie tot leefbaarheid en het op peil houden van het
en achtergronden over (de gemeenschap van) Elburg.
huidige voorzieningenniveau. Deels wordt deze opgave
De gegevens in het voorliggend stuk zijn voor het grote
opgepakt met de Kop van de Veluwe; maar er wordt ook
deel afkomstig uit openbare databases van het Centraal
in de gemeente zelf onderzoek gedaan naar mogelijk
Bureau voor de Statistiek (CBS).
heden voor woningbouw voor de langere termijn. Hiervoor is de Omgevingsvisie en de Ontwikkelagenda Elburg
We kiezen voor deze databases, omdat de cijfers van het
2040 relevant. Tot slot heeft Elburg relatief veel woningen
CBS objectief worden vastgesteld, omdat het CBS cijfers over
in de koopsector (64,7% t.o.v. 57,2% in Nederland).
alle Nederlandse gemeenten bevat én omdat het CBS aan
• Het voorzieningenniveau is goed op orde in de gemeente
betrouwbare kwaliteitsbewaking van haar databases doet.
(onder andere scholen). Het is voor gemeenten met een
Daarmee verzekeren wij ons van de meest actuele bruikbare
relatief klein inwoneraantal een uitdaging om dit zo te
getallen en informatie. Dit neemt niet weg dat de informatie
houden. Bovendien vraagt het op peil houden van de
soms enigszins gedateerd kan zijn en er altijd met een kritische
voorzieningen (zoals schoolgebouwen) continue
blik naar de cijfers gekeken dient te worden. Voor de historie
inspanning.
van Elburg en de trends & ontwikkelingen zijn verschillende
• Het behouden van een goed werkklimaat is een
kwalitatieve bronnen gebruikt. Denk hierbij aan gemeentelijke,
doorlopende opgave. Met een netto arbeidsparticipatie
regionale en provinciale visies en onderzoeken.
in Elburg van bijna 74% wordt door inwoners relatief veel gewerkt (tegenover een gemiddelde van 69% in
De hoofdpunten uit de analyse van dit hoofdstuk zijn
Nederland). Verder is slechts 2,4% van de inwoners
als volgt:
afhankelijk van een bijstandsuitkering (4,5% in
• De omgeving van Elburg kenmerkt zich door veel
Gelderland en 5,2% in Nederland).
groene en natuurlijke landschappen. Verder zijn er
• Wat betreft ‘duurzaamheid’ scoort Elburg met een
veel landbouwgronden (met name akkers, weiden en
score van 53,9 gemiddeld ten opzichte van buur
boomgaarden). Qua omvang is de gemeente met 66km2
gemeenten (zie 2.3.6: duurzaamheid).1 • Over het algemeen is de gemeente Elburg een veilige
een middelgrote gemeente. Er is een relatief lage
gemeente met relatief lage criminaliteitscijfers. Het
bevolkingsdichtheid. • De gemeente Elburg bestaat uit vijf kernen: Elburg,
gemiddeld aantal geregistreerde misdrijven in Elburg
‘t Harde, Doornspijk, Hoge Enk en Oostendorp. De
(260/10.000 inwoners) ligt de afgelopen jaren een stuk
gemeente heeft 24.010 inwoners. Vijf kernen en een
lager dan het nationaal gemiddelde (450/10.000). Wel is
relatief klein aantal inwoners vragen aandacht voor
er de afgelopen jaren een forse stijging zichtbaar in
het kernenbeleid.
Elburg (223 in 2018 tot 285 in 2022). Wat opvalt is dat er
• Samenwerking met andere gemeenten is een
relatief veel politieregistraties zijn van jeugdoverlast in
aandachtspunt. De gemeente is sterker op kleinere
Elburg (71 registraties per 10.000 inwoners, tegenover
omliggende gemeenten gericht dan op de Overijsselse
50 registraties per 10.000 inwoners, in 2022). • De financiële positie van de gemeente is solide. De
hoofdstad Zwolle. De gemeente Elburg werkt veel samen in de ‘Kop van de Veluwe’ (met Hattem, Heerde,
grip op de financiële huishouding daarentegen is nog
Oldebroek en Nunspeet) en onderhoudt de meeste
kwetsbaar. Het op orde krijgen hiervan vraagt veel
samenwerkingsrelaties met Nunspeet en Oldebroek.
aandacht van de gemeentelijke organisatie. De aan gekondigde herijking van het gemeentefonds is een risico voor het meerjarenperspectief dat tijdig van een antwoord voorzien moet worden.
1
10
Het Pon|Telos bouwt dit cijfer op uit 140 indicatoren verdeeld over 22 thema’s.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 11
2.2 Situatieschets
2.2.2 Landschap Elburg is een gemeente die aan de Veluwe grenst en kent
2.2.1 Historie van de gemeente Elburg
daardoor een omgeving met veel groene en natuurlijke
De Gemeente Elburg heeft een lange en rijke geschiedenis,
landschappen. De landschappen variëren van een hoog bos met
die teruggaat tot de middeleeuwen. De kern Doornspijk heeft
houtwallen, tot het stuifzandgebied ten westen van ‘t Harde.
Karolingische wortels en wordt al omstreeks 800 genoemd
Deze omgeving wordt gekenmerkt door kleine landwegen en
als Thornspiic. In de 11 eeuw werd de nederzetting Elburg
kreken die door een kleinschalig boerenlandschap slingeren. Aan
gesticht. In 1233 gaf graaf Otto II van Gelre Elburg officieel
de rand van de meren bestaat het landschap voornamelijk uit
stadsrechten, waarna de stad uitgroeide tot een belangrijk
riet en water, waar vele vogels leven, waaronder verschillende
handelscentrum. In de 14e eeuw werd de stad Elburg volledig
zeldzame soorten.4
e
herbouwd volgens het principe van de gulden snede. Dit resulteerde in een rechthoekig stratenpatroon, een bijzondere
Het landschap is heuvelachtig en bestaat uit een mix van
vorm die destijds uniek was in de stedenbouw. Al in 1367 was
open ruimtes, heide, weiden, bossen, meren en rivieren. Het
Elburg lid van het Hanzeverbond, wat de handel over het water
meest opvallende landschap in de gemeente is de heide. De
stimuleerde. Ook de kernen Hoge Enk en Oostendorp worden
Doornspijkse Heide is ongeveer 1500 hectare groot en is
al genoemd in de vroege 14 eeuw en blijven daarna bescheiden
verspreid over de hele gemeente. Het grootste deel van de heide
buurtschappen. De geschiedenis van ’t Harde daarentegen
bestaat uit meerstammige heidevegetatie met een mix van lage
is van recenter snit. Met de komst van een station en het
struiken, grassen en kruidachtige planten. In het heidegebied zijn
e
Artillerie Schietkamp in de 19 eeuw ontwikkelde ’t Harde
ook veel vogels en insecten te vinden. De bossen zijn eveneens
zich weliswaar laat, maar ook snel tot de grootste kern in de
een schitterend landschap in Elburg en bestaan voornamelijk
gemeente Doornspijk.
uit naaldbomen zoals dennen en sparren, maar er zijn ook een
2
e
aantal loofbomen zoals eiken en beuken te vinden.5 In de tweede helft van de twintigste eeuw groeide Elburg uit tot een levendige gemeente met een ruim aanbod aan
Ten slotte heeft de gemeente Elburg ook veel landbouwgronden.
cultuur, entertainment en recreationele activiteiten. In 1974
De landbouwgronden bestaan voornamelijk uit akkers, weiden
fuseerden Elburg en Doornspijk tot de huidige gemeente Elburg.
en boomgaarden. De landbouwgronden worden gebruikt voor
Tegenwoordig is Elburg een kleine, maar dynamische gemeente
de teelt van verschillende gewassen, zoals koolzaad, tarwe, maïs
met een rijke geschiedenis die voor iedereen wat te bieden heeft,
en aardappelen. Ook heeft Elburg, met name in de gebieden
van historische monumenten tot adembenemende natuur.
richting Veluwemeer veel weiden met grazende koeien en
3
schapen. Alle tezamen heeft de gemeente Elburg hiermee dus een enorm gevarieerd landschap.
Figuur 1.
2 3
11
Een luchtfoto van de stad Elburg in 1931, KLM Aerophoto
Elburg, Geschiedenis en architectuur, 2022 Elburg, Geschiedenis en architectuur, 2022; Elburg, stad en gemeente, geschreven door J.M. van Rossum.
Figuur 2.
4 5
De Doornspijkse heide in bloei, Elburg toerisme, 2022
Gemeente Elburg (z.d.). Landschap in en omgeving, www.elburg.nl/gemeente/in-en-omgeving/landschapStichting Canon MijnGelderland. 2021. ‘Van Graafschap tot Hertogdom’
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 12
2.2.3 Regionale context
2.3 Feitenboek
De gemeente Elburg bestaat uit vijf kernen: Elburg, ‘t Harde, Doornspijk, Hoge Enk en Oostendorp. De stad Elburg is de
In dit hoofdstuk belichten we een aantal belangrijke thema’s
grootste kern binnen de gemeente qua inwoneraantal. Elburg is
die van belang zijn voor de bestuurskracht van de gemeente.
gelegen aan de randmeren, tussen Zwolle en Harderwijk en ligt vlak bij de nieuwe polder Oostelijk Flevoland.
2.3.1 Demografie Met haar 24.010 inwoners is de gemeente Elburg één van de
De gemeente is gelegen tussen het Veluwemeer en de IJssel
kleinere gemeenten wat betreft inwoneraantal ten opzichte van
en grenst aan de gemeentes Nunspeet, Oldebroek en Epe. De
de omliggende regiogemeenten. Deze omliggende gemeenten
gemeente Elburg is ongeveer 66 km2 groot en wordt daardoor
worden in deze analyse als referentiegroep gebruikt om Elburg
als middelgrote gemeente bestempeld. De gemeente is gelegen
in de tabellen en grafieken mee te vergelijken. Het gaat om
aan de noordwestkant van het Veluwemassief.
Oldebroek, Harderwijk, Hattem, Heerde, Nunspeet, Epe en Zwolle. Voor het totaalbeeld zijn ook de provincie Gelderland
De gemeente Elburg is goed verbonden met de omliggende
en Nederland meegenomen. De bevolkingsdichtheid van Elburg
steden en dorpen, waaronder de stad Zwolle. Elburg ligt aan de
is 372 inwoners per vierkante kilometer, wat relatief laag is in
A28, die rijkt van Amersfoort tot Zwolle, waarmee Elburg goed
vergelijking met de meeste andere gemeenten in de omgeving,
bereikbaar is vanuit heel Nederland. Ook verbindt de N309 de
en het landelijk gemiddelde van 523 inwoners per vierkante
stad met Dronten en Epe. Elburg heeft haar eigen treinstation
kilometer.
in ‘t Harde. De groene druk in Elburg is 44,1% en daarmee hoger dan het landelijk gemiddelde. Groene druk verwijst naar het percentage van de bevolking in de leeftijdsgroep van 0 tot 19 jaar ten opzichte van de bevolking in de leeftijdsgroep van 20 tot 64 jaar. Dit percentage geeft aan hoe groot de last is die de werkende bevolking draagt om voor de niet-werkende bevolking te zorgen, zoals kinderen en jongeren. De grijze druk in Elburg is 35,9%, wat verwijst naar het percentage van de bevolking in de leeftijdsgroep van 65 jaar en ouder ten opzichte van de bevolking in de leeftijdsgroep van 20 tot 64 jaar. Dit percentage is vrijwel gelijk aan het landelijk gemiddelde, en geeft aan hoe groot de last is die de werkende bevolking draagt om voor de ouderen te zorgen. De demografische druk in Elburg is 80,0%, wat verwijst naar het percentage van de bevolking in de leeftijdsgroepen 0-15 jaar en 65 jaar en ouder, ten opzichte van de bevolking in de leeftijdsgroep van 16 tot 64 jaar. Dit percentage ligt flink hoger dan het landelijk gemiddelde, maar is niet uitzonderlijk hoog Figuur 3. Congruentiekaart gemeente Elburg: hoe donkerder groen een buurgemeente, hoe meer regioindelingen Elburg met deze gemeente deelt. 2023.
wanneer er naar de regiogemeentes wordt gekeken. Dit cijfer geeft inzicht in de verhouding van het niet-werkende deel van de bevolking tot het werkende deel van de bevolking. Over het algemeen heeft Elburg een hogere demografische druk dan het landelijk gemiddelde, wat betekent dat de werkende bevolking meer verantwoordelijkheid heeft voor de niet-werkende bevolking. Dit kan invloed hebben op zaken als sociale zekerheid, gezondheidszorg en economische groei.
12
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 13
Inwoner aantal (2022) vvv
Bevolkingsdichtheid
Groene druk
Grijze druk
Demograf ische druk
(inwoners/km2)
(1 9 t.o.v. 206 4 jaar)
(65+ t.o.v. 206 4
(01 5 en 65+ t.o.v.
(2022)
(2022)
jaar) (2022)
166 4) (2022)
Elburg
24.010
372
44,1%
35,9%
80,0%
Oldebroek
23.930
245
44,2%
35,4%
79,6%
Harderwijk
48.857
1255
41,0%
33,3%
74,2%
Hattem
12.307
533
45,2%
42,7%
87,9%
Heerde
18.976
242
40,3%
45,0%
85,3%
Nunspeet
28.223
219
45,4%
38,8%
84,2%
Epe
33.257
213
37,6%
48,3%
85,9%
Zwolle
130.668
1.181
38,0%
27,2%
65,2%
Provincie Gelderland
2.110.472
425
37,3%
36,7%
74,0%
Nederland
17.813.121
523
36,2%
34,1%
70,3%
Tabel 1.
Demografische kengetallen Elburg ten opzichte van buurgemeenten. Bron: CBS Statline december 2022, o.a. via VNG.
2.3.2 Ruimte en wonen
Tegelijkertijd is het aandeel woningen in de huursector in
In de gemeente Elburg wordt de komende jaren volop
Elburg gemiddeld iets groter ten opzichte van het gemiddelde
gebouwd. Daarmee komt de gemeente tegemoet aan de
in de regiogemeenten. Van dit aantal huurwoningen is er een
woningbouwopgave zoals die in de Woonvisie 2020-2025
groot aandeel, 75,6%, voor sociale huur bestemd. Daarmee
is vastgelegd. Er zijn locaties in ontwikkeling en er liggen
ligt het boven het gemiddelde van de provincie (70,5%) en
plannen op tafel voor de resterende opgave. Daarmee verschuift
Nederland (68,6%). Elburg scoort op basis van woningaanbod
de focus langzaam naar de periode na 2025. In regionaal
dus boven de landelijke gemiddelden, maar scoort gemiddeld
verband werkt de gemeente binnen de Regio Zwolle aan de
wanneer er naar regiogemeenten wordt gekeken.
verstedelijkingsopgave van de toekomst. Zo wordt samen met % sociale Woningen Voorraad Voorraad huur totale totaal v koop sector huursector van huur (2022) v (2022) (2022) (2022)
de buurgemeenten Hattem, Heerde, Oldebroek en Nunspeet een gebiedsverkenning uitgevoerd. Die integrale opgaven rondom ruimte en wonen zullen in
Elburg
9.761
65,3%
34,7%
74,6%
het komende jaar verder aan bod komen. Bijvoorbeeld bij het
Oldebroek
9.595
68,8%
31,2%
73,7%
opstellen van de Omgevingsvisie en/of de Ontwikkelagenda
Harderwijk
21.533
58,2%
41,8%
68,7%
Elburg 2040.
Hattem
5.467
67,0%
33,0%
79,7%
Heerde
8.195
69,1%
30,9%
76,1%
Nunspeet
11.457
65,1%
34,9%
67,3%
Epe
14.844
64,6%
35,4%
77,4%
Zwolle
60.475
52,8%
47,2%
69,7%
Provincie
922.501
60,9%
38,7%
70,5%
7.966.352
57,2%
42,3%
68,6%
Woningvoorraad Elburg heeft met 9.761 woningen een gemiddelde woningvoorraad vergeleken met de onderzochte gemeenten. Wel valt op dat de woningvoorraad in 2023 slechts 0,1% is gestegen ten opzichte van voorgaand jaar, waarmee Elburg beneden het landelijke gemiddelde scoort. Wanneer wordt gekeken naar het eigendomsrecht van de woningen valt op dat in de gemeente Elburg een relatief groot aandeel van de woningen in de koopsector valt, vergeleken met het gemiddelde in Gelderland en Nederland.
13
Gelderland Nederland Tabel 2.
Basisregistraties woningvoorraad adressen gebouwen (Bron: VNG-research, systeem woningvoorraad)
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 14
2.3.3 Scholing en bereikbaarheid
2.3.4 Economie en werkgelegenheid
Scholing
Werkgelegenheid in Elburg
In de gemeente Elburg zijn 14 basisscholen en 3 middelbare
De netto arbeidsparticipatie in Elburg ligt met 73,7% hoger
scholen gevestigd. Er is geen optie voor speciaal basisonderwijs.
dan het landelijk gemiddelde van 68,8%. Dit betekent dat
De afstand tot de dichtstbijzijnde basisschool ligt met 0,7
er meer mensen werken in Elburg dan in andere delen van
kilometer precies op het Nederlands en Gelders gemiddelde.
Nederland. Er is relatief weinig werkeloosheid: het netto
De gemiddelde afstand tot voortgezet onderwijs in Elburg is 2,5
werkloosheidspercentage betreft slechts 2,8% in Elburg,
km, wat iets langer is dan het gemiddelde in de meeste andere
wat 0,7% lager is dan het landelijk gemiddelde van 3,5%.
6
gemeenten, maar nog steeds binnen een redelijke afstand. Zeker vergeleken met buurgemeenten als Hattem, Heerde en
Daarnaast is het aantal banen per 1.000 inwoners 604,2 in
Epe zijn middelbare scholen in de gemeente Elburg een stuk
Elburg, wat lager is dan de 704 in Nederland. Het aantal banen
dichterbij.
is echter niet lager dan in regiogemeenten als Hattem, Heerde en Epe. Elburg scoort hoog op basis van het percentage ZZP’ers
Aantal basisscholen (2021)
Afstand tot basisonderwijs in km (2021)
Aantal vestigingen voortgezet onderwijs (2021)
Afstand tot voortgezet onderwijs in km (2021)
Elburg
14
0,7
3
2,5
het aantal personen met een bijstandsuitkering per 10.000
Oldebroek
12
0,8
1
2,7
inwoners 133 in Elburg, wat aanzienlijk lager is dan de 431
Harderwijk
20
0,7
3
1,9
in Nederland.
Hattem
6
0,8
0
5,0
Heerde
11
0,8
1
3,4
Nunspeet
12
0,8
3
2,5
Epe
19
0,8
2
4,1
Zwolle
41
0,6
15
1,7
Gelderland
974
0,7
201
2,6
Nederland
6056
0,7
641
2,3
ten opzichte van het totaal aantal banen, namelijk 12,1%. Dit is iets hoger dan de 12,0% in Nederland maar aanmerkelijk
Netto arbeidsparticipatie (%) 2021
Werkloosheids percentage (%) 2021
Banen per 1000 inwoners (van 1574 jaar) 2021
Aantal ZZP’ers t.o.v. totaal aantal banen 2021
Personen met bijstands uitkering (per 10.000 inwoners) inwoners In 2021
hoger dan in Heerde (10,7%) en Zwolle (9,4%). Tot slot is
Elburg
73,7%
2,9%
616
12,1%
164
Bereikbaarheid
Oldebroek
73,0%
2,8%
509
13,6%
200
Met een gemiddelde afstand van 4,6 kilometer tot het
Harderwijk
72,1%
3,2%
699
10,9%
333
dichtstbijzijnde treinstation, namelijk ’t Harde, heeft de
Hattem
72,7%
2,9%
473
10,9%
156
Heerde
72,3%
2,8%
498
10,7%
162
Nunspeet
73,0%
2,6%
714
13,5%
211
Nederland is 5,2 kilometer, wat betekent dat Elburg slechter
Epe
70,2%
3,0%
564
12,4%
222
presteert dan de provincie, maar beter dan het nationaal
Zwolle
73,7%
3,3%
1075
9,4%
487
Gelderland
73,3%
3,0%
666
11,9%
144
Nederland
68,8%
3,4%
677
12,0%
431
Tabel 3.
Voorzieningen en afstand tot voorzieningen Bron: DUO, bewerking ABF
gemeente Elburg een relatief goede bereikbaarheid per trein.7 Ter vergelijking, het gemiddelde van de provincie Gelderland ligt op ‘slechts’ 3,8 kilometer, maar het gemiddelde in
gemiddelde. Naast de treinverbindingen zijn er ook enkele busverbindingen die Elburg met omliggende steden en dorpen verbindt, waardoor de mobiliteit van de inwoners verder wordt verbeterd. Het openbaar vervoer in Elburg is dus over het algemeen goed georganiseerd, maar zou gezien de lage frequentie van met name bussen meer mogelijkheden voor bewoners en reizigers kunnen bieden. 6 7
14
Scholen - Gemeente Elburg De ruimtelijke Visie 2025 – Strategisch beleidskader Elburg (Oktober 2011)
Tabel 4.
Indicatoren economie en werkgelegenheid Bron: CBS – VNG Monitor waarstaatjegemeente
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 15
2.3.5 Sociaal-maatschappelijk profiel
2.3.6 Duurzaamheid
In figuur 8 zien we enkele kerngetallen terug die het sociaal
In onderstaande tabel is de duurzaamheid per gemeente
profiel van de gemeente karakteriseren. Allereerst is zichtbaar
weergegeven aan de hand van de Telos duurzaamheidsmonitor.
dat er in Elburg relatief weinig lager opgeleide inwoners zijn:
Telos definieert duurzaamheid breed: ‘Duurzame ontwikkeling
met 116 lager opgeleiden per 1.000 inwoners scoort Elburg op
is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de
Hattem (113) na het laagst van de referentiegroep. Ook ligt
huidige generatie, zonder het vermogen van toekomstige
Elburg hiermee onder het provinciaal en landelijk gemiddelde.
generaties in gevaar te brengen om in hun eigen behoeften te
een hoog inkomen (in %)
Huishoudens met
onderdelen (kapitalen) van duurzaamheid: ecologisch kapitaal
inkomen (in %)
Huishoudens met een laag
inwoners 2021
onderwijsniveau per 1000
Beroepsbevolking met laag
percentage 2022
Werkloosheid
voorzien’. Het gaat over het in balans ontwikkelen van de drie (gerealiseerd door duurzame inrichting van de ruimte), sociaalcultureel kapitaal (dat voortkomt uit gedragsverandering van inwoners) en economisch kapitaal (gerealiseerd door duurzaam ondernemerschap). In onderstaande tabel zijn de scores van de gemeenten weergegeven op respectievelijk sociaal-cultureel kapitaal, ecologisch kapitaal en economisch kapitaal, met daarbij de positie ten opzichte van de 355 gemeenten in Nederland.
Elburg
2,9%
116
7,0%
7,0%
Oldebroek
2,8%
171
6,0%
7,0%
De gemeente Elburg heeft met een totaalscore van 53,9 op de
Harderwijk
3,2%
165
8,0%
8,0%
duurzaamheidsmonitor een gemiddelde score ten opzichte van
Hattem
2,9%
113
5,0%
11,0%
Heerde
2,8%
145
5,0%
9,0%
Nunspeet
2,6%
195
7,0%
9,0%
Epe
3,0%
165
7,0%
9,0%
regiogemeenten. De score op economisch kapitaal is in Elburg
Zwolle
3,3%
141
10,0%
8,0%
gemiddeld met een ranking op plaats 87. Buurgemeenten
Gelderland
3,0%
154
7,0%
9,0%
als Nunspeet (plek 14) en Epe (plek 27) doen het hierbij
Nederland
3,5%
145
6,8%
9,0%
aanmerkelijk beter, tegelijkertijd scoren gemeentes Harderwijk
buurgemeenten. De gemeente scoort goed op sociaal-cultureel kapitaal (54,3), met een tweede plek ten opzichte van de regiogemeenten, achter Hattem. Op het gebied van ecologisch kapitaal scoort Elburg met 54.5 relatief hoog ten opzichte van
(plek 180) en Hattem (plek 125) ook een stuk slechter. Elburg Tabel 5.
Werkeloosheidspercentage (2022), beroepsbevolking met laag opleidingsniveau per 1.000 inwoners (2021) en besteedbaar inkomen per huishouden (2021) Bron: CBS – VNG Monitor waar staat je gemeente
Het aantal huishoudens met een laag inkomen in Elburg is 7%, wat iets hoger is dan het landelijke gemiddelde van 6,8%. Tegelijkertijd heeft Elburg ook een kleiner aandeel huishoudens met een hoog inkomen (7%) dan het gemiddelde in Nederland (9%). Vergeleken met de regio heeft Elburg een van de kleinste percentages in hoge inkomens, op Oldebroek na (eveneens 7%) hebben alle regiogemeenten een grotere groep hoge inkomens.
15
staat dus relatief gezien goed op de duurzaamheidsmonitor, met name op sociaal-cultureel kapitaal, maar heeft nog ruimte voor verbetering op het gebied van ecologisch en economisch kapitaal.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 16
Score sociaal Rank sociaal cultureel cultureel kapitaal kapitaal
Score ecologisch kapitaal
Rank ecologisch kapitaal
Score Rank economisch economisch kapitaal kapitaal
Totaalscore
Ranking
Elburg
53,9
44
54,3
69
54,5
87
52,8
87
Oldebroek
50,7
171
50
204
50,1
229
52,2
103
Harderwijk
53,1
77
51,5
157
58,5
23
49,2
180
Hattem
55,0
17
58
7
55,8
58
51,1
125
Heerde
52,9
86
52
135
52,3
160
54,4
40
Nunspeet
54,3
33
52,5
116
53,9
104
56,7
14
Epe
53,4
65
53
104
51,9
172
55,4
27
Zwolle
55,0
16
50,5
183
63,2
2
51,2
122
Tabel 6.
Score duurzaamheidsmonitor Telos 2022 Bron: Nationale monitor duurzame gemeenten 2022, Telos
Wat duurzame mobiliteit betreft blijft Elburg ook achter bij het
Om de veiligheid en orde in de gemeente te handhaven, zijn
landelijk gemiddelde. Dit ondanks dat uit de enquête Duurzaam
er in de gemeente buurtapps actief, die het makkelijker maken
Oostendorp het advies naar voren kwam in te zetten op het
voor bewoners om verdachte activiteiten te melden. Ook heeft
grootste aantal energiezuinige auto’s van Gelderland. Zeker
de gemeente in samenwerking met Veluwe-Noord een Integraal
gezien de grote afhankelijkheid van de auto in de regio. Op dit
Veiligheidsplan opgesteld waarin de prioriteiten voor de komende
moment is 1,5% van het Elburgse wagenpark elektrisch, wat
jaren op het gebied van veiligheid worden vastgelegd. Daarnaast
minder dan de helft is van het landelijk gemiddelde van 3,4%.
werkt de gemeente samen met de politie en andere partners om
Daarmee doet Elburg het iets minder goed dan omringende
de veiligheid te waarborgen.
8
gemeenten als Harderwijk, Nunspeet en Ermelo, maar nog
Totaal misdrijven
altijd beter dan Oldebroek en Hattem.
2.3.7 Criminaliteit en veiligheid Over het algemeen wordt de gemeente Elburg beschouwd als een veilige gemeente met relatief lage criminaliteitscijfers. Volgens de Veiligheidsmonitor van de gemeente ligt het totaal aantal geregistreerde misdrijven in de gemeente per 10.000 inwoners standaard een stuk lager dan het nationaal gemiddelde. Het
Elburg per 10.000 inwoners 500 460
453,76 425,10
380 300 260 180
Elburg. Wat wel opvalt is dat het gemiddelde in Nederland sinds
254,70
252,58
2019
2020
283,07
271,03
223,31
2018
2021
2022
Totaal aantal misdrijven Elburg en Nederland van 2018 tot 2022 (waarstaatjegemeente.nl, 2023).
Figuur 4.
fors gestegen naar 283,07 misdrijven per 10.000 inwoners in
Politieregistratie overlast jeugd
2022. Daarnaast lag het landelijk gemiddelde in Nederland
Elburg per 10.000 inwoners
een stuk lager dan gebruikelijk, vermoedelijk beïnvloed door de lockdowns tijdens de coronacrisis van dat jaar. In Elburg
140
was echter het tegenovergestelde te zien, de gemiddelde
120
criminaliteit steeg van 252,58 naar 271,03 misdrijven per
100
10.000 inwoners. Opgemerkt moet wel worden dat in de
80
zichtbaar is in criminaliteitscijfers.
458,29
340
in tegenstelling tot ongeveer 260 misdrijven in de gemeente
eerste twee kwartalen van 2023 inmiddels een flinke daling
465,02
448,42
420
220
(453,76). In Elburg is het gemiddelde in 2018 (223,31) echter
Nederland
540
gemiddeld aantal misdrijven in Nederland ligt rond de 450,
2018 (448,42) vrijwel stabiel is gebleven ten opzichte van 2022
Elburg
60
109,27
79,26 54,58
51,07
40
41,21
71,81
70,77
60,88 50,40
44,29
20
2018 Figuur 5. 8
16
Cijfers gepubliceerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.
2019
2020
2021
Totaal aantal politieregistraties van overlast van jeugd in Elburg en Nederland van 2018 tot 2022 (waarstaatjegemeente.nl, 2023).
2022
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 17
Wat opvalt in de cijfers over het aantal politieregistraties van overlast van jeugd in Elburg en Nederland van 2018 tot 2022, is
2.4 Financiële positie van de gemeente Elburg
dat deze significant hoger liggen dan het nationaal gemiddelde. Enkel in 2020, tijdens de eerste lockdowns, bleef Elburg achter
2.4.1 Financiële positie
op het landelijk gemiddelde. In het jaar erna, in 2021, schoot
Elburg heeft in de basis op dit moment een gezonde financiële
het aantal politieregistraties van overlast echter omhoog, het
positie: de belangrijkste indicatoren staan op groen, de schuld
verdubbelde bijna van 60,88 naar 109,71 registraties. In 2022
positie is structureel houdbaar, er is begrotingsruimte, de
nam het aantal registraties fors af. Deze daling zette zich door
risicopositie is beheersbaar en er is nog ruime belastingcapaciteit.
in de eerste kwartalen van 2023 en het aantal registraties van jeugdoverlast is inmiddels weer gedaald tot het landelijk
Zoals bij alle gemeenten is er een potentieel negatief effect van
gemiddelde.
de ‘ravijnjaren’ 2026/2027, van het herverdelingseffect van het gemeentefonds en van begrotingsdruk met name in de Jeugdzorg en de WMO. Met de kanttekening dat mogelijk een nieuw Kabinet hierop zal interveniëren (en extra onzekerheden kan opleveren) en er voor vaststelling van de meerjarenbegroting 2026 nog zeker vier gemeentefondscirculaires zullen passeren met een financieel effect, is het wel aan te bevelen om tijdig te sturen op het meerjarige perspectief. Gemeenten hebben veel taken waarvoor zij geoormerkt budget, zowel uit het gemeentefonds als via SPUK-regelingen, ontvangen vanuit het Rijk. Daarnaast hebben zij middelen die vrij inzetbaar zijn. Voor Elburg geldt dat de totale omvang van de nog vrij besteedbare middelen per inwoner relatief laag is (Benchmark It’s Public, 2022).
17
HOOFDSTUK 3
De Elburgse opgaven In dit hoofdstuk beschrijven wij de grootste opgaven waar de Elburgse gemeentelijke organisatie voor staat, de komende vijf tot zeven jaar.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 19
3.1 Introductie De gemeente Elburg heeft hoge ambities: voor de samenleving
De belangrijkste maatschappelijke en organisatorische
en daarmee ook voor de eigen organisatie. Die hoge ambities
opgaven voor Elburg
komen voort uit externe (maatschappelijke) ontwikkelingen
De maatschappelijke opgaven (met relevantie voor
en lokale uitdagingen die de gemeente voor grote opgaven
de organisatie) zijn de komende jaren:
stelt. De gemeente vraagt daarom via dit onderzoek in beeld
a. Borging van een goed functionerend sociaal domein.
te brengen of:
Focusgebieden: gezondheid en bestaanszekerheid, met extra aandacht voor strategisch beleid.
De gemeentelijke organisatie van Elburg ook op de middellange
b. Puzzelen met de ruimte in Elburg (en voorzieningen,
termijn in staat is om de ontwikkelingen en maatschappelijke
wonen en mobiliteit). Borging van een brede beleids
opgaven op te pakken en uit te voeren, zowel beleidsmatig,
ontwikkeling met aandacht voor strategisch beleid
strategisch als uitvoerend.
en slagkracht in de realisatie. c. Dienstverlening aan inwoners. Goede directe
In dit hoofdstuk beschrijven wij daarom de belangrijkste
dienstverlening met name ook in het ruimtelijke
opgaven voor de gemeente Elburg voor de komende vijf
domein, betrokkenheid en participatie realiseren en
tot zeven jaar. Wij verdiepen hierbij de opgaven waarbij
doeltreffende vergunningsverlening. Ruimte geven
het mogelijk gaat knellen (beleidsmatig, strategisch of
aan o.a. ruimtelijke initiatieven uit de samenleving.
uitvoerend). Dit kan voor opgaven nu al het geval zijn of in de nabije toekomst het geval worden voor zaken
De organisatorische opgaven zijn de komende jaren:
die nu nog goed gaan, maar door interne of externe
d. Organisatieontwikkeling. Versterking van de professio-
ontwikkelingen uit de pas kunnen gaan lopen.
naliteit van de organisatie, het strategisch vermogen en aandacht voor ambtelijk-bestuurlijke samenwerking.
De opgaven die wij beschrijven vormen geen uitputtende
e. De basis van beleid en uitvoering op orde krijgen.
lijst, maar zijn voor Elburg wel de meest relevante opgaven
Door de juiste informatiesystemen/-stromen en processen
voor de uitwerking van scenario’s in dit onderzoek.
te borgen en te zorgen voor een gedegen en correcte financiële huishouding. Met een bijpassende formatie
Voor de opgaven die wij niet beschrijven geldt ons inzicht dat hier, bij gelijkblijvende inzet, heel waarschijnlijk geen
voor de schaal van Elburg. f. Het binden en boeien van personeel. Goed en
aanvullende inzet door de gemeentelijke organisatie
voldoende personeel is een randvoorwaarde. Met
gevraagd wordt.
aandacht voor een modern personeelsbeleid en lastig te vervullen vacatures bij met name de taakvelden
De opgaven zijn geselecteerd op basis van documentstudie, analyse van de taakvelden van de gemeente, analyse van de financiële documenten, gesprekken met medewerkers/ bestuurders van de gemeente, het maatschappelijk middenveld en buurgemeenten en kennis van de belangrijkste opgaven. In vier workshops met gemeenteambtenaren zijn deze opgaven verdiept (sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen per opgave) en via het gesprek met het MT aangevuld en gevalideerd.
19
bedrijfsvoering, ruimte en dienstverlening.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 20
3.2 Maatschappelijke opgaven voor de gemeente Elburg
Focusgebieden sociaal domein: preventie, welzijn, zorg, bestaanszekerheid en aandacht voor kwetsbaren. Voor de gemeente Elburg is dit brede sociale thema een
De gemeente Elburg legt in het Bestuursakkoord 2022-2026
prioritair aandachtsgebied. Op basis van de uitgangssituatie, het
hoge ambities neer voor het werken aan de gemeente de
beleidsplan en de bestuurlijke ambities. Binnen dit thema liggen
komende jaren. Daarnaast spelen verschillende nationale
verschillende sub-thema’s, zoals mentale veerkracht, vergrijzing
ontwikkelingen mee die de komende jaren veel invloed hebben
en toegang tot voorzieningen. Daarnaast staat bestaanszekerheid
op (landelijk gelegen) gemeenten, zoals de transitie van het
en aandacht voor kwetsbaren ook hoog op de agenda voor
landelijk gebied en het werken aan vertrouwen in de overheid.
de komende jaren. Op dit thema doet de gemeente het nu goed, maar kan de opgave met de tijd groter worden. In haar
Uit onze integrale analyse komt naar voren, dat de belangrijkste
nieuwe beleidsplan sociaal domein 2024-2031 gaat de gemeente
maatschappelijke opgaven voor de gemeente Elburg om de
uit van een integrale visie op gezondheid en welzijn, waarbij
komende jaren mee aan de slag te gaan zijn:
gezondheid, omgeving, sociale inbedding en toegankelijkheid van voorzieningen in samenhang worden gezien.
a.
b.
c.
Borging van een goed functionerend sociaal domein: met als focusgebied preventie (en mentale veerkracht)
Elburg onderscheid daarin vier niveaus: de sociale basis,
en aandacht voor strategisch beleid.
basisvoorzieningen, specialistische voorzieningen en
Puzzelen met ruimte, voorzieningen, wonen en mobiliteit
een crisisvangnet.9 Demografische en maatschappelijke
in Elburg: een brede regionale opgave, eveneens met
ontwikkelingen (waaronder vergrijzing) in de gemeente zorgen
aandacht voor strategisch beleid en slagkracht in de
ervoor dat deze opgaven in belang toenemen en groeiende
realisatie en ruimte voor maatschappelijke en private
aandacht vragen van de gemeente Elburg. Dit wordt zowel
initiatieven.
benoemd in gesprekken met gemeenteambtenaren als met
Dienstverlening aan Elburgse inwoners: goede directe
maatschappelijke organisaties uit de gemeente. De toegang
dienstverlening, betrokkenheid en burgerparticipatie
tot voorzieningen is een opgave die hiermee samengaat. De
en de vergunningsverlening.
gemeente zet in op een toereikend voorzieningenniveau in de kernen en werkt hiertoe ook aan haar kernenbeleid. Ook dit
3.2.1 Borging van een goed functionerend sociaal domein
vraagt extra inzet van de gemeente de komende jaren. Groei door woningbouw zal ook groei van voorzieningen vergen.
Een groot deel van de gemeentelijke begroting betreft de uitvoering van taken die behoren tot het ‘sociaal domein’.
De gemeente geeft daarnaast bestuurlijk relatief veel aandacht
Elburg formuleert in het beleidsplan Samen leven, Samen doen!
aan preventie en de mentale gezondheid van jongeren in de
(2023) als belangrijke uitgangspunten: ‘dat inwoners gezond
gemeente. Zo gaat het Bestuursakkoord 2022-2026 in op de
en veilig opgroeien en vitaal ouder worden en dat inwoners
sociale leefomgeving expliciet van jeugd (tot 27 jaar).10 Het
zichzelf kunnen zijn en talenten kunnen ontwikkelen, mee
Collegeprogramma 2022-2026 geeft ook aan: door aan de
kunnen doen en contact hebben met anderen. Doel is dat
voorkant van de jeugdhulpketen de ondersteuning vroegtijdig
inwoners zich goed voelen en goed kunnen leven. Daar gaan
en laagdrempelig aan te bieden voorkomen we de complexe
we voor met de inzet van inwoners, samenwerkingspartners,
problematiek die aan de achterkant van de jeugdhulpketen
ondernemers en de gemeente Elburg.’
behandeld moet worden. Volgens gesprekspartners is het tot op heden lastig gebleken om tot realisatie te komen op dit
Onze analyse laat zien dat de uitvoering van het sociaal domein
onderwerp. Wel wordt hierover veel afgestemd -
goed functioneert en hierbij duurzaam beleid wordt gevoerd. De toedeling van middelen is ruimhartig en geen punt van
9
discussie. Wel komt uit de gesprekken ten behoeve van dit onderzoek een aantal opgaven binnen dit sociaal domein naar voren, waar het volgens gesprekspartners mogelijk gaat knellen, nu of in de toekomst. 10
20
De gemeente stimuleert of neemt barrières weg voor de sociale basis, waarin de kracht van de samenleving zich uit door ontmoeting, zelfontwikkeling, vrijwilligerswerk, cultuur, sport of (kerk)genootschappen. Verder zet de gemeente in op toegankelijke basisvoorzieningen die aansluiten bij de leefwereld en levensfase van de inwoner. Met specialistische voorzieningen ondersteunt de gemeente het welzijn, de regie over het leven en bestaanszekerheid van de inwoners die dit nodig hebben. Bijvoorbeeld met ambulante begeleiding en dagbesteding. Tenslotte is er ook het crisisvangnet voor kwetsbare inwoners in een urgente of gevaarlijke situatie. Het gaat hier vaak om meervoudige problematiek en maatwerk, waarbij in eerste instantie de nadruk ligt op een terugkeer naar veiligheid en stabiliteit. Ook wordt in het Collegeprogramma aangegeven dat de werkwijze volgende de omgekeerde toets wordt ingevoerd (Maatwerk dienstverlening 18+), dat het Centrum voor jeugd en gezin wordt versterkt (Geëscaleerde jeugdzorg en maatwerkdienstverlening 18-).
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 21
in de regio Noord-Veluwe en met ketenpartners. Deze
•
Waar het gaat om preventie betreft dit met name het inzetten
(regionale) samenwerking verloopt volgens betrokkenen
op acties die de leefstijl van inwoners positief beïnvloeden
goed, bijvoorbeeld rondom inkoop Wmo en het Integraal
(gezond opgroeien en ouder worden). Daartoe is het
Zorgakkoord.
beleidsplan Samen Sociaal Domein 2024 tot en met 2031
11
opgesteld met daaronder vallende programma’s, en wordt Een kans voor dit domein is volgens betrokkenen dat de
bijvoorbeeld uitvoering gegeven aan de nota Samen voor een
gemeente traditioneel een sterk sociaal karakter heeft,
gezond Noord-Veluwe en acties die hierachter wegkomen (zo
serieus op dit beleid inzet en goede ambtenaren en
staat beschreven in het Collegeprogramma 2022-2026).
een flexibele (samenwerkende) organisatie heeft. Ook
•
De arbeidsmarkt en lokale economie stimuleert Elburg
aanvullende middelen vanuit het Rijk bieden kansen. Externe
enerzijds via de Kop van de Veluwe. In de investeringsagenda
sleutelfiguren geven hierover aan dat de gemeente goede
staan enkele ambities, zoals het stimuleren van
en inhoudelijke expertise in huis heeft en er voldoende
ondernemerschap via het Starterscollectief Noord-Veluwe
capaciteit op beleid en uitvoering aanwezig is. De gemeente
of aanhaken op al bestaande netwerksystemen van de Regio
komt haar afspraken na naar partnerorganisaties. Een
Zwolle, bijvoorbeeld op gebied van digitalisering. Daarnaast
uitdaging is dat de gemeente bij deze thema’s, wanneer
wordt hier ook met eigen beleidsplannen aan gewerkt.12
hier geen omslag in wordt bewerkstelligd, snel extra
•
Een thema dat vooral door maatschappelijke partners en
uitgaven voor haar kiezen kan krijgen. Bijvoorbeeld
een aantal medewerkers relevant genoemd wordt, ook
door een groeiend beroep op WMO-begeleiding en
vanwege beperkte realisatie, is inclusie. Dit wordt expliciet
huishoudelijke voorzieningen, inclusief het effect van het
benoemd in het bestuursakkoord 2022-2026 en in het
abonnementstarief, hoewel daar waarschijnlijk in 2026
beleidsplan Sociaal Domein 2024 tot en met 2031. De
verandering in komt. En de reeds bestaande druk
gemeente Elburg richt zich hierbij tot nu toe vooral op
op voorzieningen.
inclusie van mensen met een handicap. Maar vanuit externe partijen wordt (meer) aandacht gevraagd voor dit
Aandacht voor strategisch beleid
thema; onder andere voor de inclusieagenda gericht op het
(onder andere op preventie, economie, inclusie)
uitbannen van belemmeringen voor inwoners voor 2030.
Gemeenten moeten inspelen op veranderende ontwikkelingen, maar tegelijkertijd koers bepalen en
Op deze strategische thema’s liggen bijvoorbeeld kansen
houden voor de (middel)lange termijn. Dit is ook in lijn
in het aanspraak maken op beschikbare Rijksmiddelen (bij
met de bestuurlijke ambities op dit vlak bij de gemeente.
gezondheid bijvoorbeeld SPUK, IZA, GALA). Daarnaast is het
Daarbij wordt met name het inzetten op integraal
bundelen van kennis en het uitventen van mogelijkheden voor
werken en slimme belangenbehartiging richting regionale
verdere samenwerking met bijvoorbeeld de veiligheidsregio,
samenwerkingsverbanden en richting ‘Den Haag’ genoemd
de GGD of bijvoorbeeld de sectortafels uit Zwolle kansrijk
als acties op dit vlak.
hiervoor. Externe sleutelfiguren zien hiernaast inhoudelijk kansen voor verdere aansluiting tussen het thema onderwijs
Vanuit de gemeentelijke organisatie en uit het
en het ‘klassieke sociaal domein’. Zij noemen de visie ‘Elburg
maatschappelijk middenveld komen waar het gaat om
onderwijsstad’ hier een stevige uitgangspositie voor.
‘strategievorming’ met name de thema’s volksgezondheid, arbeidsmarkt en inclusie terug in de gesprekken.
Een uitdaging voor het voeren van strategisch (bovenlokaal) beleid is volgens medewerkers de verkokering in de gemeentelijke organisatie van economie (domein ruimte) versus arbeidsmarkt (domein samenleven). Hierin is echter al een kentering zichtbaar in de nieuwe beleidsplannen waarin juist vanuit de integraliteit de opgaven in het sociaal domein worden aangegaan. De gemeente heeft hiertoe ook twee strategisch medewerkers aangetrokken (waarvan één gericht op het sociaal domein).
11
21
Eerder was ook jeugdhulp en -zorg een specifiek financieel aandachtspunt voor Elburg. Zo is in 2020 door Hiemstra en De Vries onderzoek gedaan naar ‘Tijdige en goede zorg voor kinderen en jongeren van Elburg op een financieel houdbare manier’. Hiermee is sindsdien getracht om begrote besparingen op jeugdhulp te realiseren. Waar in 2021 nog gold dat er een tekort op de jeugdhulp was van 300.000 euro lijkt dit sindsdien op de rails.
12
Zoals het Beleidsplan Spots op Elburg 2021-2030 – Elburg prikkelt de zintuigen. Met als doel om de gemeente nog beter op de kaart te zetten als Cultuur-, Natuur- en Recreatiegemeente.
69938 | Toekomstperspectief voor de Elburgse organisatie | RAPPORT | 22
3.2.2 Puzzelen met ruimte in Elburg (en voorzieningen, wonen en mobiliteit)
of-uitvoering. De grootte van deze opgave wordt concreter
De gemeente Elburg heeft een oppervlakte van ongeveer
omgevingsplan van de gemeente Elburg en bij de implementatie
66 vierkante kilometer. In de gemeente liggen verschillende
van de Omgevingswet.
met de tijd, bijvoorbeeld bij het fasegewijs opstellen van het
natuurgebieden, zoals de Doornspijker Heide en de Zand verstuiving. In de gemeente wonen ongeveer 23.000 inwoners.
Nog los van de opgaven die op dit domein op de gemeente afkomen geven interne en externe gesprekspartners nu al
Ruimtelijke ordening en woningbouw staan anno 2023
aan dat het knelt in het domein Ruimte (en hieraan gelieerd
bovenaan de politieke agenda in Den Haag. Uit de analyse
Dienstverlening). Partners geven daarbij aan een ruimtelijke
komt naar voren dat er op dit vlak veel goed gaat, maar ook
langetermijnvisie te missen. Daarbij wordt gewezen naar
zeker nog terrein te winnen valt in Elburg. De verschillende
de energietransitie, die gezien de lokale congestie op het
aandachtspunten, waar het mogelijk gaat knellen, nu of in de
elektriciteitsnetwerk in Elburg relatief veel impact heeft. Ook
toekomst, werken we in deze paragraaf verder uit.
de richting voor water- en bodem sturend-beleid en de daarmee samenhangende transitie van het landelijk gebied heeft in
Brede beleidsontwikkeling
Elburg relatief veel impact.
(ruimtelijke ordening en voorzieningen/woningbouw) Met betrekking tot de ruimtelijke ordening geldt dat de
De gemeente heeft daarnaast niet veel grond in eigen bezit.
gemeente veel ruimte heeft waar tegelijkertijd relatief veel
Actief grondbeleid vergt een aanzienlijke investering in
beperkingen op rusten. Het kader voor het Elburgs ruimtelijk
capaciteit en een lange adem. Voor een gemeente met de
beleid staat nu beschreven in de Elburgse Omgevingsvisie uit
schaalgrootte van Elburg is dat een lastige opgave. Het is van
2019. In het Bestuursakkoord 2022-2026 worden daarnaast
belang naar de aard van het grondbeleid te kijken, vanuit het
thema’s geschetst waar nu op ingezet wordt, zoals een
besef dat grond schaars is en (slechts) één van de middelen om
vernieuwende visie op landschap; duurzaamheid en het belang
ruimtelijke doelen te realiseren.
13
van vrijetijdseconomie. In het Collegeprogramma staat ook uitgebreid beschreven dat een programma duurzaamheid wordt
Tegelijkertijd wil Elburg het voorzieningenniveau (en daarmee
opgesteld en uitgevoerd. Elburg staat daarnaast niet alleen
de leefbaarheid in de kernen) in de gemeente op peil houden,
voor de ruimtelijke ordening. De gemeenten uit de Kop van de
onder anderen door groei en de gemeente staat daarom voor
Veluwe hebben gezamenlijk een gebiedsverkenning opgesteld
een flinke woningbouwopgave. Het voorzieningenniveau betreft
waarin de belangrijkste regionale opgaven zijn uitgewerkt
diverse soorten voorzieningen, van scholen en winkels tot
(februari 2022).14 Inmiddels is ook de samenwerkingsagenda
zorgvoorzieningen en geldt voor alle kernen die Elburg rijk is.
opgesteld, deze wordt eind 2023 aangeboden aan de Raden.
Daarmee hangt deze opgave ook sterk samen met opgaven in het sociaal domein. De woningbouwopgave voor Elburg ligt
In deze Samenwerkingsagenda komen opgaven als stikstof,
erin dat in de komende jaren de woningvoorraad versneld
bodem, waterkwaliteit, infrastructuur en elektriciteitsnet
moet worden uitgebreid. Deze ambitie moet bovendien ook
samen en de benodigde inzet hierop stijgt naar verwachting
worden gerealiseerd door ontwikkeling van flexwoningen
in de komende jaren. Dit hangt samen met ontwikkelingen
en grootschalige nieuwbouw in het landelijk gebied en
rondom de transitie van het landelijk gebied zoals deze vorm
op boerenerven. Daarnaast moet gebouwd worden voor
krijgt in het Vitaal Landelijk Gebied Gelderland (VLGG).
bijzondere doelgroepen, zoals bijvoorbeeld asielzoekers. Omdat
Daarmee is inzet op beleidsontwikkeling hieromtrent een
de woonvisie tot 2030 reikt, moet er naast de realisatie van
opgave voor Elburg. De Elburgse omgevingsvisie wordt
deze woningbouwopgave ook gekeken worden naar verdere
daarnaast herzien en geeft daarmee meer richting aan de