bijlage onderzoek RK West Brabant
Tekst van het document
Verder is de wethouder gedurende het project op hoofdlijnen op de hoogte gehouden.
25
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Het project is opgenomen in de begrotingen en de jaarrekeningen van de betreffende jaren waarin het project liep. Nadere rapportages hebben er niet plaatsgevonden.
Analyse en conclusie projectmatig werken Zoals in hoofdstuk 2 is weergeven is de manier van projectmatig werken in de gemeente Roosendaal vooral vanaf 2005 meer professioneel vormgegeven. Tot die tijd bestond er niet of nauwelijks een afgestemde en voorgeschreven manier van projectmatig werken. Het project Reconstructie Van Beethovenlaan valt duidelijk voor 2005 en heeft dan ook in het algemeen niet de vereiste kenmerken van professioneel projectmanagement, valt te verklaren uit de teken des tijds. Het valt vooral op dat er wel sprake is van projectfasering. Duidelijke taakafspraken en taakafbakeningen, voortgangsrapportages en evaluatiemomenten ontbreken in die fase van organisatieontwikkeling van grote projecten. In het onderstaande schema is voor de volledigheid aangegeven, de werkwijze in het project Reconstructie Van Beethovenlaan afgezet tegen de huidige voorgeschreven werkwijze op enkele relevante punten.
4.2.5. Toetsing risicomanagement Professioneel risicomanagement houdt in dat er op een gestructureerde wijze wordt gekeken naar mogelijke risico’s die zich in het project kunnen voordoen. Professioneel risicomanagement is sinds een paar jaar actueel bij gemeenten en kent in ieder geval de volgende aspecten: Per projectfase een gedegen inventarisatie en onderkenning van risico’s; Per risico een zo goed mogelijke inschatting van de kans dat een risico zich voordoet en de impact/consequenties die het heeft op het project in termen van tijd, geld en kwaliteit; Per risico het vaststellen van adequate beheersmaatregelen ter voorkoming en/of beheersing van risico’s. Het per fase monitoren en gestructureerd rapporteren ten aanzien van risico’s en een herijking van de mogelijke risico’s. Vastgesteld kan worden dat in het project Reconstructie Van Beethovenlaan niet op een dergelijke wijze invulling is gegeven aan risicomanagement. Gezien het tijdstip van uitvoering van het project is dat verklaarbaar In die tijd is risicomanagement ingevuld in een post ‘Onvoorziene uitgaven’ in de werkbegroting (van ca. 10% van de totale begroting).
4.2.6. Toetsing overige aspecten m.b.t. professionele projectbeheersing Van enige gestructureerde kwaliteitszorg is niets terug te vinden in de ontvangen stukken.
4.2.7. Toetsing kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad De belangrijkste kaders die de Raad het project Reconstructie Van Beethovenlaan heeft meegegeven zijn: De financiële kaders zoals gegeven in de Raadsbesluiten voor het voorbereidingskrediet (8 februari 2001) en de uitvoeringskredieten (8 februari 2001 en 30 augustus 2001); De belangrijkste (beleids)inhoudelijke kaders betroffen:
26
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Nota Duurzaam Veilig Nota Beleid Verhardingen en Groen Groenstructuurplan Gemeentelijk Rioleringsplan (1999-2003); Operationele plannen Reconstructies 2000-2003; De bestemmingsplannen Burgerhout, Kalsdonk-Hoogstraat Kalsdonk; o Beleidsplan Openbare Verlichting, en; o Nota ‘Onkruidbestrijding op verhardingen’. De specifieke bestekseisen per onderdeel van het project. o o o o o o
en
Met deze kaders heeft de Raad haar sturende rol aan de voorkant van het project kunnen invullen. Gedurende het project is de Raad niet expliciet geïnformeerd over de mate waarin aan deze kaders is voldaan, anders dan in globale financiële termen in de jaarrekening 2002. Daarmee heeft de Raad haar controlerende rol onvoldoende kunnen invullen.
4.3.
Bevindingen casusproject Rosada FOC
4.3.1. Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project Aanleiding Aanleiding voor het project is het plan van de McMahon Devolopment Group (MDG) om een derde Factory Outlet Center (FOC) in Nederland te realiseren, naast de twee reeds bestaande FOC’s in Roermond en Lelystad. Het initiatief om te komen tot een FOC in Roosendaal lag dan ook bij MDG. De regio Roosendaal was volgens MDG ideaal voor het vestigen van een dergelijke vorm van detailhandel. De gemeente Roosendaal reageerde enthousiast op dit voorstel. Doelstelling en kaders Het project Rosada heeft als doel het realiseren van een grote Factory Outlet Centre (FOC) in samenwerking met MDG, die het FOC zal laten bouwen en exploiteren aan de rand van Roosendaal op de locatie van recreatiepark de Stok 2. Belangrijkste kaderdocumenten zijn de Startnotitie Factory Outlet Centre Roosendaal (7 april 2003), het Strategisch plan FOC (1 juli 2003) en de diverse haalbaarheidsonderzoeken en de Economische Effect Rapportage. De beleidsdoelstellingen zijn echter niet meetbaar geformuleerd. De komst van Rosada was aanvankelijk door de gemeente niet voorzien en de gemeente zag het als een kans om Roosendaal nationaal en zelfs binnen de Benelux op de kaart te zetten. Daarbij is het uitgangspunt in Roosendaal (zie ook de Wet ruimtelijke ordening) dat ruimtelijk en grondbeleid elkaar beïnvloeden.
Dit betekent dat in de eerste plaats de gemeentelijke beleidskaders (met name de structuurvisie) bepalend zijn of een bepaald project doorgang zou moeten vinden. Deze beleidskaders zijn echter niet zo strak geformuleerd dat geen medewerking kan worden verleend aan initiatieven die niet of niet volledig passen binnen bijvoorbeeld de structuurvisie. De beleidskaders bieden zodanige flexibiliteit dat medewerking gegeven kan worden aan initiatieven die een meerwaarde betekenen voor de stad Roosendaal.
27
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Reikwijdte De rol van de gemeente richt zich op het aanwijzen van de locatie, het beschikbaar stellen van de grond, het zorgen voor alle benodigde vergunningen en de noodzakelijke wijzigingen in het bestemmingsplan, het bouwrijp maken van de grond en tenslotte het aanpassen van de omliggende infrastructuur.
4.3.2. Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project Initiatieffase 1. In januari 2003 heeft MDG zich bij de gemeente Roosendaal gemeld voor de realisatie van een FOC in Roosendaal. De betrokken wethouder stelt vervolgens een startnotitie op, waarin wordt aangegeven wat de voordelen zijn van het realiseren van een FOC in Roosendaal. Dit is een vertrouwelijke fase in het totale project, waarbij de gemeenteraad nog niet wordt betrokken. 2. Om het voornemen van de realisatie van een FOC verder concreet te maken wordt op 19 maart 2003 een ‘memorandum of understanding’ opgesteld die door MDG en de gemeente wordt ondertekent. Hierin wordt de intentie tot realisatie van een FOC in Roosendaal vastgelegd met als voorkeurslocatie het terrein De Stok 2. In deze intentieverklaring wordt de voorwaarde opgenomen, dat de gemeente op elk moment de overeenkomst eenzijdig kan beëindigen. 3. Tegelijkertijd heeft het College het besluit genomen om een strategisch plan op te stellen voor de realisatie van het FOC. 4. Op 7 april 2003 wordt de Gemeenteraad vertrouwelijk geïnformeerd over de ontwikkelingen van het FOC. (zie o.a. document van College van 18 juni 2003 Sector Stadsontwikkeling en Beheer) (Ook de betrokken wethouder schrijft een informerende brief aan de Gemeenteraad). 5. Door het College wordt vervolgens onderzoek gedaan naar de meest geschikte locatie voor het FOC.
Op basis van een aantal criteria komt daaruit uiteindelijk als meest geschikte locatie De Stok 2 naar voren. 6. De Raad wordt verzocht met deze keuze in te stemmen. In een gezamenlijke commissie vergadering wordt vastgesteld dat de Stok 2 inderdaad de meest geschikte locatie is en dat er nader onderzoek zal worden gedaan naar de haalbaarheid (gemeenschappelijke commissievergadering van de commissie Samenleving en Ruimte van 4 juni 2003). Definitie/ontwerp/voorbereidings fase 7. De Raad stemt op 26 juni 2003 in met het – naar aanleiding van de commissiebehandeling – aangepaste raadsvoorstel ”Locatieonderzoek Factory Outlet Center (voorstel nr. 49) en heeft concreet besloten om “een nader onderzoek te starten naar de haalbaarheid van de realisatie van een FOC in Roosendaal en naar de randvoorwaarden die een realisatie van een FOC op de locatie de Stok 2 mogelijk moeten maken”. 8. Op 1 juli 2003 wordt daarop door het College besloten in te stemmen met het Strategisch Plan FOC. 9. Hierna wordt een nader locatieonderzoek uitgevoerd. Er zijn een tiental onderzoeken uitgevoerd naar de haalbaarheid van realisatie van het FOC op dat terrein. Ook is een Economische Effectrapportage opgesteld die op 4 november 2003 is vastgesteld door het College. Op 18 december 2003 stemt de Raad in met de uitkomsten van deze onderzoeken en kiest definitief voor de locatie de Stok 2. 10.
Op 25 november 2003 besluit het College om de artikel 19 procedure op te starten voor realisatie van het FOC op de locatie De Stok 2 en een
28
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
samenwerkingsovereenkomst aan te gaan met de ontwikkelaar MDG. In de Gemeenteraad van 18 december 2003 is dit besluit bekrachtigd. De raad dient op dat moment echter twee moties in, namelijk: i. om het overleg met de ondernemers structureel te borgen, en; ii. om de verkeerseffecten te onderzoeken en de parkeerdruk in de binnenstad op te vangen. 11. In december 2003 is een programma van eisen opgesteld. 12. Op 4 februari 2004 stuurt het College de toegezegde planning van het project naar de Gemeenteraad. 13. Op 30 maart 2004 besluit het College een realisatieovereenkomst aan te gaan met MDG. 14. Op 29 april 2004 stemt de Raad in met het voorstel ‘FOC; sluiten realisatieovereenkomst met MDG en aanbieding en verwerking van de moties van 18 december 2003’ (voorstel nr. 43). 15. Op 11 mei 2004 is de ‘verklaring van geen bezwaar’ aangevraagd bij de Provincie Noord Brabant. Op 1 september 2004 wordt de verklaring van geen bezwaar door de provincie verleend en kan het project daadwerkelijk worden gerealiseerd. Realisatiefase 16. Op 1 september 2004 wordt tussen de gemeente Roosendaal en MDG een realisatieovereenkomst Factory Outlet Center ondertekend. Op basis hiervan wordt het project uitgevoerd. 17.
Op 24 september wordt ook nog een aanvullende overeenkomst getekend waarin nadere afspraken worden gemaakt met betrekking tot de parkeersituatie en maatregelen ten behoeve van de mitigatie. 18. Het project is twee keer plotseling stilgelegd. De eerste keer vanwege de vermeende aanwezigheid van (beschermde) vleermuizen en de tweede keer vanwege de discussie rondom de wettelijke vereisten met betrekking tot de luchtkwaliteit. 19. In juni 2006 wordt het project, na stopzetting vanwege overschrijding van de normen voor de luchtkwaliteit, binnen de gemeente Roosendaal overgedragen aan een andere projectleider. Het project is op dat moment nog niet (volledig) gerealiseerd. 20. Op 1 november 2006 wordt Rosada geopend.
4.3.3. Toetsing resultaten Het programma van eisen geeft het beoogde projectresultaat als volgt weer: Tijd Er is geen projectplanning2 aangetroffen in de aangeleverde documenten met betrekking tot het project. Dit valt te verklaren door het feit dat de gemeenten zelf geen initiatiefnemer is van dit project. De rol van de gemeenten ligt vooral in voorwaarden scheppen en een vergunningverlenende rol Wel voor de bestemmingsplanprocedure art. 19 Procedure. De bestemmingsplanprocedure is succesvol en binnen de tijdslimiet verlopen. Met betrekking tot de realisatie van het project wordt geen melding gemaakt van een essentiële overschrijding van de tijdsplanning. Op basis hiervan stelt de 2
Door de ambtelijke organisatie wordt bij het wederhoor aangegeven dat bijlage 9 van de samenwerkingsovereenkomst de planning bevat. Deze bijlage is door de Rekenkamer niet aangetroffen.
29
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Rekenkamer vast dat het project conform de opgestelde planning en/of binnen de afspraken daaromtrent is verlopen. Geld Wat betreft de financiën wordt in het Programma van Eisen aangegeven dat alle kosten die door de gemeente voor dit project worden gemaakt voor rekening komen van de ontwikkelende partij middels een af te sluiten samenwerkingsovereenkomst. Met andere woorden dit project zou voor Roosendaal budgetneutraal worden uitgevoerd. Het budget voor de realisatie van Rosada bestond uit de opbrengst van de grond. Met die opbrengst heeft de gemeente het project kunnen realiseren en heeft zij de infrastructuur kunnen verbeteren. Het project is binnen budget gebleven. De totale kosten die de gemeente heeft gemaakt voor het realiseren van Rosada FOC bedragen € 15.487.494. Het gaat hierbij om de exploitatie van het terrein De Stok II waarop het FOC is gerealiseerd (zie overzicht grondexploitatie uit Dialog van 25 maart 2004). De totale opbrengsten van het project bedragen € 15.832.795 Het exploitatiesaldo op 01-01-2004 kwam daarmee op € 345.300 positief. Van dit laatste bedrag zijn nog uitvoeringskosten en rentelasten afgegaan waardoor uiteindelijk een bedrag resteerde van € 77.207. Op basis hiervan kan worden vastgesteld dat het project binnen de financiële kaders is uitgevoerd, te weten budgetneutraal voor de gemeente met een klein financieel voordeel.
Kwaliteit Er is een groot aantal onderzoeken ter voorbereiding van de realisatie van het project Rosada FOC op de locatie de Stok 2 uitgevoerd (zie 11 onderzoeken in document raadsbesluit van 18 december 2003). Hierbij zit onder andere een economische effect rapportage en een tweetal risicoanalyses (zie ook de samenwerkingsovereenkomst van 18 dec. 2003 waarin de onderzoeken met datum staan opgesomd). Deze resultaten van deze onderzoeken zijn akkoord bevonden door de Gemeenteraad op 18 december 2003 en geven de kaders en de randvoorwaarden weer waarbinnen de realisatie van het FOC dient plaats te vinden. Tevens is op basis van die onderzoeken een programma van eisen opgesteld. Dit programma van eisen geeft de specificaties aan voor de realisatie van het project. In de ontvangen documentatie is geen bericht van afwijking van dit programma van eisen aangetroffen. De Rekenkamer stelt op grond daarvan vast dat de kwaliteit binnen het programma van eisen is gerealiseerd.
4.3.4. Toetsing projectmatig werken Hieronder wordt de daadwerkelijke uitvoering van het project beoordeeld aan de hand van de definitie van projectmatig werken, zoals weergegeven in hoofdstuk 3. Hier volgt – per fase – een beoordeling van de projectbeheersing van het project Rosada FOC. De kernvraag die hierbij aan de orde zou zijn is: voldoet de werkwijze aan eisen van professioneel projectmanagement? Deze vraag dient in de context te worden geplaatst van het feit dat de gemeente een faciliterende rol heeft en geen initiator en geen leidende of regisserende rol in het project. Toch wil de
30
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Rekenkamer nagaan hoe het project volgende normen van projectmatig werken is verlopen en dat voornamelijk in reconstruerende zin. De documenten die als beslisdocumenten kunnen worden beschouwd staan hieronder weergegeven: Beslisdocumenten 1. Startnotitie (maart 2003) 2. Memorandum of understanding (19 maart 2003)
3. Strategisch plan FOC
4. Haalbaarheidsonderzoeken 5. Economische Effect rapportage (College 4 nov 2003) 6. Programma van eisen (december 2003)
7. Projectplanning 8. Samenwerkingsovereenkomst FOC 9. Realisatieovereenkomst tussen de gemeente Roosendaal en MDG
Status/achtergrond Opgesteld door de wethouder. Dient ter initiatie van het project. 19 maart 2003 ondertekend door College. Met dit document geeft het College verder richting aan de uitvoering en wordt ingestemd met het opstellen van een strategisch plan voor verdere realisatie van het project. Het strategisch plan geeft het plan van aanpak voor realisatie. 1 juli 2003 instemming College Deze geven de randvoorwaarden voor de realisatie van het FOC op het terrein de Stok 2 weer. Raad stemt in met uitkomsten op 18 december 2003 Hierin wordt het beoogde projectresultaat geschetst en de randvoorwaarden voor de realisatie van het FOC op de locatie de Stok 2 Op 4 februari stuurt de gemeente de projectplanning naar de gemeenteraad. Ondertekent op 18 december 2003 Instemming Gemeenteraad op 29 april 2004
Organisatie en informatie Ten behoeve van de uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst is een stuurgroep in het leven geroepen (zoals beschreven in bijlage 17 van de realisatieovereenkomst). Voor de gemeente bestond deze op bestuurlijk niveau uit de portefeuillehouder economische zaken en op ambtelijk niveau de projectleider. De interne gemeentelijke aansturing van het project heeft in nauw overleg tussen deze twee gemeentelijke stuurgroepleden plaatsgevonden. Door de huidige projectleider (op basis van een door de geïnterviewde geverifieerd verslag) wordt aangegeven, dat de aansturing van het project niet zozeer gestructureerd verliep in een projectmatige aanpak, echter dat het project zich kenmerkte door een projectleider die goed de weg kende binnen en buiten de gemeentelijke organisatie en veel geregeld kreeg door 1 op 1 relaties. Er was regelmatig overleg over de voortgang van het project tussen de projectleider en de verantwoordelijk wethouder.
31
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
4.3.5. Toetsing risicomanagement Professioneel risicomanagement houdt in dat er op een gestructureerde wijze wordt gekeken naar mogelijke risico’s die zich in het project kunnen voordoen. Professioneel risicomanagement kent in ieder geval de volgende aspecten: Per projectfase een gedegen inventarisatie en onderkenning van risico’s; Per risico een zo goed mogelijke inschatting van de kans dat een risico zich voordoet en de impact/consequenties die het heeft op het project in termen van tijd, geld en kwaliteit; Per risico het vaststellen van adequate beheersmaatregelen ter voorkoming en/of beheersing van risico’s. Het per fase monitoren en gestructureerd rapporteren ten aanzien van risico’s en een herijking van de mogelijke risico’s. Bij de start van het project is een risico-inventarisatie gemaakt. Deze 2 risicoanalyses zijn gemaakt met betrekking tot: Doorgaand spoor- en wegvervoer; Ondergrondse leidingen en bovengrondse hoogspanningskabels; Verder is een groot aantal haalbaarheidsonderzoeken ter voorbereiding van het project Rosada uitgevoerd (zie 11 onderzoeken in document raadsbesluit van 18 december 2003), zoals een economische effect rapportage. Bij de toets van de toepassing van professioneel risicomanagement wordt opgemerkt dat het hier ging om een gebiedsontwikkeling volledig voor rekening en risico van de marktpartij.
Alle gemeentelijke kosten waren verdisconteerd in de grondprijs (gemeente verkocht de benodigde grond). In de overeenkomst zijn de risico’s vastgelegd en beheerst.
4.3.6. Toetsing overige aspecten m.b.t. professionele projectbeheersing Met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering is het Programma van Eisen leidend. Hierin wordt aangegeven op welke wijze het project dient te worden uitgevoerd. Er is geen document aangetroffen waarin is vastgesteld of het project conform het programma van eisen is uitgevoerd wat verklaarbaar is uit de rol die de gemeente in dit project had..
4.3.7. Toetsing kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad Onduidelijk is op grond van welke beleidskaders het project Rosada FOC is uitgevoerd en welke beleidsdoelstellingen door de Raad vooraf zijn gesteld. Belangrijkste kaderdocumenten zijn zoals eerder aangegeven de Startnotitie Factory Outlet Centre Roosendaal (7 april 2003), het Strategisch plan FOC (1 juli 2003) en de diverse haalbaarheidsonderzoeken en de Economische Effect Rapportage. De doelstellingen zijn niet meetbaar geformuleerd. De gemeenteraad is akkoord gegaan met de ontwikkeling van een FOC op basis van deze documenten. Deze documenten zijn echter niet vertaald naar de te realiseren beleidsdoelstellingen of ingepast in een breder beleidskader. Het beeld dat naar voren komt is dat het project vooral is geïnitieerd door het College en dat het wel of niet akkoord gaan met dit project door Raad wel is bediscussieerd, echter dat het College reeds behoorlijk op koers lag. De discussie is
32
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
vrijwel direct gegaan over hoe dit plan te realiseren en minder over de vraag of een FOC wel wenselijk en noodzakelijk is binnen de gemeente Roosendaal. Er is door de Rekenkamer geen opleveringsakte van de gronden aangetroffen en ook een controle van de Raad op de realisatie van het project binnen de randvoorwaarden van het programma van eisen is niet aangetroffen.
4.4.
Bevindingen casusproject Nieuwe Markt
4.4.1. Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project Aanleiding De aanleiding voor het project Nieuwe Markt is de behoefte om de attractiviteit en het verblijfsklimaat van de binnenstad van Roosendaal fors te verbeteren. Directe aanleiding om het project uit te voeren zijn de volgende factoren : Teruglopende bezoekersaantallen; Krimpend winkelcentrum door leegstand en andere route winkelend publiek; De fysieke verschijningsvorm die niet meer past bij de behoefte van de bezoeker; Door opwaardering van de centra in omliggende gemeenten dreigt een desastreuze terugloop van bezoekersaantallen. In de Structuurschets Binnenstad Roosendaal uit 2000 wordt gesproken over een slechte uitstraling, een identiteitscrisis, de eenzijdige bebouwing en een beter gebruik van de diverse functies van het plein zoals bijvoorbeeld winkelen en parkeren. Kortom voldoende aanleiding voor een herontwikkeling en herinrichting van de Nieuwe Markt. Doelstelling en kaders De doelstelling van het project Nieuwe Markt is het verbeteren van het functioneren van de binnenstad van Roosendaal . Deze doelstelling dient te worden gerealiseerd middels een herontwikkeling van de Nieuwe Markt en omgeving. De integrale aanpak bestaat uit drie hoofdelementen, de Nieuwe Markt, het van Dregtplein en Tussen de Markten.
De uitgangspunten van de planvorming voor dit gebied zijn in het projectontwerp verder gespecificeerd in : Verbetering van de winkelrouting, waarbij de nieuwe markt onderdeel moet gaan vormen van de winkelroute; Geen grootschalige uitbreiding van winkeloppervlakten; Verbetering van het verblijfsklimaat in de Binnenstad van Roosendaal en met name van de Nieuwe Markt; Verbeteren van de presentatie van gevelwanden; Verbeteren van de sociale veiligheid; Handhaven van de weekmarkt op de Nieuwe Markt; Handhaven van het aantal parkeerplaatsen in de binnenstad; Handhaven van de parkeerfunctie van de Nieuwe Markt. Als kader voor de verdere ontwikkeling van het project de Nieuwe Markt dient de Structuurschets Binnenstad Roosendaal zoals door de Gemeenteraad is vastgesteld op 24 februari 2000 (zie pagina 32 en verder). Op basis van deze structuurschets is later (in 2003) het realisatieplan opgesteld.
33
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Reikwijdte Het project Nieuwe Markt kent de volgende onderdelen: 1. Bouw van een ondergrondse parkeergarage met 430 parkeerplaatsen (door Bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f.); 2. De Bouw van een Paviljoen (door Bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f.); 3. Herinrichting van het plein Nieuwe Markt (door Bouwcombinatie StruktonRasenberg v.o.f.); 4. Aanpassing Laan van Luxemburg en Laan van België als belangrijke verkeersaders; 5. Herontwikkeling van Dregtplein (woningbouw). Het onderzoek van de Rekenkamer richt zich op de onderdelen 1 t/m 3.
4.4.2. Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project Hieronder staan de hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project weergegeven op chronologische volgorde en geordend naar projectfase. Initiatieffase 1. Het project Nieuwe Markt is gestart in 1997. In 1997 is de projectopdracht Nieuwe Markt door het College van B&W vastgesteld . Daarmee werd de eerste fase van het project (projectdefinitie) afgerond. Definitiefase 2. In 1998 is met de werkzaamheden gestart. Echter vanwege de vertraging in het opstellen van de Structuurschets Binnenstad Roosendaal, dat als kader diende voor de verdere planontwikkeling van het project Nieuwe Markt, moest een pas op de plaats worden gemaakt. De Structuurschets Binnenstad Roosendaal is op 24 februari 2000 vastgesteld. 3. Op basis van de Structuurschets is vervolgens het projectontwerp gemaakt. Deze fase is afgesloten met de vaststelling door de Gemeenteraad van het projectprogramma op 28 september 2000. Ontwerpfase 4. Op basis van het projectprogramma is vervolgens het projectontwerp opgesteld, en op 28 februari 2002 vastgesteld door de Gemeenteraad. Voorbereidingsfase 5. Het Masterplan/Realisatieprogramma Nieuwe Markt (vastgesteld door de Raad op 26 juni 2003) zou worden opgesteld door een externe partij (MAB).
De uitwerking van door deze externe partij viel echter te ver buiten de oorspronkelijke kaders van het Structuurplan Binnenstad Roosendaal. De gemeente heeft daarom besloten hierover zelf de regie te voeren. Voor het opstellen van een masterplan heeft de gemeente vervolgens adviesbureau Quadrat ingehuurd . Het realisatieplan is de concrete vertaalslag van het Structuurplan Binnenstad Roosendaal voor het plangebied van het project Nieuwe markt. 6. Na de brand in het Blokkerpand in september 2004 werd een integrale planontwikkeling van het gebied Tussen de Markten en de Nieuwe Markt mogelijk. Voordeel was bovendien dat op de garage onder De Blokker kon worden aangesloten, hetgeen een kwaliteitsimpuls betekende voor het project Nieuwe Markt. Deze garage was eigendom van BVR. Hiertoe diende een nieuwe
34
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
exploitatieopzet (exploitatieberekening 2005) te worden gemaakt op basis van nieuwe uitgangspunten (Raadsdocument 29 juni 2005). 7. In een in 2004 door de rechtbank bekrachtigde vaststellingsovereenkomst is vastgelegd dat de eigenaar van de voormalige kiosk op de Nieuwe Markt, een aantal m2 in het nieuwe paviljoen in eigendom zal krijgen c.q. een aantal m2 tegen een vastgestelde prijs zal kopen. 8. Na het opstellen van het realisatieprogramma wordt op basis van een Programma van Eisen en door middel van een Europese aanbesteding een externe partij benaderd voor de realisatie van de parkeergarage, de inrichting van het plein en het te bouwen paviljoen. Op 8 maart 2005 wordt hiertoe het Collegebesluit genomen voor de start van een niet Openbare Aanbesteding. Hiertoe is een bestek opgesteld (EG-Aanbesteding 2005/S 55-052858). 9. De gunning van de bouw van de parkeergarage, de inrichting van het plein Nieuwe Markt en het paviljoen heeft plaatsgevonden aan Strukton-Rasenberg v.o.f. op basis van een besluit van het College van B&W van 13 september 2005. 10. Gedurende het aanbestedingstraject is op 17 mei 2005 een risico-inventarisatie en -evaluatie beschikbaar van Witteveen & Bos beschikbaar gekomen voor het realiseren van het Project Nieuwe Markt als design en construct. Realisatiefase 11.
Bij de uitvoering van het project in de periode van 2005 tot 2007 door Strukton-Rasenberg ontstaan er problemen met de aannemer in de bouw. De problemen zijn divers en hebben ondermeer te maken met splitsing van de bouwkuip, aangetroffen leemlaag, berekeningsfout BC in de constructie, langere damwanden, installaties die uit het contract moesten worden gehaald. Hierdoor ontstond veel discussie, welke heeft geleid tot vertraging van het project. 12. In 2008 ontstonden opnieuw problemen. Deze hadden te maken met vertragingen in de uitvoering door Strukton-Rasenberg in verband met de vereiste breedte en het niet waterdicht krijgen van de garage en de nodige herstel acties ten aanzien van de op te leveren kwaliteit. Met name de afwijking van de hoeveelheid lekwater ten opzichte van het in het programma van eisen gestelde maximum heeft voor de nodige problemen gezorgd. Daarnaast leidde het verschil aan interpretatie van de het programma van eisen op basis waarvan de parkeergarage werd ontworpen en gebouwd tot de nodige geschillen in de verantwoordelijkheid voor meerwerk en extra kosten. 13. Door de bij punt 11 genoemde problemen verslechterde de relatie tussen de gemeente als opdrachtgever en Strukton-Rasenberg v.o.f. als opdrachtnemer. Er werden financiële claims voor meerwerken en vertragingsschade over en weer gesteld.
Toen op gegeven ogenblik een impasse is ontstaan in de verhouding tussen de bouwcombinatie en de gemeente Roosendaal, heeft de burgemeester in de eerste maanden van 2008 overleg gevoerd met de groepsdirectie van Strukton-Rasenberg v.o.f. 14. Op 24 januari 2008 heeft een eerste overleg plaatsgevonden. Dit overleg is later de basis geweest voor de schriftelijke vaststellingsovereenkomst van 8 juli 2008 tussen de gemeente Roosendaal en de bouwcombinatie (zie Raadsmededeling 11 juli 2008). 15. Het heeft lang geduurd en veel moeite, overleg en discussie gekost voordat de gemaakte afspraken waren vastgelegd in een voor beide partijen acceptabele vaststellingsovereenkomst. Op 11 juli 2008 is de Gemeenteraad geïnformeerd over de op 8 juli door het College ondertekende vaststellingsovereenkomst en
35
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
enkele belangrijke onderdelen, zoals de nieuw overeengekomen opleverdata. In de Commissie Bestuur van december 2009 is de Raad een kopie van de vaststellingsovereenkomst toegezegd. Daarna heeft de raad alsnog een kopie van deze overeenkomst ontvangen. 16. Vlak voor het tekenen van de vaststellingsovereenkomst met de aannemer, is de bouw stil gelegd als gevolg van het uitoefenen van het retentierecht, door de aannemer. Dit retentierecht kan worden toegepast indien er betalingsachterstanden zijn ontstaan. Hiervan bleek echter geen sprake te zijn. Uit dit stilleggen bleek de stroeve verhouding tussen gemeente en bouwcombinatie. Na het aankondigen van een kort geding door de gemeente tegen de bouwcombinatie en door het bereiken van overeenstemming over genoemde vaststellingsovereenkomst, werden de werkzaamheden snel hervat. 17. Na de bekrachtiging van de vaststellingsovereenkomst op 8 juli 2008 zijn door het College en de bouwcombinatie, is eind april, begin mei 2008 contactpersonen benoemd die als taak hebben de relatie goed te houden en problemen tijdig bespreekbaar te maken en op te lossen. Deze contactpersonen zijn boven de projectorganisatie geplaatst met als doel om uit de impasse met de bouwonderneming te komen en om de werkverhoudingen soepeler te maken.
De gemeente heeft haar formele positie expliciet vastgelegd in schriftelijke documentatie, waaronder een 2-tal schadeclaims. Opleveringsfase 18. Oplevering van het project zou in eerste instantie vóór de feestdagen in 2007 plaatsvinden. Officieel is de parkeergarage echter pas op 22 juli 2008 opgeleverd door de bouwcombinatie en op dezelfde dag doorverkocht aan Parkeerbeheer Roosendaal BV . De verkoopprijs sloot aan bij de gemaakte afspraken en bedroeg 21 miljoen euro. 19. Het Paviljoen is op 6 mei 2009 opgeleverd. Vanwege de vertraging in de bouw van het Paviljoen is door de stadsadvocaat een claim neergelegd bij StruktonRasenberg v.o.f. (informatie raad op 28 oktober 2008). Dit vanwege het feit dat de in de vaststellingsovereenkomst vastgestelde opleverdatum niet was gehaald. 20. Het plein is formeel nog niet opgeleverd. 21. Op het moment waarop het veldwerk voor dit onderzoek werd afgesloten (september 2009) loopt de afwikkeling van het project en worden gesprekken gevoerd met de Raad van Bestuur van de bouwcombinatie om de resterende discussiepunten met betrekking tot de vaststellingsovereenkomst op te lossen. 22. Zoals hiervoor werd aangegeven is in 2004 vastgelegd dat de eigenaar van de voormalige kiosk op de Nieuwe Markt een aantal m2 in eigendom zou verkrijgen c.q. zou afnemen tegen een destijds overeengekomen prijs.
De voormalige eigenaar heeft uiteindelijk afgezien van het van deze overeenkomst en wilde in plaats daarvan een schadevergoeding. Een dergelijke schadevergoeding was destijds ook reeds aangeboden. Nadat langdurig niet tot uitvoering kon worden gekomen zijn partijen na onderhandelingen overeengekomen dat de gemeente € 350.000 schadevergoeding zal betalen (zie Raadsmededeling 28 september 2009). Hiermee kan het Paviljoen als geheel worden verkocht.
4.4.3. Toetsing resultaten In deze paragraaf worden de resultaten van het project Nieuwe Markt afgezet tegen de vooraf gestelde doelen en kaders. Vanwege de omvang van het project wordt eerst een totaal overzicht gegeven van de financiële kaders.
36
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Vervolgens wordt voor elk van de specifieke onderdelen van het project ingegaan op de vraag in hoeverre de resultaten overeenkomen met de vooraf gestelde doelen en dan met name de aspecten: geld, tijd en kwaliteit. In paragraaf 4.2.4 komt vooral de organisatie van het project en het projectmatig werken aan bod en zal ook worden ingegaan op de informatievoorziening rondom het project. Financiële kaders totale project Zoals eerder weergegeven is het project Nieuwe Markt voor dit onderzoek afgebakend voor de periode 2004-2008 en de volgende drie onderdelen, te weten: 1. Bouw van een ondergrondse parkeergarage met 430 parkeerplaatsen (door Bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f.); 2. De Bouw van een Paviljoen (door Bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f.); 3. Herinrichting van het plein Nieuwe Markt (door Bouwcombinatie - Rasenberg v.o.f.); Op 30 juni 2005 heeft de Gemeenteraad de exploitatieopzet 2005 voor dit project vastgesteld3. Hierin zijn voor de kosten als volgt geraamd: Onderdeel parkeergarage
Aanneemsom 13,5
plein
1,49
Paviljoen
0,9
Post onvoorzien plein en paviljoen
0,4
Totaal exploitatie
16,5
Bijzonderheid Voor de garage is geen post onvoorzien opgenomen Hierbij is een post onvoorzien opgenomen in de exploitatie van 10% van de aanneemsom Hierbij is een post onvoorzien opgenomen in de exploitatie van 10% van de aanneemsom Voor het plein en het paviljoen is bovendien een bedrag van 400.000 euro gereserveerd als post onvoorzien Inclusief de posten onvoorzien ad € 640.000
Het totaalbedrag in de exploitatieopzet in 2005 was 16,5 miljoen euro, waarvan € 640.000 was geraamd voor onvoorziene uitgaven. Het inschrijfbedrag van Strukton-Rasenberg v.o.f. inclusief het geschatte bedrag voor de water- en elektriciteitsinstallaties, het plein, het Paviljoen en exclusief het meerjarig onderhoud ligt rond de 15,2 miljoen euro (zie adviesnota principegunning ondergrondse garage, plein en paviljoen Nieuwe Markt van 7/9/2005). Als gevolg van de uitslag van de aanbesteding nam de marge voor onvoorziene uitgaven toe van € 640.00 tot ca. € 1,3 mln. Ten opzichte van de initiële begroting bestond er derhalve in 2005 bij aanvang van de realisatiefase een marge van ongeveer 1,3 miljoen euro positief. Aangezien bij de start van de realisatiefase een marge voor onvoorzien was ad € 1,3 mln, bedraagt het totaal van de niet voorziene meerkosten medio juli 2009 derhalve € 1,5 mln. Realisatie Het totale resultaat (vergelijking begroting 2005 en realisatie in 2008) in geld is 1,6 miljoen euro nadelig, bestaande uit minderopbrengst van 1,4 miljoen van het 3 Dit valt te lezen in de adviesnota van 7/9/2005 gunning ondergrondse garage, plein en paviljoen Nieuwe Markt
37
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
paviljoen en niet verwachte meerkosten voor de realisatie van het project van € 200.000. Over de verwachte minderopbrengst van het Paviljoen is de raad geïnformeerd door middel van een Raadsmededeling (nr. 60, d.d. 1-4-2009) en de verwachte kostenoverschrijding is aan de Raad gemeld in juli 2009 (Raadsmededeling 146 van 14 juli 2009). De tegenvallende opbrengst van het Paviljoen is in 2008 opgenomen in de totale begroting van het project Nieuwe Markt die daardoor niet meer sluitend was. Voor deze tegenvaller is een voorziening opgenomen in de jaarrekening van 2008 ten laste van de Bestemmingsreserve Grondexploitatie. In de Raadsmededeling van 14 juli 2009 wordt aangegeven dat de totale kostenoverschrijding ten opzichte van de geldende exploitatieopzet beperkt is tot € 200.000. Het gaat hierbij met name om extra interne kosten door de langere looptijd, kosten van externe adviezen en de kosten van enkele extra werkzaamheden. Daarbij wordt aangegeven dat als gevolg van enkele nog niet opgeloste problemen, alsook wederzijds nog openstaande claims tussen de gemeente en de bouwcombinatie de uiteindelijke kosten nog niet kunnen worden vastgesteld. In het totaal is dus een tekort opgetreden van € 1,6 miljoen euro voor het gehele project. Afgezien van de tegenvallende opbrengst van het Paviljoen is het project nagenoeg conform de exploitatie uitgevoerd (zie ook adviesnota 11/3/2009).
Ad 1. Ten aanzien van de bouw van de parkeergarage. • Geld In de oorspronkelijke begroting van het project is de bouw van de parkeergarage door Strukton-Rasenberg v.o.f. voor 13,5 miljoen opgenomen. De parkeergarage onder de Blokker, eigendom van BVR, wordt door de gemeente gekocht voor 4,8 miljoen euro. De gehele parkeergarage, inclusief het gedeelte van BVR is uiteindelijk opgeleverd en doorverkocht voor 21 miljoen euro aan Parkeer Beheer Roosendaal N.V. waarvan de gemeente 95% van de aandelen bezit. Dit sluit aan bij de eerder gemaakte afspraken (besluit B&W van 3 juli 2007), dat het verkoopbedrag niet boven de 21 miljoen euro mag uitkomen. De verkoopprijs van de garage komt daarmee nagenoeg overeen met de kostprijs. De gemeente concludeert op basis hiervan dat de parkeergarage conform budget is uitgevoerd en opgeleverd. • Kwaliteit De kwaliteitseisen voor de parkeergarage staan beschreven in het programma van eisen (PVE d.d. maart 2005). Dit programma van eisen geeft de randvoorwaarden aan voor de bouw van de parkeergarage. Het programma is ook de grondslag voor de Europese aanbesteding. De uitvoeringsvorm die is vastgesteld is het zogenaamde design & construct model. Dat betekent dat op basis van een programma van eisen een aannemer de parkeergarage ontwerpt én bouwt. Zowel het ontwerp als de uitvoering valt hierbij onder de verantwoordelijkheid van de aannemer.
Bij oplevering is het gebouw dan conform het programma van eisen volledig gebruiksklaar. De reden voor de keuze van de gemeente voor deze contractvorm van design en construct kon niet worden achterhaald, echter meestal wordt dit gedaan vanwege de benodigde techniek die dermate ingewikkeld is dat ook reeds bij het ontwerp externe expertise dient te worden ingeschakeld.
38
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Zowel tijdens de bouw van de garage als na de oplevering zijn er problemen geweest ten aanzien van het realiseren conform het programma van eisen en hetgeen is afgesproken in de aanbesteding. De bouwcombinatie is gedurende de bouw door de gemeente daarop geregeld aangesproken. Dit heeft geleid tot een stroeve verhouding tussen de gemeente en de bouwcombinatie. Ook na oplevering van de garage is door de gemeente nog een aantal gebreken geconstateerd. In de Raadsmededeling van 14 juli 2009 wordt de raad geïnformeerd omtrent het project Nieuwe Markt. Hierin staan de volgende zaken genoemd die nog spelen bij de afwikkeling: scheurvorming, lekkages, coating die loslaat en overige opleverpunten. De belangrijkste afwijking ten opzichte van het programma van eisen was de hoeveelheid lekwater. De parkeergarage bleek niet waterdicht zoals opgenomen in het programma van eisen. Omdat 100% waterdichtheid niet kon worden gerealiseerd is later in de vaststellingsovereenkomst overeengekomen dat een beperkte lekkage (maximaal debiet van 10m3 water, excl. Regenwater en lekwater van auto’s) wordt toegestaan. Oorzaak voor de lekkage was de onvoldoende waterdichtheid van de damwandconstructie en de onderwaterbetonvloer. De bouwcombinatie heeft dit deels erkend en heeft een kwaliteitskorting gegeven.
Het debiet is inmiddels door de nodige herstelacties (voor rekening van de bouwcombinatie) teruggebracht tot onder de overeengekomen 10 m3 per dag. Momenteel loopt nog een onderzoek of de gemeente destijds, voor de start van de bouw en in het programma van eisen, aan de bouwcombinatie wel het juiste waterpeil heeft doorgegeven, met betrekking tot de hoeveelheid water tussen het dak van de garage en het maaiveld. • Tijd: In de planning zou de parkeergarage oorspronkelijk moeten worden opgeleverd op 1 november 2007 (zie adviesnota 28/11/2005 en de basisovereenkomst Parkeergarage Nieuwe Markt Roosendaal). Op grond van de vaststellingsovereenkomst is de opleverdatum op 4 juli 2008 bepaald. Deze datum is niet gehaald. De parkeergarage is officieel opgeleverd op 22 juli 2008. Dat is een tijdsoverschrijding van bijna 9 maanden. Daarnaast was daarna ook sprake van herstelwerkzaamheden. Die werkzaamheden dienden op 15 september 2008 te zijn afgerond, zoals vastgelegd in de keuringsrapportage van de oplevering op 22 juli 2008. Die datum is echter niet gehaald. Momenteel is de gemeente met de bouwcombinatie in overleg om de gebreken op te lossen. Ad 2: Herinrichting van het plein • Geld Het plein is opgeleverd conform de in de exploitatie van 2005 opgenomen bedragen. Voor 4 ton euro zijn nog kwaliteitsverbeteringen aangebracht.
Dit betekent dat de post onvoorzien is gebruikt voor toepassing van kwalitatief hoogwaardigere materialen. Daarmee is het plein echter binnen het oorspronkelijke budget gebleven.
39
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
• Kwaliteit De oplevering van het plein is conform het programma van eisen opgeleverd.
• Tijd De oorspronkelijke oplevering van het plein was voorzien op 30 september 2007 (zie brief bij de Europese aanbesteding als bijlage bij adviesnota van 28 november 2005). Dit werd door de bouwcombinatie echter niet gehaald en in de vaststellingsovereenkomst werd voor de oplevering van het plein een datum afgesproken van 30 juli 2008. Echter vanwege de vertraging in de oplevering van de parkeergarage en het paviljoen is ook die opleveringsdatum niet gehaald. Op 9 juni 2009 heeft een opname van het plein plaatsgevonden (zie de raadsmededeling d.d. 14 juli 2009). Oplevering heeft formeel nog steeds niet plaatsgevonden. Ad 3: Paviljoen • Geld De verwachte stichtingskosten van het Paviljoen zijn in 2005 geraamd op € 990.000,- waarvan € 900.000,- bouwkosten en € 90.000,- voor de post onvoorzien. De verwachte verkoopopbrengst is destijds geraamd op € 2,7 mln. Per saldo verwachtte de gemeente na verkoop ca. €1,8 mln te verdienen op het Paviljoen. Uiteindelijk blijken de stichtingskosten van het Paviljoen €880.000,- hoger te liggen dan de geraamde € 990.000,-. Dit is het gevolg van de keuze voor een meer eigentijds en kwalitatief hoogwaardiger ontwerp van architect Zuuk. Door het gekozen ontwerp komen de totale bouwkosten op € 1,87 mln.
Vastgesteld wordt dat het nadelige verschil van € 880.000,- ten opzichte van de raming, dient te worden gecompenseerd door een hogere verkoopprijs van € 3,4 mln. (zie besluit College B&W van 13 december 2005). Uiteindelijk heeft de bouw van het Paviljoen 2 miljoen euro gekost (zie adviesnota van 11 maart 2009). In de begroting van 2007, was rekening gehouden met een verkoopprijs van 3,4 miljoen euro. De in 2005 verwachte verkoopwaarde blijkt dus te hoog te zijn ingeschat en de verkoopwinst wordt niet gerealiseerd. De actuele verkoopprijs ligt ongeveer op hetzelfde niveau als de bouwprijs. De oorspronkelijk geraamde verkoopwinst van het Paviljoen kan daarmee niet worden gerealiseerd en er ontstaat een tekort op de begroting van het totale project Nieuwe Markt van € 1,4 miljoen euro. Aan de Gemeenteraad wordt voorgesteld hier een voorziening voor te treffen ten laste van de bestemmingsreserve Grondexploitatie. De potentiële verkoopwaarde is destijds bepaald door het kapitaliseren van de verwachte verhuurprijs van het paviljoen. Twee gespecialiseerde externe partijen (Akro-consult en Shopping Center Management) hebben de waarde destijds in 2005 bepaald op respectievelijk € 4,35 mln. en tussen de€2,1 mln. en €2,5 mln. Op basis van deze drie waardebepalingen heeft de gemeente de verwachte verkoopwaarde op € 3,5 mln bepaald (zie besluit College B&W van 13 december 2005).
Dit was geen realistische prijsstelling die enige relatie met de marktwaarde had. Zeker gezien het feit dat, indien de verkoopwaarde inderdaad 3,5 miljoen euro zou zijn, dit een rendement is van 75% op de investering zou betekenen.
40
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
• Kwaliteit Door de keuze voor het ontwerp van architect Rene van Zuuk is een kwalitatief hoogwaardiger paviljoen gerealiseerd dan de schets van Quadrat zoals opgenomen in het masterplan. Hiervoor hebben de inschrijvers bij de Europese aanbesteding reeds een hogere prijs geraamd voor de realisatie. Die verwachte kwaliteit is ook geleverd door de bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f.. Echter de bouwcombinatie heeft een financiële claim ingediend voor een aantal meerwerkposten, die grofweg uit vier categorieën bestaan (bron: adviesnota 11/3/2009): • Opgedragen meerwerk; • Meerwerken ontstaan voor de vaststellingsovereenkomst d.d. juli 2008; • Niet geaccordeerde meerwerken; • Meerwerken waarvan de inhoudelijke onderbouwing ontbreekt. De afhandeling van deze claim loopt momenteel nog en kan nog enige tijd vergen. Het is vooralsnog onduidelijk wat de financiële uitkomst hiervan is. • Tijd De oplevering van het paviljoen is in de tijd vertraagd. De oorspronkelijke datum van oplevering van het Paviljoen was 1 oktober 2007. Die datum wordt niet gehaald door problemen bij de bouw. In de vaststellingsovereenkomst is vervolgens opgenomen dat het paviljoen wind- en waterdicht zou zijn op 15 juli 2008 en oplevering in week 36 zou plaatsvinden.
Echter, deze datum wordt niet gehaald door de bouwcombinatie en de uiteindelijke oplevering heeft plaatsgevonden in op 6 mei 2009 (Zie Raadsmededeling 14 juli 2009), dat is meer dan 8 maanden na de oorspronkelijk overeengekomen opleverdatum. .
4.4.4. Toetsing projectmatig werken Hieronder wordt de daadwerkelijke uitvoering van het project beoordeeld aan de hand van de definitie van projectmatig werken, zoals weergegeven in hoofdstuk 3. Hier volgt – per fase – een beoordeling van de projectbeheersing van het project Nieuwe Markt. Kernvraag hierbij is telkens of de projectuitvoering voldoet aan de eisen van professioneel projectmanagement? Analyse van de fases van projectmatig werken Fase 1: initiatieffase Bij de start van het project Nieuwe Markt is een initiatieffase gedefinieerd. Deze fase is afgerond met een projectopdracht van 18 september 1997. In de projectopdracht staan de projectleider, de betrokken afdelingen en de benodigde interne capaciteit weergegeven. Verder zijn een probleemstelling en het beoogd resultaat omschreven. Eveneens is sprake van een eerste afbakening van het project. Ook is een eerste ruwe projectfasering aangegeven. De projectkosten voor de volgende fase worden hierin op 10.000 gulden begroot en hiervoor wordt een voorbereidingskrediet aangevraagd.. Fase 2: definitiefase Ook de definitiefase wordt in het project gedefinieerd. Het eindproduct hiervan, het projectprogramma, loopt ten opzichte van de planning vertraging op vanwege het pas later gereed komen van de structuurschets voor de binnenstad, het document dat kaderstellend is voor het project Nieuwe Markt.
Het projectprogramma is op 28 september 2000 vastgesteld door de Gemeenteraad.
41
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Fase 3: ontwerpfase Ook een ontwerpfase wordt gedefinieerd in het project. Deze fase wordt afgesloten met het projectontwerp dat op 28 februari 2002 is vastgesteld in de Gemeenteraad. In het projectontwerp is opgenomen een risicobijlage en een exploitatie overzicht. Fase 4: uitvoeringsfase (is voorbereidingsfase) Ook fase 4 de uitvoeringsfase wordt gedefinieerd in het project Nieuwe Markt. Het eindproduct van deze fase is het realisatieprogramma (vastgesteld op 26 juni 2003 door Gemeenteraad). Hierin is opgenomen een bedrag van € 15,8 mln voor de realisatie van de parkeergarage. In deze fase wordt ook besloten om € 1,5 mln uit het parkeerfonds direct beschikbaar te stellen voor exploitatie van het project Nieuwe Markt. In dit realisatieprogramma staat ook de projectorganisatie beschreven. De Gemeenteraad heeft in de raadsvergadering van 26 juni 2003 zonder hoofdelijke stemming conform het voorstel “Realisatieprogramma Nieuwe Markt” (voorstel nr. 56) besloten, waarbij de VVD-fractie heeft aangetekend tegen dit voorstel te hebben gestemd. De raad besluit hiermee direct het bedrag van € 1,5 mln. uit het Parkeerfonds beschikbaar te stellen voor de exploitatie van het project Nieuwe Markt en kennis te nemen van de intentie om € 1 mln. beschikbaar te stellen na besluitvorming over de aanpassing van de parkeertarieven.
In deze fase wordt eveneens een bouwer gezocht voor de realisatie van het project. Dit wordt met een Europese Aanbesteding gedaan. Op basis van een programma van eisen mogen marktpartijen zich aanmelden voor de uitvoering van het bouwproject. De gunning vindt plaats op 28 november 2005 aan de bouwcombinatie Strukton-Rasenberg v.o.f... Fase 5: realisatiefase In de realisatiefase gaat de bouwcombinatie aan de slag. Deze fase loopt van 2005 (gunning aanbesteding) tot oplevering van het Paviljoen in maart 2009. In deze fase is geen beheerprogramma of nazorgprogramma opgesteld conform de handleiding projectmatig werken van de gemeente Roosendaal. Fase 6: opleveringsfase Deze fase gaat in na oplevering van de gebouwen. Normaal gesproken wordt deze fase gemarkeerd door een opleveringsakte. Echter een volledige oplevering van het project is nog niet gerealiseerd. In de eerder genoemde vaststellingsovereenkomst is geregeld op welke basis het project verder zal worden afgewikkeld. Volledige oplevering inclusief het oplossen van alle nog lopende geschillen is echter in de tijd nog niet vastgesteld en vooralsnog ook nog niet vast te stellen. Ook een evaluatiedocument is niet opgesteld. Hiervan wordt aangegeven dat dit pas kan plaatsvinden indien het project is afgerond.
Hierbij wordt tevens opgemerkt dat eerdere gestructureerde tussentijdse evaluaties van het project niet hebben plaatsgevonden.
42
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Overzicht projectfases en beslisdocumenten De beschrijving van de fasen is hieronder schematisch weergeven beslisdocument en het beslismoment. Projectfase 1. Initiatieffase
Beslisdocument Projectopdracht
Datum 16 juli 1997
2.
Definitiefase
Projectprogramma
3.
Ontwerpfase
Projectontwerp
4.
Uitvoeringsfase
Realisatieprogramma/Masterplan
28 september 2000 28 februari 2002 26 juni 2003
5.
Realisatiefase
6.
Oplevering
Bestek en programma van eisen Europese aanbesteding Gunning Europese aanbesteding, bouw parkeergarage, herinrichting plein en bouw paviljoen. Gunningsbrief en overeenkomst van gemeente aan SructonRasenberg VOF Geen, in deze fase vindt uitvoering door de bouwcombinatie plaats. Vaststellingsovereenkomst (Roosendaal/Strukton-Rasenberg v.o.f.)
8 maart 2005 20 september 2005
inclusief het
Besluitvorming Vaststelling College B&W Vaststelling Gemeenteraad Vaststelling Gemeenteraad Vaststelling Gemeenteraad Vaststelling College B&W Vaststelling College B&W
28 november 2005
8 juli 2009
Vaststelling College
Organisatie Voor de uitvoering van het project de Nieuwe Markt is een projectorganisatie ingericht. Deze staat beschreven in het realisatieprogramma van 14 maart 2003 en ziet er als volgt uit: Stuurgroep: verantwoordelijke wethouders, directeur SOB, en de projectmanager. Tenminste 1x per kwartaal komt deze stuurgroep bij elkaar. In het overleg worden de leden geïnformeerd over de stand van zaken en wordt het besluitvormingstraject besproken. Projectgroep: in de projectgroep hebben de projectmanager, projectassistent, de afdeling SOW, de disciplines Economische Zaken en Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Verkeer van de afdeling SBL, vertegenwoordiging van de afdeling SBH een communicatieadviseur en juridische ondersteuning. Een selectiecommissie. Deze commissie selecteert de private partij voor de uitvoering. Een selectieteam. Deze zorgt voor de voorbereidingen van de selectie van één of meerdere externe private partijen voor de uitvoering. Een bouwteam. Dit team zorgt voor de afronding van het programma van eisen. Team inrichting binnenstad. Dit team zorgt voor de concrete invulling van het plan van aanpak met als basis de Structuurvisie Binnenstad Roosendaal. Communicatieteam. Deze zorgt voor de communicatie tijdens de uitvoering. De opzet van de projectorganisatie is uitgewerkt conform de binnen de gemeente geldende afspraken voor projectmatig werken.
43
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
Niet kan worden vastgesteld of deze projectorganisatie daadwerkelijk is ingesteld en/of gedurende de uitvoering van het project in stand is gebleven en/of dat er wijzigingen daarin zijn opgetreden. Bij navraag bij respondent omtrent de projectorganisatie wordt aangegeven dat deze op enig moment is opgehouden te bestaan. Daar ligt echter wel een gedachte onder. Beide groepen waren met name belangrijk in de plan- en voorbereidingsfase. Voor dit project betekent dit dat deze zijn opgehouden in 2006. Het laatste verslag van de projectgroep dateert ook van 2006. Daarna was het vooral een kwestie van uitvoering en daarvan werden vanzelfsprekend bouwvergaderingen (incl. verslagen) gehouden. Zeer regelmatig was er daarnaast overleg tussen de betreffende projectleider en de planeconoom over de exploitatie. De beëindiging van de projectgroep is niet als zodanig vastgelegd in een document. Gedurende het project Nieuwe Markt was daarnaast een klankbordgroep actief, die regelmatig onder voorzitterschap van de portefeuillehouder bij elkaar kwam. Informatie De informatievoorziening in en rondom het project is op hoofdlijnen als volgt geregeld: De reguliere P&C cyclus.
Dit zijn de managementrapportages (MARAP’s) en bestuursrapportages (BERAP’s) die periodiek rapporteren over de stand van zaken omtrent het project, de begrotingen en de jaarrekeningen van de betreffende jaren waarin het project loopt. Zowel in de begrotingen als de jaarrekeningen komt het project Nieuwe Markt terug. Deze gaan echter niet volgens een vast format en bevatten niet alle GOKIT aspecten van professioneel projectmanagement. De informatievoorziening van ambtelijke organisatie/projectgroep/ projectmanager naar het College. Dit vindt voornamelijk plaats aan de hand van adviesnota’s van de projectmanagers aan het College waarin uitgebreid wordt ingegaan op de stand van zaken en inhoudelijke aspecten ter informatie van het College. Deze adviesnota’s zijn zeer inhoudelijk van aard en behandelen vaak specifieke onderwerpen. Het doel is het College uitgebreid en tijdig te informeren omtrent de diverse actuele zaken van het project. De informatievoorziening tussen College en de Gemeenteraad. Dit vindt plaats aan de hand van Raadsvoorstellen. Het raadsvoorstel (en het raadsbesluit) is en blijft bedoeld voor de zaken, die een formeel besluit van de raad vereisen. Het gaat dan niet alleen om zaken waar de raad het bevoegde orgaan is volgens de geldende wetgeving, maar ook om zaken waar de raad formeel over moet worden gehoord. Vragen van de Raad aan het College.
Hiertoe heeft de Gemeenteraad de 24-uursvragen als instrument om vragen over het project aan het College respectievelijk de verantwoordelijke wethouder te stellen. De Raadsmededeling. Dit is een document voor de actieve informatieverstrekking van het College aan de Raad omtrent actuele zaken en lopende projecten. Analyse en conclusie projectmatig werken Ten aanzien van het project Nieuwe Markt is de methodiek van projectmatig werken grotendeels gevolgd. De vastgestelde fases zijn in de projectuitvoering onderkend en de benodigde beslisdocumenten zijn in de respectievelijke fases opgeleverd. Echter de laatste twee fasen,
44
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
realisatiefase en de opleveringsfase zijn niet volgens de methodiek van professioneel projectmatig werken verlopen. Wat ontbreekt in het projectmatig werken is een gestructureerde voortgangsrapportage in een vaste frequentie). Het ontbreken van een GOKIT rapportage staat haaks op de vijf beheersaspecten die de gemeente Roosendaal in haar methodiek voor projectmatig werken heeft onderkend en de vereisten van professioneel projectmatig werken. Rapportage omtrent de voortgang van het project aan het College vindt plaats op basis van adviesnota’s. Deze geven echter geen volledig samenhangend beeld van het project weer. Er bestaat wel (sinds 2005) een vast format voor de voortgangsrapportage (in sharepoint). Deze zijn echter in het project Nieuwe Markt niet toegepast. Er zijn geen specifieke voorschriften aangetroffen voor de manier waarop projecten in de reguliere Planning & Control rapportages en Planning & Control cyclus dienen te worden opgenomen. Tussentijdse evaluaties zijn niet gemaakt en een projectbrede eindevaluatie van het project Nieuwe Markt is (nog) niet uitgevoerd. Dit heeft mede te maken met het feit dat het project nog niet volledig is afgerond.
4.4.5. Toetsing risicomanagement Professioneel risicomanagement houdt in dat er op een gestructureerde wijze wordt gekeken naar mogelijke risico’s die zich in het project kunnen voordoen. Professioneel risicomanagement kent in ieder geval de volgende aspecten: Per projectfase een gedegen inventarisatie en onderkenning van risico’s; Per risico een zo goed mogelijke inschatting van de kans dat een risico zich voordoet en de impact/consequenties die het heeft op het project in termen van tijd, geld en kwaliteit; Per risico het vaststellen van adequate beheersmaatregelen ter voorkoming en/of beheersing van risico’s. Het per fase monitoren en gestructureerd rapporteren ten aanzien van risico’s en een herijking van de mogelijke risico’s. Vastgesteld kan worden dat rondom het project de Nieuwe Markt niet op deze wijze is omgegaan met risicomanagement. Risico’s worden met name gerelateerd aan de exploitatie en uitgedrukt in financiële risico’s. In de aangeleverde projectdocumentatie staan vooral in de adviesnota’s van de ambtelijke organisatie/projectleider risico’s benoemd. Deze adviesnota’s kennen een vaste opbouw (format) waarbij onderdeel 6 het kopje risico’s betreft. Hiermee wordt wel consequent aandacht besteedt aan mogelijke risico’s in het project door de projectleiding naar het College van B&W. De invulling van dit onderdeel is echter zeer divers.
Hier is geen format voor beschikbaar. Veelal blijft het bij het benoemen van mogelijke risico’s en de gevolgen hiervan, echter concrete beheersmaatregelen worden niet altijd aangetroffen (bijv. adviesnota 24/2/2005 omtrent de aanbestedingsprocedure onder kopje 6). Soms is het onderdeel niet ingevuld. Er is een gestructureerde risico-inventarisatie inclusief kans en impact aangetroffen in de documentatie ten aanzien van de aanbesteding van de parkeergarage. Deze is opgesteld door Witteveen en Bos op 13 mei 2005. In de rapportage wordt
45
Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal
aangegeven welke risico’s voor de opdrachtgever kunnen optreden ten aanzien van de gekozen Design & Construct contractvorm, te weten: Risico’s ten aanzien van het tijdig afronden van de artikel 19 procedure (vrijstelling bestemmingsplan); Risico’s ten aanzien van het tijdig verkrijgen van vergunningen; Fouten en omissies in het contract en de verstrekte gegevens. Hierbij wordt met name gedoeld op de beperkte eisen die door de gemeente zijn gesteld aan de bouwkundige afwerking van de parkeer garage. Extra eisen tijdens de bouw leidt tot financiële gevolgen. Ongeschiktheid van voorgeschreven of ter beschikking gestelde materialen, leveranciers en onderaannemers; Afwijkingen in de bodemgesteldheid; Tijdige beschikbaarheid werkterrein; Tijdige beschikbaarheid van gegevens; Raakvlakrisico’s, die ontstaan door afhankelijkheid van de opdrachtnemer van derde partijen (BVR, Nutsbedrijven, Parkeerbeheer, etc.) Aan de hand van de ter beschikking staande documenten kan niet worden vastgesteld wat met de risico-analyse van Witteveen & Bos is gedaan bij de verdere projectuitvoering. Samenvattende conclusie In het project Nieuwe Markt zijn bepaalde risico’s in de loop van het project onderkend, er is echter geen gestructureerde manier van het monitoren van deze risico’s of het regelmatig rapporteren hierover aan het College en de Gemeenteraad.