2022.02.24 Rapport Rekenkamercommissie gemeente Elburg - evaluatie gemeentelijk woonbeleid.pdf

4.3.3 Deelvraag 8: Doen zich knelpunten voor bij de uitvoering van het beleid en zo ja, welke zijn dat? Er doen zich verschillende knelpunten voor (of hebben gedaan) bij de uitvoering van het woonbeleid, zoals rondom de Doelgroepennotitie, de rol van de provincie en het grondbeleid.

Raadsbesluit, 16 december 2019.

Rapport Evaluatie woonbeleid 29

Doelgroepenbeleid Een prominent thema in de gemeente is de huisvesting van arbeidsmigranten en andere bijzondere doelgroepen, zoals mensen die uitstromen uit een instelling. Ten tijde dat er werd gewerkt aan de nieuwe Woonvisie van 2019 is er een discussie ontstaan over twee initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten en kwetsbare doelgroepen (Brigadegebouw in ’t Harde en Berkenweg in Doornspijk). De raad heeft toen de bestuurders en het ambtelijk apparaat opgedragen eerst de belangrijkste uitgangspunten voor de huisvesting van deze bijzondere doelgroepen (drie doelgroepen in dit geval: arbeidsmigranten, mensen met onbegrepen gedrag en spoedzoekers; overige doelgroepen komen in de Woonvisie terug) uit te werken in een nieuwe notitie Doelgroepenbeleid. Dit heeft het proces tot het vaststellen van een nieuwe Woonvisie voor de gemeente met een jaar vertraagd. Andere rol van de Provincie Gelderland Er is zijn in de gemeente Elburg minder woningen ontwikkeld dan afgesproken. Een voorzichtige verklaring kan daarbij zijn d e rol van de provincie Gelderland. De provincie Gelderland is in het verleden, sinds de crisis, vrij sterk sturend geweest op de woningbouwprogrammering (en dan met name de woningbouwaantallen) in de regio Noord-Veluwe. Dit blijkt uit de Gelderse Woonvisie uit 2012, maar ook uit een brief van de Provincie aan de regiogemeenten over de Regionale Woonvisie.

In deze brief staat:

50

Woonvisie Gelderland, Keuzevrijheid & Identiteit (KWP 2010-2019), 12 januari 2012.

Er vindt een grote verschuiving in de focus plaats van nieuwbouw in de richting van de bestaande voorraad [..]Per gemeente ligt er een prognose met een bandbreedte waarbinnen de bouwprogramma's zouden moeten vallen. Zo kan worden ingespeeld op een onzekere markt, nieuwe ontwikkelingen en veranderende woningvraag […] Het is aan te bevelen om terughoudend te zijn met het aangaan van nieuwe verplichtingen in de vorm van grondposities en afspraken met marktpartijen. 50 51 Tegelijkertijd moet daarbij de kanttekening gemaakt worden dat uit gesprekken en de cijfers blijkt dat de meeste gemeenten op de Noord -Veluwe (met uitzondering van Nunspeet) steeds meer plannen hebben opgenomen dan ze daadwerkelijk hebben gerealiseerd. Uit gesprekken blijkt dat de Provincie inmiddels is afgestapt van de koers om zeer nauwkeurig percentages woningbouwaantallen (contingenten) toe te wijzen aan gemeenten, door verandering van inzicht. De focus ligt nu meer op het met elkaar verder kijken naar woningbouwafspraken en kwalitatieve afspraken in plaats van alleen op aantallen. Dit wordt beaamd in zowel het gesprek met de Provincie, als met de regiogemeenten. Grondposities van de gemeente Dit punt hangt samen met bovenstaand punt. In navolging van de financiële crisis (en de rol van de provincie) is men in de gemeente een ander grondbeleid gaan voeren (meer passief).

Dit heeft er toe geleid dat de gemeente geen eigen gronden meer in

51

Brief Provincie Gelderland aan colleges Noord-Veluwe, 24 april 2014.

Rapport Evaluatie woonbeleid 30

bezit heeft en dus afhankelijk is van particulieren en ontwikkelaars bij realiseren van nieuwe woningen. De gemeente heeft daarbij beperkte sturingsinstrumentarium richting ontwikkelaars; ontwikkelaars hebben feitelijk een groot deel van de potentiële bouwlocaties in handen en dat maakt het voor de gemeente moeilijker om deze in de gewenste richting tot ontwikkeling te brengen.

Rapport Evaluatie woonbeleid 31

Gemeenteraad en het woonbeleid In het vorige hoofdstuk stond de inhoud van het woonbeleid in de gemeente Elburg centraal. In dit hoofdstuk richten we ons op de betrokkenheid van de raad daarbij. We onderscheiden de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

Kaderstellende rol van de raad 5.1.1 Deelvraag 9: Welke informatie heeft de gemeenteraad ontvangen en op welk moment? De gemeenteraad van Elburg is voorafgaand en gedurende de looptijd van de Woonvisie (2015-2019) op verschillende momenten geïnformeerd over het woonbeleid van de gemeente: in de voorbereidende fase, de uitvoerende fase en bij de beoordeling van het resultaat.

Voorbereidende fase Zoals besproken in paragraaf 3.1 is voorafgaand aan het opstellen van de Regionale Woonvisie 2014 een onderzoeknotitie opgesteld. Op 4 september 2013 vond een informatieve en opinierende bijeenkomst plaats voor de raadscommissieleden van de

52

B&W-besluit Onderzoeknotitie Woningmarkt en ontwikkelingen Regionale Woonvisie. 53

B&W-besluit Woonvisie Regio Noord-Veluwe, 8 april 2014.

verschillende regiogemeenten en leden van de betrokken corporaties. Tijdens de bijeenkomst werden de belangrijkste resultaten van de onderzoeknotitie besproken, de resultaten diende uiteindelijk als input voor de Regionale Woonvisie. Op 28 oktober 2013 is door de verantwoordelijk portefeuillehouders in een overleg ingestemd met het opstellen van een regionale Woonvisie 52. Met het opstellen van de Regionale Woonvisie 2014 zijn de gemeenteraden van de verschillende regiogemeenten om advies gevraagd inzake de Woonvisie. Op 12 mei 2014 is de Regionale Woonvisie besproken in de raadscommissie 53. Ten behoeve van het opstellen van de Woonvisie 2015 -2019 voor de gemeente Elburg zijn op 1 oktober 2014 de raadsleden gepeild over de thema’s en knelpunten op het gebied van wonen. De resultaten van deze discussie zijn meegenomen in de visie 54. Op 2 februari 2015 is tijdens de vergadering van de raadscommissie RO de concept Woonvisie besproken en zijn er kritische kanttekeningen geplaatst; de visie werd als niet rijp genoeg geacht voor bespreking in de raadsvergadering 55. Op 11 mei 2015 werd de Woonvisie 2015-2019 door de gemeenteraad van de gemeente Elburg vastgesteld 56. Uit correspondentie met ambtenaren blijkt dat de gemeenteraad ook betrokken is geweest in 2016 bij het opstellen van de Raamovereenkomst met de woningcorporaties. In mei van 2016 heeft

54

Woonvisie 2015-2019 gemeente Elburg, 16 december 2014.

55

Oplegnotitie Woonvisie Elburg 2015.

56

Raadsbesluit Woonvisie Elburg 2015-2019, 11 mei 2015.

Rapport Evaluatie woonbeleid 32

de raad informatie ontvangen over de voortgang van het opstellen van de Raamovereenkomst met UWOON en Omnia Wonen. Ook het definitieve stuk is in 2016 naar de raad ter kennisname gegaan. 57 Uitvoerende fase Uit de gevonden stukken blijkt dat de raad op verschillende momenten informatie ontvangt of informatie opvraagt in de looptijd van de Woonvisie, die betrekking heeft op de uitvoering van de gemaakte afspraken rondom wonen. Uit het raadsinformatiesysteem blijkt dat er regelmatig raadsvragen worden gesteld over bestemmingsplannen, exploitatieplannen en principeverzoeken van woningbouwprojecten, bijvoorbeeld bij de projecten de Dijkjes, de Horstkamp, VossenakkerZuid, Hofstede de Wijck, het Havengebied en Heidezoom. Het gaat dan vooral over de ruimtelijk aspecten van deze woningbouwprojecten, er is niet teruggevonden dat gerefereerd wordt aan beleidsmatige aspecten uit de Woonvisie.

woningbouw te faciliteren, zodat 100 extra sociale huurwoningen worden gerealiseerd. 58 Op 7 november 2016 heeft de raad besloten om de reguliere taakstelling huisvesting vergunninghouders 2016 te realiseren en om de ambitie van 30 vergunninghouders extra door te schuiven naar 2017. In mei 2017 is de raad geïnformeerd over de voortgang van het huisvesten van vergunningshouders. 59 Ook heeft de gemeenteraad op 5 juli 2017 een motie ingediend over langer zelfstandig wonen van senioren. Het betreft het invoeren van de blijverslening. De motie is aangenomen en de raad heeft verzocht een kaderstellende notie te ontvangen voor de invoering ervan. 60

Soms is de raad juist wel meer betrokken bij beleidsmatige zaken, met name wanneer het gaat om specifieke doelgroepen in de gemeente.

Uit gesprekken blijkt de sterke betrokkenheid van de raad bij het Doelgroepenbeleid in 2019. Twee initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten hielden de gemoederen toen flink bezig. Dit was in de periode dat er gewerkt werd aan een nieuwe Woonvisie. De gemeenteraad heeft toen besloten te stoppen met het verder uitwerken van de Woonvisie en eerst een beleidsstuk te laten opstellen over de huisvesting van arbeidsmigranten, mensen met onbegrepen gedrag en spoedzoekers, zoals ook benoemd onder deelvraag 8 (paragraaf 4.3.3).

Zo heeft de raad op 25 april 2016 heeft de besloten in 2016 30 vergunninghouders bovenop de taakstelling te huisvesten en om

Tot slot ontvangt de raad eens in de zoveel tijd informatie over de voortgang van de prestatieafspraken en andere informatie van

57

B&W informatie, 31 mei 2016 en 8 juni 2016.

58

Raadsvergadering, 25 april 2016.

59

Voortgangsrapportage huisvesting extra statushouders & bouw 100 sociale huurwoningen, mei 2017. 60

Motie langer zelfstandig wonen senioren, 5 juli 2017.

Rapport Evaluatie woonbeleid 33

de woningcorporaties. Uit de stukken blijkt dat dit eerder sporadisch dan structureel gebeurt. Zo ontving de raad in 2017 nog de jaarstukken van UWOON over 2016, maar het is onduidelijk of dat ook in andere jaren is gebeurd. De gemeenteraad krijgt jaarlijks de prestatieafspraken met de corporaties ter kennisname opgestuurd, begeleidt met een raadsinformatiebrief, blijkt uit correspondentie met betrokkenen. Beoordeling van het resultaat Er is afgesproken dat er circa één keer per twee jaar een evaluatie van de Woonvisie met de Commissie RO en stakeholders plaatsvindt. Samen met deze evaluatie is afgesproken dat er jaarlijks een Woonplatform georganiseerd wordt, waarbij raadsleden aanwezig zijn. Ook leiden twee raadsleden die actief zijn de commissie RO een tweetal workshops voor aanwezigen. De raad wordt in de Woonplatforms dus actief betrokken en is niet alleen als toehoorder aanwezig. De verslagen van deze sessies komen bij de agendacommissie terecht. 61 Er heeft na invoering van de Woonvisie 2015-2019 twee keer een Woonplatform plaatsgevonden, in 2016 en 2017, waarbij raadsleden betrokken waren. Zoals eerder benoemd heeft in 2018 geen Woonplatform plaatsgevonden.

Controlerende rol van de raad 5.2.1 Deelvraag 10: Hoe is de raad geïnformeerd over het bereiken van de doelstellingen, de voortgang van de uitvoering en de besteding van de middelen ten aanzien van het woonbeleid? Zoals in de vorige paragraaf is beschreven is de gemeenteraad op verschillende momenten geïnformeerd over de voortgang van de doelstellingen en van de uitvoering. Als het gaat om de besteding van de middelen ten aanzien van het woonbeleid wordt de gemeenteraad jaarlijks geïnformeerd over de gemeentelijke b egroting en gevraagd de jaarrekening van de gemeente vast te stellen. De besteding van middelen van het woonbeleid valt onder het programma Volkshuisvesting, R.O. en stedelijke vernieuwing. 62

Rol van de raad: algemeen 5.3.1 Deelvraag 11: Welke (sturings)instrumenten heeft de gemeenteraad tot zijn beschikking op het terrein van wonen en in hoeverre zet de gemeenteraad deze in? De gemeenteraad heeft verschillende sturingselementen op het gebied

Over de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de resultaten en evaluatie van de prestatieafspraken is in de stukken niets terug te vinden.

van het wonen. We beschrijven hieronder de belangrijkste sturingselementen, in hoeverre de gemeenteraad van Elburg deze inzet beoordelen we in hoofdstuk 7 aan de hand van het in bijlage 2 opgenomen ideaalmodel.

61

B&W Advies, 19 december 2017.

62

Jaarstukken 2017, 2018, 2019.

Rapport Evaluatie woonbeleid 34

Het ideaalmodel laat zien dat de gemeenteraad op verschillende momenten in de ‘achtbaan’ van de beleidscyclus aan zet is. Als het gaat om de context van het lokale woonbeleid (landelijk, regionaal en provinciaal beleid) kan de gemeenteraad een vinger aan de pols houden, door op de hoogte te blijven van trends en ontwikkelingen. Bij de vaststelling van een beleidsdocument als de Woonvisie, kan de gemeenteraad voor hem belangrijke kaders meegeven en thema’s agenderen. Het woonbeleid staat niet op zich en wordt beïnvloed door facetbeleid. Hierin kunnen keuzes gemaakt worden en prioriteiten gesteld. Als het gaat om het uitvoeringsprogramma en het woningbouwprogramma kan de raad een controlerende rol op zich nemen en kan controleren op evaluatie en bijsturing van de gestelde doelen. Eenzelfde rol kan de gemeenteraad nemen bij de prestatieafspraken en het evalueren en monitoren daarvan. Ook kan de raad vooraf aan het vaststellen van de prestatieafspraken kaders meegeven. Een belangrijk instrument van de raad is het vaststellen van bestemmingsplannen en grondexploitaties. Uiteraard is het daarbij van belang dat plannen en mogelijkheden worden afgewogen aan de beleidsdoelen. Consistentie van het beleid en het handelen in relatie tot de beleidsdoelen kan daarbij doorlopend door de gemeenteraad worden gecontroleerd.

5.3.2 Deelvraag 12: Heeft de gemeenteraad adequaat zijn kaderstellende en controlerende rol kunnen vervullen? Op basis van de stukken, gesprekken en observaties kunnen we de volgende zaken benoemen over de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

 Op basis van de stukken kunnen we concluderen dat de raad op verschillende momenten is geïnformeerd over het woonbeleid. Op sommige thema’s heeft de raad ook haar kaderstellende rol opgepakt, bijvoorbeeld bij de huisvesting van statushouders en het doelgroepenbeleid. De controlerende rol van de raad is uit de stukken wat onzeker op te maken. Het is duidelijk dat de raad betrokkenheid heeft gehad bij de Woonplatforms en de evaluatie van de Woonvisie, maar bij de prestatieafspraken ontbreekt die informatie.  De gesprekken met betrokkenen geven de indruk dat de rol van de gemeenteraad is veranderd door de jaren heen. Men omschrijft de gemeenteraad nu als actiever en meer inhoud elijk betrokken. Dit kwam bijvoorbeeld sterk naar voren in het traject van het Doelgroepenbeleid. De raad heeft toen echt ingegrepen en kaders gesteld, wordt in gesprekken benoemd.  Een actieve, inhoudelijk rol van de gemeenteraad wordt als positief beoordeeld. Tegelijkertijd blijkt het uit gesprekken met betrokkenen wel dat het belangrijk wordt gevonden dat raadsleden goed hun rol bewaken. Zij hoeven het beleid niet zelf te schrijven, maar moeten er iets van vinden.  De inhoudelijke betrokkenheid van de raad observeerden we ook tijdens een workshop met de gemeenteraad.

De raad blijkt goed op de hoogte van lokale én landelijk trends en ontwikkelingen op het woongebied en is zich bewust van mogelijke toekomstige opgaven en knelpunten. We diepen deze vraag verder uit in hoofdstuk 7, Conclusies en aanbevelingen, aan de hand van het ideaalmodel uit bijlage 2.

Rapport Evaluatie woonbeleid 35

5.3.3 Deelvraag 13: Welke effecten van het toepassen van deze sturingsinstrumenten zijn te constateren? De effecten van de sturingsinstrumenten die de raad inzet in het woonbeleid werken we uit in hoofdstuk 7, wanneer we de inzet van de raad spiegelen aan het ideaalmodel uit bijlage 2.

Rapport Evaluatie woonbeleid 36

Heden en vooruitblik

verschillende groepen in de knel komen in de huidige woningmarkt, dus daar ligt nu een sterke focus op.

Woonvisie 2020-2025

Uit de gesprekken blijkt dat er snelle veranderingen plaatsvinden op de woningmarkt. Zo blijkt het bouwen van betaalbare (eengezins)woningen onder de € 265.000,00 (NHG-grens) is in de huidige markt namelijk erg moeilijk geworden. Deze grens is in 2019 vastgesteld maar is inmiddels achterhaald, want de NHG -grens ligt in 2021 al op €310.000. Uit correspondentie met betrokkenen blijkt dat men de urgentie voelt dus scherp te moeten blijven op veranderingen in de markt, omdat dit anders de productie van (betaalbare) woningen in de weg kan gaan zitten.

Vanaf 2020 heeft de gemeente Elburg een nieuwe Woonvisie, voor de periode 2020-2025. De nieuwe woonvisie is in samenspraak met het college en de raad opgesteld. Ook zijn inwoners betrokken geweest tijdens inwonersavonden en hebben er stakeholders bijeenkomsten plaatsgevonden. Men constateert in de nieuwe visie dat de woningmarkt sinds de vorige Woonvisie sterk veranderd is. Ook in Elburg heeft men te maken met een overspannen woningmarkt met hoge woningprijzen en een teruglopend aanbod. De nieuwe Woonvisie borduurt verder op wat is vast gelegd in de Omgevingsvisie Elburg. Er worden verbindingen gelegd met het ruimtelijke, maar ook met bijvoorbeeld het sociaal domein. Voorafgaand aan de Woonvisie 2020-2025 is een woningmarktonderzoek uitgevoerd in 2019. Daaruit komt naar voren dat het aantal huishoudens blijft groeien, in elk geval tot 2030. Daarbij wordt wel de kanttekening geplaatst dat gewaakt moet wo rden voor overproductie in de toekomst, omdat in de toekomst het aantal huishoudens stabiliseert. De huishoudenssamenstelling in Elburg zal veranderen door vergrijzing, maar gezinnen met kinderen blijven de grootste doelgroep. Daardoor blijft ook de behoefte aan eengezinskoopwoningen groot en ook de behoefte aan sociale huurwoningen neemt toe. Uit gesprekken blijkt dat men, meer dan in de vorige Woonvisie, oog heeft voor verschillende doelgroepen.

Dit hangt ook samen met het in 2019 opgestelde doelgroepenbeleid. Men merkt dat

De betaalbaarheid van woningen krijgt een belangrijke plek in het huidige beleid. Er zijn streefpercentages afgesproken als het gaat om aantallen betaalbare en goedkope woningen bij nieuwe woningbouwplannen. Er is afgesproken dat 40% goedkoop en betaalbaar moet zijn, waarvan minimaal 15% tot 20% echt sociale huur. Daarbij wordt ook de samenwerking gezocht met de corporaties. Omnia Wonen heeft recentelijk 90 nieuwe woningen toegevoegd in Elburg, gebaseerd op de portefeuillestrategie en de oude Woonvisie. Op basis van de huidige Woonvisie 2020-2025 is er een grotere behoefte aan sociale huurwoningen dan de corporaties in de planning hebben. De corporaties staan open voor het invullen van deze behoefte, blijkt uit correspondentie met betrokkenen.

Trends en lokaal woonbeleid Met de laatste vier deelvragen kijken we vooruit naar de verwachte gevolgen van een aantal trends op het gemeentelijk

Rapport Evaluatie woonbeleid 37

woonbeleid. In vier essays (zie bijlage 3) zijn een aantal ontwikkelingen in het wonen onder woorden gebracht. In dit hoofdstuk beschrijven we het verwachte effect van die tren ds op de gemeente en de regio.

6.2.1 Deelvraag 14: Wat zijn de belangrijkste trends die van invloed zijn op de woningmarktopgaven voor de komende jaren? Er zijn verschillende trends waar te nemen, waar ook de essays in bijlage 3 op ingaan. Vanuit demografisch oogpunt blijven vergrijzing en daarmee huishoudensverdunning belangrijke trends. Daarnaast is de grote onzekerheid de buitenlandse migratie, die de afgelopen jaren steeds heeft geleid tot hogere groei dan de prognoses vooraf aangaven (en die in de gemeentelijke praktijk voor een deel wordt gevoeld via de claim die statushouders leggen op een deel van de vrijkomende sociale huurvoorraad). Wat betreft vergrijzing en verdunning liggen de cijfers in de gemeenten in de regio Noord-Veluwe wellicht wat anders dan in de rest van het land – gemiddeld een wat jongere bevolking en wat grotere gezinnen – de trend gaat dezelfde kant op: een groot deel van de bevolking is wat ouder, bij deze huishoudens zijn of gaan de kinderen het huis uit en op termijn zal het huishouden dat dan nog uit twee personen bestaat door het overlijden van één van beide partners nog kleiner worden.

Die trend is onmiskenbaar aan de gang, maar op dit moment zijn de effecten ervan op de woningmarkt nog weinig zichtbaar. Die komen immers pas aan het licht wanneer ook het laatste lid van het huishouden overlijdt (of niet langer zelfstandig woont). De (realistische) verwachting is dat dit voor veel huishoudens in de komende decennia gaat gebeuren – en dan komt er ineens een groot deel van de woningvoorraad vrij. Gezien deze trend is veel beleid voorzichtig waar het gaat om het toevoegen van woningen aan de voorraad. De uitbreidingsbehoefte is immers niet onbegrensd. Daar komt bij dat ruimtelijk gezien het beleid steeds meer gericht is op concentratie van woningbouw in bestaand bebouwd gebied. Nog los van het feit dat op de Veluwe een behoorlijk deel van het niet-bebouwd gebied beschermd is en dus niet voor woningbouw in aanmerking komt, is het landelijk zo dat bouwen op uitleglocaties niet de voorkeur heeft 63. Over het algemeen is het zo dat bouwen binnen bestaand bebouwd gebied complexer is dan erbuiten. Daarnaast zijn locaties over het algemeen kleiner, en dat betekent samen dat er meer (gemeentelijke) inzet nodig is om hetzelfde aantal woningen te realiseren. De capaciteit op de bouwmarkt is beperkt. Dat uit zich in lange levertijden, maar ook in stijgende prijzen (die ook te maken hebben met stijgende grondstofprijzen).

De bouwkosten van woningen zullen de komende jaren naar verwachting dus stijgen. De

63

Vanwege het grote actuele woningtekort wordt wel gesproken over het in ontwikkeling gaan nemen van nieuwe grote uitleglocaties, maar dat zal niet op korte termijn tot woningbouw kunnen leiden.

Rapport Evaluatie woonbeleid 38

toenemende eisen aan duurzaamheid van de afgelopen jaren hebben de bouw van woningen ook duurder gemaakt. Er wordt bestuurlijk weer gesproken over meer rijksregie op de woningbouw. Dat zou een trendbreuk zijn ten opzichte van de afgelopen jaren, toen het wonen steeds meer gedecentraliseerd werd (hoewel die trend in Gelderland met bijvoorbeeld het KWP3 niet zo duidelijk zichtbaar was). Een belangrijke factor is tot slot ook de (hypotheek)rente. De huidige lage rente, die voor een groot deel het gevolg is van stimuleringsbeleid van de ECB, maakt het mogelijk om veel te lenen en drijft daarmee de prijzen omhoog. Daarnaast maakt de lage rente het aantrekkelijk voor investeerders om woningen te kopen met het oog op de verhuur. Een stijgende rente kan zittende kopers met een variabele rente in de financiële problemen brengen en tegelijk een prijsdaling in de voorraad in gang zetten. Bij al deze trends geldt dat ze op een bovenlokaal niveau spelen. De woningmarkt is geen lokale aangelegenheid; voor een deel is de problematiek regionaal, maar die wordt ook sterk beïnvloed door ontwikkelingen op nationaal en Europees niveau.

6.2.2 Deelvraag 15: Wat betekenen deze trends voor de toekomstige rolinvulling van de gemeenteraad voor het woonbeleid? Voor de gemeenteraad betekent dit allereerst dat een inzet op samenwerking met de andere gemeenten in de regio te verkiezen is boven een inzet op concurrentie. Datzelfde geldt in de relatie met andere partijen zoals bouwers, ontwikkelaars en grondeigenaren. In de huidige situatie is de gemeente bij nieuwbouw altijd aangewezen op samenwerking met andere partijen.

Voor het woonbeleid betekent dit dat tegelijk duidelijkheid en flexibiliteit nodig zijn. Het is van belang dat de andere partijen weten waar de gemeente voor staat en welke kant het op gaat. Tegelijk is het niet mogelijk om een blauwdruk voor een bouwprogramma voor de komende vijf jaar of langer neer te leggen. De kunst is om het beleid zo te formuleren dat er heldere doelstellingen op hoofdlijnen zijn die in de steeds veranderende actualiteit precies ingevuld worden. Dat vraagt voor de raden ook om een systematiek van verantwoording waarin niet alleen duidelijk is wat er is uitgevoerd van de in de woonvisie opgenomen plannen, maar ook wat de actuele situatie op de lokale woningmarkt is. In de woonvisie zelf zou de raad moeten bepalen op welke manier zo’n ‘vinger aan de pols’ in de praktijk vorm krijgt.

6.2.3 Deelvraag 16: Welke gevolgen heeft de nieuwe Omgevingswet voor het woonbeleid? Een belangrijk doel van de nieuwe Omgevingswet is om te zorgen dat gemeenten bij ruimtelijke besluiten integraler gaan kijken. Dat kan ook voor het woonbeleid van belang zijn, afhankelijk van de manier waarop de gemeente zelf het beleid vormgeeft. De raad krijgt met de Omgevingswet de mogelijkheid om het woonbeleid ook in het omgevingsplan, wat vergelijkbaar is met het huidige bestemmingsplan, vast te leggen. Dat kan in de vorm van bepaalde waarden (zoals aandacht voor doelgroepen en betaalbaarheid) of in de vorm van een programma. In beide gevallen geldt echter dat, als de raad ervoor kiest om het woonbeleid op deze manier in het omgevingsplan te verankeren, dat een veel

Rapport Evaluatie woonbeleid 39

zwaarder gewicht heeft dan de huidige woonvisie. Bij de afweging van nieuwe projecten moet de gemeente dan ook het in het omgevingsplan opgenomen woonbeleid betrekken.

6.2.4 Deelvraag 17: Welke leerpunten zijn er om vertraging in de uitvoering van het woonbeleid te voorkomen? Een belangrijk leerpunt uit dit onderzoek is dat het woonbeleid vaak achterloopt op de golfbeweging op de woningmarkt zelf. Dat is niet zo vreemd; er is immers behoorlijk veel tijd gemoeid met niet alleen het opstellen van beleid, maar ook met de feitelijke bouw van woningen en de voorbereiding daarvan. Tegelijk kan die vertraging er onbedoeld voor zorgen dat het beleid precies doet wat het niet zou moeten doen. Woningbouw beperken, bijvoorbeeld, in een situatie van toenemende schaarste. Ook voor de uitvoering betekent dat dus dat er veel aandacht nodig is voor monitoring en flexibiliteit. Bij de uitvoering is steeds een actueel beeld nodig van de situatie op de woningmarkt. Regelmatig overleg met bijvoorbeeld makelaars en corporaties over de situatie op de markt kan daarbij behulpzaam zijn. Samenwerking is hoe dan ook een belangrijk uitgangspunt, ook bij de uitvoering van het beleid. De gemeente is al sinds jaar en dag niet de partij die zelf woningen bouwt, maar de partij die een deel van de voorwaarden daarvoor realiseert (bestemmingsplannen en soms grond), en daarnaast de regie voert over een samenspel van andere partijen. Regelmatig overleg met alle betrokken partijen kan helpen om vertraging en andere problemen bij de uitvoering te voorkomen.

Rapport Evaluatie woonbeleid 40

Conclusies en aanbevelingen Nadat in de vorige hoofdstukken het woonbeleid ze lf, de uitvoering van het beleid en de betrokkenheid van de raad zijn beschreven, komen we op basis van deze informatie in dit slothoofdstuk tot een evaluatie van de bevindingen. We spiegelen daartoe eerst de bevindingen aan het ideaalmodel (paragraaf 7.1). Daarna beantwoorden we de hoofdvraag (7.2), maken we een vergelijking tussen de vier gemeenten (7.3) en formuleren we aanbevelingen (7.4).

Beoordeling aan het ideaalmodel Er zijn bij rekenkameronderzoek naar woonbeleid geen harde normen. Zowel het proces als de vorm waarin het woonbeleid en de prestatieafspraken gemaakt worden zijn vormvrij. Het is niet verplicht om over elk onderwerp uit de woonvisie prestatieafspraken te maken. Ook wettelijke kaders voor het beleid zijn er weinig. We gebruiken daarom een ideaalmodel voor het beleidsproces voor woonbeleid. Dat model past algemene inzichten over de beleidscyclus toe op de concrete praktijk van het woonbeleid (zie ook bijlage 2). Aan de hand van het ideaalmodel kunnen we het proces en de stand van zaken in kaart brengen. Hiermee bieden we inzicht door terug te kijken. Als we vergelijken met het ideaalmodel, zien we dat het beleidsproces in de gemeente Elburg in behoorlijke mate overeenkomt met het ideaalmodel. We werken dat hieronder uit:

Er werd in de onderzoeksperiode van dit onderzoek gewerkt met een Woonvisie voor de periode 2015-2019. Er heeft afstemming plaatsgevonden met relevante externe partijen. Via die route is rekening gehouden met de wensen en belangen van deze partijen. Het woonbeleid is passend in regionale en provinciale kaders, zoals de Regionale Woonvisie 2014. Er hebben meerdere analyses van de woningmarkt- en voorraad plaatsgevonden gedurende de onderzoeksperiode. Het thema wonen komt terug in ander (facet) beleid, blijkt uit deelvraag twee en deelvraag zeven. Ook heeft de gemeente gebiedsgerichte beleidsdocumenten, zo is er een Structuurvisie 2030 en een Omgevingsvisie uit 2018. Bij de Woonvisie is een uitvoeringsprogramma (werkagenda’s), met concrete afspraken en acties. Ook is er een kwalitatief afwegingskader woningbouw en een kwantitatief woningbouwprogramma. Tevens worden er jaarlijks prestatieafspraken met de woningcorporaties en huurdersverenigingen gemaakt, gebaseerd op een raamovereenkomst. De bovenste beleidscyclus wordt op hoofdlijnen afgesloten met de evaluatie-stap; er is in de gemeente Elburg ook aandacht voor evaluatie en bijstelling van doelen. Zo zijn is het uitvoeringsprogramma (de werkagenda’s) bij de Woonvisie geactualiseerd. Ook is de Woonvisie 2015-2019 gedurende de looptijd met betrokkenen (o.a. de gemeenteraad) geëvalueerd, in de vorm van Woonplatforms.

Wat het evaluatieproces eventueel nog ten goede kan komen is het duidelijk SMART opstellen van doelen en acties waar dat mogelijk is. Uit het onderzoek blijkt dat niet alle acties

Rapport Evaluatie woonbeleid 41

in de werkagenda’s van de Woonvisie 2015-2020 even SMART zijn gemaakt. Uit de stukken blijkt dat gemeentebreed regelmatig zaken worden gedeeld over de voortgang van concrete woningbouwprojecten, maar ook als gaat over zaken als de prestatieafspraken. Hoe die uitvoering van concrete bouwprojecten daarbij bijdraagt aan het overkoepelende doel van het woonbeleid, is niet altijd even helder. Bouwprojecten zijn vaak de meest concrete vorm van uitvoering van woonbeleid, maar tegelijkertijd gaat het bij de voorbereiding en afronding van bouwprojecten snel over thema ’s als ruimtelijke ordening en grondexploitatie, en komt het woonaspect verder op de achtergrond. De verbinding tussen de doelen uit de woonvisie en de concrete projecten is niet altijd even duidelijk. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenteraad in alle drie de fases (bij de vaststelling, de uitvoering en de beoordeling van h et resultaat) met regelmaat is geïnformeerd. Of de raad zelf ook eisen heeft gesteld aan de informatievoorziening, wordt uit de stukken niet duidelijk. De raad heeft op verschillende momenten een kaderstellende rol, zoals bij de huisvesting van statushouders en het doelgroepenbeleid. Of de raad bij de vaststelling van de Woonvisie 2015-2019 een kaderstellende rol heeft gehad, en eigen ambities en visie heeft meegegeven wordt niet duidelijk uit de stukken.

Uit correspondente met ambtenaren blijkt dat de raad bij de nieuwe Woonvisie 2020-2025 zowel een controlerende als kaderstellende rol heeft gepakt, door het indienen van twee moties

die ook zijn aangenomen: de motie betaalbaar wonen en de motie woonplanning. Met de motie betaalbaar wonen wil de raad bereiken dat voldoende betaalbare en goedkope woningen worden gebouwd, tenminste 40%. Met de motie woonplanning wil de raad periodiek op de hoogte worden gehouden van de voortgang van de woningbouwprojecten: in welk gebied wordt wanneer wat gebouwd. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het thema wonen lijkt door de huidige woningmarkt versterkt. De raad is op de hoogte van actuele ontwikkelingen en stelt vragen over voor hem prangende thema’s. Het is daarbij wel van belang dat de kaderstellende en controlerende rol wordt bewaakt: bijsturen en vinger aan de pols houden, prioriteren en agenderen, maar het beleid opstellen is aan het college en de ambtenaren.

Beantwoording hoofdvraag en conclusies Op basis van de resultaten van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de gemeente Elburg in de onderzoekperiode woonbeleid heeft gevoerd dat voor het overgrote deel voldoet aan het ideaalmodel van de beleidscyclus. De Woonvisie 2015-2020 is vastgesteld in samenwerking met relevante externe partijen, gebaseerd op actueel woonbehoefteonderzoek, passend bij relevante kaders, met een uitwerking in een uitvoeringsafspraken. Hiermee heeft de gemeente in de onderzoeksperiode een stabiele basis voor het woonbeleid gehad. Ook blijkt een groot deel van de gemaakte afspraken te zijn uitgevoerd.

Rapport Evaluatie woonbeleid 42

We constateren op basis van het onderzoek één aandachtspunt wanneer we naar de beleidscyclus kijken. Dat gaat over de verbinding tussen de twee cycli in het ideaalmodel van de beleidscyclus, en dan met name in het onderdeel evaluatie, monitoring en vinger aan de pols houden. Zowel de bovenste, ‘beleidsmatige’, als onderste, ‘uitvoerende’ cyclus worden zoals hierboven beschreven op hoofdlijnen netjes afgerond. Er is een duidelijke link van Woonvisie naar de uitvoering (terug te zien in de vier werkagenda’s), en met het kwalitatieve afwegingskader voor nieuwbouw en het kwantitatieve woningbouwprogramma. Maar bij het evalueren en monitoren van de onderkant van de beleidscyclus moet ook de bovenkant worden meegenomen, om na te kunnen gaan wat de relatie is tussen keuzes over de verschillende bouwprojecten en wat er in het uitvoeringsprogramma en de brede beleidslijn van de Woonvisie is opgenomen én eventueel veranderd. Dit om na te kunnen gaan of gemaakt keuzes ook daadwerkelijk het gewenste resultaat veroorzaken. Dat vraagt om een continue check op de consistentie van het beleid en handelen in relatie tot de beleidsdoelen. Hierin is ook een rol weggelegd voor de gemeenteraad

tijd betrof een hele andere dan waar de gemeente zich nu in bevindt. Daardoor lag de focus sterk op het benutten van de bestaande woningvoorraad voor de woningbehoefte en was de speelruimte van de gemeente, vooral waar het gaat om nieuwbouw, beperkt.

Kijkend naar de hoofdvraag kan op basis van het onderzoek geconcludeerd worden dat de gemeente Elburg in de onderzoeksperiode (en daarna) verschillende instrumenten uit de gereedschapskist heeft ingezet om de huisvesting van verschillende doelgroepen te faciliteren. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat gedurende de onderzoeksperiode zowel regionaal als lokaal de met de provincie gemaakte afspraken een belangrijke randvoorwaardelijke rol hebben gespeeld. De woningmarkt in die

Vinger aan de pols houden kan daarbij helpen, en dat doet de gemeente ook al. Door continue en gestructureerd na te gaan welke groepen in de knel zitten en wat er vervolgens gedaan kan worden om hen verder te helpen op de woningmarkt. Door signalen vanuit de samenleving en partners goed in de gaten te houden kan er geanticipeerd worden op veranderingen. Hierin ligt zowel een verantwoordelijkheid voor de gemeenteraad, als het college en het ambtelijk apparaat.

Uit het onderzoek wordt duidelijk dat de provincie inmiddels van deze lijn (beperken plancapaciteit en focussen op bestaande voor raad voor de woningbehoefte) is afgestapt en weer meer mogelijkmakend acteert op dat vlak. Maar in de onderzoekperiode van dit rapport was de vorige rol van de provincie duidelijk merkbaar, beginnende in de Regionale Woonvisie en doorsijpelend in het lokale woonbeleid. Dit, in combinatie met het beperkende grondbeleid waardoor de gemeente nog maar weinig eigen gronden in bezit heeft , heeft er mogelijk aan bijgedragen dat in de huidige markt niet alle groepen even goed aan bod komen, ondanks de instrumenten die de gemeente inzet. Dit moet beschouwt worden als een samenloop van omstandigheden, in combinatie met de soms trage reactie van beleid op de woningmarkt.

Rapport Evaluatie woonbeleid 43

Vergelijking tussen de vier gemeenten Zie bijlage 4 voor de vergelijking tussen de vier gemeenten, weergegeven in een tabel.

Aanbevelingen In deze paragraaf gaan we in op aanbevelingen voor het woonbeleid. Het is aan de raad om bij de behandeling van dit rapport te bepalen hoe met deze aanbevelingen om te gaan, en het is ook aan de raad om de vinger aan de pols te houden als het gaat om de uitvoering ervan. 1. Monitoring en evaluatie voortzetten: Blijf aandacht geven aan monitoring en evaluatie en versterk die door in de verantwoordingsinformatie ook in te gaan op de relatie tussen uitgevoerde projecten en de beleidsdoelen die in de woonvisie zijn gesteld. Verrijk de informatie met concrete indicatoren over de actuele situatie op de woningmarkt, bijvoorbeeld slaagkansen en wachttijden in de huursector en prijsontwikkelingen in de koopsector. Betrek daarbij ook informatie van partners en uit de samenleving.

2. Samenwerking: In het verlengde van bovenstaande: Zet de intensieve samenwerking met partners/stakeholders voort en maak gebruik van hun ‘voelsprieten’ in de samenleving. Ga regelmatig samen na of de ambities en voornemens van de gemeente nog aansluiten bij wat gewenst uit de samenleving. Zorg dat partners/stakeholders niet alleen bij het opstellen van een nieuwe woonvisie worden betrokken, maar betrek ze ook bij de uitvoering en evaluatie en monitoring, om gezamenlijk na te gaan of de beleidslijn het gewenste effect heeft gehad. 3. SMART doelen en acties: Om monitoring en evaluatie gemakkelijker te maken kan het helpen om acties en doelen meer SMART te formuleren, waar dat mogelijk is. 4. Controlerende rol gemeenteraad op de samenhang van beleidsdoelen en handelen verder uitdiepen: Uit het onderzoek blijkt dat de raad goed geïnformeerd is en ook zijn controlerende en kaderstellende rol pakt als het gaat om het woonbeleid. Aanvullend kan de raad de actuele stand van zaken van het woonbeleid periodiek agenderen. Op zulke momenten kunnen projecten, prestatieafspraken en beleidsdoelen in samenhang worden besproken, in het licht van de actuele woningmarktsituatie. De raad kan op zo’n moment eventueel bijsturen op de eerder ingezette koers. Met de aangenomen motie woonplannen heeft de raad daar al een knop voor in handen.

Rapport Evaluatie woonbeleid 44

Bijlage 1: Overzicht interviews  Wethouder wonen  Gemeentelijke beleidsambtenaar op het gebied van wonen  Medewerkers van woningcorporaties Omnia Wonen, deltaWonen en Uwoon  Medewerker Provincie Gelderland  Lid urgentiecommissie regio Noord-Veluwe  Coördinator Samenwerking Noord Veluwe  Afvaardiging van huurdersbelangenverenigingen regio Noord Veluwe (schriftelijk)  Workshop met afvaardiging van gemeenteraadsfracties

Rapport Evaluatie woonbeleid 45

Bijlage 2: Normenkader Bij de toetsing van de bevindingen maken we gebruik van een ‘ideaalmodel woonbeleid’ als kader. Onderstaand figuur laat zien hoe de verschillende onderdelen van het woonbeleid op elkaar ingrijpen en hoe de gemeenteraad die kan beïnvloeden. Dit ideaalmodel gebruiken we om de bevindingen in de gemeente Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten aan te spiegelen. De bovenste cyclus van het ideaalmodel beschrijft de cyclus van het opstellen, evalueren en bijstellen van beleid, in dit geval in de vorm van een Woonvisie of Woonagenda. De onderste cyclus gaat over concrete projecten en hun uitvoering, monitoring/evaluatie en uitwerking. De verbinding tussen de bovenste en onderste cyclus zit in het uitvoeringsprogramma bij het beleid en woningbouwprogrammering (kwantitatief en kwalitatief). Hier worden concrete projecten gekoppeld aan acties en afspraken. De rol van de gemeenteraad komt terug in de oranje bolletjes en in de hele cyclus in een continue check op consistentie van het beleid en handelen in relatie tot beleidsdoelen.

Rapport Evaluatie woonbeleid 46

Bijlage 3: Essays

Obstakels bij het bouwen van woningen Peter van Os & Hans van der Reijden Een gemeente die de woningproductie wil verhogen komt doorgaans een groot aantal obstakels tegen. Dat geldt voor vrije sector woningen, maar voor sociale huurwoningen in het bijzonder. Allereerst bouwt de gemeente niet zelf maar is afhankelijk van initiatieven van corporaties en marktpartijen. Een marktpartij kan uiteraard niet verplicht worden woningen te bouwen. 64 Er ligt vaak een opgave om locaties voor nieuwbouw te vinden. De meeste gemeenten hebben inmiddels bijna geen eigen grondposities. Dat betekent dat gemeenten grond moeten aankopen of grondeigenaren moeten uitnodigen om nieuwbouwwoningen te ontwikkelen. Niet alle potentiële locaties blijken vervolgens geschikt voor woningbouw. Ten eerste kunnen andere functies, zoals natuur, windmolens, bedrijvigheid en recreatie claims op dezelfde locatie leggen. Dat vraagt op voorhand om soms lastige politieke keuzen. Woningbouw krijgt dan niet altijd voorrang. Ten tweede zal

64

de gemeente overeenkomstig de ladder voor duurzame verstedelijking moeten aantonen dat er daadwerkelijk behoefte is aan de voorgenomen nieuwbouw en – als het een locatie buiten het bestaand stedelijk gebied is – moeten aantonen dat er geen alternatieve mogelijkheden zijn binnen de bebouwde kom. Daarnaast dient het nieuwbouwplan aan een groot aantal milieueisen te voldoen en goed ontsloten te kunnen worden. De meeste bouwgrond is in handen van particulieren. Grondeigenaren stellen rendementseisen aan een nieuwbouwontwikkeling en verlangen een gegarandeerde afname van de op te leveren woningen en zullen om die reden vaak het juiste moment voor een ontwikkeling willen afwachten met soms een aanzienlijke vertraging van de bouw als gevolg. Vanwege al deze obstakels wordt gemeenten geadviseerd om meer dan 100% (doorgaans 130%) van de nieuwbouwbehoefte te programmeren om zodoende vertraging of planuitval te kunnen compenseren. Woningbouwplanningen zijn ook vaak te optimistisch. Uit onderzoek blijkt dat er in de komende tien jaar bijna één miljoen woningen gebouwd moeten worden, waarvan ca. 25% sociale huurwoningen (25.000 woningen per jaar). Dat is een gevolg van het grote huidige woningtekort (rond 4,5%) en de verwachte groei van het aantal huishoudens. Het procentuele woningtekort

Bij uitzondering hebben enkele gemeenten besloten om zelf in woningbouw te investeren (Assen: sociale huurwoningen, Rijswijk: huurwoningen voor middeninkomens, Ede: Koopgarant woningen).

Rapport Evaluatie woonbeleid 47

aan de noordflank van de Veluwe is ongeveer gelijk aan dat van Nederland als geheel. Sociale huur Uitzonderingen daargelaten (zie hierna) zijn het de woningcorporaties die in de bouw van de sociale huurwoningen moeten voorzien. Zij beschikken doorgaans niet over bouwlocaties en zijn dus afhankelijk van de medewerking van gemeente en grondeigenaren. Grondeigenaren zullen meestal streven naar een zo hoog mogelijk rendement waardoor de nieuwbouwkosten buiten het bereik van de corporaties dreigen te vallen, tenzij de gemeente via bestemmingsplanbepalingen of anterieure overeenkomsten sociale grondprijzen kan bedingen of zelf een bijdrage kan leveren aan de door de ontwikkelaar in rekening te brengen grondkosten. Rijksbijdragen zijn eventueel nog mogelijk in het kader van de Woningbouwimpuls. 65 Daarnaast hebben corporaties de laatste jaren te maken met sterk oplopende bouwkosten. Dat is enerzijds een gevolg van marktontwikkelingen (oplopende prijzen van grondstoffen), anderzijds een gevolg van steeds strengere kwaliteitseisen (denk aan gasloos en circulair bouwen). De meeste corporaties hebben echter beperkte middelen. Volgens het ministerieel rapport Opgaven en middelen is de sector als geheel tot 2026 in staat om de

65

nieuwbouwopgave te realiseren. Daarna is het geld (de financieringsruimte) bij de meeste corporaties op. Inmiddels kunnen corporaties bij nieuwbouw wel een korting bedingen op de verhuurderheffing. De corporaties aan de noordflank van de Veluwe z ijn overigens gemiddeld wat meer solvabel dan de gemiddelde corporatie in Nederland. Steeds vaker zien we dat commerciële beleggers het initiatief nemen om sociale huurwoningen te bouwen. Daar kleven grote beleidsmatige risico’s aan: het blijkt lastig, vaak onmogelijk om bij de beleggers via overeenkomsten af te dwingen dat de huur van deze woningen voor lange tijd (bijvoorbeeld 15 jaar of meer) in het gereguleerde segment blijft, de woningen bij mutatie niet worden uitgepond, de kwaliteit van de woningen ( vooral qua grootte) toekomstbestendig is en de woningtoewijzing conform die van de andere sociale huurwoningen zal plaatsvinden. Praktische obstakels Tot slot nog enkele praktische obstakels. Uit onderzoek in opdracht van de Autoriteit woningcorporaties blijkt dat veel nieuwbouwprojecten waarvoor de plannen vrijwel gereed zijn en de grond beschikbaar is ook in de realisatiefase nog vertragen. Daar liggen zowel interne als externe factoren aan ten grondslag. De

Op het moment van schrijven van dit essay (1 september 2021) is het

waarbij tenminste de helft van de te bouwen woningen betaalbaar is

aanvraagloket voor de 3e tranche van de regeling Woningbouwimpuls

voor starters en middeninkomens. Het is aan het nieuwe kabinet om

geopend (en sluit reeds op 17 september 2021). Het totale budget in

de regeling eventueel te verlengen.

dit aanvraagtijdvak is € 250 miljoen. De subsidie betreft projecten

Rapport Evaluatie woonbeleid 48

belangrijkste interne factor betreft de opbouw van eigen ontwikkelafdelingen bij woningcorporaties die als gevolg van het rijksbeleid tijdens Rutte I en II waren ontmanteld. Wat de externe factoren betreft gaat het met name om het gebrek aan capaciteit bij (onder)aannemers, kinderziekten bij nieuwe bouw- en verduurzamingstechnieken, vertraging bij de aansluiting op nutsvoorzieningen en/of vertraging bij het verkrijgen van gemeentelijke vergunningen. Niet alle genoemde obstakels vallen binnen de invloedsfeer van de gemeente, maar met het optimaal benutten van de beschikbare instrumenten – met name waar het gaat om het bestemmen van grond voor woningbouw, het subsidiëren van projecten en het stellen van eisen aan projectontwikkelaars en particuliere beleggers – kan de gemeente het effect van een aantal obstakels aanzienlijk verminderen.

Betaalbaarheid en bijbehorende instrumenten Kees Dol & Arian Boersma Bijna overal in den lande, ook op de Noord -Veluwe, is het vinden van een betaalbare woning voor starters en anderen met een beperkt inkomen een grote uitdaging. Hoe kunnen gemeenten hun inwoners hierin faciliteren/bijstaan? Koopstarters in de knel Dagelijkse kost in de media anno nu is de problematiek van starters die geen betaalbare woning kunnen vinden omdat de prijzen te zijn hoog geworden. Daarbij gaat het vooral om de toegankelijkheid van de koopsector. De toegang tot de koopsector wordt

immers streng beheerd door hypotheekverstrekkers, die toetsen op verantwoorde woonlasten, anders krijgt de kandidaat koopstarter geen financiering. De betaalbaarheid na de aankoop van de woning is ook relevant omdat er inkomen kan wegvallen door werkloosheid en stijgende rentes, maar in de hedendaagse economische context speelt dat geen grote rol. Ook worden bestaande eigen woningbezitters gewezen op de mogelijkheid om de betaalbaarheid te verhogen door te investeren in energiebesparende maatregelen, maar dit speelt voor de toegankelijkheid van de koopsector eveneens geen grote rol. Wat kan een gemeente doen om de toegankelijkheid voor koopstarters te verbeteren? “Bouwen, bouwen, bouwen” is de strijdkreet van niet alleen de bouwsector maar met hen vele woningmarktexperts. Deze algemene aanbodgestuurde oplossing kan verlichting brengen maar het valt niet te verwachten dat een gemeentelijk bouwprogramma zoveel produceert dat hierdoor de prijzen dalen. Bovendien worden in dat geval de financiële risico’s voor projectontwikkelaars te hoog en trekken zij zich snel terug, zo leerde de crisis van 2009-2013. Een alternatieve strijdkreet met meer directe invloed is ook te bedenken: “rente omhoog, rente omhoog, rente omhoog” maar rentebeleid valt niet binnen de invloedssfeer van een gemeente.

In de zoektocht naar oplossingen wordt door gemeenten vaak gekeken naar Startersinstrumenten die helaas vaak vraagstimulerend werken zoals bijvoorbeeld de Starterslening. Het voorziet kandidaat kopers met (lagere) middeninkomen s van aanvullende financiële middelen waarmee zijn de concurrentie aangaan met andere kandidaat kopers die net een wat hoger inkomen hebben dan henzelf. Als het aanbod van koopwoningen toch al krap is,

Rapport Evaluatie woonbeleid 49

dan leidt zo’n instrument tot verdringing waardoor de slaagkansen voor andere koopstarters afnemen. In het slechtste geval leidt het zelfs tot prijsopdrijving. Wel kan overwogen worden om mensen in sleutelberoepen, zoals zorgwerkers, leerkrachten en politieagenten te voorzien van een Starterslening omdat kleinschalige inzet van zo’n instrument veelal niet leidt tot verdringing en prijsopdrijving. Een oplossing is om een Startersinstrument te koppelen aan speciaal hiervoor bestemde starterswoningen op nieuwbouwlocaties. Concurrentie op de bestaande koopwoningma rkt wordt hiermee vermeden. Via de doelgroepenverordening uit het Besluit Ruimtelijke Ordening kan een claim worden gelegd op een deel van een woningbouwlocatie voor de bouw van woningen tot € 300.000. Een koppeling met de Starterslening kan, maar gedacht kan ook worden aan een kortingsregeling zoals KoopGarant, waarbij de korting bij een latere doorverhuizing moet worden terugbetaald. Ook een erfpachtconstructie waarbij eventueel een (inkomensafhankelijke) korting wordt gegeven op de erfpacht is een mogelijkheid. Met sommige van deze regelingen kan een “IJzeren Voorraad van betaalbare woningen” worden gecreeerd, omdat de woning moet worden terug verkocht aan de oorspronkelijke aanbieder, die de woning wederom kan aanbieden aan een starter.

De grote kink in de kabel voor een gemeente is echter de Huisvestingswet, die voorschrijft dat een gemeente geen voorrangsregeling mag hanteren voor de toewijzing van koopwoningen. Nieuwbouw van betaalbare koopwoningen kan dus wel worden afgedwongen, maar toewijzen op basis van inkomen mag niet. In

de strikte opvatting van de Huisvestingswet is de gemeente afhankelijk van de welwillendheid corporaties en marktpartijen omdat zij wel vrij zijn om toewijzingseisen stellen. Een merkwaardige situatie! Enkele gemeenten gebruiken kunstgrepen om toch enige regie te kunnen voeren over de bouw van betaalbare woningen in combinatie met toewijzing, zoals in Zaanstad. Een evaluatie van de Huisvestingswet legde de vinger op deze zere plek en volgens goed geïnformeerde bronnen wordt dit probleem nu ook bij BZK onderkend. Er is dus hoop! Betaalbaarheid in de huursector Door de belemmeringen in de koopsector zoals hierboven geschetst, zijn mensen met een beperkt inkomen meer dan in eerdere tijden aangewezen op een huurwoning. Maar ook in de huursector zijn er vele uitdagingen om een betaalbare woning te bemachtigen en ook daar spelen toegankelijkheid en beschikbaarheid een grote rol. Sociale huurwoningen (huurprijs tot € 752) van een woningcorporatie zijn nagenoeg alleen toegankelijk voor huishoudens met een inkomen tot maximaal € 40.000. Voor gezinnen wordt deze grens de komende 3 jaar verhoogd naar € 44.000. Bij een hoger inkomen is men aangewezen op de vrije sector. Verhuurders van vrije sector huurwoningen hanteren doorgaans juist minimumgrenzen voor het inkomen, gerelateerd aan de hoogte van de huur.

Als de markt ruimte biedt voor hoge huurprijzen, vallen middeninkomens daarom vaak tussen wal en schip; ze verdienen te veel voor sociale huur maar te weinig voor een woning op de vrije markt. De afgelopen jaren is veel beleidsmatige aandacht geweest voor het creëren van een middelduur huursegment met

Rapport Evaluatie woonbeleid 50

huren tussen grofweg €750 en €1000. De praktijk was moeizaam, te meer daar het rijk de mogelijkheden voor corporaties om actief te zijn in dit segment beperkte. Veel gemeenten zetten vanwege de schaarste een Huisvestingsverordening in om de toegang (passendheidscriteria als huishoudengrootte of leeftijd) en volgordebepaling (voorrang, urgentie, rechtstreekse bemiddeling van bepaalde doelgroepen) nader te regelen. Deze verordening heeft doorgaans betrekking op sociale huurwoningen van corporaties, maar gemeenten kunnen er ook voor kiezen om particuliere huurwoningen met een sociale huurprijs en/of (nieuwe) middeldure huurwoningen onder de verordening te brengen. Zo kan een gemeente ook deze woningen door het stellen van toewijzingsregels beter benutten voor de groepen die erop zijn aangewezen. De beschikbaarheid van sociale huurwoningen is de afgelopen jaren verminderd. Om de Verhuurdersheffing op te kunnen br engen, stoten veel corporaties meer woningen af dan ze bij konden bouwen. Daarnaast stroomden minder huurders door naar de koopsector vanwege de eerder genoemde financieringsproblemen. De vraag neemt tegelijkertijd toe, omdat allerlei doelgroepen minder in instellingen terecht kunnen en vaker zelfstandig dienen te blijven/gaan wonen. Het gevolg is dat de wachttijd voor een sociale huurwoning is toegenomen.

Gemeenten beschikken over een variëteit aan instrumenten om de voorraad en het aanbod betaalbare huurwoningen te vergroten en beter te benutten. Een goed startpunt is om de ambities t.a.v. de sociale huur en middeldure huur (en koop) vast te leggen in het woonbeleid

(woonvisie). Corporaties en marktpartijen kunnen hiermee rekening houden, o.a. bij de ontwikkeling van nieuwbouwlocaties. De gemeente kan, net als bij sociale koopwoningen, ook meer sturend optreden bij nieuwbouwlocaties via het RO -beleid door voorschriften en de inzet van een doelgroepenverordening. Met corporaties, een belangrijke partner van de gemeente, kunnen over betaalbaarheid verschillende en samenhangende prestatieafspraken worden gemaakt: over de omvang van de sociale huurvoorraad, de spreiding, huurniveaus, nieuwbouw, kwaliteit en over doorstroming. In veel gemeenten ligt er door de vergrijzing en de extramuralisering van zorg een opgave om de samenstelling van de sociale huurvoorraad te veranderen: voor de groeiende groep kleine huishoudens zijn meer kleine woningen/appartementen nodig voor, deels ook met lage huurprijzen. Ook is het corporaties weer toegestaan om actiever te zijn in het middensegment. Gemeenten kunnen met corporaties het gesprek aangaan over de rol die zij daarin willen en kunnen spelen en over het optimaliseren van de doorstroming. In het licht van de vergrijzing heeft ook het verleiden van senioren om hun eengezinshuurwoning te verruilen voor een voor hen geschikte gelijkvloerse woning meerwaarde voor verschillende doelgroepen.

Want niet alleen door toevoegen en behouden van betaalbare huurwoningen, maar ook op het gebied van ‘beter benutten’ is winst te boeken. De sturingsmogelijkheden van de Huisvestingsverordening kwamen al eerder aan bod. Ook zijn er ‘creatieve’ oplossingen, die er veelal op neerkomen dat jongeren of andere spoedzoekers meer kansen krijgen, maar genoegen moeten nemen met suboptimale woonruimte. Denk aan het creëren van tijdelijke huisvestingsmogelijkheden en het toepassen van tijdelijke

Rapport Evaluatie woonbeleid 51

huurcontracten, zoals jongerencontracten voor 5 jaar. Deze instrumenten leveren extra aanbod voor de doelgroepen, maar gaan er wel vanuit dat deze huishoudens daarna kunnen doorstromen naar een andere passende woning. Ook het kamergewijs verhuren c.q. woningdelen is een manier om meer mensen aan onderdak te helpen.

Ontwikkelingen op de woningmarkt André Buys Vergrijzing en verstopping De woningmarkt in de regio Noord-Veluwe staat in de komende tien tot vijftien jaar onder invloed van vergrijzing in combinatie met aanwas van nieuwe huishoudens. De huidige bevolking wordt gedomineerd door huishoudens van middelbare leeftijd, een erfenis van de jaren met veel geboorten, tussen 1945 en 1970. Veel huishoudens van thans middelbare leeftijd raken de komende tien tot vijftien jaar uit de kinderen en schuiven door naar de lege nest fase. Dit vertaalt zich in een toename van oudere één en tweepersoonshuishoudens. Deze vergrijzing zal vooral plaatsvinden in koopwoningen. De huursector heeft reeds een relatief vergrijsd bewonersbestand, maar in de koopsector staat de vergrijzing nog maar aan het begin. Hier wonen degenen die tot aan de kredietcrisis van 2009 optimaal hebben geprofiteerd van nieuwbouw in het groen, gemakkelijk verkrijgbaar krediet en (fiscale) stimulering van het eigen woningbezit. Die omstandigheden komen niet meer terug, maar de gevolgen werken nog wel door.

Een veelgemaakte denkfout is dat al die toekomstige één en tweepersoonshuishouden behoefte zullen krijgen aan kleine woningen dan wel appartementen. Dat is echter te simpel gedacht. Veel toekomstige senioren wonen goed en tegen lage woonlasten (afgeloste hypotheek). Wat we zullen zien is dat steeds meer ruime eengezins-koopwoningen worden bewoond door oudere stellen en alleenstaanden, die daar ooit als jong (aanstaand) gezin in zijn getrokken. De verloren generatie Tegelijkertijd komen er nog elk jaar nieuwe huishoudens bij. Tussen 2021 en 2035, zo voorspelt de jongste Primosprognose, gaat het in de Noord-Veluwe (zes gemeenten) om een groei met ruim 7.200 huishoudens. Nieuw gevormde huishoudens zijn over het algemeen jong en ambiëren ook een ruime eengezin swoning, vergelijkbaar met waar ze zijn opgegroeid. Als al die lege-nesters nu plaats zouden maken voor jonge gezinnen zouden er geen gezinswoningen meer bij hoeven. Een belangrijke uitdaging is dan ook het ontwikkelen van woonvormen voor senioren, al dan niet in combinatie met zorg. Dit kan zorgen voor de nodige doorstroming. Maar als de bestaande voorraad gezinswoningen grotendeels bezet blijft door niet-gezinnen ontstaat er behoefte aan nog meer gezinswoningen, voornamelijk in de koopsector. Komen die woningen er niet, dan zijn het de jonge gezinnen die in hun wooncarrière worden gefrustreerd.

In dit verband wordt ook wel gesproken over een ‘verloren generatie’.

Rapport Evaluatie woonbeleid 52

Instroom van buiten In demografische prognoses wordt al rekening gehouden met migratie, zowel binnen de regio als met daarbuiten. De laatste jaren zien we in de regio Noord-Veluwe (negen gemeenten, inclusief Epe, Hattem en Heerde) ook een toenemende instroom van huishoudens van buiten de regio, waaronder ook huishoudens uit de Randstad. Het gaat dan vooral om huishoudens die afkomen op ruime (koop-)woningen, die in de Randstad zelf schaars en (dus) duur zijn. Ook in naburige regio’s, zoals de Stedendriehoek en Food Valley, zien we een groeiende instroom uit de Randstad. Meer informatie hierover is te vinden op de website www.komen-en-gaan.nl. We verwachten dat deze trend aanhoudt. Het woningaanbod in de Randstad blijft structureel achter bij de vraag, zowel kwantitatief als kwalitatief. Als thuiswerken verder gemeengoed wordt, kan dat nog een extra stimulans zijn om de Randstad te verlaten. Mogelijk leidt dit tot een grotere woningbehoefte in de regio dan waar demografische prognoses nu van uitgaan. Het gaat overigens niet alleen om huishoudens in de werkende leeftijden. Ook gepensioneerden weten de Noord-Veluwe in toenemende mate te vinden (of keren terug naar de plaats waaruit ze ooit vertrokken). Zij zijn actief in de hogere prijsklassen. Ontspanning op termijn Op langere termijn gaat de vergrijzingsgolf onherroepelijk over in een langgerekte sterftegolf.

Dit gaat geleidelijk, maar gestaag. Dit betekent dat er steeds meer woningen uit voorraad zullen

vrijkomen door overlijden, waaronder ook aantrekkelijke woningen die jarenlang bezet zijn geweest. Tegelijkertijd gaat de totale huishoudensgroei afzwakken, niet alleen in de regio Noord -Veluwe maar in heel Nederland. In de periode 2035 -2040 voorspelt Primos in de regio nog een huishoudensgroei van gemiddeld 265 per jaar, tegen gemiddeld 515 per jaar in de periode 2021-2035 (voor zes gemeenten samen). Na 2040 loop de groei verder terug. Delen van Nederland krijgen te maken met krimp. Deze ontspanning zal ook effect hebben op de huizenprijzen. We kunnen het ons nu moeilijk voorstellen, maar de starters van over t wintig jaar zouden wel een veel gemakkelijker aan een betaalbare en ruime koopwoning kunnen komen dan de starters van nu. Wel een beetje zuur voor de ‘verloren’ generatie. Flexibiliteit voor de toekomst Het is verstandig om bij het ontwikkelen van nieuwe p roducten nu al rekening te houden met de ontwikkelingen op termijn. Die producten moeten immers over twintig jaar ook nog mee kunnen voor een volgende generatie. Momenteel is de focus in het beleid sterk gericht op beschikbaarheid en betaalbaarheid, met al s risico dat toekomstwaarde en kwaliteit uit het oog worden verloren.

Als de markt ontspant en er komen volop ruime betaalbare woningen uit de voorraad vrij, wie wil er dan nog in een tiny house uit 2021 wonen? Of in een krap appartement? Flexibiliteit is hier het sleutelbegrip. Sommige woningen bouw je voor de eeuwigheid, maar andere wellicht juist niet.