Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)

Stellige uitspraak De toegerekende rentelasten moeten als volgt worden bepaald: • in het geval van projectfinanciering van een grondexploitatie : het rentepercentage van de direct aan de grondexploitatie gerelateerde financiering; • indien er geen sprake is van projectfinanciering van een grondexploitatie: de omslagrente conform de notitie Rente van de commissie BBV. Stellige uitspraak Indien de gemeente geen externe financiering heeft, dan is het niet toegestaan rente toe te rekenen aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (BIE). Stellige uitspraak De rentetoerekening vindt plaats op basis van de bruto-boekwaarden van de grondexploitaties5 van de BIE per 1 januari. Ook over grondexploitaties waarbij de verantwoorde opbrengsten hoger zijn dan de kosten, waardoor de boekwaarde van een BIE negatief is, wordt rente (in dit geval een baat) toegerekend.

5

Zonder rekening te houden met de eventuele verliesvoorzieningen. De bruto-boekwaarde van de grondexploitaties minus de voorzieningen is de netto boekwaarde van de grondexploitaties.

- 42 -

Rente over de tussentijdse winstneming In de praktijk heeft de gemeente de keus om bij de berekening van de toegerekende rentelast over de boekwaarde van een grondexploitatie deze boekwaarde inclusief de tussentijdse winstneming te nemen, danwel deze boekwaarde exclusief de tussentijdse winstneming te nemen. In het voorbeeld van bijlage 5 is een variant van de boekwaarde inclusief tussentijdse winstneming uitgewerkt. In deze berekening is er sprake van een zogenaamde kringverwijzing: de uitkomst (de tussentijdse winstneming) levert input voor de berekening van de verwachte rente en de verwachte tussentijdse winstneming is mede afhankelijk van de toegerekende rentelast. De beide variabelen beïnvloeden elkaar dus. Het argument voor deze variant is dat de rentelasten toegerekend worden aan de grondexploitaties op basis van de boekwaarde per 1/1 over een hogere boekwaarde omdat deze geheel – ongeacht wijze van financieren (vreemd of eigen vermogen) – gefinancierd moet worden. Bij deze variant is de boekwaarde per 1 januari hoger ten opzichte van de boekwaarde waarin de tussentijdse winstneming niet is opgenomen. Door hierbij uit te gaan van een iteratieve berekening kunnen realistische ramingen van de tussentijdse winstneming en de toegerekende rente worden opgesteld.

Het is ook mogelijk (tweede variant) ervoor te kiezen de rente te berekenen over de boekwaarde per 1 januari exclusief de tussentijdse winstneming. Het argument hiervoor is dat het bedrijfseconomisch niet gebruikelijk is om rente over (tussentijdse) winst te berekenen. De tussentijdse winstneming heeft immers tot een hoger eigen vermogen geleid. Om de rentelast dan te kunnen berekenen is het wel noodzakelijk voor de renteberekening de boekwaarde van de voorraad gronden per 1 januari volgens de balans te verlagen met de gerealiseerde tussentijdse winstnemingen. Verschil tussen contractuele rente en calculatorische rente De verplichte rentetoerekening aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (BIE) kan afwijken van de rente die is afgesproken met een derde (private) partij. Grondexploitaties die in samenwerking met marktpartijen worden uitgevoerd, kunnen diverse verschijningsvormen hebben. Het staat de gemeente vrij om in de verrekening met de samenwerkende partijen een andere – contractueel overeengekomen – rentetoerekening te hanteren dan in deze notitie is voorgeschreven. De hieruit voortvloeiende renteresultaten worden dan in de rekening van baten en lasten verantwoord en maken geen deel uit van de kosten/opbrengsten die met de voorraden, bouwgrond in exploitatie (BIE) worden verrekend.

Stabiliteit en eenvoud rentetoerekening meerjaren grondexploitatiebegroting De werkelijke rentelast die bij de jaarrekening aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie moet worden toegerekend en vervolgens mag worden toegevoegd aan de voorraden, bouwgrond in exploitatie (BIE) moet jaarlijks worden berekend bij de jaarrekening. Ter bevordering van de eenvoud en stabiliteit van de renteberekeningen in de meerjaren grondexploitatiebegroting zien we in de praktijk de volgende methoden van rentebepaling: • Indien een gemeente nog geen externe financiering heeft aangetrokken maar dit wel gaat doen voor een bepaald grondexploitatiecomplex dan kan in de meerjarenprognose rekening worden gehouden met de marktrente vanaf het moment van verwachte financiering. De marktrente wordt bepaald op basis van de geldende marktrente voor de aan te trekken financiering met een looptijd van maximaal 10 jaar. - 43 -

• Om te voorkomen dat de renteparameter in de meerjarenprognose van de grondexploitatiebegroting elk jaar fluctueert kan een gemeente kiezen voor het rekenen met een stabiel rentepercentage in de meerjarenprognose. Dit betreft dan de omslagrente zoals berekend in het jaar van vaststellen van de grondexploitatiebegroting. Dit renteomslagpercentage mag gehanteerd blijven indien de renteomslag berekend volgens de notitie Rente niet meer afwijkt dan 0,5% boven of onder het initieel vastgestelde rentepercentage. Bij de jaarrekening (realisatie) dient uiteraard de omslagrente zoals berekend volgens de notitie Rente te worden toegepast. 5.5 Disconteringsvoet De disconteringsvoet wordt gebruikt in de berekening van de contante waarde van de geprognosticeerde baten en lasten. De contante waarde van de toekomstige baten en lasten van grondexploitaties is binnen de begroting en jaarstukken van belang voor het bepalen van de te treffen verliesvoorziening. Omdat er geen markt is voor grondexploitaties (gemeenten zijn in principe de enige partij die dit uitvoeren), is er geen disconteringsvoet beschikbaar vanuit de markt. Gemeenten bepaalden daarom tot 2016 zelfstandig de te hanteren disconteringsvoet, waarbij niet werd voldaan aan de vereisten ten aanzien van transparantie, voorzichtigheid en begrijpelijkheid.

Vanaf 2016 is er een stellige uitspraak van de commissie BBV ten aanzien van de te hanteren disconteringsvoet in de berekening van de contante waarde van grondexploitaties die wordt gebruikt voor het bepalen van de verliesvoorziening tegen contante waarde. Stellige uitspraak De disconteringsvoet die moet worden gehanteerd in de berekening van de contante waarde ten behoeve van het treffen van een verliesvoorziening voor negatieve grondexploitaties wordt voor alle gemeenten bepaald op 2% zijnde het maximale meerjarige streefpercentage van de Europese Centrale Bank (ECB) voor inflatie binnen de Eurozone. Als het meerjarig gemiddelde inflatiepercentage noemenswaardig gaat afwijken van deze 2%, en/of het toekomstperspectief van de ECB wordt bijgesteld, dan zal dit een aanleiding vormen voor de commissie BBV om het vastgestelde percentage van 2% opnieuw te bezien. Toelichting Bij de bepaling van de disconteringsvoet wordt over het algemeen genomen, rekening gehouden met 2 elementen (zie ook RJ 121.325): • de tijdwaarde van het geld; • het risico op afwijkingen van geschatte kasstromen in omvang en tijdstip. Bij het bepalen van de disconteringsvoet is het gebruikelijk opslagen te hanteren die afhankelijk zijn van het risicoprofiel bij de financiering van projecten en die medebepaald worden door onzekerheden in de toekomstige kasstromen.

Dergelijke opslagen zijn echter binnen de gemeentelijke context weinig tot niet relevant, aangezien gemeenten - als zijnde Nederlands overheidslichaam - voor het geheel van de hun financieringsbehoeften als buitengewoon solvabel worden aangemerkt. Dit resulteert erin dat het te optimistisch inschatten van de toekomstige - 44 -

kasstromen per saldo vooral leidt tot het risico dat de gemeente een lager dan verwacht resultaat genereert. Dit risico wordt beheerst doordat de grondexploitatie jaarlijks wordt geactualiseerd en op basis daarvan eventuele verliesvoorzieningen worden bijgesteld. Tegen deze achtergrond kunnen opslagen voor risico achterwege blijven en kan voor de bepaling van de disconteringsvoet één-opéén aangesloten worden bij het uitgangspunt van de geldontwaarding: het prijsinflatiepercentage. Bij de tijdwaarde van geld is het zo dat – in geval van inflatie – de euro van 2030 de facto minder waard is dan de euro van 2022. Bij het berekenen van een te treffen voorziening is het in deze context mogelijk dat de euro’s van 2030 minder zwaar tellen dan de euro’s van 2022. Een objectieve factor die deze geldontwaarding weergeeft is het prijsinflatiepercentage. Het hanteren van het jaarlijkse prijsinflatiepercentage als disconteringsvoet zou als gevolg van de fluctuaties in dat percentage kunnen leiden tot ongewenst omvangrijke schommelingen in de waardering van de grondexploitaties. Dit terwijl de geldontwaarding over een langere termijn gedurende de looptijd van de grondexploitatie moet worden bezien. De commissie BBV kiest er daarom voor om de te hanteren disconteringsvoet op een vast percentage te bepalen.

Dit percentage is enerzijds gebaseerd op het in de afgelopen jaren meerjarig gemiddelde inflatiepercentage en anderzijds op de toekomstverwachting, welke objectief is vertaald in het streven van de Europese Centrale Bank (ECB) naar een percentage van onder, maar dichtbij, de 2 procent6. 5.6 Interne opbrengsten Per 1 januari 2016 is de Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen van kracht geworden. Als gevolg van deze wijziging worden alle opbrengsten binnen de grondexploitatie aangemerkt als fiscale opbrengsten. Dit leidt tot twee aandachtspunten: • Dekking van een tekort in de grondexploitatie vanuit de eigen middelen / reserves moet niet als opbrengst worden verwerkt in de grondexploitatieberekening. De dekkingsmogelijkheden kunnen bijvoorbeeld wel genoemd worden in de oplegger bij de grondexploitatie aan de raad. • Grondlevering vanuit de grondexploitatie aan een ander onderdeel van de gemeente is in fiscale termen een belaste opbrengst (fiscaal wordt dit gezien als levering aan een fictieve derde). In het BBV wordt een interne levering verantwoord tegen de boekwaarde van het betreffende complex of de kavel. Dit is feitelijk het saldo van gemaakte kosten en gerealiseerde opbrengsten (uitgedrukt in een kostprijs per m2) op het moment van ‘levering’.

Welke kosten en opbrengsten aan betreffende intern te leveren kavel worden toegerekend en/of een deel van bijvoorbeeld de plankosten buiten beschouwing wordt gelaten, is onderdeel van interne keuzes die de gemeente vastlegt in bijvoorbeeld de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemw. Op de interne levering mag geen positief exploitatieresultaat worden verantwoord. Dit zou immers een niet

6

Zie https://www.ecb.europa.eu/mopo/strategy/pricestab/html/index.en.html

- 45 -

toegestane herwaardering van de gronden bij de gemeente betekenen7. De boekwaarde dient wel te worden getoetst aan de marktwaarde. Wanneer sprake is van een duurzaam lagere waarde moet voorafgaand aan de interne levering een afboeking naar marktwaarde plaatsvinden. Ten behoeve van de fiscale balans verdient het aanbeveling om een normgrondprijs te hanteren, gelijk aan de systematiek die wordt gehanteerd voor maatschappelijk vastgoed. Aanbeveling De commissie BBV adviseert gemeenten een grondprijzenbrief op te stellen met een vastgestelde uitgifteprijs voor zowel extern uit te geven grond als intern door te leveren grond, waar bij interne levering alleen fiscaal gezien winsten of verliezen kunnen worden gerealiseerd. 5.7 Activering van baten en lasten Uit het oogpunt van grondexploitatie is de balans een transitiemiddel. Lasten blijven cumulerend op de balans totdat de baten worden verkregen die in een causaal verband staan met die lasten. Praktisch gezien zouden twee boekingsmethoden kunnen worden gehanteerd: 1. Directe activering van baten en lasten op de balans: er is als het ware gedurende meerdere jaren sprake van het opbouwen van een investering of van het vormen van een voorraad, of; 2. Via exploitatie naar de balans: In dit geval worden in de exploitatie de baten en lasten geboekt en met een tegenboeking (feitelijk de mutatie onderhanden werk) op de balans geplaatst.

Uit oogpunt van allocatie door de raad en budgetrecht van de raad geeft methode twee (via de exploitatie naar de balans) een beter inzicht in de feitelijke jaarlijkse activiteiten. Ook is één methode voor alle kostensoorten transparanter. Deze methode sluit aan op de te verstrekken informatie voor derden, waarvoor het CBS intermediair is. Bij Iv3 lopen de bruto baten en lasten voor grondexploitatie via taakveld 3.2 en taakveld 8.2 van de exploitatie over naar de balans. Het verlagen van de onderhanden werk positie van de bouwgronden in exploitatie door een vrijval van de eigen reserves als bate op de bouwgronden te verantwoorden is niet toegestaan. Het tussentijds nemen van winst leidt wel tot een verrekening met onderhanden werk. Zie paragraaf 6.2 en bijlage 4. Dit leidt tot de volgende stellige uitspraken van de commissie BBV: Stellige uitspraak Het is niet toegestaan om gelden uit eigen middelen (reserves) in mindering te brengen op de onderhanden werk positie van de bouwgronden in exploitatie. Stellige uitspraak Alle baten en lasten die verband houden met grondexploitaties worden in de exploitatie verantwoord en via een tegenboeking (onderhanden werk) naar de balans gemuteerd.

7

Zie artikel 63 lid 1 BBV. Uitzonderingen zijn omschreven in lid 4 en lid 6 van hetzelfde artikel.

- 46 -

5.8 Het afsluiten van een grondexploitatiecomplex Een grondexploitatiecomplex kan pas worden afgesloten indien de gehele grondexploitatie is afgerond. Dit is de consequentie van de Vpb-plicht van de gemeente waarbij op dat moment het complex ook fiscaal is afgerond. De afsluiting kan worden bespoedigd door het nog af te ronden deel van de grondexploitatie in te brengen in een ander grondexploitatiecomplex door de boekwaarde van het nog af te ronden deel van de grondexploitatie hier naar toe over te hevelen. Ook is het mogelijk om te werken met een restplan, ingeval het afsluiten van een omvangrijke grondexploitatie onevenredig lang zou gaan duren vanwege een langlopende resterende activiteit, die van beperkte waarde is voor de grondexploitatie als geheel. Bij een restplan is er sprake van een nog te realiseren activiteit of investering, niet zijnde de exploitatie van gronden. Ook hier wordt een (eventuele) boekwaarde van het nog af te ronden stuk overgeheveld maar nu naar de exploitatie (activiteit) of de balans (investering). Ten laste van (een deel van) het positieve resultaat van de af te sluiten grondexploitatie kan een bestemmingsreserve worden gevormd voor de nog te maken kosten van dit restplan.

- 47 -

6. Waardering In het BBV is vastgelegd dat voorraden, waaronder bouwgrond in exploitatie (BIE) worden gewaardeerd op verkrijgings- of vervaardigingsprijs of lagere marktwaarde. De inbrengwaarde van de grond in de BIE op het moment dat sprake is van een BIE is de boekwaarde van de grond op dat moment. Hierna wordt nader ingegaan op de mogelijkheden van tussentijds winst nemen op grondexploitaties en de verwerking van verwachte verliezen in de verslaggeving. 6.1 Winst of verlies Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Positieve resultaten, ofwel winsten, worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit gebeurt per BIE. Dit houdt in dat in de jaarrekening voorziene verliezen van een grondexploitatie of het totaal van de grondexploitaties niet kunnen worden gecompenseerd door verwachte toekomstige (nog niet gerealiseerde) winsten. Bij grondexploitaties met deelcomplexen is het belangrijk dat de verschillende deelcomplexen wat betreft (verwachte) opbrengsten en kosten goed worden gedefinieerd en afgebakend, om de mogelijke verwachte verliezen en winsten te kunnen bepalen en op de juiste wijze te verwerken.

In hoeverre (deel)complexen tot één grondexploitatie behoren hangt af van eerdere keuzes met betrekking tot locaties, bestemmingsplannen die in raadsbesluiten zijn vastgelegd. Het is een bevoegdheid van de raad om te besluiten waar de (tussentijdse) winsten voor worden aangewend. Hierbij zijn een aantal aandachtspunten van belang: 1. Een gemeente moet over voldoende weerstandsvermogen beschikken om risico’s te kunnen opvangen. Hier horen projectspecifieke risico’s en conjunctuurrisico’s van de grondexploitaties zeker bij. Een kernvraag is dan: beschikt de gemeente over voldoende weerstandsvermogen (hoogte), al dan niet in een aparte reserve, om een eventuele volgende economische en/of vastgoedcrisis (conjuncturele risico’s) op te vangen. Indien dit niet het geval is, dan kan de (tussentijdse) winstneming worden aangewend om het weerstandsvermogen te versterken (vorming). Hierbij is het mogelijk een reserve in te stellen waarin (tussentijdse) winsten, verliezen en waardecorrecties over de jaren worden verevend (aanwending). De positieve en/of negatieve resultaten van een grondexploitatie hebben dan (per saldo) geen effect op de rekening van baten en lasten in een boekjaar. Zie ook paragraaf 2.4, 3.5, 3.6 en 6.3. 2. Een gemeente kan de (tussentijdse) winstneming veelal niet duurzaam inzetten voor het opvangen van structurele lasten in de begroting.

De (tussentijdse) winstneming heeft bij de meeste gemeenten immers het karakter van incidentele baten. De hoogte van (tussentijdse) winstneming fluctueert in de regel sterk van jaar op jaar en een specifieke grondexploitatie wordt maar één keer uitgevoerd. Zie ook paragraaf 3.4. 3. De (tussentijdse) winstneming kan worden toegevoegd via een incidentele storting aan een dekkingsreserve kapitaallasten (= bestemmingsreserve) om de structurele afschrijvingslasten (en eventueel rentelasten) van investeringen in de begroting te dekken.

- 48 -

Aanbeveling De commissie BBV adviseert om de wijze waarop met conjuncturele risico’s en de omvang van het weerstandsvermogen wordt omgegaan uit te werken in bijvoorbeeld de nota grondbeleid of weerstandsvermogen en risico’s of de financiële verordening. 6.2 Tussentijds winst nemen Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient de winst ook te worden genomen. Teneinde een goede balans te vinden tussen het realisatie- en het voorzichtigheidsprincipe wordt de horizon voor een betrouwbare berekening gesteld op tien (10) jaar. Voor winstneming geldt de Percentage of Completion methode (POC): voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd kan tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst op basis van de eindwaarde worden genomen. Hiervoor moet het resultaat op de grondexploitatie wel op betrouwbare wijze kunnen worden ingeschat. Dit is mogelijk wanneer het waarschijnlijk is dat de economische voordelen die aan het project zijn verbonden naar de gemeente zullen toevloeien. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen: 1.

de resterende looptijd van de grondexploitatie is tien (10) jaar of minder; én 2. het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én 3. de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én 4. de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). Het kan voorkomen dat, bijvoorbeeld vanwege veranderende omstandigheden, uit de meerjarenprognoses naar voren komt dat in het verleden te veel winst is genomen. In dat geval moet deze (tussentijdse) winst direct worden teruggedraaid, door een lagere tussentijdse winstneming of zelfs door het treffen van een voorziening of een afboeking die als een negatieve opbrengst ten laste van de exploitatie wordt gebracht. De POC-methode is niet van toepassing op faciliterend grondbeleid omdat hier in beginsel sprake is van kostenverhaal. Zie voor winstneming ook paragraaf 3.4. Stellige uitspraak Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid bestaat over de tussentijdse winstneming, de winst te worden genomen. Op grond van het voorzichtigheidsprincipe is de commissie BBV van oordeel dat tussentijdse winstneming niet verantwoord is bij een grondexploitatie met een looptijd van meer dan tien (10) jaar. Voor de tussentijdse winstneming dient de Percentage of Completion methode te worden gevolgd.

Stellige uitspraak Er is volgens het realisatiebeginsel sprake van winst op een grondexploitatie indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 1. De resterende looptijd van de grondexploitatie is tien (10) jaar of minder; én 2. het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én - 49 -

3. de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én 4. de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). Nieuw ten opzichte van de notitie Grondbeleid uit 2019 is, dat pas als de resterende looptijd van een grondexploitatie tien jaar of minder is, via de POC-methode winst wordt genomen. Dat wil zeggen op basis van de betrouwbaar geraamde winst naar rato van de realisatie van verkopen èn kosten. De bedragen die voortkomen uit het winstnemen op grondexploitaties staan ter beschikking aan de raad om bestemd te worden conform het budgetrecht. Om risico’s van aanwending van tussentijdse winstneming te beperken, inzicht te verschaffen in de omvang van tussentijdse winstneming en inzicht te geven voor welke doelen tussentijdse winstneming wordt aangewend is het gewenst om terug te kunnen kijken. Daarbij is het mogelijk om een bestemmingsreserve te vormen om toevoegingen en onttrekkingen te kunnen monitoren. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om tussentijdse winstneming te presenteren in een bestemmingsreserve. Voor meer details wordt verwezen naar bijlage 4 met daarin een voorbeeld van de uitwerking van de POC-methode. 6.3 Risico’s Een grondexploitatiecomplex heeft altijd inherente onzekerheden en risico’s in zich ten aanzien van het begrote financiële eindresultaat.

Voor de toekomstige verwachte kosten en opbrengsten worden aannames gebruikt ten aanzien van de planning, verwachte verkoopprijzen, geraamde kosten, verwachte rentelasten en plankosten etc. Er zijn verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatiecomplex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden. Project specifieke risico’s De projectspecifieke risico’s zijn van belang bij de tussentijdse winstneming. Het is uit voorzichtigheidoverweging mogelijk om projectspecifieke risico’s in mindering te brengen op het verwachte resultaat voordat via de POC-methode de tussentijdse winstneming wordt bepaald. De wijze waarop projectspecifieke risico’s worden bepaald en gekwantificeerd is aan de gemeente zelf. Dit kan vastliggen in de beleidsnotities inzake grondexploitaties, risicomanagement of de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemeentewet. Het gaat er om dat wordt uitgegaan van de beste schatting (beste schatting van de impact en kans) van de risico’s. Dit kan ook een bandbreedte zijn van de beste schatting (impact en kans) van de project-specifieke risico’s.

Belangrijk hierbij is de onderbouwing van de impact en de kans.

- 50 -

Bij projectspecifieke risico’s gaat het niet om risico’s die een relatie hebben met economische groei of de (vastgoed)markt of over toekomstige programmatische aanpassingen waarover de raad nog moet beslissen zoals wijzigingen in de fasering van de uitvoering, wijziging in het te realiseren aantal woningen, wijziging in samenstelling type gebouwen en dergelijke. Portefeuille risico’s De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille. De risico’s met betrekking tot bouwgronden in exploitatie moeten worden betrokken bij het bepalen van het weerstandsvermogen van de gemeente. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om een deel van het weerstandsvermogen af te zonderen en specifiek als buffer te gebruiken voor het opvangen van de risico’s die met de grondexploitatie samenhangen. Het beleid van de gemeente is onderdeel van de nota’s grondbeleid en/of weerstandsvermogen en risicobeheersing en de gelijknamige paragrafen in de begroting en jaarstukken.

Aanbeveling De commissie BBV adviseert om het beleid met betrekking tot de manier waarop met (projectspecifieke) risico’s wordt omgegaan bij het bepalen van de tussentijdse winstneming en de omvang van het weerstandsvermogen uit te werken in bijvoorbeeld de nota grondbeleid en/of weerstandsvermogen en risico’s, of de financiële verordening. 6.4 Verwerking van verliezen In de praktijk komt het voor dat vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de opbrengsten de kosten van een grondexploitatie niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. Het resultaat van de grondexploitatiebegroting op eindwaarde - het tijdstip dat de grondexploitatie wordt afgesloten ofwel het saldo van de gerealiseerde en toekomstige geldstromen vertoont dan een begroot verlies. De voorziening wordt op grond van artikel 63 lid 7 BBV gewaardeerd tegen de nominale waarde van dit verlies of tegen de contante waarde van dit verlies. De voorziening tegen nominale waarde is gelijk aan het resultaat van de grondexploitatiebegroting op eindwaarde. Bij het bepalen van de voorziening tegen contante waarde wordt de voorziening tegen eindwaarde door middel van de disconteringsvoet contant gemaakt. Het is een keuze van de gemeente om bij het treffen van een voorziening voor een verliesgevende grondexploitatie uit te gaan van de contante waarde.

Hierdoor zal de te treffen verliesvoorziening lager uitvallen dan wanneer gekozen wordt voor eindwaarde. Deze keuze leidt tot de volgende twee aandachtspunten: 1. De keerzijde van deze keuze is dat de gemeente jaarlijks de verliesvoorziening moet aanvullen voor de factor waartegen contant is gemaakt. Bij grondexploitaties is dit vanaf 2016 2%, zie ook paragraaf 5.6. 2. Als gevolg van artikel 52d moet een toelichting worden gegeven op de BIE. Als de gemeente beschikt over een grondexploitatieportefeuille van zowel verlies- als winstgevende - 51 -

grondexploitaties dan moet de waardering in de toelichting van dit artikel wel op dezelfde wijze gebeuren. Als de winstgevende grondexploitaties dus worden berekend en toegelicht op eindwaarde, dan betekent dit dat ook voor de verliesgevende grondexploitaties de eindwaarde in de jaarstukken (paragraaf grondbeleid en de balans conform artikel 52d lid 1 sub f BBV) moeten worden toegelicht. Aanbeveling De commissie BBV adviseert om de keuze om de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties tegen nominale waarde of tegen contante waarde te waarderen, vast te leggen in de financiële verordening. Stellige uitspraak De presentatie van de te verwachten resultaten in de paragraaf grondbeleid en de toelichting op de balans dient te gebeuren op eindwaarde. Wanneer bij de waardering van de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties niet wordt geopteerd voor de nominale waarde maar voor de contante waarde, dan moet het effect hiervan op de te verwachten resultaten voor de negatieve grondexploitaties worden toegelicht in de paragraaf grondbeleid. Begrote verliezen op grondexploitatiecomplexen kunnen in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: • via een (niet-herstelbare) afboeking (artikel 65 lid 2); of • via het treffen van een voorziening (artikel 44 lid 1 sub b BBV), die wordt afgetrokken van de waarde van het actief.

In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost voorraden, bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Wanneer de voorziening groter is dan de boekwaarde van de betreffende bouwgrond in exploitatie, dan moet het restant van de voorziening dat niet kan worden gesaldeerd, aan de passiefzijde van de balans onder de voorzieningen te worden gepresenteerd. Het voordeel van de waardecorrectie via het treffen van een voorziening is dat er een correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs gemaakt kan worden wanneer de marktwaarden weer verbeteren. Het treffen van een voorziening gebeurt direct bij een geprognosticeerd verlies ter grootte van dit volledige verlies conform het voorzichtigheidsprincipe. Bij het prognosticeren van de financiële uitkomsten van een grondexploitatie zijn veronderstellingen gemaakt over bijvoorbeeld kosten, fasering, prijs en tempo van gronduitgifte. Jaarlijks wordt deze geactualiseerd en dan kan blijken dat aannames te optimistisch zijn geweest. Conjuncturele, regionale en demografische ontwikkelingen vormen hierbij een belangrijk kader.

Stellige uitspraak Als er sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die maximaal voor de boekwaarde van het onderhanden werk van - 52 -

betreffende bouwgrond in exploitatie worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post bouwgrond in exploitatie.

- 53 -

Deel C

Faciliterend grondbeleid

In deel C van de notitie Grondbeleid in begroting en jaarverslagstukken wordt aandacht besteed aan het faciliterend grondbeleid. In dit hoofdstuk worden vooral de verslaggevings-technische aspecten behandeld van de geldende regelgeving c.q. uitgangspunten voor het zogenoemde faciliterend grondbeleid. De komende wijzigingen van de Omgevingswet zijn daar in verwerkt.

7. Verslaggevingsaspecten faciliterend grondbeleid 7.1 Inleiding Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert zij niet zelf de grondexploitatie, maar gebeurt dit door een private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt, worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van een bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die privaatrechtelijk (op basis van een overeenkomst), dan wel publiekrechtelijk (op basis van het omgevingsplan, of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarmee de functie van de betreffende percelen grond worden gewijzigd) worden teruggevorderd bij een derde partij. Verslaglegging facilitair grondbeleid De verslaggeving voor faciliterend grondbeleid is minder eenvoudig dan voor actief grondbeleid. Dit wordt veroorzaakt door de aard van de overeenkomsten die aan faciliterende grondexploitaties ten grondslag kunnen liggen. Alle kosten die een gemeente maakt voor de faciliterende grondexploitatie worden geraamd en verantwoord op taakveld 8.1 Ruimte en leefomgeving dat onderdeel uitmaakt van het overzicht van baten en lasten.

Ook de doorberekening van de kosten aan private partijen (kostenverhaal) wordt verwerkt als baat in het overzicht van baten en lasten, kortweg de exploitatie. In de kern worden aan het eind van het jaar alle verschillende vorderingen met betrekking tot kostenverhaal en eventueel de vrijwillige of afdwingbare financiële bijdrage bruto overgeboekt naar de balanspost ‘overige vorderingen’ (artikel 39 sub h BBV), maar vooruit ontvangen bedragen of ontbrekende overeenkomsten kunnen leiden tot een andere presentatie. De schema’s vanaf paragraaf 7.2.1 geven weer op welke wijze de vorderingen en bijdragen aan het eind van het jaar in de balans en de exploitatie gespecificeerd moeten worden. In de verschillende paragrafen vindt u korte toelichtingen op de schema’s. Vrijwillige of afdwingbare financiële bijdrage: eisen en randvoorwaarden Naast de privaatrechtelijke of publiekrechtelijke kostenverhaalsbijdrage is in de nieuwe Omgevingswet ook de mogelijkheid voor een vrijwillige of afdwingbare financiële bijdrage opgenomen. Het gaat daarbij om bijdragen aan investeringen buiten het plangebied die bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit daarvan, maar die niet onder de regeling van het kostenverhaal vallen. - 54 -

Voorbeelden van ontwikkelingen zijn aanleg van regionale recreatiegebieden en fietspaden, landschapsverbetering door het opruimen van varkensstallen en kassen, maar ook aanleg van wegen en sociale woningbouw. Naast de regeling voor bijdragen op basis van een overeenkomst (vrijwillige financiële bijdrage) is ook een regeling opgenomen voor een afdwingbare financiële bijdragen. De regeling voor afdwingbare financiële bijdragen bevat een aantal eisen en randvoorwaarden: • afdwingbare financiële bijdragen mogen alleen worden besteed aan ontwikkelingen die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen; én • er moet een ‘functionele samenhang’ zijn tussen de ontwikkelingen en de bouwactiviteiten; én • afdwingbare financiële bijdragen zijn niet mogelijk als de bekostiging van de ontwikkelingen al anderszins is verzekerd; én • de gemeente moet periodiek financiële verantwoording afleggen over de besteding van de afdwingbare financiële bijdragen; én • de kostenverhaalsbijdrage en de afdwingbare financiële bijdragen tezamen mogen niet hoger zijn dan de opbrengsten van de grond (residuele grondwaarde); én • er mogen geen afdwingbare financiële bijdragen worden opgelegd als de opbrengsten niet of maar juist voldoende zijn om de bijdrage aan het kostenverhaal te betalen; én • de gemeente moet een eindafrekening maken; én • het kostenverhaal gaat vóór op de afdwingbare financiële

bijdragen: als kosten op basis van de regeling voor het kostenverhaal kunnen worden verhaald, mogen ze niet in plaats daarvan via de afdwingbare financiële bijdragen in rekening worden gebracht; dat houdt ermee verband dat de afdwingbare financiële bijdragen voor andere doelen zijn bestemd waardoor ook andere eisen gelden. Kostenverhaalsbijdrage: verhaalsbeschikking, eindafrekening en eventuele terugbetaling De kostenverhaalsbijdrage opgelegd aan een derde partij vindt plaats op basis van een omgevingsplan of de omgevingsvergunning waarin de functie van de betreffende percelen grond worden gewijzigd en gebeurt door middel van een verhaalsbeschikking. Bij het publiekrechtelijke kostenverhaal en bij de afdwingbare financiële bijdragen vindt een eindafrekening plaats. In de Omgevingswet is een scheiding aangebracht tussen de eindafrekening van het kostenverhaal en de eindafrekening van de afdwingbare financiële bijdragen. Hieraan worden verschillende voorwaarden gesteld. Bij kostenverhaal wordt gesteld dat de eindafrekening er niet toe kan leiden dat een aanvullende geldsom verschuldigd is. De gemeente is alleen tot terugbetaling verplicht als en voor zover de feitelijk te betalen kostenverhaalsbijdrage lager is dan 95% van de betaalde bijdrage.

Bij de afdwingbare financiële bijdrage is de gemeente altijd tot terugbetaling verplicht als en voor zover de feitelijke bijdrage lager is dan de reeds betaalde bijdrage. Bij kostenverhaal en/of een vrijwillige financiële bijdrage op basis van een anterieure overeenkomst kan ook een eindafrekening worden afgesproken en in de overeenkomst worden opgenomen. Een eindafrekening kan leiden tot een terugbetaling aan de derde indien de totaal opgeëiste en ontvangen kostenverhaalsbijdrage en/of de financiële bijdrage hoger is dan de daadwerkelijke kosten.

- 55 -

Presentatie van transacties Er zijn vier verschillende beslisbomen die gevolgd kunnen worden om tot de juiste presentatie van transacties te komen, deze beslisbomen bevatten vergelijkbare transacties die via een ander startpunt benaderd worden: a. Anterieure overeenkomst, paragraaf 7.2; b. Omgevingsplan/omgevingsvergunning inzake wijziging functie grond plus eventueel een posterieure overeenkomst, paragraaf 7.3; c. Verplichte financiële bijdrage, paragraaf 7.3; d. Voorbereidingskosten gemaakt door de gemeente voorafgaand aan vaststelling omgevingsplan, paragraaf 7.4. Noot: de stellige uitspraken en aanbevelingen uit de paragrafen 7.2, 7.3en 7.4 zijn verzameld aan het einde van paragraaf 7.4 omdat deze parallel op kunnen treden.

Schema 7.1

Financiële verantwoording bij faciliterend grondbeleid

7.2 Anterieure overeenkomst In verreweg de meeste gevallen is er bij faciliterend grondbeleid sprake van een anterieure overeenkomst8. Bij het ontbreken van een anterieure overeenkomst wordt in een aantal gevallen uiteindelijk achteraf (na het vaststellen van het omgevingsplan) alsnog een posterieure overeenkomst gesloten (zie schema 7.2.2). Gemeenten maken in het kader van faciliterend grondbeleid regelmatig vooraf kosten, terwijl nog geen vordering kan worden opgelegd bijvoorbeeld omdat met een private ontwikkelaar (nog) geen overeenkomst tot verrekening van kosten is gesloten of de gemeente en de ontwikkelaar zijn overeengekomen dat de kosten pas bij gereedkomen van de werkzaamheden zullen worden vergoed. Dit betekent dat deze kosten pas op termijn tot verrekening kunnen komen, bijvoorbeeld via een alsnog te sluiten anterieure overeenkomst, dan wel bij de invulling van afgesproken voorwaarden uit de getekende overeenkomst. In die gevallen dat er op het moment dat de kosten worden gemaakt nog geen overeenkomst is met een aanwijsbare partij op basis waarvan de kosten kunnen worden verhaald of afgesproken voorwaarden nog niet zijn ingevuld om tot verrekening over te gaan, is er feitelijk nog geen sprake van een vordering. Deze situatie kan

8

Bron: http://www.pbl.nl/publicaties/2012/ex-durante-evaluatie-wet-ruimtelijke-ordening-tweederapportage. Blz. 21: Het exploitatieplan zelf wordt nog altijd niet veel gebruikt. Veel gemeenten vinden het daarvoor te complex. In slechts 3 procent van de planologische besluiten die betrekking hebben op een bouwplan, wordt kostenverhaal verzekerd via het exploitatieplan. In die andere 97 procent van de gevallen wordt kostenverhaal anderszins verzekerd, zoals via de gemeentelijke gronduitgifte, een anterieure overeenkomst of een erfpachtovereenkomst.

- 56 -

zich ook voordoen met betrekking tot de vrijwillige financiële bijdrage. Voor de verwerking van baten en lasten is het van belang om een onderscheid te maken tussen een opgelegde vordering en de nog niet opgelegde vordering op basis van de anterieure overeenkomst. Schema 7.2

7.2.1

Kostenverhaal bij een anterieure overeenkomst

Vordering opgelegd op basis van overeenkomst

Te verhalen kosten zijn gerealiseerd Indien de gemeente de kosten heeft gerealiseerd dan moet er een onderscheid worden gemaakt of er sprake is van kostenverhaal of van een vrijwillige bijdrage. Voor de verslaggeving is de vraag of er wel of niet een eindafrekening wordt gemaakt niet van invloed. De kosten worden als ‘verhaalbare kosten’ respectievelijk ‘financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’ gepresenteerd onder de overige vorderingen conform artikel 39 sub h BBV. Te verhalen kosten zijn niet gerealiseerd Afhankelijk van de afspraken in de anterieure overeenkomst over het tijdstip waarop het kostenverhaal en/of de vrijwillige financiële bijdrage wordt opgelegd (op basis van bijvoorbeeld een betaalschema) dan wel het publiekrechtelijke kostenverhaal wordt opgelegd en de eventueel afdwingbare financiële bijdrage opeisbaar is, kan het voorkomen dat de vordering hoger is dan de op dat tijdstip gerealiseerde kosten die worden verhaald of waar de financiële bijdrage voor is bestemd. Dat gedeelte van de balanspost overige vorderingen is feitelijk nog geen baat maar betreft een door de gemeente vooruit ontvangen bedrag. Bij vooruit ontvangen bedragen moet er een onderscheid worden gemaakt of er sprake is van kostenverhaal of van een vrijwillige bijdrage. Voor de verslaggeving is de vraag of er wel of niet een afrekening wordt gemaakt wel van invloed.

Indien er sprake is van een afrekening dan moet het vooruit ontvangen bedrag worden gepresenteerd in de voorziening van derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel conform artikel 44 lid 2. Deze gelden moeten namelijk specifiek worden besteed en anders worden terugbetaald aan de derde. Wanneer in de anterieure overeenkomst niet is afgesproken dat de gemeente een eindafrekening opstelt voor de kostenverhaalsbijdrage en/of eventuele vrijwillige financiële bijdrage, dan moet het vooruit ontvangen bedrag bij de overige vooruit ontvangen bedragen (artikel 49 lid 1 sub c BBV) worden opgenomen. Wanneer in de anterieure overeenkomst niet is afgesproken dat de gemeente een eindafrekening opstelt voor de kostenverhaalsbijdrage en/of eventuele vrijwillige financiële bijdrage kan het ook voorkomen dat de kostenverhaalsbijdrage en/of eventuele vrijwillige financiële bijdrage uiteindelijk hoger is dan de kosten. Er resteert dan feitelijk een ‘voordeel’, waarvan de raad moet vaststellen of - 57 -

deze in de exploitatie beschikbaar blijft dan wel in een bestemmingsreserve opgenomen wordt waaruit aan te leggen ontwikkelingen te zijner tijd kunnen worden gedekt. Schema 7.2.1 Vordering opgelegd op basis van overeenkomst

7.2.2 Vordering nog niet opgelegd, ongetekende overeenkomst Het verschil tussen de vordering opgelegd op basis van een overeenkomst en een nog op te leggen vordering in geval van een (nog) ongetekende overeenkomst is de vraag of verrekening aannemelijk is. In dit schema heeft de vraag of er wel of niet tot een eindafrekening wordt gekomen geen invloed. Verrekening is aannemelijk Indien de gemeente de kosten heeft gerealiseerd en de verrekening is aannemelijk, dan moet er een onderscheid worden gemaakt of er sprake is van kostenverhaal of van een vrijwillige bijdrage. Voor de verslaggeving is de vraag of er wel of niet een eindafrekening wordt gemaakt niet van invloed. De kosten worden als ‘nog te verhalen kosten’ respectievelijk ‘nog te verrekenen financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’ gepresenteerd onder overige nog te ontvangen bedragen conform artikel 40a lid 1 sub b. In de toelichting op de balanspost moeten deze nog te verhalen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd naar ´nog te verhalen kosten’ c.q. ‘nog te verrekenen bijdrage´. Verrekening is niet aannemelijk Indien de gemeente de kosten heeft gerealiseerd en de verrekening is niet aannemelijk, dan moet er, ten behoeve van de eigen administratie, een onderscheid worden gemaakt of er sprake is van kostenverhaal of van een vrijwillige bijdrage.

Voor de verslaggeving hoeft geen onderscheid te worden gemaakt, en ook de vraag of er wel of niet een eindafrekening wordt gemaakt heeft geen invloed. De kosten worden allebei niet in de balans opgenomen, maar in de toelichting als niet uit de balans blijkend recht. - 58 -

Schema 7.2.2 Vordering nog niet opgelegd, overeenkomst nog niet getekend

(1) Geen onderscheid tussen wel of geen eindafrekening.

7.3 Vorderingen bij publiekrechtelijk kostenverhaal Naast het kostenverhaal op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst kan ook sprake zijn van publiekrechtelijk kostenverhaal. De gemeente kan kiezen tussen twee vormen van kostenverhaal: kostenverhaal met tijdvak (integrale gebiedsontwikkeling) en kostenverhaal zonder tijdvak (organische gebiedsontwikkeling). De kostenverhaalsbijdrage opgelegd aan een derde partij vindt plaats op basis van een omgevingsplan of de omgevingsvergunning waarin de functie van de betreffende percelen grond worden gewijzigd en gebeurt door middel van een verhaalsbeschikking. Wanneer de verhaalsbeschikking is verstrekt, kwalificeren de hiermee samenhangende gerealiseerde verhaalbare kosten (direct) als een vordering en baat. Om te voorkomen dat alle vorderingen en nog te verhalen bedragen in het kader van de faciliterende grondexploitatie op verschillende plaatsen op de balans voorkomen, kiest de commissie BBV ervoor om deze vorderingen op te nemen bij de overige vorderingen (artikel 39 sub h BBV). Wanneer kosten niet direct een-op-een in rekening worden gebracht, maar de vordering op basis van de verhaalsbeschikking hoger is dan dat de gemeente op dat moment aan kosten heeft gemaakt, heeft de gemeente feitelijk geld vooruit ontvangen.

Bij zowel kostenverhaal zonder tijdvak als kostenverhaal met tijdvak, moet het vooruit ontvangen bedrag in een voorziening van derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel worden opgenomen (artikel 44 lid 2 BBV). Deze gelden moeten namelijk specifiek worden besteed en anders worden terugbetaald aan de derde. Het komt ook voor dat gemeenten in het kader van faciliterend grondbeleid vooraf kosten maken, terwijl nog geen verhaalsbeschikking is verstrekt. Dit betekent dat deze kosten op termijn tot verrekening kunnen komen. In de gevallen dat er op het moment dat de kosten worden gemaakt met een aanwijsbare partij nog geen verhaalsbeschikking is verstrekt, is er nog geen sprake van een feitelijke vordering. De gemaakte kosten kwalificeren in dit geval als ‘nog te verhalen kosten’ en worden verantwoord als een overlopend actief bij ‘overige nog te ontvangen bedragen’ (artikel 40a lid 1 sub b BBV). In de - 59 -

toelichting op de balanspost moeten deze nog te verhalen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde nog te verhalen bedragen in het kader van faciliterende grondexploitatie. Indien geen zicht is op verrekening en dus (nog) onvoldoende aannemelijk is dat de gemaakte kosten kunnen worden verrekend dan rest slechts een vermelding als ‘niet in de balans opgenomen recht’ bij de toelichting op de balans. Vorderingen bij afdwingbare financiële bijdrage In de nieuwe Omgevingswet is de mogelijkheid voor een afdwingbare financiële bijdrage opgenomen. Het gaat daarbij om bijdragen aan investeringen buiten het plangebied die bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit daarvan, maar waarvoor geen kosten kunnen worden verhaald. De gemeente moet voor de afdwingbare financiële bijdrage een eindafrekening opstellen. Wanneer de afdwingbare financiële bijdrage opeisbaar is, is er sprake van een vordering en baat. Om te voorkomen dat alle vorderingen en nog te verhalen bedragen in het kader van de faciliterende grondexploitatie op verschillende plaatsen op de balans voorkomen, kiest de commissie BBV ervoor om deze vorderingen op te nemen bij de overige vorderingen (artikel 39 sub h BBV). Schema 7.3

Vordering bij afdwingbare financiële bijdrage

Wanneer de opeisbare financiële bijdrage hoger is dan de gerealiseerde kosten waar de bijdrage voor wordt bedoeld is, heeft de gemeente feitelijk dat gedeelte van de bijdrage vooruit ontvangen. Bij de afdwingbare financiële bijdrage moet dit vooruit ontvangen bedrag in een voorziening van derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel worden opgenomen (artikel 44 lid 2 BBV). Deze gelden moeten namelijk specifiek worden besteed en anders worden terugbetaald aan de derde. Het komt ook voor dat gemeenten vooraf kosten maken waar de afdwingbare financiële bijdrage voor bedoeld is, terwijl de afdwingbare financiële bijdrage nog niet opeisbaar is. Dit betekent dat deze kosten op termijn tot verrekening kunnen komen. In de gevallen dat er op het moment dat de kosten worden gemaakt met een aanwijsbare partij afdwingbare financiële bijdrage nog niet opeisbaar is, is er nog geen sprake van een feitelijke vordering. De gemaakte kosten kwalificeren in dit geval als nog te verrekenen financiële bijdrage faciliterend grondbeleid en worden verantwoord als een overlopend actief bij overige nog te ontvangen - 60 -

bedragen (artikel 40a lid 1 sub b BBV). In de toelichting op de balanspost moet deze nog te verrekenen financiële bijdrage expliciet worden toegelicht en gespecificeerd. Indien geen zicht is op verrekening en dus (nog) onvoldoende aannemelijk is dat de gemaakte kosten kunnen worden verrekend dan rest slechts een vermelding als niet in de balans opgenomen recht bij de toelichting op de balans. 7.4 Voorbereidende kosten Ook wanneer nog geen (anterieure) overeenkomst over het kostenverhaal is gesloten of nog geen omgevingsplan of omgevingsvergunning waarin de functie van de betreffende percelen grond worden gewijzigd is opgesteld, worden vaak reeds voorbereidende kosten gemaakt. Deze voorbereidingskosten zijn verhaalbaar vanaf het moment dat wel een anterieure overeenkomst wordt gesloten of het omgevingsplan of de omgevingsvergunning wordt vastgesteld waarin de functie van de betreffende percelen grond wordt gewijzigd. Het kan op het moment dat de voorbereidende kosten worden gemaakt nog onzeker zijn of de voorbereiding daadwerkelijk tot een overeenkomst of omgevingsplan of omgevingsvergunning zal leiden. Schema 7.4.1 Voorbereidingskosten

(1) Voorwaarden: passend binnen de kostensoortenlijst, maximaal 5 jaar en bestaan concrete plannen tot ontwikkeling van een omgevingsplan waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt. (2) Zie paragraaf 5.3.2.

De verhaalbaarheid van deze kosten is daarom omgeven door extra onzekerheden en kunnen alleen onder strikte voorwaarden worden verantwoord als nog te verrekenen kosten onder de overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a, lid 1 sub b). De voorwaarden die hiervoor worden gesteld zijn parallel aan de voorwaarden voor het activeren van voorbereidingskosten voor (mogelijk) toekomstige eigen grondexploitaties in de situatie dat nog geen grondexploitatie door de raad is vastgesteld. De commissie BBV doet hieromtrent de volgende stellige uitspraak: Stellige uitspraak Het kwalificeren van voorbereidingskosten voor omgevingsplannen met faciliterend grondbeleid of nog te sluiten anterieure overeenkomsten als ‘nog te verrekenen kosten’ onder de overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a, lid 1 sub b BBV) is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit; én 2. de kosten mogen maximaal vijf jaar als overige nog te ontvangen bedragen blijven staan; na maximaal vijf jaar moet het kostenverhaal zijn gerealiseerd dan wel dienen de kosten te - 61 -

worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; én 3. er is een besluit door de raad of het college genomen tot het maken van voorbereidingskosten voor faciliterend grondbeleid in een aangewezen gebied voor het ontwikkelen van het omgevingsplan of tot het sluiten van een anterieure overeenkomst; én 4. in de toelichting op de overige nog te ontvangen bedragen op de balans moeten deze nog te verrekenen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde voorbereidingskosten van faciliterende grondexploitaties. In dit geval geldt derhalve een termijn van vijf jaar. Deze termijn komt voort uit de maximale activeringstermijn van vijf jaar die in het BBV is gesteld voor kosten van onderzoek en ontwikkeling. Bovenstaande voorwaarden leggen beperkingen op aan de kosten die verslaggevings-technisch als overlopend actief kunnen worden verantwoord. Enerzijds ten aanzien van het soort kosten en anderzijds ten aanzien van het moment waarop de kosten worden gemaakt. Dit neemt niet weg dat kosten die niet aan deze voorwaarden voldoen alsnog kunnen worden verhaald. Deze worden echter voorzichtigheidshalve niet verantwoord als overlopend actief, maar worden op het moment van realisatie van de kosten direct als lasten in de exploitatie van de gemeente geboekt.

Wanneer dergelijke kosten op een later moment, bijvoorbeeld via een later afgesloten anterieure overeenkomst, alsnog worden verhaald, leidt dit tot een bate in de exploitatie. Stellige uitspraak Kosten, die gemeenten hebben gemaakt op basis van een overeenkomst of, die via publiekrechtelijk kostenverhaal en een afdwingbare financiële bijdrage kunnen worden verhaald op en verrekend met derden, zijn vorderingen die opgenomen moeten worden bij de balanspost overige vorderingen (artikel 39 sub h BBV) op de balans. In de toelichting op deze balansposten moeten deze vorderingen expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde ‘verhaalbare kosten’ en ‘financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’. Schema 7.4.2 Verplichte financiële bijdrage

Stellige uitspraak Als een gemeente een eindafrekening moet opstellen, dan moeten vooruit ontvangen bedragen in een voorziening voor van derden verkregen middelen worden opgenomen (artikel 44 lid 2 BBV). Dit is het geval als de gemeente kostenverhaalsbijdragen of afdwingbare financiële bijdragen in rekening - 62 -

brengt op basis van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse bouwactiviteit dan wel in de anterieure overeenkomst heeft afgesproken een eindafrekening te zullen maken. Als in de anterieure overeenkomst niet is afgesproken dat de gemeente een eindafrekening opstelt van het kostenverhaal en de financiële bijdragen, dan moet het vooruit ontvangen bedrag worden opgenomen bij de ‘overige vooruit ontvangen bedragen’ (artikel 49 lid 1 sub c). Stellige uitspraak Als de gemeente reeds gemaakte kosten kan verhalen en/of een financiële bijdrage kan opleggen (publiek- of privaatrechtelijk), maar verhaal en/of verrekening nog niet kan plaatsvinden, dan dienen de gerealiseerde nog te verhalen kosten en/of de gerealiseerde kosten waarvoor de financiële bijdrage wordt gevraagd te worden verantwoord als overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 sub b BBV). In de toelichting op de balanspost moeten deze overlopende activa als zijnde ‘nog te verhalen kosten’ en ‘nog te verrekenen financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’ worden gespecificeerd en toegelicht.

De redenen zijn divers, zoals dat er nog geen overeenkomst is gesloten, bepaalde voorwaarden in de overeenkomst nog niet zijn ingevuld, de publiekrechtelijke verhaalsbeschikking nog niet is verstrekt en in of bij de kostenverhaalsbeschikking is bepaald dat de kosten na aanvang van de bouwactiviteit kunnen worden voldaan. Als geen zicht is op een toekomstige verrekening dan rest slechts een vermelding als ‘niet in de balans opgenomen recht’ bij de toelichting op de balans. Stellige uitspraak Als de gemeente reeds gemaakte kosten niet kan verhalen en/of geen financiële bijdrage kan opleggen (publiek- of privaatrechtelijk) dan rest slechts een vermelding als ‘niet in de balans opgenomen recht’ bij de toelichting op de balans. 7.5 Gemengde projecten Tot 2016 werden faciliterende projecten veelal geschaard onder de niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) of onder de bouwgronden in exploitatie (BIE). Met de vanaf 2016 geldende herziene verslaggevingsregels moeten de projecten inzake de verhaalbare kosten van het faciliterende grondbeleid in de verslaggeving worden onderscheiden van de projecten inzake het actieve grondbeleid c.q. de eigen gemeentelijke grondexploitaties. Vanaf 1 januari 2016 worden projecten daarom gekwalificeerd als faciliterend grondbeleid of als bouwgrond in exploitatie (of materieel vast actief, indien feitelijk geen sprake is van grondexploitatie).

Dit betekent dat gemengde projecten moeten worden opgeknipt in daadwerkelijke eigen bouwgrondexploitaties (BIE) en faciliterende projecten. De wijze waarop de administratieve kostenverdeling tussen deze verschillende projecten moet plaatsvinden, is aan de gemeente, mits de splitsing ten behoeve van de jaarrekening duidelijk en consistent is. Binnen een gemengde exploitatie (met verschillende deelgebieden (BIE en faciliterende projecten) mag het resultaat tussen deelgebieden gesaldeerd worden, indien de deelgebieden van deze grondexploitatie onlosmakelijk in de ontwikkeling met - 63 -

elkaar verbonden zijn. Overigens moet bij het salderen wel rekening worden gehouden met de eventueel verschuldigde vennootschapsbelasting over de positieve resultaten van een BIE. 7.6 Bijzondere projecten In sommige gevallen betreft het faciliterende grondbeleid de transformatie van bestaande gebouwen van derden, bijvoorbeeld van kantoren naar woningen. Ook in die gevallen kan sprake zijn van bouwactiviteiten waarbij op basis van het Omgevingsbesluit kostenverhaal via een anterieure overeenkomst dan wel een kostenverhaalsbeschikking moet plaatsvinden.9 7.7 Maximering verhaalbare kosten Het kostenverhaal is bij kostenverhaal met tijdvak gemaximeerd tot het totaal van de potentiële opbrengsten van de grondexploitatie (macro-aftopping) en bij kostenverhaal zonder tijdvak tot de waardevermeerdering van het perceel waarop de bouwactiviteiten plaatsvinden. Indien de lasten voor de gemeente hoger zijn dan de baten dan moet de gemeente tijdig dekking te vinden voor het tekort, namelijk het moment van het ontstaan van het tekort. Dat kan bij het tekenen van de overeenkomst (privaatrechtelijk) al duidelijk zijn of bij het vaststellen van het omgevingsplan of bij het afgeven van de eerste kostenverhaalsbeschikking (publiekrechtelijk), dan wel als het tekort ontstaat doordat de uitvoering gaandeweg tegenvalt.

In alle gevallen moet voor het verwachte tekort een voorziening worden getroffen op het moment dat de tegenvaller ontstaat. Indien geen overeenkomst wordt gesloten dan wordt de voorziening direct getroffen op het moment dat deze ontstaat. Dat blijkt meestal uit de calculatie (exploitatieopzet). 7.8 Rente In het publiekrechtelijke kostenverhaal bij faciliterende grondexploitaties wordt per jaar rente berekend over het saldo van de exploitatie. Als de gemeente per saldo van een derde geld vooruit heeft ontvangen, moet de gemeente rente betalen aan de derde. Dit is een verplichting die tot het moment van daadwerkelijke verrekening voor de administratieve eenvoud kan worden toegevoegd aan het vooruit ontvangen bedrag dat onder de voorziening van derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel is opgenomen (art. 44 lid 2 BBV). Als de gemeente de te verhalen kosten voor heeft geschoten, wordt de rente verhaald op de derde. Indien de verhaalsbeschikking is gestuurd dan wordt de te verhalen rente opgenomen bij de overige vorderingen (artikel 39 sub h) en indien de verhaalsbeschikking nog niet is gestuurd wordt de te verhalen rente opgenomen bij de Overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 sub b). Het rentepercentage dat voor de berekening van de rente wordt gebruikt, betreft de gemiddelde rentelast over het rentedragende vreemde vermogen.

Rente speelt nog op een tweede manier een rol bij het publiekrechtelijke kostenverhaal. Volgens de Omgevingswet moet de gemeente bij de eindafrekening te veel betaalde bedragen terugbetalen. De systematiek van de Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet is erop gebaseerd dat alle kosten en opbrengsten worden teruggerekend naar het basisjaar. De Wet op de ruimtelijke ordening en de Omgevingswet schrijven voor dat de gemeente dan het verschil tussen de betaalde en daadwerkelijk

9

Artikel 8.13 e en f van het Omgevingsbesluit

- 64 -

benodigde bijdrage moet terugbetalen inclusief rente. Hierbij is de vraag welke rentevoet van toepassing is. In de praktijk hanteren veel gemeenten hiervoor de disconteringsvoet (2%) uit paragraaf 5.6 van deze notitie. Deze maakt het mogelijk om het terug te betalen bedrag direct op eindwaarde te berekenen in plaats van terug te rekenen naar het basisjaar van de vaststelling van het omgevingsplan. Dat maakt de eindafrekening gemakkelijker en is geen bezwaar zo lang de verschillen tussen de disconteringsvoet en de gemiddelde rentelast vrij klein zijn. Bij kostenverhaal op basis van een overeenkomst kunnen uiteraard ook afspraken worden gemaakt over het verrekenen van rente en het berekenen van rente bij een eventuele eindafrekening. De hoogte van het rentepercentage is dan ook onderdeel van de afspraken in de overeenkomst. De verwerking van de rente in de jaarrekening gebeurt op dezelfde wijze als bij het publiekrechtelijke kostenverhaal.

- 65 -

Deel D

Bijlagen

In deel D van de notitie Grondbeleid in begroting en jaarverslagstukken vindt u de achtergronden en voorbeelden bij de notitie. Het bevat wetgeving, bronnen, voorbeelden en een afkortingenlijst.