Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)

- 21 -

• De ruimtelijke doelstellingen (het ruimtelijke programma) in relatie tot de doelstellingen in de verschillende programma’s zoals wonen, economie, werkgelegenheid, sport, recreatie, verkeer, jeugd, gezinnen en ouderen; • Het grondprijzenbeleid waarin de gemeente aangeeft op welke wijze de verkoopprijs van grond voor verschillende typen woningbouw, kantoren, bedrijvigheid, maatschappelijke voorzieningen, parkeren etc. wordt bepaald. Hierbij valt te denken aan de marktprijsbenadering (zoals residueel, grondquote of vergelijkingswaarde) en aan de normgrondprijzen (maatschappelijk vastgoed) alsmede de argumentatie en onderbouwing voor de gemaakte keuze; • De looptijd en planning van verschillende ruimtelijke plannen; • De keuze om gronden voor specifieke functies in erfpacht uit te geven; • De wijze waarop met de toerekening van kosten voor bovenwijkse voorzieningen als infrastructuur en andere voorzieningen voor de burgers, bedrijven en organisaties wordt omgegaan; • De wijze van financiering van de grondexploitaties, de rentelasten en de parameters voor de inflatie, overhead en plankosten. Indien de gemeente een nota grondbeleid heeft, dan kan in de begroting de nadruk worden gelegd op de huidige stand van zaken en de doelstellingen voor wat betreft bovenstaande onderwerpen.

3.2 Wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd In de nota (of paragraaf) grondbeleid geeft de gemeente aan op welke wijze de visie inzake grondbeleid op de verschillende locaties wordt uitgevoerd. Hierbij gaat het vooral over de concrete uitvoering van de ontwikkellocaties en de voortgang en de wijze waarop de betreffende locatie wordt ontwikkeld. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen actief grondbeleid met volledig publieke ontwikkeling en faciliterend (passief) grondbeleid met volledig private ontwikkeling. Er zijn ook tussenvormen mogelijk waarbij er sprake is van samenwerking met marktpartijen via PPSconstructies (Publiek Private Samenwerking) of een initiatiefrijke rol in combinatie met faciliterend (passief) grondbeleid. Verder wordt onderscheid gemaakt tussen grootschalige ontwikkellocaties en midden- of kleinschalig, waarbij bijvoorbeeld ook particulier initiatief mogelijk is. Elke vorm heeft voor- en nadelen en de situatie in een plangebied kan de mogelijkheden beperken. Op basis van het grondeigendom, de risico’s en de gewenste invloed kan de gemeente per project hierin een bewuste keuze maken. In de nota (of) paragraaf grondbeleid kan deze keuze door de gemeente worden uiteengezet en toegelicht waarom de gemaakte keuze het meest geschikt is om de doelstellingen te bereiken.

3.3 Actuele prognose van de resultaten In de paragraaf grondbeleid moet een actuele prognose worden gegeven van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie op eindwaarde (= het resultaat op het tijdstip dat de grondexploitatie wordt afgesloten, zie verder paragraaf 6.4). Het gaat dus niet alleen om de prognose van de uitkomsten van de actieve en facilitaire grondexploitaties (onderverdeeld naar winstgevende en verliesgevende complexen), maar ook om de prognoses en de voortgang van de - 22 -

gebiedsontwikkeling die via samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. De informatie in de paragraaf mag van een dusdanig niveau blijven dat geen bedrijfsgeheimen worden prijsgegeven. Het is wel van belang om alle onderdelen van het grondbeleid hierin samenvattend weer te geven. Bij de prognose van de te verwachten resultaten kan ook worden ingegaan op de afboekingen of verliesvoorzieningen die worden getroffen. Tevens kan worden ingegaan op de vraag hoe deze samenhangen met het verloop en omvang van deze voorzieningen in relatie tot de algemene reserve van de gemeente (of een specifiek daartoe ingestelde reserve grondexploitaties). Wanneer voor de verliesvoorzieningen voor verlieslatende grondexploitaties wordt gekozen voor de berekening tegen contante waarde, dan is het verstandig tevens de verliezen van de grondexploitaties op eindwaarde in de paragraaf te vermelden. Dit om de verwachte resultaten van verlieslatende en winstgevende locaties vergelijkbaar te maken. Verder is het van belang in te gaan op ontwikkelingen ten opzichte van de vorige prognose: • welke majeure wijzigingen zijn opgetreden bij de verschillende locaties, wat is de achtergrond daarvan; • zijn parameters bijgesteld en tot welk effect heeft dit geleid voor de prognoses van de verschillende onderdelen van het grondbeleid.

Aanbeveling De commissie BBV adviseert het verwachte resultaat van de grondexploitatie(s) op eindwaarde in de paragraaf grondbeleid op te nemen, ook indien de verliesvoorziening op contante waarde is gebaseerd. De prognose in de paragraaf grondbeleid heeft ten doel informatie te geven welke invloed het grondbeleid heeft op de financiële positie van de gemeente, zowel voor het begrotingsjaar als voor de komende jaren. Financiële effecten van keuzes in grondexploitaties en nieuw te starten projecten kunnen worden afgezet tegen het lange termijn resultaat van de totale grondexploitatie, waardoor het mogelijk is verantwoorde financiële afweging te maken op project- en portefeuilleniveau. De ontwikkeling van de te verwachte resultaten van de totale grondexploitatie kunnen aanleiding vormen om een ingezette koers bij te sturen of om te buigen. Tevens kan het resultaat aanleiding geven om het grondbeleid van de gemeente aan te passen. 3.4 Onderbouwing en uitgangspunten bij (tussentijdse) winstneming Winst nemen is een belangrijk aspect van het realisatiebeginsel, maar wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Positieve resultaten, ofwel winsten, worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit gebeurt per complex (samengesteld geheel) bouwgrond in exploitatie.

Het voorzichtigheidsbeginsel krijgt concrete invulling met de Percentage of Completion (POC) methode. Meer hierover in paragraaf 6.2. De onderbouwing van de (geconsolideerde tussentijdse) winstneming in de paragraaf grondbeleid kan onder meer informatie geven over: 1. het verwachte resultaat op de bouwgronden in exploitatie; 2. het (verwachte) percentage aan gerealiseerde kosten in verhouding tot de totale verwachte kosten; - 23 -

3. het (verwachte) percentage aan gerealiseerde verkoopopbrengsten in verhouding tot de totale verwachte verkoopopbrengsten; 4. het (verwachte) percentage van de POC-berekening (= vermenigvuldiging van het percentage gerealiseerde kosten en percentage van gerealiseerde verkoopopbrengsten); 5. (optioneel) de omvang, motivatie en onderbouwing van projectspecifieke risico’s die op het verwachte resultaat op de bouwgrond in exploitatie in mindering worden gebracht voordat de POC-methode wordt toegepast. Het gaat dan dus niet over de risico’s die het gevolg zijn van de conjunctuurinvloeden voor de portefeuille als geheel. In de paragraaf grondbeleid kan aandacht worden besteed aan de aanwending van de (tussentijdse) winsten. Dat is een bevoegdheid van de raad. (Tussentijdse) winsten kunnen worden ingezet om risico’s in bouwgrondenexploitaties op te vangen, toekomstige bouwgrondexploitaties met tekorten te dekken, het weerstandsvermogen te versterken en incidentele uitgaven te bekostigen. Een gemeente kan de (tussentijdse) winstneming niet duurzaam inzetten voor het opvangen van structurele lasten in de begroting. Zie hieromtrent hoofdstuk 6. 3.5 Beleidsuitgangspunten bij reserves en risico’s in relatie tot grondzaken In de nota of paragraaf grondbeleid wordt aandacht besteed aan de uitgangspunten die de gemeente hanteert bij de reserves in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

Aan het uitvoeren van grondbeleid zijn risico’s verbonden. Deze risico’s worden beheerst door middel van risicomanagement. Onderdeel hiervan is naast het voorkomen en beperken van risico’s ook het vormen van reserves (weerstandscapaciteit) om de nadelen van het eventueel voordoen van risico’s te kunnen opvangen. De wijze waarop deze reserves worden gevormd, de hoogte van deze reserves en de uitgangspunten voor eventuele aanwending van deze reserves kunnen in de nota of paragraaf grondbeleid worden toegelicht. Een belangrijke keuze is of voor de risico’s van het grondbeleid een aparte reserve wordt gevormd of dat de risico’s door de weerstandcapaciteit voor de gehele gemeente (o.a. algemene reserve) wordt opgevangen.

Wanneer de raad besluit tot het instellen van een afzonderlijke reserve kunnen hiervoor uitgangspunten worden geformuleerd zoals: • Dotaties aan de reserve komen voort uit bijvoorbeeld (tussentijdse) winstneming of een bijdrage van de algemene reserves aan de reserve inzake grondbeleid; • Minimale en maximale omvang van de reserve inzake grondbeleid in relatie tot de omvang van het risicoprofiel; • De wijze waarop conjunctuurrisico’s enerzijds en projectspecifieke risico’s anderzijds worden meegerekend bij het bepalen van de hoogte van de reserve(s) inzake het grondbeleid; • Criteria voor onttrekkingen (als gevolg van risico’s) die ten laste van de reserve inzake grondbeleid worden gebracht; • De wijze waarop de reserve inzake grondbeleid wordt afgeroomd wanneer de omvang hoger is dan de geformuleerde maximale omvang. Wanneer een gemeente niet kiest voor een afzonderlijke reserve inzake grondbeleid kan in de paragraaf grondbeleid worden aangegeven op welke wijze bij het bepalen van de - 24 -

weerstandscapaciteit (o.a. algemene reserve) voor de gehele gemeente rekening wordt gehouden met de projectspecifieke en conjunctuur- en marktrisico’s inzake het grondbeleid. Hierbij is van belang inzicht te hebben hoeveel weerstandscapaciteit wordt aangehouden om de risico’s van het grondbeleid te kunnen opvangen. Zie over dit onderwerp ook de paragrafen 2.4 , 3.6, 6.1 en 6.3. 3.6

Grondexploitatie in de andere paragrafen

Paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing Kengetal grondexploitatie Artikel 11 BBV schrijft voor dat in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing zes kengetallen worden opgenomen die raadsleden helpen bij het verkrijgen van inzicht in en het beoordelen van de financiële positie: hoe weerbaar- en wendbaar is de gemeente? Een toelichting in de begroting van de kengetallen in hun onderlinge verhouding in relatie tot de financiële positie door het college is daarbij voorgeschreven. Deze beoordeling maakt onderdeel uit van het gemeentelijke proces van (horizontale) controle door en verantwoording aan de raad. De kengetallen hebben geen normerende functie in het financiële toezicht. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de waarde van de bouwgrond in exploitatie is ten opzichte van de totale (geraamde) baten uitgedrukt in een percentage2. Dat is belangrijk om te kunnen beoordelen of de gemeente veel geïnvesteerd heeft in bouwgronden in exploitatie en wellicht daar risico’s over loopt en of er een reële verwachting is dat bij de verkoop van deze gronden de eventuele schulden kunnen worden afgelost. In het (recente) verleden is gebleken dat het voor de beoordeling van de gemeentelijke schuldpositie van belang is om te weten of deze schuldpositie kan worden afgelost wanneer de gronden van een grondexploitatie worden verkocht.

Met het voorschrijven van een geprognosticeerde balans in de begroting en meerjarenraming is het ook verplicht geworden om de kengetallen voor de jaren waar begroting en meerjarenraming betrekking op hebben in deze paragraaf op te nemen. Hiermee wordt het inzicht in de ontwikkeling van de kengetallen en dus de financiële positie als gevolg van het bestaande en nieuwe beleid verder verbeterd. Aan de hand van de geprognosticeerde balans kunnen de kengetallen worden berekend en het verloop ervan in de opeenvolgende jaren en daarmee de ontwikkeling van de financiële positie worden toegelicht. Risico-inventarisatie Een onderdeel van de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing vormt een inventarisatie van de omvang en de achtergronden van de risico’s. Inzicht daarin zegt iets over het risicoprofiel van de gemeente en hoeveel weerstandscapaciteit nodig is. De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft ook informatie over de aanwezige weerstandscapaciteit. De relatie tussen het risicoprofiel en de aanwezige weerstandscapaciteit is het weerstandsvermogen. Dat

2

Berekeningswijze kengetallen: https://wetten.overheid.nl/BWBR0036853/

- 25 -

verhoudingsgetal geeft aan hoeveel keer de risico’s, als die zich voor de geschatte omvang voordoen kunnen worden opgevangen door aanwezige financiële buffers (capaciteit). Dit is nodig voor het beoordelen van de financiële positie van de gemeente. Bij de risico-inventarisatie worden ook risico’s die samenhangen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, faciliterende grondexploitaties en exploitaties in publiek - private en publiekpublieke samenwerkingen betrokken. Het gaat hierbij om de risico’s voor de portefeuille als geheel en die samenhangen met verwachtingen van markt- en conjunctuurinvloed. Behalve inventarisatie van de risico’s is aandacht voor de beheersing van de risico’s van belang: in welke mate zijn de risico’s onder controle. Zie hieromtrent ook paragraaf 2.4, 3.5, 4.16.1 en 6.3. Paragraaf financiering Artikel 13 BBV schrijft voor dat de paragraaf financiering in ieder geval inzicht geeft in de rentelasten, het renteresultaat, de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties en taakvelden wordt toegerekend en de financieringsbehoefte. Bij de rentetoerekening aan de grondexploitaties moet rekening worden gehouden met enkele uitgangspunten die uiteen zijn gezet in paragraaf 4.1 (geen kostentoerekening aan materiële vaste activa) en 5.3 (toerekening renteomslag conform notitie Rente (2023)).

Paragraaf verbonden partijen In deze paragraaf wordt informatie opgenomen die inzicht geeft in het aantal en omvang van verbonden partijen. Dit zijn partijen waarin de gemeente een financieel en een bestuurlijk belang heeft. De informatie heeft betrekking op de beleidsvoornemens en de sturingsrelatie die de gemeente met een verbonden partij heeft. Activiteiten van verbonden partijen die actief zijn in grondexploitaties kunnen soms concurreren met door de gemeente geïnitieerde gebiedsontwikkelingen. Ter bevordering van het integrale beeld is het verstandig om in de paragraaf grondbeleid de keuze en doelstelling toe te lichten om het grondbeleid tot uitvoering te brengen via één of meerdere samenwerkingsverbanden (zie paragraaf 3.2) en te verwijzen naar de verbonden partijen in de gelijknamige paragraaf die zich bezighouden met grondexploitatie. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om in de nota grondbeleid of de paragraaf grondbeleid een toelichting te geven inzake de keuze en doelstelling van het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst met een verbonden partij in het kader van een grondexploitatie.

- 26 -

4. Gronden binnen het BBV In dit hoofdstuk staan we in het kort stil bij de verschillende typen gronden die bij een gemeente kunnen voorkomen en hoe deze gepresenteerd en gewaardeerd moeten worden. Gemeenten hebben gronden in bezit die onder eigendommen van de gemeente liggen, zoals gronden onder gebouwen, wegen en gronden in parken en natuurgebieden. Daarnaast kan de gemeente gronden (tijdelijk) in bezit hebben voor de uitvoering van het grondbeleid of om strategische redenen. Afhankelijk van de aard en doelstelling van dit bezit specificeert het BBV het bezit van grond naar de volgende activa: 1. Materiële vaste activa 2. Voorraad grond 3. Onderhanden werk, waaronder bouwgrond in exploitatie (BIE) 4.1 Grond als materiële vaste activa Over grond als materiële vaste activa kan worden gesteld, dat deze grond een vaste functie heeft, en niet in een transformatieproces zit. Dit geldt ook voor gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht maar waarbij geen sprake is van gebiedsontwikkeling. Bij grond als materiële vaste activa gaat het veelal om ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land/bosbouwgronden. De activering van alle soorten grond geschiedt in de eerste plaats steeds tegen (historische) verkrijgingprijs (artikel 63 lid 1 BBV), dat wil zeggen de inkoopprijs en de bijkomende kosten.

Het toerekenen van kosten is niet toegestaan, zie in dit verband paragraaf 5.3. Op grond wordt niet afgeschreven. Grond wordt wel afgewaardeerd tot de marktwaarde indien sprake is van een (duurzaam) lagere marktwaarde (artikel 65 lid 1 en 2 BBV). In de notitie Materiële vaste activa van de commissie BBV zijn de uitgangspunten toegelicht rondom de waardering van vastgoed. Grond onder het vastgoed dient in principe separaat te worden geactiveerd. Op grond wordt immers niet afgeschreven. Gronden onder een vorm van opstal worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs dan wel lagere marktwaarde, ongeacht de functie van de opstal op die grond. Deze marktwaardetoets zal met name relevant zijn op het moment van een functiewijziging van de grond. Ook marktontwikkelingen kunnen een aanleiding zijn voor het uitvoeren van een marktwaardetoets. 4.1.1 Warme gronden: gebiedsontwikkeling op termijn Gemeenten kunnen gronden verwerven met het oog op gebiedsontwikkeling, waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld. Dergelijke gronden worden in de regel geduid als ‘warme gronden’. Conform de wijziging van het BBV in 2016 kunnen dergelijke gronden niet onder de voorraden (artikel 38 BBV) worden gerangschikt, maar moeten deze worden verantwoord onder materiele vaste activa (artikel 52 lid 1 sub a BBV) tegen de verkrijgingsprijs.

Het toerekenen (activeren) van andere kosten is daarbij niet toegestaan. Ingeval van duurzame waardevermindering bij aankoop van deze gronden moet afwaardering plaatsvinden naar de waarde volgens de geldende functie. Voor gronden die zijn verworven en waarvoor nog geen functiewijziging is doorgevoerd, kan - 27 -

dit betekenen dat er (tijdelijk) een forse afwaardering moet plaatsvinden, die grotendeels kan worden teruggedraaid zodra tot de bestemming van bouwgrond wordt besloten. Herwaardering is immers niet toegestaan. Dit leidt met name bij de gebiedsontwikkeling voor bijvoorbeeld een grootschalige woningbouwopgave tot ongewenste effecten, zoals grote fluctuaties in de waardering van deze gronden, en als gevolg daarvan onjuist inzicht van de raad in het resultaat en de financiële positie van een gemeente. Om dit ongewenste effect tegen te gaan mag voor deze gronden onder de volgende cumulatieve voorwaarden voor wat betreft de toepassing van artikel 65 BBV uitgegaan worden van de toekomstige bestemming in plaats van de geldende bestemming: • de gronden moeten deel uitmaken van een door de raad vastgestelde omgevingsvisie of programma voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd én; • de (toekomstige) bestemming(en)/functies (ontwikkeling) betreffende het plangebied dien(en)t goed onderbouwd te worden én; • de gebiedsontwikkeling mag niet zodanig conflicteren met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid én; • de visie/het masterplan mag niet strijdig zijn met

beleid van de provincie en/of rijk én; • periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden. In de verslaggeving moeten dergelijke ‘warme’ gronden vanaf 2019 worden opgenomen onder materiele vaste activa, gronden en terreinen. In de toelichting worden deze afzonderlijk vermeld als gronden, bestemd voor de gemeentelijke gebiedsontwikkeling en als zodanig toegelicht. Gronden die voor 2019 zijn verworven en die vanaf 2019 worden verantwoord als gronden bestemd voor de gemeentelijke gebiedsontwikkeling, blijven gewaardeerd tegen de bestaande boekwaarde. Toegepaste afwaarderingen tot en met 2018 mogen niet worden teruggedraaid. Echter, ingeval afwaardering heeft plaatsgevonden via een voorziening, dan kan de voorziening wel vrijvallen waardoor de eerdere waarde wordt hersteld. Wanneer voor warme gronden onder de materiele vaste activa een voorziening is getroffen dan dient bij de inbreng van deze gronden in een grondexploitatie in principe te worden uitgegaan van de bruto-waarde. Of de eerder getroffen voorziening (geheel) kan vrijvallen moet blijken uit het resultaat van de vastgestelde exploitatieopzet.

Indien dit resultaat nadelig is dan moet een voorziening worden gevormd voor het verwachte exploitatietekort (in die situatie is de bruto-waarde van de grond te hoog en kan die niet geheel worden terugverdiend). Aanbeveling De commissie adviseert gronden die zijn verworven met het oog op concrete ontwikkeling door de gemeente, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld te waarderen, voor wat betreft de toepassing van artikel 65 lid 1 BBV, tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming. Er moet dan wel worden voldaan aan de voorwaarden zoals verwoord in paragraaf 4.1.1 van deze notitie. - 28 -

Warme gronden en vennootschapsbelasting Gronden die met het oog op ontwikkeling worden verworven, worden in beginsel vanaf de verwerving gerekend tot de Vpb-onderneming waartoe de gemeentelijke grondexploitaties behoren, ook indien voor deze gronden nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld. Afhankelijk van de feiten en omstandigheden kan dit bij warme gronden het geval zijn. Dit betekent dat waardeontwikkeling vanaf de verwerving daarmee volledig onder de Vpb valt. Dit kan anders zijn indien gronden (al of niet in een eerdere fase) voor andere doeleinden zijn verkregen en bijvoorbeeld als gevolg van een beleidswijziging in een gebiedsontwikkeling worden betrokken. In dat geval zullen waardeontwikkelingen – al of niet veroorzaakt door bestemmingswijzigingen – tot het moment van inbreng in een operationele grondexploitatie buiten de Vpb-onderneming kunnen vallen. De toepassing van warme gronden vraagt dan ook om zowel een financiële als fiscale beoordeling. Zie ook bijlage 8. 4.2 Voorraad grond, waaronder ruilgronden Gronden die worden aangehouden om te worden verkocht worden in principe verantwoord onder de voorraden als gereed product en handelsgoederen (artikel 38 sub c BBV) en worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs, dan wel lagere marktwaarde. Hieronder vallen ook de zogenoemde ruilgronden.

Deze gronden zijn niet aangekocht met het stellige voornemen tot toekomstige bouw, maar om op afzienbare termijn te ruilen voor gronden waarop in voorkomende gevallen wel een toekomstige bouw is/wordt voorgenomen. Omdat er voor deze ruilgronden geen vervaardigingsproces is voorzien, kan er geen sprake zijn van activeerbare vervaardigingskosten. Er zijn echter ook ruilgronden die nog (tijdelijk) een bepaalde (vaste) bestemming hebben (zoals agrarisch of recreatief). Gedurende deze tijd behoren deze gronden niet tot de voorraden maar tot de materiële vaste activa. 4.3 Onderhanden werk en bouwgronden in exploitatie Onder artikel 38 BBV worden zowel gronden opgenomen die aangemerkt worden als onderhanden werk als gronden die aangemerkt worden als bouwgrond in exploitatie. De waardering van de gronden onder dit artikel varieert. In de volgende alinea’s wordt dit nader toegelicht. Indien er via grondverkopen sprake is van meer opbrengsten dan kosten, dan kan de post onderhanden werk negatief zijn. Deze negatieve stand van onderhanden werk wordt debet opgenomen ofwel gepresenteerd aan de activazijde van de balans. Grondbanken zonder transformatie, bestemd voor derden Gemeenten kopen en verkopen gronden zonder noemenswaardige transformatie. Deze gronden vallen onder het onderhanden werk (artikel 38 sub b BBV), maar zijn géén bouwgrond in exploitatie.

Rente3 en ambtelijke uren die worden besteed aan de grondbanken kunnen onder het onderhanden werk tot de vervaardigingsprijs worden gerekend.

3

Renteomslagrente conform de commissie BBV notitie Rente of rente van de projectfinanciering. Conform methodiek rentetoerekening BIE, zie paragraaf 5.4.

- 29 -

Wanneer in zo een situatie met een kopende partij een hogere contractuele rente wordt afgesproken, kan nog steeds maximaal de omslagrente conform de notitie Rente (2023) of rente van de projectfinanciering worden geactiveerd op de onderhanden werk positie. Het staat de gemeente echter vrij om in de overdrachtsprijs wel te rekenen met het hogere afgesproken rentepercentage. Hierdoor kan een positief resultaat ontstaan op het moment van overdracht van de grond. Zie meer hierover in paragraaf 5.4. Grondbanken met transformatie, bestemd voor derden Het komt ook voor dat gemeenten gronden aankopen en na enige transformatie (bijvoorbeeld sloophandelingen en enkele werkzaamheden van bouwrijp maken) de grond vervolgens verkopen. Een ontwikkelaar voert vervolgens de resterende werkzaamheden uit om de grond bouw- en woonrijp te maken om uiteindelijk de bouwkavels op de markt te zetten. Hoewel niet volledig wordt voldaan aan de definitie van BIE (het is niet de gemeente maar een derde die de grond op de markt als bouwgrond gaat verkopen), wordt in een dergelijk geval de gemeentelijke grondbankactiviteit wel als BIE aangemerkt en ook als zodanig verantwoord en gewaardeerd.

Bouwgrond in exploitatie De bouwgronden in exploitatie worden gepresenteerd onder het onderhanden werk en moeten in de toelichting op de balans voor het totaal van de grondexploitatiecomplexen in een verloopoverzicht tot uitdrukking komen (artikel 52d lid 1 BBV). De waardering is daarbij gebaseerd op de waardering per complex (artikel 52d lid 2 BBV), tegen vervaardigingskosten (artikel 63 lid 3). In deel B van deze notitie wordt hierop nader ingegaan. 4.4 Niet uit balans blijkende rechten/verplichtingen De gronden die de gemeente in bezit heeft, kunnen gepaard gaan met contractuele voorwaarden die de gemeente met derden is aangegaan, zoals voorwaardelijke grondverkopen of bouwclaims. Aan dergelijke contractuele voorwaarden zijn rechten en verplichtingen verbonden. Voor zover van majeure betekenis behoren dergelijke contactuele voorwaarden te worden toegelicht onder de niet uit balans blijkende rechten en verplichtingen. Indien dit soort voorwaarden resulteren in rechten voor een derde partij en de gemeente beperken in het maken van afwegingen dan komt dit tot uitdrukking in de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement, zie ook paragraaf 3.6.

- 30 -

Deel B

Actieve grondexploitatie

In deel B van deze notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken wordt aandacht besteed aan de meer verslaggeving technische aspecten zoals presentatie, administratieve verwerking en waardering van actieve grondexploitaties.

5. Bouwgronden in exploitatie 5.1 Definitie Bouwgrond in exploitatie (BIE) heeft in alle gevallen betrekking op grondexploitatie in de uitvoeringsfase. In het verleden is een veelheid aan grondontwikkeling gerelateerde projecten geschaard onder het begrip grondexploitaties. Naast lopende operationele grondexploitatiecomplexen valt hierbij te denken aan niet-actieve grondexploitatiecomplexen (ingetrokken/stilgelegd/nog niet gestart), anticiperend aangekochte gronden, herinrichtingsprojecten openbare ruimte, faciliterend grondbeleid met kostenverhaal, werken voor derden en vastgoedontwikkeling. Vanuit het belang van eenduidigheid is voor de afbakening van het begrip bouwgrond in exploitatie en de hieraan toe te rekenen kosten gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande spelregels zoals vastgelegd in de Omgevingswet, en de voorloper daarvan, de Wet ruimtelijke ordening. Op basis daarvan is gekomen tot de definitie die binnen het BBV voor bouwgronden in exploitatie per 2016 geldt: Definitie bouwgrond in exploitatie (BIE): die gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de raad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld.

Deze definitie leidt tot de volgende stellige uitspraak van de commissie BBV: Stellige uitspraak Een bouwgrond in exploitatie (BIE) moet worden geopend vanaf het moment van het vaststellen van het raadsbesluit met daarin de vaststelling van het grondexploitatiecomplex inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment is de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Feitelijk betreffen bouwgronden in exploitatie díe gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Overige projecten dienen duidelijk te worden onderscheiden van bouwgronden in exploitatie. Het is immers niet ongebruikelijk om tegelijkertijd met een actieve grondexploitatie in een groter gebied dan het exploitatiegebied te investeren in de openbare ruimte en/of faciliterend grondbeleid uit te voeren. Deze activiteiten behoren niet tot een grondexploitatie en vragen om een andere administratieve verwerking en - 31 -

dekkingsbronnen. Enkele veelvoorkomende voorbeelden van investeringen welke niet tot een grondexploitatie behoren zijn sporthallen en scholen. Ook de herinrichting van een gebied zonder dat dit leidt tot uitgifte van bouwrijpe grond is zo’n voorbeeld. Er zijn veel grondexploitaties/plangebieden met een zogenaamd ‘gemengd’ karakter. In zo’n grondexploitatie bevindt zich dan zowel een actief grondexploitatiecomplex en faciliterend grondbeleid binnen in één plangebied. Het is verplicht om ten behoeve van de verslaggeving dit actieve en faciliterende onderdeel van elkaar te scheiden omdat de waardering en presentatie van de betrokken gronden verschilt. Het actieve deel moet namelijk worden verantwoord onder artikel 38 sub b bouwgrond in exploitatie (BIE) en het faciliterende deel als een vordering (onder de voorwaarden gesteld zoals in hoofdstuk 7 faciliterend grondbeleid). 5.2 Grondexploitatiecomplex De term grondexploitatiecomplex is in het BBV feitelijk opgenomen in artikel 52d BBV en wordt in de praktijk vaak aangeduid als grondexploitatie of grex. Een grondexploitatiecomplex is een ruimtelijk plan, voorzien van een financiële vertaling.

Het grondexploitatiecomplex bevat de grondexploitatieopzet met daarin in elk geval opgenomen (a) een kaart van het grondexploitatiecomplex, (b) een beschrijving van de bouwkavels, de bestemming en toegestane bouwvolumes, de omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het grondexploitatiecomplex, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het grondexploitatiecomplex, en (c) een grondexploitatiebegroting. Deze grondexploitatiebegroting definieert de commissie BBV als volgt: Definitie grondexploitatiebegroting: De financiële vertaling van een grondexploitatiecomplex, waarbij de kosten en opbrengsten gefaseerd zijn in tijd. Een toenemende looptijd van grondexploitaties betekent een toenemende onzekerheid ten aanzien van de haalbaarheid van begrote opbrengsten en een toenemend risico op kostenoverschrijdingen. Naar mate projecten een langere looptijd hebben en investeringen en kosten worden gemaakt die pas op (zeer) lange termijn kunnen worden terugverdiend, nemen de onzekerheden en risico’s veelal toe. De risico’s en onzekerheden kunnen zodanig omvangrijk worden dat het noodzakelijk is beheersmaatregelen te nemen ten aanzien van deze risico’s.

De commissie BBV doet daarom de volgende stellige uitspraak: Stellige uitspraak Voor een grondexploitatie met een looptijd langer dan 10 jaar is de volgende aanvullende informatie verplicht: de motivatie voor de langere looptijd en een overzicht met onderbouwing van de risicobeperkende maatregelen. Deze moeten in de begroting en jaarstukken worden vermeld. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat een langere looptijd is toegestaan, mits deze langere looptijd en de motivatie expliciet zijn geautoriseerd door de raad en verantwoord in de begroting en de jaarstukken. De motivatie moet tevens zijn voorzien van risicobeperkende beheersmaatregelen

- 32 -

die de gemeente heeft genomen om de onzekerheden en risico’s die gepaard gaan met de langere looptijd te mitigeren. Een voortschrijdende termijn van 10 jaar houdt in dat na afloop van het eerste jaar, weer één jaar kan worden toegevoegd aan de termijn. De prognose, die jaarlijks wordt geactualiseerd, heeft steeds als uitgangspunt een periode van 10 jaar. De 10-jaarstermijn start in het begrotingsjaar, waarna de prognose nog 9 aanvullende jaren mag bevatten. Stel: in het begrotingsjaar 2022 wordt een grondexploitatiecomplex (grex) vastgesteld. De grex behelst 10 prognosejaren, dus 2022 t/m 2031. Grondexploitatiecomplexen kunnen onder bepaalde voorwaarden, zoals in de stellige uitspraak verwoord, een langere looptijd dan 10 jaar hebben. De desbetreffende kosten en opbrengsten vanaf het 11e jaar worden dan wel in de grondexploitatiebegroting meegenomen, maar hierbij wordt de nodige extra voorzichtigheid in acht genomen. De gemotiveerde en door de raad geautoriseerde langere termijn dan 10 jaar moet voorzien zijn van risicobeperkende beheersmaatregelen. Deze risicobeperkende beheersmaatregelen moeten worden bezien vanuit de gedachte dat baten en lasten in de verdere toekomst steeds minder goed te voorspellen zijn en dat daardoor de waarde van de schattingen over het eindsaldo (het resultaat) van een grondexploitatie steeds beperkter wordt.

De beheersmaatregelen zouden vanuit die optiek vooral gericht moeten zijn op het mitigeren van de risico’s naarmate de terugverdientermijn langer duurt dan 10 jaar. De gemeente bepaalt op basis van de specifieke omstandigheden welke beheersmaatregelen passend zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan: • het hebben van daadwerkelijke afzetcontracten voor de periode verder dan 10 jaar; • het hebben van herleidbare afspraken (intenties van projectontwikkelaars/corporaties) voor de periode verder dan 10 jaar; • het hebben van harde opbrengsten in eerdere jaren die alle kosten van de exploitatie over de gehele looptijd op voorhand dekken; • de grondexploitatie intact laten, maar voor de berekening van het eindsaldo (en het bepalen van de mogelijke verliesvoorziening) niet rekenen met een indexering op de opbrengsten die verder liggen dan 10 jaar; • andere maatregelen die de omvang van het geïnvesteerd vermogen beperken en daarmee de risico’s verkleinen op onvoldoende dekking vanuit (nog te realiseren) grondexploitatiebaten. 5.2.1 Budgetrecht De bevoegdheid voor het openen en vaststellen van het grondexploitatiecomplex en de bijbehorende grondexploitatiebegroting ligt bij de raad. Deze bevoegdheid van de raad vloeit voort uit het budgetrecht dat de raad heeft bij het vaststellen van de begroting, zie ook artikel 189 Gemeentewet.

De raad stelt de grondexploitatiebegroting vast, mede op basis van een bestemmingsplan. De raad stelt meestal budgetten beschikbaar voor de uitvoering van de grondexploitatiebegroting. Deze budgetten regelen de financiering en dekking van de uitvoering van de grondexploitatiebegroting en zijn dan bestemd voor aankopen, wegenaanleg, groenaanleg, riolering, enzovoort. Apart budgetten beschikbaar stellen is niet expliciet nodig als de autorisatie van de - 33 -

(deel)budgetten is geregeld in het kader van de begrotingscyclus. Jaarlijks wordt dan een (deel)budget vrijgegeven en vastgesteld door opname in de begroting. Omdat de baten en lasten van de grondexploitaties op jaarschijfniveau via het overzicht van baten en lasten worden begroot en verantwoord, geldt het budgetrecht op het niveau van de jaarschijf zoals vastgesteld in de begroting. Volgens de Gemeentewet is er sprake van een onrechtmatigheid wanneer een afwijking (veelal een overschrijding van lasten en onderschrijding van baten) op deze jaarschijf wordt gerealiseerd. De weging van deze onrechtmatigheid is vervolgens afhankelijk van de gemaakte afspraken met de raad en de passendheid van de afwijking binnen de door de raad vastgestelde grondexploitatie. Om onduidelijkheid over de budgetten te voorkomen, is het verstandig om heldere afspraken met de raad te maken over de wijze waarop met afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf wordt omgegaan (bijvoorbeeld in de financiële verordening4). In een dergelijke afspraak wordt bijvoorbeeld vastgelegd of afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf direct moeten worden gemeld bij de raad of alleen indien en voor zover deze afwijkingen niet passen binnen het totale vastgestelde grondexploitatiecomplex.

In dit laatste geval wordt de afwijking meegenomen in de jaarlijkse actualisatie van het grondexploitatiecomplex en daaropvolgende begrotingswijziging. De afspraken kunnen ook een bepaalde bandbreedte behelzen waarbinnen afwijkingen niet direct hoeven te worden gemeld aan de raad. 5.2.2 Frequentie en afgrenzing wijzigingen grondexploitatiecomplexen Jaarlijks moet een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden ten behoeve van de juiste waarderingen in de jaarrekening. De impact van die jaarlijkse herziening kan uiteenlopen. Er kunnen zich betrekkelijk grote fluctuaties voordoen in de prognoses, vooral als de plannen erg afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor bouwrijpe grond. Hierbij moeten ook landelijke en regionale ontwikkelingen worden betrokken, zoals economische en demografische trends die van invloed kunnen zijn op de woningbehoefte en de betaalbaarheid daarvan. Hierna wordt beschreven wat de commissie BBV als minimaal vereist ziet met betrekking tot de jaarlijkse herziening en wanneer de gevolgen van de herziening verwerkt moeten worden in de jaarrekening. Het uitgangspunt is dat de grondexploitatiebegroting ten minste jaarlijks wordt herzien.

De gemeente is vrij in het bepalen van het moment waarop de jaarlijkse herziening plaatsvindt en hoe de herziening, een eventuele meerjarenprognose grondexploitaties (MPG), begroting en jaarstukken zich onderling tot elkaar verhouden. Een jaarlijkse herziening sluit aan bij de gemeentelijke begrotingssystematiek. De systematiek van de jaarlijkse verslaggeving bij gemeenten (artikel 24 BBV) vraagt onder meer om het geven van een zo reëel mogelijk financieel beeld. Dit houdt ook in dat het beeld van de grondexploitaties jaarlijks wordt geactualiseerd en dat op zijn minst ook de realiteit van

4

Aanbeveling uit de kadernota rechtmatigheid 2018 en 2023: De commissie BBV doet de aanbeveling om afspraken tussen college en raad over verschuivingen van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemeentewet.

- 34 -

de waarderingen jaarlijks wordt bezien. De wijzigingen bij de actualisaties moeten worden toegelicht ten behoeve van het inzicht voor de raad. Als de herziening betrekking heeft op ondergeschikte punten, dan kan volstaan worden met een aanpassing van de grondexploitatiebegroting als normaal onderdeel van de jaarlijkse begroting- en verslaggevingsprocedures. Voorbeeld is de vervanging van een raming van kosten door werkelijk gemaakte kosten. Ook voor herzieningen die het gevolg zijn van autonome ontwikkelingen (zoals de prijsontwikkeling van civieltechnisch werk) met een beperkt financieel gevolg kan worden volstaan met aanpassing van de grondexploitatiebegroting in het reguliere begrotings- en verslaggevingsproces. Als herzieningen betrekking hebben op belangrijke punten zoals planinhoudelijke wijzigingen (programmering, planning, etc.), of materiële financiële gevolgen hebben, dan moet de raad uitgebreider worden geïnformeerd in het kader van de gevraagde besluitvorming en uitoefening van het budgetrecht. De commissie BBV doet daarom de stellige uitspraak: Stellige uitspraak Er moet jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld.

Om helderheid te verschaffen over de afweging wanneer (autonome) wijzigingen een materieel financieel gevolg hebben, worden afspraken met de raad omtrent de te hanteren financiële marges vastgelegd in de financiële verordening. Dit is van toepassing op alle onderdelen van de begroting en jaarstukken. Afgrenzing In de notitie Gebeurtenissen na balansdatum van de commissie BBV is over het moment van verwerken het volgende opgenomen: ‘In het tijdspad van opstellen en vaststellen van de jaarrekening moeten gunstige en ongunstige gebeurtenissen, die nadere informatie geven over de feitelijke situatie per balansdatum, altijd in de jaarrekening worden verwerkt als deze onontbeerlijk (materieel) zijn voor het inzicht van de raad bij de vaststelling van de jaarrekening en het jaarverslag’. Of de gevolgen van de actualisatie van de grondexploitatieberekening als ‘gebeurtenissen na balansdatum’ meegenomen moeten worden in de jaarrekening is derhalve afhankelijk van de vraag of het informatie betreft over de feitelijke situatie per balansdatum. Indien het gaat om inhoudelijke planmutaties, zoals wijzigingen in het bouwprogramma, toevoegingen en wijzigingen van infrastructuur etc., die eerst door de raad in het nieuwe jaar moeten worden goedgekeurd, dan heeft dit geen betrekking op de feitelijke situatie per balansdatum.

- 35 -

Overigens dienen marktomstandigheden die de gemeente tot onontkoombare planinhoudelijke neerwaartse bijstellingen kunnen dwingen en die bij het opmaken van de jaarrekening bekend zijn, uiteraard wel in de jaarrekening te worden verwerkt. Ook in het geval dat de besluitvorming hierover nog niet heeft kunnen plaatsvinden. Wanneer het gaat om mutaties door gewijzigde marktomstandigheden binnen hetzelfde plan (bijv. aanbestedingsresultaten, gewijzigde verwachtingen voor de verwervingskosten of verkoopopbrengsten, bijstelling van de parameters), dan is de verwerking niet afhankelijk van besluitvorming door de raad, maar is sprake van een zo goed mogelijke schatting die altijd verwerkt moet worden in de jaarrekening. 5.3 Kostentoerekening Volgens het BBV moeten bouwgronden in exploitatie (BIE) worden verantwoord als vlottend actief onder de voorraden, meer specifiek als onderhanden werk. Gronden die worden verworven met het oog op ontwikkeling (strategisch en anticiperend) worden in eerste instantie geactiveerd onder de materiële vaste activa (MVA). Activering vindt op de MVA plaats tegen verkrijgingprijs of duurzaam lagere (markt)waarde op basis van de, huidige bestemming van de grond. De verkrijgingsprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten.

Voorbeelden van bijkomende kosten als bedoeld in artikel 63 lid 2 BBV zijn transactiekosten (makelaars- en notariskosten), taxatiekosten en schadeloosstellingen. Een uitzondering voor deze wijze van waardering is gemaakt voor warme gronden waarbij, onder voorwaarden, mag worden uitgegaan van de toekomstige bestemming (zie paragraaf 4.1.1). Bij materiële vaste activa zoals warme gronden is het niet mogelijk kosten toe te voegen (te activeren) omdat er geen sprake is van een transformatieproces. Pas wanneer de raad het grondexploitatiecomplex inclusief grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld, wordt de grond gekwalificeerd als BIE. De (eerder) verworven grond wordt op dat moment overgeboekt van MVA naar voorraad onderhanden werk. Vanaf dat moment bevinden de gronden zich in het transformatieproces waarbij de grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Wanneer de grond kwalificeert als BIE, vindt waardering plaats tegen vervaardigingsprijs. Dit betekent dat naast de verkrijgingsprijs van de grond, ook overige kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan de vervaardiging van de grondexploitatie kunnen worden geactiveerd (artikel 63 lid 3 BBV).

Dit betekent dat de gemeente een keuze heeft om directe kosten die samenhangen met de BIE niet als onderdeel van de BIE te activeren, maar apart op te nemen onder de materiele vaste activa of als lasten in de exploitatie te nemen. Het beleid en de grensbedragen in de financiële verordening zijn hierbij maatgevend. Eenzelfde keuze heeft de gemeente op basis van de toelichting van het BBV-wijzigingsbesluit van 5 maart 2016 ten aanzien van overhead. Voor details hieromtrent wordt verwezen naar de notitie Overhead. De gemeente kan er dus voor kiezen om bepaalde kosten uit de kostensoortlijst van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit zoals de aanleg van riolering of infrastructuur, niet als vervaardigingskosten van de BIE te beschouwen, maar bij de materiële vaste activa te activeren. De verkrijgingprijs plus de overige kosten worden per grondexploitatie geactiveerd op de post onderhanden werk op de balans en

- 36 -

vormen tezamen de vervaardigingprijs. Ten aanzien van de kostentoerekening en de vervaardigingsprijs doet de commissie BBV de volgende stellige uitspraken: Stellige uitspraak Voor de bepaling van kosten van de BIE die tot de vervaardigingkosten als bedoeld in artikel 63 lid 3 BBV kunnen worden gerekend, moet worden aangesloten op de verhaalbare kostensoorten zoals opgenomen in bijlage IV van het Omgevingsbesluit (artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit). Dit betekent dat maximaal deze kostensoorten kunnen worden toegerekend aan de BIE. Stellige uitspraak De rentelasten worden toegerekend aan een BIE op basis van A13 in de tabel van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit. Hierbij wordt de omslagrente gehanteerd conform de notitie Rente van de commissie BBV of de rentelast van financiering die specifiek voor een grondexploitatie is aangetrokken (projectfinanciering). Lees meer hierover in paragraaf 5.4. Stellige uitspraak Het doen van dotaties en/of bijdragen aan een voorziening (fonds) voor bovenwijkse voorzieningen ten laste van een BIE is niet toegestaan. Zie meer over dit onderwerp in paragraaf 5.3.1. De kostensoortenlijst van het Ob is het uitgangspunt voor de grondexploitatieberekening ten behoeve van de waardering van de BIE volgens het BBV in de gemeentelijke jaarrekening.

Ten opzichte van de kostensoortenlijst uit Wro/Bro zijn de verhaalbare kostensoorten uit het Ob geïntegreerd in één overzicht waarmee is beoogd de inzichtelijkheid te vergroten. Ook de gebiedsoverstijgende kosten zijn hierin opgenomen. Inhoudelijk zijn met deze integratie geen wijzigingen beoogd. Ten opzichte van de kostensoortenlijst uit de Wro/Bro zijn er dus geen kostensoorten geschrapt. Wel zijn via het Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet in 2020 kostensoorten toegevoegd. Het betreft onder andere de kosten voor aanleg van warmtenetwerken, gebouwd parkeren, gebouwde fietsenstallingen en ondergrondse afvalopslag. Deze kosten zijn toegevoegd in verband met nieuwe ontwikkelingen: gasloos bouwen en bouwen in hogere woningdichtheden, in het bijzonder in bestaand stedelijk gebied. Zoals aangegeven bevat de kostensoortenlijst uit het Ob (zie bijlage 1) de kosten die maximaal kunnen worden toegerekend aan de BIE. De opzet van deze lijst maakt het in principe mogelijk om alle kosten, die gemoeid zijn met de ontwikkeling van locaties mee te nemen. De ‘kan’-bepaling betekent dat het niet verplicht is om al deze kosten toe te rekenen. 5.3.1 Bovenwijkse voorzieningen Op basis van de kostensoortenlijst kunnen bovenwijkse voorzieningen nog steeds worden toegerekend aan de grondexploitatie. Voor de omvang van de toerekening van deze kosten zijn de volgende criteria van belang:

- 37 -

a. er bestaat een causaal verband tussen kosten en de grondexploitatie, waardoor ze hieraan toerekenbaar zijn; b. er is profijt of nut van de kosten voor de locatie; én c. als meerdere locaties profijt hebben van bepaalde kosten, worden deze kosten naar rato (proportioneel) verdeeld over de betrokken locaties. Overigens gelden deze criteria uiteraard ook voor de overige (binnenplanse) kosten uit de kostensoortenlijst. Een bijzonder aandachtspunt vormt een bovenwijkse voorziening in geval van de ontsluiting van een nieuw gebied. Wanneer de kosten betrekking hebben op meerdere locaties of meerdere deelfasen van een grondexploitatie, dan worden deze kosten naar rato verdeeld over de betrokken locaties. Wanneer (een deel van) de locaties nog niet als BIE in ontwikkeling is genomen, dan kan dat deel van de kosten van deze bovenwijkse voorziening (nog) niet op het onderhanden werk worden geactiveerd. Er is immers nog geen actieve grondexploitatie geopend waar deze kosten aan kunnen worden toegerekend. De commissie BBV vindt het van belang dat er op een eenduidige wijze met dit deel van de kosten wordt omgegaan in de verslaggeving en komt daarom met een stellige uitspraak.

Stellige uitspraak Het deel van de kosten van bovenwijkse voorzieningen dat aan een in de toekomst te openen grondexploitatie wordt toegerekend, moet tot het moment dat de betreffende grond feitelijk in exploitatie wordt genomen, worden geactiveerd onder de betreffende categorie materiële vaste activa. In de periode van activering als maatschappelijk nut tot en met het eventueel openen van de betreffende grondexploitatie, moet conform artikel 64 lid 3 BBV, vanaf de ingebruikname op het actief worden afgeschreven op basis van de verwachte gebruiksduur. Naar de aard van de bovenwijkse voorzieningen zal de betreffende activacategorie veelal de activa met maatschappelijk nut zijn (bijvoorbeeld ontsluitingswegen, bruggen, et cetera). Zodra de betreffende grondexploitatie waartoe de voorziening kan worden gerekend operationeel wordt, kan de (resterende) boekwaarde worden toegerekend als kosten in de grondexploitatie (zie bijlage 6). De gemeente kan er ook voor kiezen om de kosten niet toe te rekenen aan de grondexploitatie, maar deze als materieel vast actief laten staan. In dit verband doet de commissie BBV de volgende aanbeveling: Aanbeveling De commissie BBV adviseert om de wijze waarop met de toerekening van bovenwijkse voorzieningen wordt omgegaan, vast te leggen in een nota grondbeleid of de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemw.

Sparen voor niet aan de grondexploitatie toerekenbare bovenwijkse voorzieningen die later worden aangelegd (na afsluiting van de grondexploitatie), is nog steeds mogelijk. Dit mag echter sinds 2016 niet meer via een dotatie aan een voorziening bovenwijkse voorzieningen, maar kan plaatsvinden via een bestemmingsreserve. Wanneer bij afsluiting van de grondexploitatie een positief resultaat - 38 -

bestaat, dan kan (een deel van) dit resultaat via resultaatbestemming worden toegevoegd aan een bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen. Ook vanuit de algemene middelen kan toevoeging aan de bestemmingsreserve plaatsvinden. De instelling van een dergelijke bestemmingsreserve en de toevoegingen en onttrekkingen dienen uiteraard door de raad te worden vastgesteld. Voor bestaande voorzieningen bovenwijkse voorzieningen doet de commissie BBV de volgende stellige uitspraak: Stellige uitspraak Het is niet toegestaan om dotaties te doen aan een voorziening voor bovenwijkse voorzieningen. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen die na het afsluiten van een grondexploitatie zullen worden aangelegd, is wel mogelijk via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve. Toevoegingen aan deze bestemmingsreserve kunnen alleen plaatsvinden via resultaatbestemming of via een ander specifiek daartoe door de raad genomen besluit. 5.3.2 Voorbereidingskosten Door de scherpere afbakening van het startmoment van BIE kunnen (voorbereidings-)kosten die worden gemaakt in de periode vóórdat de grondexploitatie wordt vastgesteld door de raad, nog niet op het onderhanden werk worden geactiveerd wanneer de betreffende BIE nog niet operationeel is. Inherent aan de voorbereidingsfase is immers dat er nog geen operationele grondexploitatie is geopend waar deze kosten aan kunnen worden toegerekend.

Voorbeelden van dergelijke voorbereidingskosten zijn o.a. bestemmingsplankosten, apparaatskosten voorbereiding en planschadevergoedingen. Wanneer de gemeente deze kosten wil toerekenen aan de grondexploitatie, dan zijn dit kosten van onderzoek en ontwikkeling van een bepaald actief. Deze kosten kunnen op basis van artikel 34 sub b BBV worden geactiveerd als immateriële vaste activa. Dit geldt eveneens voor voorbereidingskosten die betrekking hebben op warme gronden. Om te voorkomen dat hier een veelheid aan voorbereidingskosten worden geactiveerd zonder dat er een concreet perspectief bestaat op de feitelijke ontwikkeling van gronden, doet de commissie BBV aanvullend op de voorwaarden genoemd in artikel 60 BBV de volgende stellige uitspraak: Stellige uitspraak Het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties als kosten van onderzoek en ontwikkeling onder de immateriële vaste activa is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de voorbereidingskosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit (overeenkomstig stellige uitspraak in paragraaf 5.3); en 2.

de voorbereidingskosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de immateriële vaste activa; na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een actieve grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE, dan wel worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; en

- 39 -

3. plannen tot ontwikkeling van de grond waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit. Nieuw ten opzichte van de notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken uit 2019 is dat na 5 jaar deze kosten niet hoeven te worden afgeboekt, maar dat ook een voorziening kan worden gevormd. Hierdoor kunnen deze kosten later als nog worden ingebracht als de raad tot een grondexploitatie heeft besloten voor het betreffende gebied. Als gevolg van deze stellige uitspraak treedt er geen afwijking op van de fiscale verslaggeving. Ten behoeve van de vennootschapsbelasting worden deze kosten jaarlijks meegenomen in de fiscale winstbepaling nadat de grondexploitatie op basis van het raadsbesluit is geopend. Deze kosten maken immers deel uit van de kostensoortenlijst, die ook door de fiscus als uitgangspunt wordt gehanteerd bij het bepalen van de fiscaal aftrekbare kosten. 5.3.3 Investeringen in openbare voorzieningen Investeringen in openbare voorzieningen kunnen op basis van A8 van de kostensoortenlijst worden toegerekend aan de betreffende grondexploitatie. In het BBV staat echter ook dat overige kosten, welke rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend, onderdeel uitmaken van de vervaardigingsprijs.

Artikel 63 lid 3 is in dit opzicht het meest bepalend omdat daarin is aangegeven welke kosten tot de vervaardiging behoren of kunnen worden toegerekend. Meer in het bijzonder gaat het om de vraag welke overige kosten moeten worden toegerekend aan de grondexploitatie en daarbij spelen de begrippen causaliteit (toerekenbaarheid), proportionaliteit en profijt een rol. Deze begrippen moeten in samenhang worden bezien. De directe kosten behoren tot de (minimale) vervaardigingsprijs. Ten aanzien van de indirecte kosten bestaat beleidsvrijheid inzake het wel of niet toerekenen aan de vervaardigingsprijs. Proportionaliteit, profijt en causaliteit (PPT principe) In de Omgevingswet is een volgordelijkheid vastgesteld voor de kosten die betrekking hebben op de bovenwijkse voorzieningen. Het essentiële kenmerk is toerekenbaarheid (causaliteit). De gemeente moet bepalen of een bovenwijkse voorziening een noodzakelijke voorziening is, zonder welke een plangebied niet kan worden gerealiseerd. Als een gemeenten een bovenwijkse voorziening opneemt in de grondexploitatie dan zegt zij daarmee dat de bestemmingen in het plangebied niet kunnen worden gerealiseerd als de betreffende voorziening niet wordt gerealiseerd. Zo wordt dus eerst de causaliteit en profijt vastgesteld alvorens de proportionaliteit kunnen worden toegepast.

Indien de investeringen in openbare voorzieningen een directe causale relatie hebben met de ontwikkeling van het gebied dan kunnen deze kosten tot de vervaardigingsprijs worden gerekend. Met andere woorden: de investeringen in de openbare ruimte worden gedaan ten behoeve van de ontwikkeling van het gebied. Een voorbeeld hiervan is het aanleggen van een brug om toegang te krijgen tot het ontwikkelde gebied.

- 40 -

Met betrekking tot de begrippen proportionaliteit en profijt dient bij de investering in de openbare voorziening met maatschappelijk nut naar de verhouding openbaar nut en nut voor de grondexploitatie te worden gekeken. De kosten van een bovenwijkse voorziening moeten altijd worden verhaald, ook als die kosten maar voor een klein deel aan een plangebied kunnen worden toegerekend. Neem het voorbeeld van de brug. Zonder aanleg van een brug zal een klein wijkje dat op een schiereiland is gelegen niet bereikbaar zijn, maar het kan best zijn dat er in een naastgelegen wijk veel meer woningen worden gebouwd. De brug is een bovenwijkse voorziening voor twee wijken en de kosten moeten naar proportionaliteit over beide gebieden worden verdeeld. In het wijzigingsbesluit vernieuwing BBV van 5 maart 2016 is toegelicht dat ook met de verplichte activering van investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut (met ingang van 1 januari 2017) het mogelijk blijft om deze investeringen ten laste van de betreffende grondexploitaties te brengen. De commissie benadrukt dat de uitkomst van de afweging van de verhouding algemeen nut en nut voor de grondexploitatie beargumenteerd door de raad moet worden vastgesteld. In de Omgevingswet is voorgeschreven dat dit op basis van de PPT-criteria wordt bepaald.

Maar ook na vaststelling door de raad is het alleen onder voorwaarden toegestaan bestedingen die eerder als kosten van de grondexploitatie werden aangemerkt als investeringen op de gemeentelijke balans te activeren onder de materiële vaste activa. Deze voorwaarden uit de vervallen notitie Toerekening kosten van bestedingen in de openbare ruimte aan grondexploitaties zijn niet gewijzigd en zijn nader toegelicht in deze notitie in bijlage 2. Een raadsbesluit tot wijziging in de systematiek van toerekenen van bestedingen in de openbare ruimte aan grondexploitaties, gevolgd door een begrotingsbesluit of begrotingswijziging dient op grond van de artikelen 189 en 192 Gemeentewet voor het einde van het boekjaar door de raad te zijn genomen. Inhoudelijk gaat het om een stelselwijziging, waarbij bestedingen die eerder stelselmatig zijn aangemerkt als indirecte kosten van een grondexploitatie dan worden aangemerkt als zelfstandige investeringen of andersom. De besluiten tot een stelselwijziging en het begrotingsbesluit kunnen door de raad uiteraard tegelijk worden genomen. Een stelselwijziging moet gemotiveerd zijn door veranderde (markt-)omstandigheden en daaraan verbonden inhoudelijke planwijzigingen en mag niet plaatsvinden uit louter financiële redenen.

Afgezien daarvan leidt een dergelijk besluit tot een verandering in de grondslagen voor de gemeentelijke begroting en voor zover deze grondslagen anders zijn dan door de wet bepaald, vormen zij het domein van de raad (artikel 212 Gemeentewet). Door de veranderde inzichten kan het zijn dat de plannen zodanig moeten worden aangepast dat voorzieningen in de openbare ruimte die oorspronkelijk (deels) aan de grondexploitatie werden toegerekend, nu volledig worden geactiveerd als materieel actief of andersom. 5.4 Rentetoerekening Rente is een onderdeel van de kosten die toegerekend moeten worden aan de taakvelden conform artikel 13 BBV. Zo moet dus ook rente worden toegerekend aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie. Zoals toegelicht in paragraaf 5.3 kan vervolgens op - 41 -

basis van artikel 63 lid 3 BBV (een redelijk deel van) deze rente worden toegevoegd aan de post voorraden, bouwgrond in exploitatie (BIE). Voor de toerekening van rente aan grondexploitaties in de begroting en jaarstukken dient gebruik te worden gemaakt van de reguliere omslagrente of de specifieke rente van de projectfinanciering indien daar sprake van is. Bij deze omslagrente volgens de notitie Rente is het berekenen van rentelasten over het eigen vermogen een keuzemogelijkheid. Als rente over het eigen vermogen wordt toegepast, is deze gemaximeerd tot het gemiddelde rentepercentage over het rentedragend vreemd vermogen. In bijlage 3 zijn aandachtspunten voor het hanteren van de omslagrente bij grondexploitaties vermeld en is een toelichting opgenomen over het toerekenen van rente de afgelopen jaren en de reden van de doorgevoerde wijzigingen. Het vorenstaande resulteert in de volgende stellige uitspraken: Stellige uitspraak De toe te rekenen rentelasten aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie betreft de omslagrente conform de notitie Rente van de commissie BBV of betreft de rentelast van financiering die specifiek voor een grondexploitatie is aangetrokken (projectfinanciering). Deze rentelasten mogen worden toegevoegd aan de post voorraden, bouwgronden in exploitatie (BIE).