[23.01325] - Bijlage bij voorstel - Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet IPLO

a) Schadeoorzaak

Bestemmingsplannen en afwijkings­ vergunningen

Omgevingsvergunningen

b) Normaal maatschappelijk risico

Bandbreedte 2^i-S^i

Forfait van 4^.

c) Vergelijkingsmethodiek

Maximaal invullen oude en nieuwe regime

Vergelijking oude feitelijke situatie met maximale invulling omgevings­ vergunning

d) Basis voor de taxatie

Planologie oud en nieuw

Richting marktwaarde

e) Actieve risicoaanvaarding

Situatie ten tijde van aankoop maatgevend

Géén voorzienbaarheid indien een woning is gekocht na vaststelling omgevingsplan

Ad a) Schadeoorzaak Onder de Omgevingswet is wijziging van het omgevingsplan geen schadeoorzaak voor indirecte schade. Het schadeveroorzakende besluit is de omgevingsvergunning of het feitelijk uitvoeren van een activiteit. Daarmee wordt het moment dat een aanvraag om een tegemoetkoming in schade kan worden ingediend verschoven naar de verlening van een omgevingsvergunning, de melding of de daadwerkelijke realisatie. Onder de Wro werden voor nieuwe ontwikkelingen meestal bestemmingsplannen in de vorm van een geheel nieuw bestemmingsplan, een postzegelplan of partiële herziening van het bestemmingsplan vastgesteld of een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het geldende planologische regime. Bestemmingsplannen en afwijkingsvergunningen waren onder het Wro-regime de belangrijkste schadeoorzaken voor indirecte schade. Dit betekende dat een aanvraag om tegemoetkoming in indirecte schade onder het systeem van de Wro kon worden ingediend nadat bijvoorbeeld het bestemmingsplan onherroepelijk was geworden. Voor die aanvraag was het niet van belang of de gebruiks- en bouwmogelijkheden uit dat bestemmingsplan daadwerkelijk zou worden benut.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor het voorbeeld over de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Op basis van de Wro is het mogelijk om direct na het onherroepelijk worden van het globale bestemmingsplan een aanvraag om vergoeding van de indirecte schade in te dienen. Dit terwijl deze ruimere mogelijkheden wellicht nooit echt gaan worden gebruikt. Op basis van de Omgevingswet wordt de aanvraag ingediend na verlening van de omgevingsvergunning(en) voor het concrete initiatief. Daarmee wordt aangesloten bij de mate waarin gebruiks- en bouwmogelijkheden uit het omgevingsplan feitelijk benut worden. Hetzelfde geldt voor het begin van een nieuwe activiteit die vergunningvrij is. Aanvullend hierop ligt het in het systeem van de Wro voor de hand om voor deze ontwikkeling één bestemmingsplan op te stellen. Binnen het systeem van de Omgevingswet is het echter goed denkbaar dat deze ontwikkeling in het omgevingsplan wordt toegestaan op basis van de 'evenwichtige toedeling van functies aan locaties' en vervolgens via meerdere omgevingsvergunningen (een omgevingsvergunning per fase) daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

46 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Dit betekent dat voor een ontwikkeling in het systeem van de Wro vaak voor één schadeoorzaak een vergelijking en beoordeling kan worden gemaakt. Onder het systeem van de Omgevingswet gebeurt dit wellicht in opeenvolgende fases, doordat bij verlening van afzonderlijke omgevingsvergunningen, sprake is van afzonderlijke en zo mogelijk van opeenvolgende schadeoorzaken.

Schadeoorzaak bij vergunningvrije activiteit Het is denkbaar dat een gebiedsontwikkeling gerealiseerd wordt op basis van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Die omgevingsvergunning is dan de eerste mogelijke schadeoorzaak. Vervolgens bevat het omgevingsplan ook mogelijkheden om het hoofdgebouw vergunningvrij uit te breiden met een vooraf bepaalde omvang. Het feitelijk realiseren van deze mogelijkheden zou dan een tweede mogelijke schadeoorzaak zijn. Tijdens een sessie met experts is besproken dat het inderdaad goed mogelijk is dat er verschillende schadeoorzaken en schademomenten zijn. Bovendien is aangegeven dat in het Omgevingsbesluit is bepaald dat de gevolgen van bepaalde vormen van vergunningvrij bouwen tot het normaal maatschappelijk risico dienen te worden gerekend. Deze gevallen staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving75 en komen overeen met de huidige bijlage 2 van het Bor. Dat zijn dezelfde gevallen als waarvoor in het systeem van planschade eveneens geen tegemoetkoming in planschade kan worden toegekend. Opgemerkt is dat voor de gevallen in artikel 3 van bijlage 2 van het Bor nog een keuze moet worden gemaakt of deze in het omgevingsplan worden opgenomen. Deze gevallen staan niet in het Omgevingsbesluit.

Effecten van een gefaseerde gebiedsontwikkeling op schadeoorzaken Bij een gefaseerde gebiedsontwikkeling kunnen verschillende omgevingsvergunningen elkaar opvolgen. Mag de vergunde situatie worden gezien als onderdeel van de feitelijke situatie, zelfs als de vergunde situatie (nog) niet is gerealiseerd? Oftewel, mag er in de beoordeling van de meest recente omgevingsvergunning rekening worden gehouden met de effecten van de eerder verleende vergunningen? Tijdens de expertsessie is over een denklijn gesproken waarin inderdaad rekening mag worden gehouden met de vergunde situatie. Vanuit de taxatie geredeneerd, wordt het best complex om bij een gefaseerde ontwikkeling, die per fase steeds dichter bij de te taxeren objecten komt, tot een goede inschatting te komen. Het resultaat van het taxeren van nadeel(compensatie) volgens een "kaasschaafmethode" kan in de praktijk tot onbillijkheden leiden voor objecten in de omgeving. Om dit te ondervangen heeft de wetgever erin voorzien, dat bij projecten als deze het bestuursorgaan er voor kan kiezen om bij opvolgende omgevingsvergunningen géén korting meer toe te passen wegens normaal maatschappelijk risico. Verder speelt bij de gefaseerde gebiedsontwikkelingen nog dat de nieuwe eigenaren van de eerste fase in principe een verzoek om compensatie van geleden nadeel kunnen indienen voor daaropvolgende fases.

Tijdens de expertsessie zijn praktijkervaringen en jurisprudentie (casus Westervoort) uitgewisseld over de mogelijkheden om dit via een privaatrechtelijke overeenkomst tussen ontwikkelaar en nieuwe eigenaars te ondervangen, bijvoorbeeld doordat de verkoopprijs is bepaald met inachtneming van de ontwikkeling van alle fases van de ontwikkeling. Ad b) Normaal maatschappelijk risico Het normaal maatschappelijk risico voor indirecte schade heeft binnen het systeem van planschade onder de Wro een bandbreedte. Die bandbreedte begint bij het wettelijk minimum van 2^. en eindigt bij een maximum van 5^. dat uit jurisprudentie volgt. Het systeem van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet vervangt deze bandbreedte door een vast percentage van 4^. voor het normaal maatschappelijk risico bij indirecte schade. 75 Artikel 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving. Zie de bijlage bij deze handreiking.

47 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Ad c) Vergelijkingsmethodiek Om de omvang van eventuele indirecte schade te bepalen, dient de huidige situatie met de toekomstige situatie te worden vergeleken. Onder de Omgevingswet gaat het om een vergelijking van de oude feitelijk aanwezige situatie voorafgaand aan de vergunningverlening (mits legaal) met de toekomstige situatie. Voor de toekomstige situatie is de omgevingsvergunning maatgevend. Die omgevingsvergunning kan meer gebruiks- of bouwmogelijkheden bevatten, dan dat er daadwerkelijk in de feitelijke toekomstige situatie benut worden. Daardoor blijft het maximaal invullen nog enigszins bestaan. Bij meldingen gaat het om de situatie direct voor en na de gemelde activiteit, en bij overige activiteiten, om het moment voor en na de start van de activiteit. Op basis van de Wro werd voor die planvergelijking uitgegaan van een maximale invulling van het geldende en toekomstige planologische regime. Bij een maximale invulling wordt gekeken naar de maximale gebruiks- en bouwmogelijkheden van een planologisch regime. Daarvoor is het in principe niet relevant of die mogelijkheden uit deze regimes daadwerkelijk gerealiseerd zijn of gaan worden, met als nuancering dat hierop in de jurisprudentie wel enkele uitzonderingen zijn gemaakt.

De verwachting is dat met deze systeemwijziging, de analyse en beoordeling van het nadeel beter aansluiten op de beleving van een ontwikkeling door initiatiefnemer en omgeving.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor het voorbeeld over de gebiedsontwikkeling "in de wei"? In dit soort situaties is het binnen het systeem van planschade onder de Wro vaak nodig om allerlei aannames te doen ten aanzien van de maximale planologische mogelijkheden. Voor de huidige situatie worden mestsilo's bij agrarische bedrijven dan zo dicht mogelijk bij de woningen in de omgeving gedacht, terwijl die mestsilo's in de feitelijke situatie op veel grotere afstand staan. Voor de toekomstige situatie wordt dan rekening gehouden met een zo ongunstig mogelijke ligging van de ontsluitingsweg van deze nieuwe wijk in het globale plan, terwijl in de feitelijke situatie juist is gezocht naar een locatie die zo min mogelijk nadeel voor de omgeving geeft. In het systeem van de Omgevingswet is het zowel in de huidige als toekomstige situatie mogelijk om veel dichter bij de feitelijke situatie te blijven in de vergelijking en de beoordeling aan de hand van de schadefactoren.

ENERGIEPROJECT

Wat betekent dit voor het voorbeeld over het energieproject? De vergelijkingen op basis van de Wro en de Omgevingswet geven voor dit voorbeeld hetzelfde resultaat. Op agrarische gronden zonder bebouwing/bouwmogelijkheden mogen in totaal acht windturbines gerealiseerd worden met een maximale hoogte van 100 meter, conform de vergunning. Dat de windturbines feitelijk 80 meter hoog worden, is zowel op basis van de Wro als de Omgevingswet niet relevant voor de vergelijking van de oude en toekomstige situatie. De maximale hoogte van 100 meter uit de vergunning is maatgevend. Daarmee resteert er een maximale invulling van de omgevingsvergunning ten opzichte van de feitelijke toekomstige situatie van 80 meter hoge windturbines.

48 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING

Wat betekent dit voor het voorbeeld over de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Het voorbeeld van de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is interessant vanwege het kantoorgebouw dat enige tijd geleden is gesloopt. Voor de planvergelijking op basis van de Wro is dit feit niet relevant. Voor de huidige situatie wordt immers gekeken naar de maximale bouwmogelijkheden uit het geldende plan (een gebouw van maximaal 8 meter hoog) en niet naar de feitelijke situatie. Op die locatie wordt een gebouw van 15 meter hoog gerealiseerd, waardoor het verschil in bouwhoogte 7 meter bedraagt. Voor de planvergelijking op basis van de Omgevingswet is de sloop van het gebouw juist wel van belang, omdat het verschil in bouwhoogte dan 15 meter bedraagt in plaats van 7 meter. Dat zou betekenen dat voor deze casus sprake is van een groter nadeel op basis van het systeem van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet dan op basis van het systeem van planschade onder de Wro het geval zou zijn.

Effect van de lucht in ruimtelijke plannen Tijdens de expertsessie is een tendens beschreven van gemeenten die steeds minder "lucht" opnemen in bestemmingsplannen. In bestemmingsplannen worden gebruiks- en/of bouwmogelijkheden opgenomen die aansluiten bij de plannen van initiatiefnemers in het gebied. In de praktijk komt men steeds minder bestemmingsplannen tegen met een grote mate van flexibiliteit en daarmee een grote kans op theoretische planschade. Gesteld wordt dat daarmee het effect van een aantal veranderingen in het nieuwe systeem enigszins beperkt zal zijn. Daar staat tegenover dat de gedachte bij de Omgevingswet juist is om meer flexibele regelingen op te nemen en om uitnodigingsplanologie te faciliteren. De vraag is of die gedachte ook zal wordt vertaald in omgevingsplannen. Aandachtspunt bij het onderwerp 'feítelijke situatie' Het kan lastig zijn om de feitelijke situatie vast te stellen ten tijde van het schademoment als een aanvraag om tegemoetkoming in de schade enkele jaren later wordt ingediend Feitelijke situatie in relatie tot sloop Het systeem van planschade op basis van de Wro houdt rekening met de maximale invulling van de planologische bouwmogelijkheden op die locatie, dus inclusief het nog theoretisch bestaande maar gesloopte kantoorgebouw.

In het systeem van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet wordt een leeg of braakliggend terrein aangemerkt als huidige situatie. Het vroegtijdig slopen van gebouwen, vooruitlopend op een nieuwe gebiedsontwikkeling, kan dus tot een groter nadeel in de beoordeling leiden. Dit kan ondervangen worden door de omgevingsvergunning voor het slopen te combineren met een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dit kan qua timing lastig zijn als de bouwplannen nog onvoldoende zijn uitgewerkt. Het normaal maatschappelijk risico wordt in beginsel per aanvraag toegepast. Bij een gebundelde aanvraag wordt die voor het geheel van de aanvragen toegepast. Daarnaast kan bij opeenvolgende aanvragen het bevoegd gezag besluiten het normaal maatschappelijk risico van vorige aanvragen daarbij mee te tellen.

49 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI

Wat betekent dit voor het voorbeeld over de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Bij een opeenvolging van omgevingsvergunningen voor de verschillende fases van de ontwikkeling, zou gesproken kunnen worden van het risico op een salamitactiek, zodat telkens het normaal maatschappelijk risico van 4% speelt. De Omgevingswet biedt het bestuursorgaan de bevoegdheid om te bepalen dat de verschillende omgevingsvergunningen als één regime worden beschouwd. Indien van die ruimte gebruik wordt gemaakt, dan vindt er slechts één keer een aftrek van het normaal maatschappelijk risico plaats. De Omgevingswet biedt deze bevoegdheid, maar het is geen verplichting.

Ad d) Basis voor de taxatie De feitelijke situatie vormt de basis voor de taxatie van het nadeel onder de Omgevingswet. Daarmee schuift de waardebepaling meer op in de richting van het begrip marktwaarde. Het is echter te eenvoudig om deze wijze van taxeren gelijk te stellen aan de marktwaarde van een getroffen object, omdat een vastgesteld omgevingsplan wellicht al van invloed is op de waarde van de onroerende zaak (en als het ware haar schaduw vooruitwerpt). De taxateur moet dan in dit systeem de effecten van de planologie wegnemen uit de (markt)waarde van een object. Daarvoor is een andere methodiek nodig dan bij het systeem van planschade onder de Wro. Voor een taxatie van planschade onder de Wro vormden de planologisch toegestane mogelijkheden de basis. Het ging zowel om de planologie van de schadeoorzaak (de wijzigingen van gebruiks- en/ of bouwmogelijkheden) als om de planologische situatie van het getroffen object (de mogelijke aanvrager om een tegemoetkoming in planschade). De taxateur voegde in dit systeem de effecten van de planologie als het ware toe aan de (markt)waarde van een object. In de komende jaren zal de Omgevingswetmethode verder vorm gaan krijgen. Tijdens de expertsessies zijn een aantal suggesties gedaan, zoals: ^ De taxaties blijven koppelen aan de schadefactoren uit de beoordeling van het nadeel, zoals in het systeem van planschade wordt toegepast.

^ Inschatten in hoeverre het waarde-effect van een 'redelijk denkend en handelend koper' dient te worden meegenomen in taxaties op basis van het systeem van nadeelcompensatie. ^ Bij de taxaties gebruik maken van referenties die zowel binnen als buiten het werkingsgebied van het omgevingsplan liggen, zodat het effect van de planologie op de vastgoedwaarde er enigszins uitgefilterd kan worden, maar wel een eventuele invloed van de activiteit te zien zou kunnen zijn. ^ Verkennen of de meerjarige ontwikkeling van de WOZ-waarde in de periode voor en na de vaststelling van het omgevingsplan bruikbare inzichten biedt voor de taxatie.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor het voorbeeld over de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Voor woningen in de directe omgeving van de gebiedsontwikkeling "in de wei" wordt een beoordeling opgesteld van de eventuele schade. Voor die beoordeling wordt gekeken naar enkele schadefactoren, zoals een vermindering van het uitzicht, schaduwhinder, privacy vermindering, geluid- en/of lichthinder, et cetera. Vervolgens wordt de vastgoedwaarde van de woningen op twee momenten bepaald: voor en na het schademoment. Op basis van het systeem van planschade onder de Wro, is het relatief eenvoudig om een taxatie van de vastgoedwaarde vóór het schademoment te maken, omdat het geldende planologische regime en de staat van het object bekend zijn, zowel van het te taxeren object als van de referenties.

50 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Op basis van het systeem van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet kan de taxatie juist lastiger zijn, vooral naarmate er meer tijd verstrijkt tussen het vaststellen van het omgevingsplan en het verlenen van de omgevingsvergunning. Het omgevingsplan heeft dan mogelijk al een uitwerking gehad op de vastgoedwaarde van referentieobjecten. De taxatie van de vastgoedwaarde ná het schademoment is onder de Omgevingswet eenvoudiger om te maken, dan onder de Wro, omdat die waarde juist meer overeenkomt met de huidige (markt) waarde.

Ad e) Actieve risicoaanvaarding In het systeem van planschade onder de Wro was de situatie ten tijde van de aankoop van een object maatgevend. Wat kon de koper op dat moment verwachten? Indien de toekomstige planologische situatie vergelijkbaar was of minder schadeveroorzakend dan die verwachting ten tijde van de aankoop, dan kon de koper voorzienbaarheid worden tegengeworpen. Dit gaat voor woningen veranderen in het systeem van nadeelcompensatie onder de Omgevingswet, mede om de effecten van eventuele schaduwschade te beperken. Die verandering houdt in dat de koper van een woning onder voorwaarden na de vaststelling van het omgevingsplan geen voorzienbaarheid meer krijgt tegengeworpen. Voor bedrijfsopstallen geldt dit niet en evenmin voor inkomensschade.

51 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

10 Preventie van schade

10.1

Inleiding In het vorige hoofdstuk is voor vier verschillende situaties beoordeeld of sprake is van schade voor de omgeving van een gebiedsontwikkeling. Die situaties komen tot stand op basis van allerlei keuzes die door diverse betrokken partijen gedurende het proces van gebiedsontwikkeling worden gemaakt. Het zal zeker niet in elke situatie mogelijk zijn om (alle) schade voor de omgeving rondom een gebiedsontwikkeling te voorkomen. Toch zijn er zeker kansen om zodanige keuzes te maken, dat schade voor de omgeving gedeeltelijk of geheel voorkomen wordt. Het voorkomen van schade is in het belang van omwonenden en vastgoedeigenaren in de directe omgeving van een (gebieds)ontwikkeling en ook voor de initiatiefnemer van de (gebieds)ontwikkeling en/of de betrokken overheid. Dat over schadepreventie wordt nagedacht, sluit aan bij een van de speerpunten van de Omgevingswet: de brede participatie bij de start van een ontwikkeling. Met een brede participatie wordt bedoeld dat, ten opzichte van het huidige systeem, er meer interactie is met de omgeving en dat er met die interactie gezocht wordt naar kansen om de uitgangspunten voor de gebiedsontwikkeling (waar mogelijk) te verbeteren zodat minder schade en meer draagvlak ontstaat. In dit hoofdstuk zijn praktijkinzichten verzameld over de mogelijkheden om schade te voorkomen.

Die praktijkinzichten kunnen worden ingedeeld in twee categorieën: het voorkomen van schade door de omgevingsdialoog (participatie) en door keuzes in de planvorming.

10.2

Voorkomen van schade met een omgevingsdialoog Participatiebeleid Gemeenten moeten, in ieder geval over wijzigingen van het omgevingsplan, participatiebeleid opstellen.76 In dit participatiebeleid wordt aangegeven hoe bijvoorbeeld een gemeente bij eigen plannen en projecten het participatieproces wil inrichten en welke vorm en niveau van participatie worden geambieerd77. Dit participatiebeleid bindt alleen de gemeente zelf, maar kan ook behulpzaam zijn voor private initiatiefnemers die een gebiedsontwikkeling aan het voorbereiden zijn. Via het participatiebeleid geeft een faciliterende overheid vrijblijvend spelregels mee. Dit hoofdstuk richt zich vooral op participatie bij omgevingsplannen, maar is ook relevant is voor andere instrumenten zoals de waterschapsverordening, omgevingsverordening en projectbesluit. Zie: https://iplo.nl/participatieomgevingswet/participatie-instrumenten/ Vroeg in het proces Het advies is om vroeg in het proces van een gebiedsontwikkeling al in contact te staan met de omgeving en proactief kansen en zorgen en specifiek ook wensen op te halen. Hierdoor worden eventuele bezwaren en oplossingsrichtingen duidelijk en is er nog voldoende flexibiliteit in de plannen om (indien mogelijk) aanpassingen te doen.

Dit kan een zekere inspanning van het betrokken projectteam vragen, omdat de plannen voor een ontwikkeling in deze fase nog niet echt spelen voor omwonenden en stakeholders. Dat kan worden ondervangen door bij omwonenden en stakeholders te toetsen op welk moment zij in het proces betrokken willen worden. De ervaring is dat hiermee omvangrijkere en meer complexe werkzaamheden in een later stadium worden voorkomen. Ook kunnen veronderstelde knelpunten worden getoetst of die daadwerkelijk door stakeholders worden ervaren. Het is nuttig veronderstellingen te toetsen om te weten welke planonderdelen daadwerkelijk later in de procedure een rol zullen spelen.

76 Artikel 10.2 lid 1 Omgevingsbesluit. 77 Door de VNG is de handreiking 'Aan de slag met participatie' (25 mei 2021) gepubliceerd. Deze handreiking gaat over de inrichting van het participatiebeleid.

52 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

De voorbereiding De basis voor een goede omgevingsdialoog wordt gelegd tijdens de voorbereiding. Tijdens die voorbereiding is het van belang dat participatieadviseurs/omgevingsmanagers deel uitmaken van het projectteam om te zorgen dat de belangen van omwonenden en andere belanghebbenden integraal deel uitmaken van de agenda en het proces. Het is belangrijk om in deze fase in beeld te krijgen wat de mogelijke impact van een plan is op de omgeving en stakeholders. Dit beeld wordt vervolgens bij de omwonenden/stakeholders getoetst en bijgesteld gedurende de omgevingsdialoog. Als voorbereiding op de eerste contactmomenten met de omgeving wordt er in het projectteam besproken over gemeenschappelijke definities voor belangrijke begrippen (zoals transparantie) en op welke manier input vanuit de omgevingsdialoog wordt meegenomen in de plannen voor het project. Het is namelijk schadelijk voor een omgevingsdialoog om allerlei input op te halen, zonder dat daarmee iets wordt gedaan. Belangrijk is ook te kijken naar overeenkomsten in de belangen van de verschillende partijen. Het speelveld Uit de voorbereiding van de omgevingsdialoog volgt het speelveld voor de participatie.

Met een speelveld wordt bedoeld dat aan deelnemers aan de omgevingsdialoog enkele kaders worden meegegeven: welke onderdelen van een plan voor een gebiedsontwikkeling staan vast en over welke onderdelen kan input worden gegeven? Door hierover helder aan de voorkant te communiceren, wordt bereikt dat burgers hun inbreng zo veel mogelijk terugzien in de uiteindelijke plannen en zich gehoord voelen. Daarbij wordt er vanuit de praktijk opgemerkt dat rekening moet worden gehouden met blijvende tegenstanders van een gebiedsontwikkeling.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Rondom de gebiedsontwikkeling 'in de wei' worden bijvoorbeeld enkele randen opengelaten. Een klankbordgroep met omwonenden denkt mee over de inrichting van deze randen. Dat thema of planonderdeel is dan onderdeel van het speelveld.

De rol van de deelnemer De vorm van participatie bepaalt mede de rol van de deelnemende burgers, bedrijven en andere belangstellenden. Wordt een participant geïnformeerd, geraadpleegd of actiever betrokken in het proces? Het is mogelijk om deelnemers of een vertegenwoordiging van hen actief te betrekken bij het projectteam, bijvoorbeeld in de vorm van een klankbordgroep. Een andere mogelijkheid is om participanten ook onderzoeksvragen te laten formuleren en/of mee te laten beslissen in de keuze voor een onderzoeksbureau. Door deelnemers deze actievere rol te geven, kunnen zij meedenken en toetsen gedurende de planvorming. Hierdoor ontstaan er korte lijnen tussen de verschillende betrokken partijen, blijft er in het hele proces aandacht voor de belangen van de deelnemers vanuit de klankbordgroep en ontstaat meer betrokkenheid bij de planvorming en planuitwerking. De rol van de initiatiefnemer Het bevoegd gezag is en blijft verantwoordelijk voor de participatie bij de voorbereiding van een omgevingsvisie of omgevingsplan. De initiatiefnemer is en blijft verantwoordelijk voor de participatie bij zijn/haar omgevingsvergunning. De gemeente (of een ander bevoegd gezag) en de initiatiefnemer kunnen in een intentieovereenkomst of een andersoortige overeenkomst, aanvullende afspraken maken over de rollen met betrekking tot (de uitvoering) van participatie of de omgevingsdialoog.

De verdeling van die rollen vergt maatwerk per project.

53 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING

Wat betekent dit voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? De initiatiefnemer van de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling heeft op basis van de overeenkomst met de gemeente een inspanningsverplichting om de participatieresultaten (de opgehaalde belangen) en kansen uit de omgevingsdialoog zo goed mogelijk te verwerken of gemotiveerd te weerleggen in het ontwerp van de plannen.

De rol van de taxateur Het valt te overwegen om bij de omgevingsdialoog een taxateur (of in ieder geval taxatie-expertise) te betrekken. De expertise van de taxateur kan worden ingezet om vroeg in het proces voor alle betrokkenen inzichtelijk te maken of een ontwikkeling voordeel brengt of nadeel veroorzaakt voor eigenaren van omliggende objecten. Mocht het om nadeel gaan, dan kan een taxateur ook een rol spelen in het meedenken over en toetsen van oplossingsrichtingen om schade te voorkomen. Een taxateur kan als het ware makelaar worden in oplossingen en verbeteringen van een initiatief. Informeren over de mogelijkheden en beperkingen van nadeelcompensatie Tijdens de omgevingsdialoog kan de omgeving proactief geïnformeerd worden over de mogelijkheden om een tegemoetkoming vanwege nadeelcompensatie aan te vragen. De ervaring leert dat er vanuit de omgeving van een project vaak vragen over dit thema zijn en dus onzekerheid. In het kader van het verwachtingenmanagement is het verstandig om ook de eventuele beperkingen in het systeem van nadeelcompensatie te schetsen. Het systeem van nadeelcompensatie kan uiteindelijk fungeren als vangnet voor die situaties, waarin het niet is gelukt om schade te voorkomen. Dat kan ook een te rechtvaardigen of aanvaardbare situatie zijn.

Aanpassen van plannen en ontwerpen naar aanleiding van de omgevingsdialoog Op basis van het speelveld en de rol van de initiatiefnemer zit er ruimte in de plannen en ontwerpen voor een ontwikkeling. Dat is ruimte om de plannen op onderdelen aan te passen naar aanleiding van de omgevingsdialoog. Tijdens de omgevingsdialoog wordt duidelijk welke impact een plan heeft op de omgeving en welke mogelijkheden er zijn om deze impact eventueel te verkleinen. Vervolgens wordt er een integrale afweging gemaakt op basis van de uitkomsten van de omgevingsdialoog en de andere belangen bij het project. Een aanpassing van de plannen kan hiervan een uitkomst zijn. Eventueel kunnen deze aanpassingen, in de vorm van ruimtelijk relevante regels, worden meegegeven als voorschrift voor een concreet initiatief. Daardoor gaat een omgevingsdialoog verder dan alleen draagvlak creëren en biedt de omgevingsdialoog kansen om schade voor de omgeving (gedeeltelijk) te voorkomen door bepaalde aanpassingen in de plannen te verwerken. Dat vraagt om een constructieve houding van de betrokkenen bij de omgevingsdialoog en om durf om plannen aan te passen en daardoor beter te maken. Compensatie van nadeel in natura In aanvulling op het voorkomen van nadeel door het aanpassen van plannen, is er ook een mogelijkheid om eventueel nadeel te compenseren in natura.

Er worden dan aanvullend op of geïntegreerd in de plannen maatregelen genomen om het nadeel niet in geld, maar op een andere wijze te compenseren. De nadeelcompensatie kan bijvoorbeeld gelijktijdig met een grondverwerving worden vergoed, bij projecten waar ook gronden van omwonenden nodig zijn voor de uitvoering van een plan. Met zo'n aanpak kunnen mogelijk latere procedures over nadeelcompensatie voorkomen worden. Tijdens de uitvoering van een project Het voortzetten van de omgevingsdialoog tijdens de uitvoering van een project kan helpen bij het voorkomen van schade. Een aanspreekpunt voor de omgeving, in de vorm van een omgevingsmanager, helpt om schade tijdens de uitvoering zoveel mogelijk te voorkomen. Ook kunnen de aandachtspunten uit de omgevingsdialoog worden meegegeven aan de uitvoerder van de

54 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

werkzaamheden, waarbij de uitvoerder de vrijheid heeft aan de uitgangspunten de beste invulling te geven.

DIJKVERSTERKINGSPROJECT

Wat betekent dit voor het dijkversterkingsproject? De uitvoering van een project wordt via diverse media met de omgeving aangekondigd. De omgevingsmanagers zijn tijdens de uitvoering van het project aanwezig en zijn bereikbaar voor als er tijdens de uitvoering van het project knelpunten optreden. Zo kan een omgevingsmanager worden ingeschakeld om ontsluitingsproblemen zo snel mogelijk op te lossen. Verder maakt Rijkswaterstaat met aannemers contractuele afspraken, waarin wordt vastgelegd dat hinder voor de omgeving zoveel mogelijk wordt voorkomen tijdens de uitvoering van het project. Het effect voor de eventuele nadeelcompensatie kan zijn dat de uiteindelijke omvang hiervan wordt gereduceerd.

10.3

Voorkomen van schade met de planvorming Beleidsvorming en voorzienbaarheid Gemeenten en andere overheden kunnen nieuwe ontwikkelingen aankondigen in openbare beleidsstukken. Denk bijvoorbeeld aan de publicatie van principebesluiten om aan een ontwikkeling mee te werken of aan een schets van te verwachten ontwikkelingen of beoogde ontwikkellocaties in de omgevingsvisie of een programma. Met deze aankondigingen kan al gestart worden voordat de plannen voor een specifieke ontwikkeling in detail zijn uitgewerkt. Borgen van afspraken uit de omgevingsdialoog In een omgevingsplan of met een omgevingsvergunning kunnen de afspraken, die tijdens de omgevingsdialoog zijn gemaakt, worden geborgd. Hierdoor worden gemeente en initiatiefnemer(s) gebonden aan de toezeggingen die aan de omgeving zijn gedaan. Daarbij moet worden nagegaan of borging in een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor bepaalde thema's de meest optimale route is. Voor uitvoeringsaspecten kan ook gedacht worden aan afspraken met bijvoorbeeld een aannemer.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Met de omwonenden is tijdens de omgevingsdialoog afgesproken dat er tussen de gebiedsontwikkeling en de bestaande woningen een brede groenstrook wordt aangelegd. Deze toezegging wordt meegenomen in de afspraken tussen gemeente en initiatiefnemer via een voorwaardelijke verplichting in een omgevingsvergunning of in een omgevingsplan of een afspraak in een anterieure overeenkomst. Qua fasering kunnen hierover ook afspraken worden gemaakt, zoals het aanleggen van de groenstrook alvorens gestart wordt met de gebiedsontwikkeling zelf.

De bouw- en gebruiksmogelijkheden in het omgevingsplan Het omgevingsplan is geen schadeoorzaak voor indirecte schade meer, maar bepaalt wel het speelveld voor de bouw- en gebruiksmogelijkheden. Door te kiezen voor meer of minder flexibiliteit in die regels of voor meer of minder fysieke afstand tussen verschillende functies, heeft een gemeente invloed op de schade die mogelijkerwijs kan ontstaan. In de fase van het opstellen van de wijziging van het omgevingsplan kunnen de risico's op nadeelcompensatie worden verkend met een analyse van de regels, gebiedstypen en andere relevante aspecten. Een dergelijke analyse

55 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

kan de gemeente richting geven in het opnemen van een meer of minder flexibele regeling in het omgevingsplan. Deze analyse kan als afzonderlijk hoofdstuk in het omgevingsplan worden opgenomen of in een bijlage. Tevens kan de analyse ook aan partijen inzicht bieden in de activiteiten die passen binnen het normaal maatschappelijk risico en in maatregelen die het eventuele nadeel kunnen beperken.

GEBIEDSONTWIKKELING "IN DE WEI"

Wat betekent dit voor de gebiedsontwikkeling "in de wei"? Bij een gebiedsontwikkeling op een uitleglocatie is het bijvoorbeeld mogelijk om de vlakken met bouwmogelijkheden voor (hoofd)gebouwen op enige afstanden van de perceelgrenzen te positioneren. Ook kan gedacht worden aan het opnemen van een groene zone langs de randen van een nieuwe gebiedsontwikkeling, zodat er een zekere afstand en inpassingen ten opzichte van de omgeving wordt geborgd in het omgevingsplan.

In de ontwerpfase van bijvoorbeeld een nieuw gebouw zijn dan nog keuzes te maken (zie de vorige paragraaf). Bovendien biedt de drempel van normaal maatschappelijk risico van 4% voor indirecte schade in de vorm van waardedaling enige ruimte voor flexibiliteit. Nader afwegingsmoment Bij organische ontwikkelingen kan een locatie zich op basis van verschillende scenario's gaan ontwikkelen. In een omgevingsplan kan één scenario worden uitgewerkt met directe bouw- en gebruiksmogelijkheden. Alternatieve scenario's kunnen worden toegevoegd met een nader afwegingsmoment. Het is een mogelijkheid om met een omgevingsvergunning andere gebruiksmoge­ lijkheden of extra bouwmogelijkheden toe te staan. Bij dat nader afwegingsmoment kan vervolgens aan diverse specifieke schadefactoren worden getoetst. Regels stellen voor specifieke schadefactoren In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld ten aanzien van enkele specifieke schadefactoren. Een goed voorbeeld is geluidhinder. Voor geluid bij aan huis gebonden beroepen kunnen in het omgevingsplan regels worden opgenomen, die in het bestemmingsplan niet mogelijk zijn. Dit is een mogelijkheid om nadeel aan de voorkant te beperken via de planvorming. Ook kunnen regels ten aanzien van specifieke schadefactoren worden gekoppeld aan een nader afwegingsmoment op basis van het omgevingsplan.

BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING

Wat betekent dit voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Bij de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling worden enkele gebouwen gesloopt en vervangen met nieuwbouw met een groter bouwvolume. Het omgevingsplan gaat uit van een bouwhoogte tussen de 15 en 25 meter. Bij de omgevingsvergunningaanvraag moet worden aangetoond dat met de gekozen bouwhoogte geen onevenredige inbreuk wordt gedaan op de bezonning van andere gebouwen of de privacy van omwonenden. Rekening houdend met deze en andere schadefactoren kan de daadwerkelijke bouwhoogte dan binnen de bandbreedte worden gekozen en onderbouwd.

Normale maatschappelijke ontwikkeling Het normaal maatschappelijk risico voor indirecte schade in de vorm van waardedaling bedraagt onder de Omgevingswet standaard 4%. Dit forfait geeft ruimte aan normale maatschappelijke ontwikkelingen: ontwikkelingen die in de lijn der verwachting liggen en die geen effecten hebben die het maatschappelijke risico van een eigenaar van een object overstijgen. Dit betekent dat voor

56 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

normale maatschappelijke ontwikkelingen, die een schade van maximaal 4X kunnen veroorzaken, flexibelere regels kunnen worden opgenomen in een omgevingsplan of dat deze wellicht vergunningvrij gerealiseerd mogen worden. Het is een overweging om in het voortraject van het opstellen van het omgevingsplan te verkennen welke ontwikkelingen aangemerkt kunnen worden als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Dit kan bijvoorbeeld worden onderzocht met enkele proeftaxaties, die rekening houden met de lokale omstandigheden en marktontwikkelingen. Eén keer het forfait toepassen bij samenhangende schadeoorzaken Verder kan op voorhand worden aangegeven welke schadeoorzaken (bijvoorbeeld diverse omgevingsvergunningen voor één project) worden beschouwd als één ontwikkeling, waarvoor bij eventuele aanvragen om tegemoetkoming in het nadeel slechts één keer het forfait van 4^. wordt toegepast. Ontwerpen met oog voor de omgeving Keuzes in de ontwerpfase van een nieuw gebouw worden uiteindelijk in een omgevingsvergunning doorvertaald en kunnen mogelijk schade veroorzaken. Als direct betrokken partijen (gemeente en initiatiefnemer) aansturen op een ontwerp met oog voor de omgeving, wordt de relatie tussen die keuzes en de effecten voor de omgeving duidelijker. Zodoende zijn bewuste(re) ontwerpkeuzes mogelijk die het effect op de omgeving meewegen.

BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING

Wat betekent dit voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Bij de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling worden enkele gebouwen gesloopt en vervangen door nieuwbouw met een groter bouwvolume. Het 'ontwerpen met oog voor de omgeving' houdt in dat goed gekeken wordt naar de afstand tussen dit nieuwe bouwvolume en de omgeving. Indien mogelijk worden er ontwerpkeuzes gemaakt die voor minder schade zorgen in de omgeving, zoals een grotere afstand tot omliggende woningen, een verlaging of differentiatie in hoogte van het bouwvolume waardoor minder schaduwhinder optreedt of een locatiekeuze voor een ontsluiting waardoor minder licht- en geluidhinder ontstaat.

Mogelijkheden voor tijdelijk beheer Door de verschillen in de vergelijkingsmethodiek tussen het systeem van planschade op basis van de Wro en het systeem van nadeelcompensatie op basis van de Omgevingswet kan het zijn dat bijvoorbeeld de sloop van leegstaande bebouwing wordt uitgesteld door een initiatiefnemer. Voor een initiatiefnemer is dit gunstig om de omvang van eventuele nadeelcompensatie te beperken, maar dit kan door verpaupering veel overlast geven voor de omgeving. Wellicht kan een invulling met tijdelijk beheer en/of tijdelijke functies de overlast voor de omgeving beperken. Via flexibiliteit in het omgevingsplan of een tijdelijke vergunning kan de gemeente mogelijkheden voor tijdelijk beheer creëren.

BINNENSTEDELIJKE GEBIEDSONTWIKKELING

Wat betekent dit voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? De initiatiefnemer voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling kan overwegen om de sloop van de bestaande bebouwing uit te stellen tot aan het moment dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe gebouwen wordt verleend. Hierbij treedt het risico van verpaupering van de bebouwing en openbare ruimte op in de periode tussen leegstand en herontwikkeling. Om overlast voor de omgeving zoveel mogelijk tegen te gaan, kan mogelijk gewerkt worden met een tijdelijke invulling van de bebouwing.

57 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Gecombineerde omgevingsvergunning voor slopen en bouwen De experts zien een risico van extra nadeelcompensatie voor situaties waarin eerst wordt gesloopt en daarna een omgevingsvergunning voor bouwen wordt aangevraagd. Ten tijde van de omgevingsvergunningaanvraag is de bestaande bebouwing gesloopt en mag die waarschijnlijk niet meer worden betrokken bij de feitelijke situatie in de vergelijking. Dat zou kunnen worden ondervangen door de activiteiten slopen en bouwen in één omgevingsvergunning op te nemen. De praktijk en de jurisprudentie zullen leren, hoe deze situatie kan worden aangepakt. Overeenkomst over nadeelcompensatie Tussen een gemeente (of andere overheid) en een initiatiefnemer worden onder het systeem van de Wro planschade(verhaal)overeenkomsten gesloten. Deze overeenkomsten borgen dat, als de gemeente een vergoeding voor tegemoetkoming in planschade aan een aanvrager uitkeert, de initiatiefnemer het bedrag vergoedt aan de gemeente. Via die overeenkomst komt het risico op tegemoetkomingen in planschade voor rekening van de initiatiefnemer. Onder de Omgevingswet blijft het sluiten van dergelijke overeenkomsten mogelijk.78

78 Artikel 13.3c Omgevingswet en voor overeenkomsten over kostenverhaal artikel 13.13 lid 1 Omgevingswet.

58 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

11 Indiening verzoek schadevergoeding

11.1

Algemeen Onder de Omgevingswet is schadevergoeding pas mogelijk als duidelijk is welke gevolgen een besluit of activiteit voor de fysieke leefomgeving heeft. Op dat moment kan worden beoordeeld of het gebruik van de mogelijkheden van een omgevingsplan of een ander instrument uit de wet tot schade leidt en, zo ja, wat de omvang van de schade is. Schade kan pas geclaimd worden als die zich daadwerkelijk voordoet. Dat is een verschil met de planschade onder de Wro, waar in sommige gevallen al een aanvraag mogelijk was op een moment dat de schade nog theoretisch was. De aanvraag voor indirecte schade kan pas worden ingediend, als duidelijk is van welke mogelijkheden gebruik wordt gemaakt die een omgevingsplan, (omgevings)verordening, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling biedt. Bij directe schade kan de aanvraag meteen worden ingediend na het schadeveroorzakende besluit, omdat die zich dan al kan voordoen.

11.2

Moment van indiening aanvraag Hoofdregel De hoofdregel in de Awb is dat een benadeelde een aanvraag kan doen als de schade zich voordoet.79 Als de schade veroorzaakt wordt door een besluit, hoeft dat op het moment van de aanvraag nog niet onherroepelijk te zijn. Bij bijvoorbeeld een wijziging van het omgevingsplan, de waterschapsverordening, een projectbesluit of een omgevingsvergunning kan de aanvraag om schadevergoeding worden ingediend vanaf de inwerkingtreding van dat besluit of de vergunning. De Omgevingswet kent echter een aantal afwijkingen van de hoofdregel. Moment van indiening bij een omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening Bij directe schade kan een benadeelde direct na inwerkingtreding van het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening een aanvraag indienen. Als een omgevingsvergunning nodig is op grond van het plan of de verordening geldt dat plan of die verordening niet als schadeoorzaak.80 Dus kan ook geen aanvraag worden ingediend op die grondslag. Bij een toegelaten meldingsplichtige activiteit of een toegelaten vergunningvrije activiteit verschuift eveneens het moment van aanvraag. Zie hierna.

Moment van indiening bij een omgevingsvergunning Als een omgevingsvergunning de schadeoorzaak is, kan een benadeelde na inwerkingtreding van de vergunning een aanvraag indienen.81 Dat geldt zowel bij directe als bij indirecte schade. Moment van indiening bij een melding of informatieverplichting Voor directe schade geldt de hoofdregel uit de Awb. De benadeelde kan de aanvraag indienen op het moment dat de schadeoorzaak bekend is en schade heeft veroorzaakt. Voor een melding of informatieverplichting op grond van de Omgevingswet bevat de Omgevingswet een bijzondere regeling voor indirecte schade.82 Als: a. de schadeoorzaak een regel in een omgevingsplan, waterschapsverordening, omgevings­ verordening, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling is,

79 Dat volgt uit de artikelen 4:126, 4:127 en 4:131 Awb. 80 Artikel 15.1 lid 2 Omgevingswet. 81 Dat volgt uit de artikelen 4:126, 4:127 en 4:131 Awb. 82 Artikel 15.4 lid 1 aanhef en onder a Omgevingswet.

59 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

b. er geen omgevingsvergunning nodig is voor het uitvoeren van de activiteit die schade veroorzaakt, c. degene die de activiteit gaat verrichten aan het bevoegd gezag informatie over die activiteit heeft verstrekt, d. het bevoegd gezag kennis heeft gegeven van die informatie volgens de regels die daarvoor gelden, en e. het gaat om indirecte schade kan de aanvraag om schadevergoeding worden gedaan vanaf de kennisgeving van de informatie. Dit moment geldt voor een aanvraag om vergoeding van indirecte schade voor activiteiten die onder het toepassingsbereik van een algemene regel vallen en waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Dit is het geval wanneer door het bevoegd gezag kennis is gegeven van de door de initiatiefnemer verstrekte informatie. Met de term 'informatie' wordt in dit verband informatie in brede zin bedoeld, bijvoorbeeld informatie in het kader van meldingsplichten. Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat schade wordt vergoed als duidelijk is welke gevolgen een besluit of activiteit voor de fysieke leefomgeving heeft. Op dat moment kan worden beoordeeld of het gebruik van de mogelijkheden van een omgevingsplan of een ander instrument uit de wet tot schade leidt en, zo ja, wat de omvang van de schade is. Dat kan in deze gevallen pas, als duidelijk is van welke mogelijkheden gebruik wordt gemaakt die een regel biedt.

In deze gevallen geldt de regel in een plan, verordening, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling op grond waarvan de activiteit is toegestaan, als schadeoorzaak.83 Een groot deel van de activiteiten waarvan verwacht wordt dat deze schade kunnen veroorzaken is binnen het stelsel van de Omgevingswet vergunning- of meldingsplichtig (met inbegrip van verplichte publicatie). Een voorbeeld van een dergelijke kenbare meldingsplicht is de melding voor een tandartsenpraktijk die in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is opgenomen. Voor het bepalen van het moment dat een aanvraag om schadevergoeding kan worden ingediend, kan dus veelal bij die meldingen aangesloten worden. Als schade ontstaat door een activiteit kan uit de publicatie worden afgeleid wat de aard en strekking van de schadeveroorzakende activiteit is, welk bestuursorgaan bevoegd gezag is en waar de aanvraag om schadevergoeding moet worden ingediend. Ook op decentraal niveau kunnen decentrale overheden bepalen dat activiteiten meldingsplichtig zijn. Moment van indiening bij een vergunningvrije activiteit Voor directe schade geldt de hoofdregel uit de Awb. De benadeelde kan de aanvraag indienen op het moment dat de schadeoorzaak bekend is en schade heeft veroorzaakt.

Voor een vergunningvrije activiteit op grond van de Omgevingswet, die niet gemeld wordt en waarover de aanvrager geen informatie verstrekt aan het bevoegd gezag bevat de Omgevingswet een bijzondere regeling.84 Als: a. de schadeoorzaak een regel in een omgevingsplan, waterschapsverordening, omgevingsverordening, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling is, b. er geen omgevingsvergunning nodig is voor het uitvoeren van de activiteit die schade veroorzaakt c. er geen kennisgeving is van informatie over de activiteit, en d. het gaat om indirecte schade, kan de aanvraag om schadevergoeding worden ingediend, nadat met de schadeveroorzakende activiteit is gestart. Het verrichten van een vergunningvrije activiteit is een schadeoorzaak. Dit omdat het bestuursorgaan bij het vaststellen van het schadeveroorzakende besluit de afweging heeft gemaakt welke activiteiten zonder vergunning kunnen worden verricht. Voor zover het verrichten van een vergunningvrije activiteit het gevolg is van deze schadeoorzaak, kan de activiteit aan de overheid worden toegerekend. Denk aan de toestemming in een omgevingsplan om vergunningvrij een 83 Kamerstukken II, 2017-18, 34986, nr. 3, p.237 (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet). 84 Artikel 15.4 lid 1 aanheft en onder b Omgevingswet.

60 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

woning te bouwen. Als de woning wordt gebouwd, kan dat aanleiding zijn voor een aanvraag om schadevergoeding. Het gaat hier uitsluitend om activiteiten die onder de Omgevingswet vallen, dat wil zeggen activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De benadeelde kan de aanvraag indienen vanaf het moment dat met de activiteit is begonnen. Moment van indiening bij een projectbesluit De artikelen in de Omgevingswet over het moment van aanvraag gelden niet voor het projectbesluit als schadeveroorzakend besluit. Bij een projectbesluit geldt de hoofdregel dat de benadeelde een aanvraag kan doen als het schadeveroorzakende besluit of de maatregel genomen is en de schade zich voordoet. Het besluit hoeft nog niet onherroepelijk te zijn.

11.3

Op welk besluit moet de aanvraag zich richten? Degene die schade lijdt heeft vaak te maken met een aantal besluiten en feitelijke handelingen voor een project. Een belangrijke vraag is op welke van die besluiten het verzoek om schadevergoeding slaat. Dat is voor de aanvrager vaak niet eenvoudig te bepalen. Als er twijfel is mag het bestuursorgaan waarbij de aanvraag is ingediend de aanvraag niet beperkt uitleggen. Het bestuursorgaan hoort de aanvrager dan te helpen. Als het bestuursorgaan niet het bevoegd gezag blijkt te zijn voor het besluit waarop de aanvraag zich richt, moet het de aanvraag doorzenden aan het juiste bestuursorgaan.85

11.4

Bij wie moet de aanvraag worden ingediend? De hoofdregel van de Awb is dat het bestuursorgaan dat in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade heeft veroorzaakt, beslist over een aanvraag. De aanvraag moet dus worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen.86 Daarop gelden voor de Omgevingswet enkele afwijkingen:87 ^ Bij een besluit van de gemeenteraad is het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag. ^ Bij een besluit van het algemeen bestuur van een waterschap is het dagelijks bestuur van dat waterschap bevoegd gezag. ^ Bij een besluit van Provinciale Staten zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag. ^ Bij een aanvraag in verband met schade door een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling is de minister die het aangaat bevoegd gezag. Deze bevoegdheidsverdeling sluit aan bij de lijn in de Omgevingswet om uitvoerende bevoegdheden aan een van deze organen toe te kennen. Als er schadeveroorzakende besluiten zijn genomen door verschillende bestuursorganen, moet bij elk van die bestuursorganen een aanvraag worden ingediend. Het toepassen van de coördinatieregeling uit de Awb leidt niet tot het nemen van één besluit, maar tot een bundel van besluiten.88 Coördinatie helpt de benadeelde dus niet.

Die zal toch bij elk afzonderlijk bestuursorgaan dat een besluit heeft genomen dat schade veroorzaakt, een aanvraag om schadevergoeding moeten doen.

85 Artikel 2:3 lid 1 Awb. 86 Artikel 4:126 lid 1 Awb. 87 Artikel 15.8 lid 1 Omgevingswet. 88 Afdeling 3:5 Awb.

61 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

Noch de Awb, noch de Omgevingswet bevatten een regeling voor een gebundelde aanvraag om schadevergoeding wanneer het verschillende bestuursorganen betreft. Daarop geldt één uitzondering. Vanwege de samenhang van de verschillende besluiten worden alle met de uitvoering van een projectbesluit samenhangende aanvragen om schadevergoeding door één bestuursorgaan afgewikkeld. Als de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een of meer besluiten ter uitvoering van een projectbesluit, is het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld, het bestuursorgaan dat de schadevergoeding vaststelt.89 Dan moet de benadeelde bij dat bestuursorgaan de aanvraag indienen. Dat zorgt ervoor dat de burger die of het bedrijf dat schade lijdt als gevolg van een groot en complex project, bij één loket terecht kan voor de vergoeding van de schade. Dit maakt het oprichten van schadeschappen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen overbodig. Overdracht bevoegdheid Een bestuursorgaan kan de bevoegdheid om te beslissen overdragen aan een ander bestuursorgaan, als dat bestuursorgaan daarmee instemt.90 Dit kan handig zijn bij een complex project, waarbij besluiten van verschillende overheden nodig zijn. In het Omgevingsbesluit is bepaald dat het bestuursorgaan hiervan kennisgeeft. Artikel 9.2 (flexibiliteitsregeling bevoegd gezag nadeelcompensatie) luidt als volgt: 1.

Het bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid met toepassing van artikel 15.8, derde lid, van de wet overdraagt, doet tegelijk met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van het delegatiebesluit mededeling van dat besluit door kennisgeving daarvan in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze en door toezending daarvan aan de aanvrager. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing als het delegatiebesluit wordt ingetrokken.

11.5

Uiterste termijn voor indiening van het verzoek Artikel 4:131, lid 1, Awb bevat de hoofdregel voor de verjaring van verzoeken om nadeelcompensatie. Het artikel geeft een algemene verjaringstermijn van vijf jaar na aanvang van de dag waarop de benadeelde bekend is geworden met de schade en met het voor de schadeveroorzakende gebeurtenis verantwoordelijke bestuursorgaan. Na die termijn kan het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen omdat die te laat is ingediend. Het bestuursorgaan is niet verplicht tot het afwijzen van de aanvraag. Als de schade veroorzaakt is door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, is de aanvraag op tijd als die gedaan wordt binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van het besluit.91 Het bestuursorgaan kan de aanvraag in ieder geval afwijzen als twintig jaar zijn verstreken nadat de schade is veroorzaakt. Dan doet het er niet toe of de benadeelde bekend is geworden met de schade en het voor de schade verantwoordelijke bestuursorgaan. Deze hoofdregel geldt voor alle gevallen van directe schade en voor indirecte schade veroorzaakt door een omgevingsvergunning. De Omgevingswet geeft een aanvullende regeling voor vergunningvrije activiteiten, waarover de aanvrager informatie heeft verstrekt.

Die geldt alleen voor gevallen waarin sprake is van indirecte schade (de schade wordt veroorzaakt door een besluit of maatregel buiten de locatie, die schade lijdt). De dag na die waarop het bevoegd gezag kennis heeft gegeven van de activiteit geldt als de dag waarop de benadeelde bekend is geworden zowel met de schade als met het voor de

89 Artikel 15.8 lid 2 Omgevingswet. 90 Artikel 15.8 lid 3 Omgevingswet. 91 Artikel 4:131 lid 2 Awb.

62 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

schadeveroorzakende gebeurtenis verantwoordelijke bestuursorgaan.92 Deze bepaling bevordert de rechtszekerheid. Dus bij een melding of andere vorm van informatie aan het bevoegd gezag start de indienings- en verjaringstermijn voor indirecte schade na de kennisgeving. Een bevoegd gezag is niet verplicht een aanvraag na het verstrijken van een verjaringstermijn af te wijzen. Een afwijzing ligt echter wel voor de hand. Een benadeelde dient daar rekening mee te houden.

11.6

Bundeling en timing van aanvragen en voordelen daarvan Het kan lonend zijn voor de benadeelde om in één aanvraag zoveel mogelijk verzoeken om schadevergoeding door besluiten en maatregelen te combineren. Dat spaart griffierechten, proceduretijd en kan ook voordelig zijn voor de uitkomst. Bij een gebundelde aanvraag wordt namelijk bij indirecte schade de korting van 4% over de waarde van de onroerende zaak, toegepast over de gecombineerde schade in de vorm van waardedaling. Bij losse aanvragen wordt die korting in beginsel per aanvraag toegepast, wat slechter uitpakt voor de benadeelde. Voordelen van het bundelen van de aanvragen zijn daarnaast dat het aantal procedures wordt beperkt en dat het leidt tot een completer beeld van de totale schade. Een voordeel voor het bestuursorgaan is verder dat bundeling bijdraagt aan een efficiënte afwikkeling van de procedure. Voorwaarde voor bundeling is wel dat voor elk van de aanvragen om schadevergoeding hetzelfde bestuursorgaan bevoegd is om te beslissen. De wet voorziet er niet in dat de afhandeling procedureel en inhoudelijk gecoördineerd gebeurt. In de praktijk wordt gelukkig vaak voor een groot project de afhandeling opgedragen aan een schadeschap, dat namens verschillende bestuursorganen de schadeverzoeken over een project afhandelt. Dan doet het probleem zich niet voor.

Bij de bundeling dient de benadeelde wel rekening te houden met de potentiële verjaringstermijn van vijf jaar. Dit kan een beperking vormen voor de mogelijkheid van bundeling. Overigens kan de benadeelde, wanneer die toch verschillende aanvragen na elkaar indient het bevoegd gezag verzoeken om de drempel voor waardervermindering bij onroerende zaken bij indirecte schade, in totaal maar één keer toe te passen. Zie daarover paragraaf 9.3.

11.7

Aanvraagvereisten Voorwaarden voor het kunnen doen van een aanvraag Afdeling 15.1 volgt het uitgangspunt van titel 4.5 Awb dat een aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan, los van het besluit dat de schade heeft veroorzaakt. Het verzoek om schade hoeft dus niet te worden gedaan in de procedure over het besluit dat de schade veroorzaakt. De voorbereiding van het schadeveroorzakende besluit wordt daardoor niet belast met de afwikkeling van aanvragen om schadevergoeding. Omgekeerd is het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen het schadeveroorzakende besluit geen vereiste om schadevergoeding toe te kennen. De aanvrager van de schadevergoeding is niet verplicht om bezwaar te maken tegen het schadeveroorzakende besluit. Inhoudelijke eisen aanvraag De aanvraag moet tenminste het volgende bevatten:93 ^ een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis,

92 Artikel 15.4 lid 3 Omgevingswet. 93 Artikel 4:127 Awb.

63 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

^ ^

een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade, en voor zover redelijkerwijs mogelijk: het bedrag van de schade en een specificatie ervan.

Deze eisen zijn tamelijk summier en globaal. Het bevoegd gezag kan aanvullende aanvraagvereisten stellen. De Awb sluit dat niet uit.94 95 Die96 vereisten mogen er echter niet toe leiden, dat een extra drempel wordt opgeworpen voor het indienen van een aanvraag.

11.8

Griffierecht Het bestuursorgaan kan in een regeling bepalen dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag rechten (griffierecht) verschuldigd zijn. Het bedrag mag niet hoger zijn dan ē 500 per aanvraag.95 Het bedrag is in de meeste gevallen te vinden in de nadeelcompensatieverordening of nadeelcompensatieregeling van overheden. Hoewel het strikt genomen niet om leges gaat, omdat de overheid geen dienst verricht, kan het voorkomen dat het bedrag is opgenomen in een legesverordening of legesregeling. Voor het Rijk zijn in de Omgevingsregeling geen griffierechten opgenomen voor de behandeling van een aanvraag om nadeelcompensatie. De minister brengt dus geen kosten in rekening. Als nadeelcompensatie wordt toegekend, moet het bestuursorgaan de betaalde rechten terugbetalen.96

94 Artikel 4:127 Awb. 95 Artikel 4:128 Awb. 96 Artikel 4:129 onder c Awb.

64 | Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet

12 Procedure 12.1

In behandeling nemen aanvraag Als de aanvraag aan alle eisen voldoet, neemt het bestuursorgaan de aanvraag in behandeling. Als de aanvraag aan het verkeerde bestuursorgaan is gestuurd, wat bij nadeelcompensatie makkelijk kan gebeuren, moet dat bestuursorgaan de aanvraag doorsturen naar het juiste bestuursorgaan.97 De behandeltermijn begint al te lopen bij binnenkomst bij het eerste bestuursorgaan. Mocht de aanvraag niet aan de aanvraagvereisten voldoen, dan moet het bestuursorgaan de aanvrager de kans geven deze aan te vullen of te corrigeren.98 Het bestuursorgaan moet daarvoor een redelijke termijn bieden. Als de aanvraag na het verstrijken van de termijn niet of onvoldoende is aangepast, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen. Tegen deze afwijzing staat bezwaar en beroep open.

12.2

Procedure behandeling Beslistermijn Het bestuursorgaan beslist in beginsel binnen 8 weken op de aanvraag. Als echter een adviescommissie (zie verderop in deze paragraaf) adviseert over de aanvraag wordt de beslistermijn 6 maanden. Daarvoor is wel vereist dat de voorzitter van de commissie geen deel uitmaakt van het bestuursorgaan en ook niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan mag in een regeling of verordening een kortere termijn vaststellen dan 6 maanden.99 Het bestuursorgaan kan de beslistermijn van 8 weken eenmalig met 8 weken verlengen. Het bestuursorgaan kan de beslistermijn van 6 maanden eenmalig met 6 maanden verlengen. Het bestuursorgaan moet van de verlenging (verdaging) schriftelijk mededeling doen.100 Aanhouden aanvraag Als de schade mede wordt veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, kan het bestuursorgaan de beslissing aanhouden totdat het besluit onherroepelijk is.101 Deelnemen in de procedure door andere belanghebbenden Andere belanghebbenden kunnen deelnemen in de procedure.