Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)

NOTITIE Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)

December 2023

Inhoudsopgave 1.

INTRODUCTIE ...................................................................................................................................... - 4 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

DEEL A 2.

Wat is grondbeleid? ....................................................................................................................... - 14 Hoe wordt grondbeleid vormgegeven? .......................................................................................... - 14 Hoeveel kost grondbeleid? ............................................................................................................. - 17 Welke risico’s zijn er verbonden aan grondbeleid? ........................................................................ - 18 Verantwoordelijkheden raad ......................................................................................................... - 19 -

PARAGRAAF GRONDBELEID EN OVERIGE PARAGRAFEN .................................................................... - 21 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4.

GRONDBELEID .......................................................................................................................... - 14 -

HET BELANG VAN HET GRONDBELEID VOOR RAADSLEDEN ............................................................... - 14 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3.

Inleiding............................................................................................................................................ - 4 Overzicht van de wijzigingen ............................................................................................................ - 4 Leeswijzer ......................................................................................................................................... - 6 Richtlijnen ........................................................................................................................................ - 7 Stellige uitspraken en aanbevelingen .............................................................................................. - 8 -

Visie op het grondbeleid................................................................................................................. - 21 Wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd .......................................................................... - 22 Actuele prognose van de resultaten............................................................................................... - 22 Onderbouwing en uitgangspunten bij (tussentijdse) winstneming ................................................ - 23 Beleidsuitgangspunten bij reserves en risico’s in relatie tot grondzaken....................................... - 24 Grondexploitatie in de andere paragrafen..................................................................................... - 25 -

GRONDEN BINNEN HET BBV.............................................................................................................. - 27 4.1

Grond als materiële vaste activa .................................................................................................... - 27 4.1.1

4.2 4.3 4.4 DEEL B 5.

Warme gronden: gebiedsontwikkeling op termijn .......................................................................... - 27 -

Voorraad grond, waaronder ruilgronden ....................................................................................... - 29 Onderhanden werk en bouwgronden in exploitatie ....................................................................... - 29 Niet uit balans blijkende rechten/verplichtingen ........................................................................... - 30 ACTIEVE GRONDEXPLOITATIE .................................................................................................. - 31 -

BOUWGRONDEN IN EXPLOITATIE ..................................................................................................... - 31 5.1 5.2

Definitie .......................................................................................................................................... - 31 Grondexploitatiecomplex ............................................................................................................... - 32 5.2.1 5.2.2

5.3

Kostentoerekening ......................................................................................................................... - 36 5.3.1 5.3.2 5.3.3

5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

Budgetrecht ..................................................................................................................................... - 33 Frequentie en afgrenzing wijzigingen grondexploitatiecomplexen ................................................. - 34 Bovenwijkse voorzieningen ............................................................................................................. - 37 Voorbereidingskosten ..................................................................................................................... - 39 Investeringen in openbare voorzieningen ....................................................................................... - 40 -

Rentetoerekening ........................................................................................................................... - 41 Disconteringsvoet........................................................................................................................... - 44 Interne opbrengsten ....................................................................................................................... - 45 Activering van baten en lasten ....................................................................................................... - 46 Het afsluiten van een grondexploitatiecomplex............................................................................. - 47 -

-2-

6.

WAARDERING ................................................................................................................................... - 48 6.1 6.2 6.3 6.4

DEEL C 7.

Winst of verlies ............................................................................................................................... - 48 Tussentijds winst nemen ................................................................................................................ - 49 Risico’s............................................................................................................................................ - 50 Verwerking van verliezen ............................................................................................................... - 51 FACILITEREND GRONDBELEID ................................................................................................... - 54 -

VERSLAGGEVINGSASPECTEN FACILITEREND GRONDBELEID .............................................................. - 54 7.1 7.2

Inleiding.......................................................................................................................................... - 54 Anterieure overeenkomst ............................................................................................................... - 56 7.2.1. 7.2.2

7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 DEEL D

Vordering opgelegd op basis van overeenkomst ............................................................................ - 57 Vordering nog niet opgelegd, ongetekende overeenkomst ............................................................ - 58 -

Vorderingen bij publiekrechtelijk kostenverhaal ............................................................................ - 59 Voorbereidende kosten .................................................................................................................. - 61 Gemengde projecten ...................................................................................................................... - 63 Bijzondere projecten ...................................................................................................................... - 64 Maximering verhaalbare kosten .................................................................................................... - 64 Rente .............................................................................................................................................. - 64 BIJLAGEN ................................................................................................................................. - 66 -

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7 Bijlage 8 Bijlage 9 Bijlage 10 Bijlage 11 Bijlage 12 Bijlage 13

Omgevingsbesluit: verhaalbare kostensoorten .................................................................... - 66 Voorwaarden overheveling bestedingen openbare ruimte .................................................. - 68 Rente en grondexploitaties ................................................................................................... - 69 Nadere uitleg tussentijds winstnemen (POC-methode) ........................................................ - 71 Verwerken onderhanden werk grondexploitatie .................................................................. - 77 Voorbeeld gebiedsontwikkeling ‘in het Oog’ ........................................................................ - 95 Samenvattend overzicht verantwoordingsschema’s faciliterend grondbeleid ..................... - 97 Vennootschapsbelasting....................................................................................................... - 99 Bronnen .............................................................................................................................. - 103 Wetgeving .......................................................................................................................... - 106 Afkortingenlijst ...................................................................................................................

- 113 Consequenties wetswijzigingen sinds 2016 ........................................................................ - 114 Nadere uitleg specifieke vraagstukken ............................................................................... - 116 -

-3-

1. Introductie 1.1 Inleiding Deze notitie is een actualisatie van de Notitie grondbeleid uit 2019. Vanwege de invoering van de Omgevingswet is een actualisatie noodzakelijk. De datum van de invoering van deze wet is al verschillende keren verschoven en staat nu op 1 januari 2024. Alle wijzigingen in de notitie die te maken hebben met de Omgevingswet treden in werking gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Alle overige wijzigingen treden in werking met ingang van begrotingsjaar 2025. Toepassing met ingang van de jaarrekening 2024 is mogelijk maar niet verplicht. Voor de tussenliggende periode is de notitie uit 2019 leidend aangevuld met het addendum uit december 2022 inzake warme gronden. In bijlage 12 is een overzicht opgenomen van consequenties van de sinds 2016 doorgevoerde wetswijzigingen. Naast aanpassingen in terminologie vanwege wijzigingen in wet- en regelgeving heeft de invoering van de Omgevingswet met name gevolgen voor de verslaggevingsaspecten bij faciliterend grondbeleid. Deze notitie gaat met name in op gemeentelijke grondexploitaties en faciliterend grondbeleid. In deze nieuwe notitie is rekening gehouden met de strekking van alle gegeven antwoorden uit de vraag- en antwoordrubriek. De commissie BBV verwerkt alle aandachtspunten voortkomend uit de vraag- en antwoordrubriek in haar notities.

Ook voor deze notitie Grondbeleid zijn, aanvullend op de wijzigingen als gevolg van de invoering van de Omgevingswet, enkele verduidelijkingen doorgevoerd die vanuit de vraag- en antwoordrubriek naar voren zijn gekomen. Daarmee vervallen alle tot en met 22 september 2023 gepubliceerde vragen en antwoorden die betrekking hebben op de Notitie grondbeleid uit 2019 en het addendum uit december 2022 over warme gronden. 1.2 Overzicht van de wijzigingen Deze notitie is op een aantal punten sterk afwijkend van de vorige notitie als gevolg van de invoering van de Omgevingswet. Hieronder vindt u puntsgewijs, kort samengevat, de belangrijkste wijzigingen en toevoegingen inclusief de verwijzing naar het hoofdstuk waar het onderwerp nader wordt uitgewerkt. 1. Aanpassing hoofdstukken voor wat betreft begrippen en definities. 2. Wijziging kostenverhaal bij facilitair grondbeleid (hoofdstuk 7). 3. Aanpassingen op basis van voortschrijdend inzicht sinds de notitie Grondbeleid uit 2019. Ad 1: De notitie is geactualiseerd voor wat betreft de begrippen en bijbehorende definities. Denk hierbij aan het vervallen van exploitatieplan en de nieuwe begrippen omgevingsplan en kostenverhaal. Ad 2: Wijziging kostenverhaal faciliterend grondbeleid Het kostenverhaal faciliterend grondbeleid wijzigt op een viertal punten: a.

De bijdrage aan het kostenverhaal wordt niet meer in rekening gebracht via de omgevingsvergunning, maar via een aparte kostenverhaalsbeschikking. Dit wordt veroorzaakt -4-

doordat het exploitatieplan uit de Wro ontbreekt in de Omgevingswet. Voorheen nam het bevoegd gezag regels omtrent kostenverhaal op in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In de Omgevingswet is de jaarlijkse plicht om de cijfers te actualiseren vervallen en is de term grondexploitatiekosten vervangen door kosten gemaakt voor werken, werkzaamheden en maatregelen. Omdat een omgevingsvergunning voor de toets aan het omgevingsplan facultatief is, zal het bevoegd gezag niet in alle gevallen meer een omgevingsvergunning afgeven. De publiekrechtelijke kostenverhaalsbijdrage wordt daarom niet meer in rekening gebracht via de omgevingsvergunning, maar via een kostenverhaalsbeschikking. Zie paragraaf 7.1. b. Er zijn meer keuzemogelijkheden om kosten te verhalen. Er zijn twee vormen van kostenverhaal mogelijk: kostenverhaal met tijdvak (integrale gebiedsontwikkeling) en kostenverhaal zonder tijdvak (organische gebiedsontwikkeling). Kostenverhaal met tijdvak zijn de plannen met een duidelijk eindbeeld, een fasering en een einddatum waardoor kosten en opbrengsten goed vooraf te berekenen zijn. Kostenverhaal zonder tijdvak is voor plannen waar dat duidelijke eindbeeld ontbreekt, zonder fasering en zonder einddatum.

Het is voor plannen met globale functieaanduidingen die op verschillende manieren kunnen worden uitgewerkt waardoor kosten en opbrengsten moeilijk vooraf te berekenen zijn. Omdat de rekensystematiek voor kostenverhaal niet meer in detail is uitgewerkt in de Omgevingswet, heeft het bevoegd gezag meer mogelijkheden om het publiekrechtelijke kostenverhaal op maat te regelen. Zie paragraaf 7.1. c. De kostensoortenlijst is uitgebreid, waardoor ook kosten kunnen worden verhaald van maatregelen in verband met de klimaatproblematiek (wateroverlast, hittestress) of de energietransitie (warmtenetwerken). Zie paragraaf 5.3. d. Er is in de Omgevingswet een regeling opgenomen voor verplichte financiële bijdragen aan ontwikkelingen. Dit zijn fysieke maatregelen die een functionele samenhang hebben met bouwactiviteiten in gebieden waar kostenverhaal plaatsvindt, maar die niet voldoen aan de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Het gaat onder andere om maatregelen om het landschap te verbeteren, bijvoorbeeld door het slopen van varkensstallen en kassen. De Wro maakte het al mogelijk hiervoor vrijwillige bijdragen te vragen, nu kunnen dergelijke bijdrage ook worden afgedwongen, mits de opbrengsten van de bouwactiviteiten dat toelaten. Zie paragraaf 7.1.

Ad 3: Aanpassingen op basis van voortschrijdend inzicht sinds de notitie Grondbeleid uit 2019 Naar aanleiding van voortschrijdend inzicht heeft de commissie BBV de volgende aanpassingen in deze notitie doorgevoerd: a. De voorwaarden voor warme gronden zijn aangepast naar aanleiding van de praktijksituaties met ingang van boekjaar 2022. Deze aanpassing is in december 2022 gepubliceerd in een nieuwsbericht over warme gronden op de website van de commissie BBV. De aanpassing van de voorwaarden in paragraaf 4.1.1 waaronder er sprake is van warme gronden heeft betrekking op de volgende punten: • De gebiedsontwikkeling hoeft niet langer uitsluitend betrekking te hebben op woningbouw, maar kan ook betrekking hebben op bijvoorbeeld bedrijfsterreinen. -5-

b.

c.

d.

e.

• De voorwaarde dat er betrokkenheid is bij de gebiedsontwikkeling van provincie of rijksoverheid vervalt. • De (toekomstige) bestemming(en), functie(s) en/of ontwikkeling betreffende het plangebied dien(en)t goed onderbouwd te worden. Voorbereidingskosten bij zowel actieve als facilitaire grondexploitaties mogen na 5 jaar ook worden voorzien in plaats van te worden afgeboekt. Daarmee wordt gehandeld in lijn met de afschrijvingstermijn van 5 jaar voor immateriële activa, worden risico’s voor de gemeente beperkt, maar blijft de mogelijkheid bestaan om deze kosten alsnog te betrekken in een nog voorziene bouwgrondexploitatie of kostenverhaal. Zie paragraaf 5.3.2 en 7.4. De commissie BBV heeft vanaf 2016 in notities en beantwoorde vragen over grondbeleid er naar gestreefd om waar mogelijk aan te sluiten bij de fiscale regelgeving. Inmiddels blijkt dat de fiscale praktijk daar van afwijkt bij de jaarwinstbepaling. Als gevolg daarvan voert de commissie BBV de volgende aanpassingen door: 1) De rentetoerekening aan actieve grondexploitaties wordt vereenvoudigd door toe te staan dat de in een gemeente reeds gehanteerde omslagrente ook wordt toegepast bij actieve grondexploitaties. Bij de omslagrente heeft de gemeente de keuze ook rente over het eigen vermogen mee te nemen.

De rente over het eigen vermogen is gemaximeerd conform de geactualiseerde notitie Rente van de commissie BBV tot het gemiddelde rentepercentage over het vreemd vermogen. Zie paragraaf 5.4 en bijlage 3. 2) Winstneming via de POC-methode, dat wil zeggen op basis van de betrouwbaar geraamde winst naar rato van de realisatie van verkopen èn kosten, vindt pas plaats als de resterende looptijd van een grondexploitatie tien jaar of minder is. Zie paragraaf 6.2. Binnen een gemengde exploitatie met bouwgrondexploitatie- en faciliterende projecten mag het resultaat gesaldeerd worden indien de deelgebieden onlosmakelijk in de ontwikkeling met elkaar verbonden zijn. Zie paragraaf 7.5. Gezien de vragen aan de commissie BBV over gebiedsontwikkeling met gemengde exploitaties en bovenwijkse voorzieningen is hiervoor een voorbeeld opgenomen. Zie bijlage 6.

1.3 Leeswijzer De notitie Grondbeleid is een bijzondere notitie waarin verslaggeving volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), economische en fiscale vraagstukken nauw met elkaar verbonden zijn. De notitie is dan ook bij uitstek een notitie voor specialisten met uitzondering van hoofdstuk 2 dat specifiek voor de raad is geschreven. In het BBV staat uiteindelijk het inzicht van de raad in de begroting en de jaarstukken voorop. Daarnaast kan dit document ook interessant zijn voor de diverse gebruikers van en belangstellenden in de begroting en de jaarstukken. Daarbij kan natuurlijk gedacht worden aan de raad, maar zeker ook aan de toezichthouders, accountants, inwoners, instellingen, belangengroepen, bedrijven, media en contractpartners. In deze notitie wordt gewerkt met een vierdeling: allereerst wordt het grondbeleid in het algemeen (deel A) nader belicht, gevolgd door de actieve grondexploitaties (deel B), faciliterende grondbeleid (deel C) en de bijlagen (deel D). Voor de leesbaarheid van de tekst wordt in de rest van deze notitie alleen nog gesproken over gemeente en gemeentelijke organen, zoals de raad. Echter overal waar -6-

gemeente staat dient gemeente, provincie en gemeenschappelijke regelingen gelezen te worden, waar raad staat ook provinciale staten en algemeen bestuur. Voorafgaand aan deel A start hoofdstuk 1 met de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de vorige notitie, de leeswijzer en de stellige uitspraken en aanbevelingen van de commissie BBV ten aanzien van grondbeleid. Deel A begint met hoofdstuk 2 dat zich specifiek richt op raadsleden. Dit hoofdstuk kan zowel zelfstandig door hen worden gebruikt of ter ondersteuning van de advisering door de vakspecialisten. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de paragraaf grondbeleid en de overige paragrafen voor zover het grondbeleid betreft. In hoofdstuk 4 worden de balansposten waarop gronden in gemeentelijk eigendom worden verantwoord nader toegelicht. Deel B, bestaande uit hoofdstuk 5 en 6, gaat over grondexploitaties en is alleen van toepassing in gevallen waarin de gemeente een actief grondbeleid voert. Dat betekent dat de gemeente grond koopt, die bouw- en woonrijp maakt en weer verkoopt aan ontwikkelaars, aannemers en particulieren of in erfpacht uitgeeft. Hoofdstuk 5 gaat over de grondexploitatieberekeningen en de wijze van kostentoerekening. Hoofdstuk 6 is gewijd aan de waardering (winst of verlies, tussentijds winst nemen, risico’s en de verwerking van verliezen).

Deel C wordt gevormd door hoofdstuk 7 en richt zich op de verslaggevingsaspecten van het faciliterend grondbeleid. Hiervan is sprake wanneer bouwplannen worden gerealiseerd door private partijen en de gemeente kostenverhaal toepast en eventueel ook (vrijwillige) financiële bijdragen in rekening brengt. Tot slot zijn in deel D van deze notitie 13 bijlagen opgenomen met daarin voorbeelden en bronvermeldingen. 1.4 Richtlijnen Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten en andere decentrale overheden zijn een belangrijk instrument van de commissie BBV om de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen, zoals artikel 75 BBV verlangt. De richtlijnen van de commissie BBV worden – in navolging van de richtlijnen van de Raad voor de jaarverslaglegging – onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De betekenis van beide categorieën kan voor de praktijk van de begrotingscyclus inclusief jaarverslaggeving verschillen. Met stellige uitspraken geeft de commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd en indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook ‘BBV-proof’ is), zij dit expliciet moet motiveren en kenbaar moet maken bij de begroting en jaarstukken.

Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’. De commissie BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). De richtlijnen die de commissie BBV in deze notitie heeft geformuleerd zijn hierna opgenomen. Bij elk van de richtlijnen wordt aangegeven aan welk hoofdstuk deze is ontleend. -7-

1.5 Stellige uitspraken en aanbevelingen In deze notitie zijn de volgende stellige uitspraken en aanbevelingen opgenomen. Deze zijn ongewijzigd ten opzichte van de notitie grondbeleid uit 2019 tenzij aangegeven. De stellige uitspraken en aanbevelingen zijn per onderdeel van deze notitie gegroepeerd met het oog op de specifieke onderwerpen van deze delen. Deel A: Grondbeleid Stellige uitspraken A. Er moet jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld. Paragrafen 2.3 en 5.2.2. Aanbevelingen B. De commissie BBV adviseert kaderstelling op het gebied van grondbeleid niet bij begroting vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of door een nota grondbeleid aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien. Paragraaf 2.5. C. De commissie BBV adviseert het verwachte resultaat van de grondexploitatie(s) op eindwaarde in de paragraaf grondbeleid op te nemen, ook indien de verliesvoorziening op contante waarde is gebaseerd. Paragraaf 3.3. D.

De commissie BBV adviseert om in de nota grondbeleid of de paragraaf grondbeleid een toelichting te geven inzake de keuze en doelstelling van het aangaan van een publiek-private samenwerkingsovereenkomst met een verbonden partij in het kader van een grondexploitatie. Paragraaf 3.6. E. De commissie BBV adviseert gronden die zijn verworven met het oog op concrete ontwikkeling door de gemeente, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld te waarderen, voor wat betreft de toepassing van artikel 65 lid 1 BBV, tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming. Er moet dan wel worden voldaan aan de volgende voorwaarden: • de gronden moeten deel uitmaken van een door de raad vastgestelde omgevingsvisie of programma voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd én; • de (toekomstige) bestemming(en)/functies (ontwikkeling) betreffende het plangebied dien(en)t goed onderbouwd te worden én; • de gebiedsontwikkeling mag niet zodanig conflicteren met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid én; • de visie/het masterplan mag niet strijdig zijn met beleid van de provincie en/of rijk én; -8-

• periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden. Paragraaf 4.1.1. Deel B: Actieve grondexploitatie Stellige uitspraken A. Een bouwgrond in exploitatie (BIE) moet worden geopend vanaf het moment van het vaststellen van het raadsbesluit met daarin de vaststelling van het grondexploitatiecomplex inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment is de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Paragraaf 5.1. B. Voor een grondexploitatie met een looptijd langer dan 10 jaar is de volgende aanvullende informatie verplicht: de motivatie voor de langere looptijd en een overzicht met onderbouwing van de risicobeperkende maatregelen. Deze moeten in de begroting en jaarstukken worden vermeld. Paragraaf 5.2. C. Er moet jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld. Paragrafen 2.3 en 5.2.2. D.

Voor de bepaling van kosten van de BIE die tot de vervaardigingkosten als bedoeld in artikel 63 lid 3 BBV kunnen worden gerekend, moet worden aangesloten op de verhaalbare kostensoorten zoals opgenomen in bijlage IV van het Omgevingsbesluit (artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit). Dit betekent dat maximaal deze kostensoorten kunnen worden toegerekend aan de BIE. Paragraaf 5.3. E. De rentelasten worden toegerekend aan een BIE op basis van A13 in de tabel van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit. Hierbij wordt de omslagrente gehanteerd conform de notitie Rente van de commissie BBV of de rentelast van financiering die specifiek voor een grondexploitatie is aangetrokken (projectfinanciering). Paragraaf 5.3. F. Het doen van dotaties en/of bijdragen aan een voorziening (fonds) voor bovenwijkse voorzieningen ten laste van een BIE is niet toegestaan. Paragraaf 5.3. G. Het deel van de kosten van bovenwijkse voorzieningen dat aan een in de toekomst te openen grondexploitatie wordt toegerekend, moet tot het moment dat de betreffende grond feitelijk in exploitatie wordt genomen, worden geactiveerd onder de betreffende categorie materiële vaste activa. In de periode van activering als maatschappelijk nut tot en met het eventueel openen van de betreffende grondexploitatie, moet conform artikel 64 lid 3 BBV, vanaf de -9-

ingebruikname op het actief worden afgeschreven op basis van de verwachte gebruiksduur. Paragraaf 5.3.1. H. Het is niet toegestaan om dotaties te doen aan een voorziening voor bovenwijkse voorzieningen. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen die na het afsluiten van een grondexploitatie zullen worden aangelegd, is wel mogelijk via een door de raad in te stellen bestemmingsreserve. Toevoegingen aan deze bestemmingsreserve kunnen alleen plaatsvinden via resultaatbestemming of via een ander specifiek daartoe door de raad genomen besluit. Paragraaf 5.3.1. I.

Het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties als kosten van onderzoek en ontwikkeling onder de immateriële vaste activa is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de voorbereidingskosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit (overeenkomstig stellige uitspraak D); en 2. de voorbereidingskosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de immateriële vaste activa; na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een actieve grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE, dan wel worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; en 3. plannen tot ontwikkeling van de grond waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit. Paragraaf 5.3.2.

J.

De toe te rekenen rentelasten aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie betreft de omslagrente conform de notitie Rente van de commissie BBV of betreft de rentelast van financiering die specifiek voor een grondexploitatie is aangetrokken (projectfinanciering). Deze rentelasten mogen worden toegevoegd aan de post voorraden, bouwgronden in exploitatie (BIE). Paragraaf 5.4.

K. De toegerekende rentelasten moeten als volgt worden bepaald: • in het geval van projectfinanciering van een grondexploitatie: het rentepercentage van de direct aan de grondexploitatie gerelateerde financiering; • indien er geen sprake is van projectfinanciering van een grondexploitatie: de omslagrente conform de notitie Rente van de commissie BBV. Paragraaf 5.4. L. Indien de gemeente geen externe financiering heeft, dan is het niet toegestaan rente toe te rekenen aan de taakvelden 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur en 8.2 Grondexploitatie (BIE). Paragraaf 5.4. M. De rentetoerekening vindt plaats op basis van de bruto-boekwaarden van de grondexploitaties van de BIE per 1 januari. Ook over grondexploitaties waarbij de verantwoorde opbrengsten - 10 -

hoger zijn dan de kosten, waardoor de boekwaarde van een BIE negatief is, wordt rente (in dit geval een baat) toegerekend. Paragraaf 5.4. N. De disconteringsvoet die moet worden gehanteerd in de berekening van de contante waarde ten behoeve van het treffen van een verliesvoorziening voor negatieve grondexploitaties wordt voor alle gemeenten bepaald op 2% zijnde het maximale meerjarige streefpercentage van de Europese Centrale Bank (ECB) voor inflatie binnen de Eurozone. Paragraaf 5.5. O. Het is niet toegestaan om gelden uit eigen middelen (reserves) in mindering te brengen op de onderhanden werk positie van de bouwgronden in exploitatie. Paragraaf 5.7. P. Alle baten en lasten die verband houden met grondexploitaties worden in de exploitatie verantwoord en via een tegenboeking (onderhanden werk) naar de balans gemuteerd. Paragraaf 5.7. Q. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid bestaat over de tussentijdse winstneming, de winst te worden genomen. Op grond van het voorzichtigheidsprincipe is de commissie BBV van oordeel dat tussentijdse winstneming niet verantwoord is bij een grondexploitatie met een looptijd van meer dan tien (10) jaar. Voor de tussentijdse winstneming dient de Percentage of Completion methode te worden gevolgd. Paragraaf 6.2. R.

Er is volgens het realisatiebeginsel sprake van winst op een grondexploitatie indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: 1. de resterende looptijd van de grondexploitatie is tien (10) jaar of minder; én 2. het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én 3. de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én 4. de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen). Paragraaf 6.2. S. De presentatie van de te verwachten resultaten in de paragraaf grondbeleid en de toelichting op de balans dient te gebeuren op eindwaarde. Wanneer bij de waardering van de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties niet wordt geopteerd voor de nominale waarde maar voor de contante waarde, dan moet het effect hiervan op de te verwachten resultaten voor de negatieve grondexploitaties worden toegelicht in de paragraaf grondbeleid. Paragraaf 6.4. T. Als er sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die maximaal voor de boekwaarde van het onderhanden werk van betreffende bouwgrond in exploitatie worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post bouwgrond in exploitatie. Paragraaf 6.4.

- 11 -

Aanbevelingen U. De commissie BBV adviseert om de wijze waarop met de toerekening van bovenwijkse voorzieningen wordt omgegaan, vast te leggen in een nota grondbeleid, of de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemw. Paragraaf 5.3.1. V. De commissie BBV adviseert gemeenten een grondprijzenbrief op te stellen met een vastgestelde uitgifteprijs voor zowel extern uit te geven grond als intern door te leveren grond, waar bij interne levering alleen fiscaal gezien winsten of verliezen kunnen worden gerealiseerd. Paragraaf 5.6. W. De commissie BBV adviseert om de wijze waarop met conjuncturele risico’s en de omvang van het weerstandsvermogen wordt omgegaan uit te werken in bijvoorbeeld de nota grondbeleid of weerstandsvermogen en risico’s of de financiële verordening. Paragraaf 6.1. X. De commissie BBV adviseert om tussentijdse winstneming te presenteren in een bestemmingsreserve. Paragraaf 6.2. Y. De commissie BBV adviseert om het beleid met betrekking tot de manier waarop met (projectspecifieke) risico’s wordt omgegaan bij het bepalen van de tussentijdse winstneming en de omvang van het weerstandsvermogen uit te werken in bijvoorbeeld de nota grondbeleid en/of weerstandsvermogen en risico’s, of de financiële verordening. Paragraaf 6.3. Z.

De commissie BBV adviseert om de keuze om de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties tegen nominale waarde of tegen contante waarde te waarderen, vast te leggen in de financiële verordening. Paragraaf 6.4. Deel C: Faciliterend grondbeleid Stellige uitspraken A. Het kwalificeren van voorbereidingskosten voor omgevingsplannen met faciliterend grondbeleid of nog te sluiten anterieure overeenkomsten als ‘nog te verrekenen kosten’ onder de overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a, lid 1 sub b BBV) is toegestaan onder de volgende voorwaarden: 1. de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV bij het Omgevingsbesluit; en 2. de kosten mogen maximaal 5 jaar als overige nog te ontvangen bedragen blijven staan; na maximaal 5 jaar moet het kostenverhaal zijn gerealiseerd dan wel dienen de kosten te worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; en 3. er is een besluit door de raad of het college genomen tot het maken van voorbereidingskosten voor faciliterend grondbeleid in een aangewezen gebied voor het ontwikkelen van het omgevingsplan of tot het sluiten van een anterieure overeenkomst; en - 12 -

4. in de toelichting op de overige nog te ontvangen bedragen op de balans moeten deze nog te verrekenen kosten expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde voorbereidingskosten van faciliterende grondexploitaties. Paragraaf 7.4. B. Kosten, die gemeenten hebben gemaakt op basis van een overeenkomst of, die via publiekrechtelijk kostenverhaal en een afdwingbare financiële bijdrage kunnen worden verhaald op en verrekend met derden, zijn vorderingen die opgenomen moeten worden bij de balanspost overige vorderingen (artikel 39 sub h BBV) op de balans. In de toelichting op deze balansposten moeten deze vorderingen expliciet worden toegelicht en gespecificeerd als zijnde ‘verhaalbare kosten’ en ‘financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’. Paragraaf 7.4. C. Als een gemeente een eindafrekening moet opstellen, dan moeten vooruit ontvangen bedragen in een voorziening voor van derden verkregen middelen worden opgenomen (artikel 44 lid 2 BBV). Dit is het geval als de gemeente kostenverhaalsbijdragen of afdwingbare financiële bijdragen in rekening brengt op basis van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse bouwactiviteit dan wel in de anterieure overeenkomst heeft afgesproken een eindafrekening te zullen maken.

Als in de anterieure overeenkomst niet is afgesproken dat de gemeente een eindafrekening opstelt van het kostenverhaal en de financiële bijdragen, dan moet het vooruit ontvangen bedrag worden opgenomen bij de ‘overige vooruit ontvangen bedragen’ (artikel 49 lid 1 sub c). Paragraaf 7.4. D. Als de gemeente reeds gemaakte kosten kan verhalen en/of een financiële bijdrage kan opleggen (publiek- of privaatrechtelijk), maar verhaal en/of verrekening nog niet kan plaatsvinden, dan dienen de gerealiseerde nog te verhalen kosten en/of de gerealiseerde kosten waarvoor de financiële bijdrage wordt gevraagd te worden verantwoord als overige nog te ontvangen bedragen (artikel 40a lid 1 sub b BBV). In de toelichting op de balanspost moeten deze overlopende activa als zijnde ‘nog te verhalen kosten’ en ‘nog te verrekenen financiële bijdrage faciliterend grondbeleid’ worden gespecificeerd en toegelicht. Paragraaf 7.4. E. Als de gemeente reeds gemaakte kosten niet kan verhalen en/of geen financiële bijdrage kan opleggen (publiek- of privaatrechtelijk) dan rest slechts een vermelding als ‘niet in de balans opgenomen recht’ bij de toelichting op de balans. Paragraaf 7.4.

- 13 -

Deel A

Grondbeleid

In deel A van deze notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken wordt aandacht besteed aan het belang en de rol van raadsleden, de paragraaf grondbeleid en de verschillende soorten grond die onderscheiden worden.

2. Het belang van het grondbeleid voor raadsleden In dit hoofdstuk voor de raad geven we op hoofdlijnen aan wat grondbeleid is en welke taken en verantwoordelijkheden de raad op dit vlak heeft. We gaan ook kort in op de aandachtspunten en informatie waar raadsleden zich van bewust moeten zijn. 2.1 Wat is grondbeleid? Eén van de middelen van een gemeente om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken bij het uitvoeren van het omgevingsbeleid van de overheid is het grondbeleid. In het kader van het omgevingsbeleid wordt de maatschappelijk gewenste functie van de grond vastgelegd. Dit gebeurt via een plan of besluit op basis van de Omgevingswet (Ow). Die plannen of besluiten worden met behulp van het grondbeleid gerealiseerd, ofwel doordat de gemeente zelf grond koopt en ontwikkelt, ofwel doordat de gemeente de kosten van de openbare voorzieningen verhaalt op de eigenaren. De raad heeft de kaderstellende en controlerende functie ten aanzien van het grondbeleid en dus ook de daarbij behorende begrotingen en verantwoordingen. Grondbeleid vergt keuzes van een raad die gevolgen hebben voor de lange termijn. De ontwikkeling van gebieden houdt meer in dan het maken van een omgevingsplan.

Zaken als eigendom van grond, het al dan niet verwerven en uitgeven ervan, het gebruik voor openbare ruimte en infrastructuur, inspraak en voldoen aan vereisten als milieu maken gebiedsontwikkeling complex met vaak tijdrovende procedures (denk ook aan onteigeningen en bezwaarprocedures). Dat vraagt om een zorgvuldige afweging. Gezien de lange looptijd en de blijvende invloed op de gemeente van de uitvoering en de bouwresultaten is het van belang dat de raad de relatie legt met het maatschappelijk doel. Dit kan bijvoorbeeld gaan om het beperken van de krapte op de woningmarkt, het stimuleren van economische bedrijvigheid en werkgelegenheid, het beter aansluiten op de samenstelling en bevolkingsopbouw van de gemeente of het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving. Dit maatschappelijke doel kan ook leiden tot het vaststellen van een grondexploitatie die financieel verliesgevend is, maar een belangrijke bijdrage levert aan een sociaal of ruimtelijk gewenst doel. Het beleid biedt daarmee de handvatten om te kunnen sturen op de te bereiken doelstellingen en evenwichtig om te gaan met de (schaarse) ruimte en financiële middelen. 2.2 Hoe wordt grondbeleid vormgegeven? Grondbeleid kent verschillende vormen. Elk van deze vormen heeft zijn eigen karakteristieken, vooren nadelen. Hieronder volgt een korte toelichting aangevuld met een aantal belangrijke begrippen.

- 14 -

Actief grondbeleid Een gemeente kan zelf gronden ontwikkelen die in eigendom zijn of komen van de gemeente. Er wordt naar gestreefd de daarvoor benodigde grond in eigendom te krijgen. De gronden kunnen op verschillende wijzen worden verkregen. Dit kan bijvoorbeeld via vrijwillige aankoop, grondruil, het vestigen van een voorkeursrecht of door middel van onteigening van grond in het algemeen belang. De gemeente voert zelf de werkzaamheden uit om grond geschikt te maken voor bouw - dit wordt het bouw- en woonrijp maken van grond genoemd - en wijzigt (eventueel) het omgevingsplan. Met de aanleg van wegen en voorzieningen zorgt de gemeente er bovendien voor dat deze grond wordt ontsloten. Het uitgeefbare deel van de grond wordt in eigendom of in erfpacht uitgegeven aan één of meerdere partijen (bouwers, projectontwikkelaars, beleggers, corporaties, en/of particulieren). Bij verkoop of uitgifte in erfpacht zorgt de derde partij vervolgens voor bebouwing. Het verschil tussen de aankoopprijs van de grond en de uitgifteprijs van het perceel (de opbrengst van de uitgifte in eigendom of erfpacht), komt toe aan de gemeente. Met actief grondbeleid kunnen gemeenten naast publiekrechtelijk via het ruimtelijke beleid ook privaatrechtelijk sturen. Juridisch en financieel biedt dit meer sturingsmogelijkheden dan alleen met ruimtelijke plannen.

Door de verwerving van grond en eventuele opstallen en na sloop, bouw- en woonrijp maken, wordt de gemeente met het aanbieden van bouwgrond economisch deelnemer op de grondmarkt. Vanuit de uitgifteprijzen dekt zij haar kosten van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen) en komt haar eventuele winst ten goede. Een belangrijk nadeel van actief grondbeleid is dat er grote (financiële) risico’s kunnen worden gelopen bij het bouw- en woonrijp maken. Die risico’s betreffen in zijn algemeenheid de afzet (tempo, omvang en opbrengsten), de verwervingskosten, de bouw- en ontwikkelingskosten, rentekosten etc. Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert zij niet zelf de grondexploitatie, maar gebeurt dit door een private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van een bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die op basis van een overeenkomst (privaatrechtelijk), dan wel op basis van het omgevingsplan, of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit1 worden teruggevorderd bij een derde partij.

De gemeente kan kiezen tussen twee vormen van kostenverhaal: kostenverhaal met tijdvak (integrale gebiedsontwikkeling) en kostenverhaal zonder tijdvak (organische gebiedsontwikkeling). Het kostenverhaal met tijdvak komt overeen met het kostenverhaal uit de oude Wet ruimtelijke ordening. Dat is het kostenverhaal voor gedetailleerde plannen waarbij de realisatietermijn en de fasering vooraf min of meer vaststaan. Het kostenverhaal zonder tijdvak is kostenverhaal voor globale plannen zonder eindbeeld en zonder fasering. Hierbij legt de gemeente in het omgevingsplan het maximum van de te verhalen kosten vast, zowel voor het plan als geheel als per type

1

Hiermee wordt de functie van de betreffende percelen grond gewijzigd (publiekrechtelijk)

- 15 -

bouwactiviteit. Deze maxima – de ‘kostenplafonds’- kunnen worden gebaseerd op een scenariostudie. Naast de privaatrechtelijke of publiekrechtelijke kostenverhaalsbijdrage is in de nieuwe Omgevingswet ook de mogelijkheid voor een vrijwillige of afdwingbare financiële bijdrage opgenomen. Het gaat daarbij om bijdragen aan investeringen buiten het plangebied die bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit daarvan, maar die niet onder de regeling van het kostenverhaal vallen. Voorbeelden van ontwikkelingen zijn aanleg van regionale recreatiegebieden en fietspaden, landschapsverbetering door het opruimen van varkensstallen en kassen, maar ook aanleg van wegen en sociale woningbouw. Naast de regeling voor bijdragen op basis van een overeenkomst (vrijwillige financiële bijdrage) is ook een regeling opgenomen voor een afdwingbare financiële bijdragen. Publiek-private samenwerking Joint venture Vanzelfsprekend bestaan er ook mengvormen waarbij de gemeente en private partijen ervoor kunnen kiezen om samen een stuk grond te gaan ontwikkelen. Bij een dergelijke samenwerking wordt dan een gezamenlijke onderneming gestart, waarin partijen samen gronden inbrengen en ontwikkelen. Het voordeel is dat partijen door de samenwerking kunnen profiteren van elkaars expertise, waarmee de mogelijkheid wordt geboden dat ieder doet waarin ze het best zijn (winwinsituatie).

De samenwerking kan in verschillende vormen plaatsvinden. Meestal wordt een aparte entiteit opgericht, bijvoorbeeld een BV, NV, CV/BV, VOF of stichting. In deze samenwerkingsverbanden wordt het economisch risico op het bouwrijp maken gedeeld tussen gemeente en marktpartijen. Indien gronden worden ontwikkeld in een aparte entiteit, dan moeten de verslaggevingsregels worden toegepast die voor de betreffende entiteit van toepassing zijn. Het samenwerkingsverband komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in de paragraaf verbonden partijen. Bouwclaim Bij een bouwclaim komen gemeente en private partijen overeen dat de private partijen hun ruwe bouwgrond verkopen aan de gemeente, in ruil waarvoor zij de grond na het bouw- en woonrijp maken (door de gemeente) weer overnemen. Het economisch risico komt dan, net als bij actief grondbeleid, geheel bij de gemeente te liggen. Het is dus van belang dat de gemeente goede afspraken maakt over het moment waarop de private partijen de bouwrijpe grond weer zullen overnemen. De gemeente bindt zich immers aan deze private partijen. De overeenkomst komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in het programmaplan en in de paragraaf verbonden partijen. Concessie Bij een concessie wordt de ontwikkeling zoveel mogelijk aan private partijen overgelaten. De gemeente vraagt dan een bieding op de grond en besteedt de gehele ontwikkeling aan.

Tot aan verlening van de concessie ligt het economisch risico bij de gemeente omdat zij grondeigenaar is, na verlening ligt dat risico bij de private partijen omdat zij grondeigenaar zijn geworden. De concessie - 16 -

komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in het programmaplan en in de paragraaf verbonden partijen. Vorm grondbeleid is beleidskeuze De keuze van actief of faciliterend grondbeleid, maar ook de keuze van hoe de markt wordt benaderd is een beleidskeuze die door de raad dient te worden gemaakt. Deze keuze kan, overigens afhankelijk van de specifieke omstandigheden voor diverse gebieden binnen een gemeente, verschillend worden ingevuld. 2.3 Hoeveel kost grondbeleid? De kosten van grondbeleid zijn afhankelijk van de specifieke omstandigheden en de conjunctuur. Meerdere factoren zijn van invloed op het grondbeleid. Een deel van deze factoren is niet of nauwelijks door een gemeente te beïnvloeden. Denk aan macro-invloeden zoals rentepercentages, grond- en verkoopprijzen of andere marktomstandigheden of aan meer specifieke risico’s zoals kans op vertragingen door inspraakprocedures, het moeten voldoen aan milieuvereisten of afhankelijkheden van betrokken andere partijen (provincie, Rijkswaterstaat, leveranciers). De kosten van gebiedsontwikkeling op binnenstedelijke locaties zijn hoog. Vanwege de bestaande bebouwing, infrastructuur en eigendomssituatie, zullen wijzigingen hierin gepaard gaan met hoge kosten die niet altijd binnen sluitende grondexploitaties of via volledig kostenverhaal kunnen worden gedekt en daarmee dus een inzet van gemeentelijke middelen vergen.

Bij locaties die minder intensieve ingrepen met zich meebrengen kunnen daarentegen - afhankelijk van de marktprijzen – in geval van actief grondbeleid voordelige resultaten worden behaald. Gemeenten maken steeds vaker afwegingen om kosten en risico’s te beperken. Bijvoorbeeld door bij gebiedsontwikkeling te kiezen voor een combinatie van enerzijds sloop en nieuwbouw en anderzijds het omvormen van bestaande bebouwing voor nieuwe functies en bestemmingen (transformatie). De kosten en opbrengsten die samenhangen met het grondbeleid strekken zich uit over meerdere jaren. De raad moet – alvorens goedkeuring te geven aan de gebiedsontwikkeling – vooraf informatie krijgen over de voorgenomen ingrepen en de kosten, opbrengsten, risico’s en looptijd. Tevens moet daarbij in beeld worden gebracht hoe verliezen zullen worden gedekt en ingeval van winstgevende projecten, ten gunste waarvan deze middelen zullen worden gebracht, zowel tussentijds als na afronding van het project. Vanwege de impact van gebiedsontwikkeling voor een gemeente en haar financiële positie is een jaarlijkse actualisatie - zeker bij actief grondbeleid - nodig. De gemeente kan ervoor kiezen dit bijvoorbeeld via de begroting te doen, of door een afzonderlijke meerjarenprognose grondexploitaties (MPG) aan de raad voor te leggen om op basis daarvan - al dan niet in geconsolideerde vorm - de begroting te actualiseren.

De actualisatie via een MPG is feitelijk een nieuwe begroting en daarmee onderhevig aan besluitvorming door de raad.

- 17 -

Stellige uitspraak Er moet jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld. Zie voor nadere uitwerking paragraaf 5.2.2. 2.4 Welke risico’s zijn er verbonden aan grondbeleid? Aan grondbeleid zijn verschillende soorten risico’s verbonden. Deze kunnen van financiële aard zijn (opbrengsten van de grond, kosten van het aanleggen van openbare voorzieningen), uitvoerend van aard zijn (planning) of maatschappelijk gerelateerd zijn (realiseren van ruimtelijke doelstellingen). De meest omvattende vorm is het actief grondbeleid. Dit gaat doorgaans gepaard met hoge kosten c.q. voorinvesteringen die over een langere periode financiering behoeven. De mate waarin deze worden terugverdiend en welke risico’s daarbij worden gelopen is per situatie verschillend. Een grondexploitatiecomplex heeft altijd inherente onzekerheden en risico’s in zich ten aanzien van het begrote financiële eindresultaat. Voor de toekomstige verwachte kosten en opbrengsten worden aannames gebruikt ten aanzien van de planning, verwachte verkoopprijzen, geraamde kosten, verwachte rentelasten en plankosten etc.

Er zijn verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij is het van belang onderscheid te maken tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatiecomplex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden. De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille. De risico’s met betrekking tot bouwgronden in exploitatie moeten worden betrokken bij het bepalen van het noodzakelijk weerstandsvermogen van de gemeente. In veel gevallen zullen gemeenten daartoe specifiek voor de grondexploitaties een deel van het weerstandsvermogen afzonderen en als buffer gebruiken voor het opvangen van de risico’s die met de grondexploitatie samenhangen. Zie over dit onderwerp ook paragraaf 3.5 en 3.6.

Het is van belang dat de raad goed inzicht krijgt in de financiële begroting over de gehele looptijd van de grondexploitatieprojecten en het verwachte resultaat, de projectspecifieke risico’s en risico’s voor de portefeuille als geheel. De raad zal moeten bepalen of het verwachte resultaat en de risico’s acceptabel zijn in relatie tot het maatschappelijk doel dat ze wil behalen en de (meerjarige) begrotingsruimte. Bij een verwacht negatief saldo van een grondexploitatie moet direct een voorziening ter grootte van dit tekort ten laste van de begroting worden getroffen. Bij een verwacht positief saldo wordt dit - 18 -

lopende het project ten gunste van de begroting gebracht. Hierbij gelden de basisprincipes uit het BBV zoals het realisatieprincipe en het voorzichtigheidsprincipe. Ook de fiscale regelgeving speelt echter een rol bij het moment van winstneming. 2.5

Verantwoordelijkheden raad

Beleidskader De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de visie en kaderstelling ten aanzien van het grondbeleid verschilt per gemeente. De reden hiervoor is dat de ene gemeente een aparte nota grondbeleid opstelt terwijl een andere gemeente ervoor kiest het grondbeleid onderdeel te laten zijn van een (financiële) verordening. Als er een nota grondbeleid of (financiële) verordening is waarin het grondbeleid is opgenomen, dan kan in de begroting en jaarstukken worden volstaan met een overzicht van de doelstellingen c.q. van de actuele stand van zaken. Als niet een van deze opties is toegepast, dan moet de begroting het beleid van de gemeente op het vlak van het grondbeleid bevatten. Feitelijk vindt de kaderstelling op het gebied van grondbeleid dan plaats bij de begroting. De commissie BBV is van mening dat kaderstelling in een aparte nota of (financiële) verordening een positieve bijdrage biedt aan de kwaliteit van de sturing en beheersing van een gemeente. Aanbeveling De commissie BBV adviseert kaderstelling op het gebied van grondbeleid niet bij begroting vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of door een nota grondbeleid aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien. In het volgende hoofdstuk wordt inhoudelijk ingegaan op de (wettelijke) vereisten bij de paragraaf grondbeleid.

Gedurende het jaar wordt de raad op verschillende manieren geïnformeerd over de (financiële) voortgang van grondexploitaties. De begroting en jaarstukken zijn hierbij verplicht. De verslaggevingseisen vanuit het BBV die in de navolgende hoofdstukken met betrekking tot de begroting en de jaarstukken aan de orde komen, hebben tot doel de raad te informeren en in staat te stellen zijn budgetrecht en controlerende rol uit te voeren. Het BBV beoogt dat de (financiële) kaderstelling en de doelstellingen voor de komende jaren beschreven worden in de paragraaf grondbeleid in de begroting. In de jaarstukken wordt opgenomen wat (concreet) gerealiseerd is van de doelstellingen in het afgelopen jaar zodat de raad zijn controlerende taak kan uitvoeren. Om de (individuele) grondexploitaties goed te kunnen volgen en, indien gewenst, bij te sturen bestaan er meerdere Planning & Control (P&C) producten die bruikbaar zijn. Elke gemeente bepaalt zelf welke P&C-producten zij toepast. Naast de voor- en najaarsnota waarin de resultaten van het lopende begrotingjaar worden behandeld, is vooral de rapportage over de actualisatie van de grondexploitaties, bijvoorbeeld bij gelegenheid van de jaarstukken, in een meerjarenprognose grondexploitaties (MPG), of via de begroting, interessant voor de raad.

Deze (meerjarige) vooruitblik biedt de mogelijkheid om relatief diep in te gaan op de oorzaak van wijzigingen en de geconstateerde risico’s.

- 19 -

In de kern gaat het bij de sturing op het grondbeleid om de programmering (inhoud van de grondexploitatielocaties), planning (looptijd en voortgang), prijzen (verkoopprijs van kavels), plankosten (kosten om een locatie te ontwikkelen), parameters (van rente, inflatie, organisatie en overhead) en prognose (van het verwachte financiële resultaat en het bijhorende risicoprofiel). De raad kan ook gebruik maken van het kengetal voor grondexploitatie dat opgenomen is in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. In het algemeen geldt: hoe lager dit percentage hoe lager het risicoprofiel met betrekking tot het terugverdienen van de investeringen in de grondexploitaties. Het begrijpen van de trend van dit kengetal in de context van de eigen gemeente en in combinatie met het vergelijken van het kengetal met vergelijkbare gemeenten is een hulpmiddel voor het begrijpen van grondexploitaties.

- 20 -

3. Paragraaf grondbeleid en overige paragrafen Het BBV schrijft een zevental paragrafen verplicht voor. De (verplichte) paragrafen gaan over onderwerpen die met meerdere programma’s in de begroting of jaarstukken samenhangen, dan wel programma-overstijgend zijn. Het gaat over de financiële positie en bedrijfsvoering van de gemeente en over onderwerpen waaraan programma-overstijgende specifieke aspecten en risico’s verbonden zijn, zoals verbonden partijen, treasury en grondbeleid. De paragrafen hebben in de begroting een karakter van kaderstellen en doelstellen en in de jaarstukken bevatten de paragrafen een verantwoording van deze kaders en doelstellingen. De belangrijkste paragraaf in het kader van deze notitie is de paragraaf grondbeleid. Wat moet erin staan? Volgens artikel 16 BBV bevat de paragraaf grondbeleid ten minste: 1. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; 2. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; 3. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; 4. een onderbouwing van de geraamde winstneming; 5. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken. In de paragrafen 3.1 tot en met 3.5 worden de verschillende onderdelen nader toegelicht.

Wel of geen nota? De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de minimaal vijf voorgeschreven onderwerpen in de paragraaf grondbeleid is vormvrij. Het is ook aan de gemeente om eventueel te kiezen voor een afzonderlijke nota grondbeleid (zie in paragraaf 2.5). Indien er een actuele nota grondbeleid is krijgt de paragraaf grondbeleid meer een samenvattend karakter waarbij het van belang is dat deze zelfstandig leesbaar blijft en waarbij verwijzingen naar andere onderdelen van de begroting of jaarstukken zijn toegestaan. Wanneer een gemeente kiest voor een afzonderlijke nota grondbeleid dan ligt het voor de hand om dit in de financiële verordening op grond van artikel 212 Gemeentewet te vermelden. Op een vergelijkbare wijze zal, indien er wordt gewerkt met een MPG (Meerjarenprognose grondexploitaties), de paragraaf grondbeleid een meer geconsolideerde vorm kunnen krijgen waarbij van belang is dat het overzicht en het inzicht voor de raad behouden blijft. 3.1 Visie op het grondbeleid In de paragraaf (of nota) grondbeleid geeft de gemeente haar visie op de wijze waarop de doelstellingen van het ruimtelijk beleid ten uitvoer gebracht worden. Zowel de stand van zaken en verwachtingen als de gewenste of gekozen ontwikkelingsrichting kunnen hierin aan de orde komen.

Bij de visie op het grondbeleid kan in de nota (of paragraaf) grondbeleid aandacht worden besteed aan de volgende onderwerpen: