bijlage onderzoek RK West Brabant

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal Eindrapportage

13 april 2010

Postbus 5000 4700 KA ROOSENDAAL www.rekenkamerwestbrabant.nl

1

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

2

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Inhoudsopgave

1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Onderzoekskader ........................................................................................ 6 Onderzoeksvragen rekenkamer .........................................................................6 Centrale begrippen ..........................................................................................6 Onderzoeksopzet ............................................................................................8 Normenkader .................................................................................................8

2. 2.1. 2.2. 2.3.

Grote projecten in de gemeente Roosendaal ................................................ 9 Definitie “grote projecten” ................................................................................9 Selectie casus projecten ................................................................................. 10 Informatievergaring rondom de grote projecten ................................................. 11

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

Algemene Kaders ...................................................................................... 13 Inleiding ...................................................................................................... 13 Beleids- en besluitvorming.............................................................................. 13 Beheersing................................................................................................... 14 Projectmatig werken ...................................................................................... 15 Risicomanagement ........................................................................................ 17 Kaders ten aanzien van informatievoorziening aan de Raad .................................. 19

4. 4.1. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4. 4.2.5. 4.2.6. 4.2.7. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.3.7. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5. 4.4.6. 4.4.7.

Bevindingen casusprojecten ...................................................................... 21 Inleiding ...................................................................................................... 21 Bevindingen casusproject Reconstructie Van Beethovenlaan ................................. 21 Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project................................. 21 Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project.................................................... 23 Toetsing resultaten........................................................................................ 23 Toetsing projectmatig werken ......................................................................... 24 Toetsing risicomanagement............................................................................. 26 Toetsing overige aspecten m.b.t. professionele projectbeheersing ......................... 26 Toetsing kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad....................... 26 Bevindingen casusproject Rosada FOC .............................................................. 27 Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project................................. 27 Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project....................................................

28 Toetsing resultaten........................................................................................ 29 Toetsing projectmatig werken ......................................................................... 30 Toetsing risicomanagement............................................................................. 32 Toetsing overige aspecten m.b.t. professionele projectbeheersing ......................... 32 Toetsing kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad....................... 32 Bevindingen casusproject Nieuwe Markt ............................................................ 33 Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project................................. 33 Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project.................................................... 34 Toetsing resultaten........................................................................................ 36 Toetsing projectmatig werken ......................................................................... 41 Toetsing risicomanagement............................................................................. 45 Toetsing overige aspecten m.b.t. professionele projectbeheersing ......................... 46 Toetsing kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad....................... 46

5. 5.1. 5.2.

Conclusies en aanbevelingen ..................................................................... 48 Inleiding ...................................................................................................... 48 Conclusies ten aanzien van deelvraag 1 ............................................................ 48

3

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

5.3. 5.4. 5.5.

Conclusies ten aanzien van deelvraag 2 ............................................................ 49 Conclusies ten aanzien van deelvraag 3 ............................................................ 50 Aanbevelingen .............................................................................................. 50

6.

Reactie College op conceptrapport ............................................................. 56

7.

Nawoord ................................................................................................... 63

Bijlagen ............................................................................................................... 65 Bijlage 1: Lijst van geraadpleegde documenten............................................................. 67 Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde functionarissen .......................................................... 77 Bijlage 3: Normenkader toegepast op project Van Beethovenlaan .................................... 79 Bijlage 4: Normenkader toegepast op project Rosada FOC .............................................. 85 Bijlage 5: Normenkader toegepast op project Centrumplan ............................................. 91 Bijlage 6: Checklist grote projecten voor de Raad .......................................................... 97

4

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Inleiding Aanleiding In het onderzoeksprogramma 2009 van de Rekenkamer West Brabant is voor de gemeente Roosendaal voorzien in een onderzoek naar het onderwerp “Sturing Grote Projecten”. Deze rapportage geeft de bevindingen weer van dit onderzoek. Het onderzoek heeft als doel inzicht te krijgen in de wijze waarop het proces van ontwikkeling en realisatie van grote projecten bij de gemeente Roosendaal is ingericht. Daarbij gaat het met name om de vraag of de gemeenteraad voldoende in staat is dergelijke grote projecten te sturen binnen de beoogde kaders en of zij hun controlerende taak wel goed kunnen invullen. Beoogd wordt om op basis van deze analyse de gemeenteraad praktisch toepasbare handvatten te bieden bij de invulling van haar kaderstellende en controlerende rol. Uitvoering van het onderzoek Het veldwerk voor dit onderzoek is uitgevoerd door een onderzoeksteam bestaande uit de heer drs. J.W.M. Hopstaken (projectleider) en de heer drs. J.J.P. Paffen beiden verbonden aan het adviesbureau ConQuaestor. Vanuit de Rekenkamer werd het onderzoek begeleid door een projectteam bestaande uit twee leden van de Rekenkamer, te weten mevrouw mr. drs. A.M.M. van Breugel en de heer drs. M.G. van Schadewijk, daarbij ondersteund door de ambtelijke secretaris de heer drs. W. de Schipper. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op het onderzoekskader.

Hierin komen de doelstelling en de centrale vraagstelling van het onderzoek aan bod, worden de centrale begrippen in het onderzoek gedefinieerd en wordt het gehanteerde normenkader beschreven. Hoofdstuk 3 gaat op de definitie van grote projecten, op welke wijze de casusprojecten zijn geselecteerd en op welke wijze de informatievergaring ten behoeve van het onderzoek heeft plaatsgevonden. Hoofdstuk 4 geeft de analyse weer van de algemene kaders die van toepassing zijn bij de uitvoering van grote projecten. Hoofdstuk 5 behandelt de selectie van de casusprojecten en beschrijft de bevindingen omtrent de drie casusprojecten ten aanzien van de vraagstelling. In hoofdstuk 6 worden de centrale vraagstelling en de vijf deelvragen beantwoord in de vorm van conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 7 is de reactie van het College na lezing op het rapport opgenomen. In hoofdstuk 8 staat het nawoord van de Rekenkamer beschreven De volgende bijlagen zijn bij het rapport bijgevoegd: • Bijlage 1: Lijst van geraadpleegde documenten; • Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde functionarissen; • Bijlage 3 t/m 5: Toegepaste normenkaders per project; • Bijlage 6: Checklist grote projecten.

5

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

1.

Onderzoekskader In dit hoofdstuk wordt het onderzoekskader toegelicht. Nadat de centrale vraagstelling en de onderzoeksvragen zijn weergegeven, worden de centrale begrippen en de onderzoeksopzet toegelicht. Aan het eind van het hoofdstuk wordt het normenkader kort geschetst. Het normenkader is gehanteerd als leidraad voor de dataverzameling, de analyse en de rapportage van de bevindingen.

1.1.

Onderzoeksvragen rekenkamer De centrale vraag in dit onderzoek luidt: Hoe vindt de besluitvorming, kaderstelling, risicoanalyse, beheersing en informatievoorziening plaats bij de uitvoering van grote projecten in de gemeente Roosendaal? De focus in het onderzoek ligt op het lerend aspect. In het kader van het onderzoek zal ook de realisatie van enkele concrete projecten worden betrokken. Het doel is daarbij niet zozeer om tot oordeelsvorming te komen over de realisatie van deze projecten op zich, maar om in de vorm van casestudies inzicht te krijgen in de afspraken die met betrekking tot de realisatie van grote projecten zijn gemaakt c.q. de wijze waarop daar in de praktijk invulling aan wordt gegeven. De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in vijf deelvragen: 1. Welke afspraken zijn gemaakt over de beleidsvorming en besluitvorming van grote projecten, en blijken deze afspraken in de praktijk ook te leiden tot een eenduidige en realistische vaststelling van de kaders waarbinnen het project dient te worden gerealiseerd? 2. Welke afspraken zijn gemaakt met betrekking tot de beheersing van het realisatieproces, en blijken deze afspraken er in de praktijk ook toe te leiden dat projecten binnen de vastgestelde kaders worden gerealiseerd? 3.

Welke afspraken zijn gemaakt met betrekking tot de informatievoorziening aan de gemeenteraad, en blijken deze afspraken er in de praktijk ook toe te leiden dat de gemeenteraad tijdig en adequaat wordt geïnformeerd over afwijkingen (inhoudelijk, financieel, tijd) van de vastgestelde kaders? 4. Welke aanpassingen kunnen op basis van ervaringen worden geadviseerd met betrekking tot de te volgen werkwijze bij de realisatie van grote projecten? 5. Wat zijn ‘best practices’ met betrekking tot de realisatie van grote projecten? Bij elk van de vragen gaat de aandacht in het bijzonder uit naar de wijze waarop risico’s bij grote projecten worden onderkend en de wijze waarop de gemeente hiermee omgaat.

1.2.

Centrale begrippen Centrale begrippen in dit onderzoek zijn: Definitie van ‘Grote Projecten’. Hierbij gaat het om de definitie van een ‘groot project’. Wanneer is er sprake van een groot project?

6

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Bij de voorbereiding van het onderzoek is als werkdefinitie gehanteerd: Grote projecten zijn fysieke projecten met een zodanige omvang dat de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. Projecten met een herhalend c.q. routinematig karakter worden niet bij dit onderzoek betrokken. Belangrijke aspecten voor de definiëring van een Groot project door de Rekenkamer liggen in de omvang van het project (in geld, tijd, en mensen), de uniciteit en de complexiteit. Daarnaast gaat het om complexe projecten waarbij de gemeente als opdrachtgever en regisseur de eindverantwoordelijke partij is voor de realisatie van het project. In de onderzoeksaanpak is er in voorzien dat als eerste stap in het onderzoek wordt nagegaan of de gemeente Roosendaal zelf een eigen definitie hanteert voor het begrip “Groot project”. Daarbij geldt als uitgangspunt dat, mits voldoende specifiek gedefinieerd, in het onderzoek de definitie van de gemeente zelf maatgevend is. De bevindingen van deze stap worden in hoofdstuk 3 beschreven. Projectmatig werken. Alhoewel er op operationeel niveau verschillen in uitwerking zijn, bestaat er vanuit professioneel opzicht in hoofdlijnen overeenstemming over de uitgangspunten met betrekking tot projectmatig werken. Het centrale uitgangspunt daarbij is dat een project wordt ingedeeld in fasen.

Vanuit een optiek van professionele en optimale projectbeheersing dient elke fase te worden afgesloten met een concreet eindproduct in de vorm van een beslismoment (startnotitie, projectopdracht, programma van eisen, etc.). Tussen elke fase wordt in de vorm van een tussentijdse beheersrapportage over de voortgang van het project en de behaalde resultaten gerapporteerd en wordt er vooruit gekeken. Deze rapportage gebeurt in een afgesproken ritme in een vast format met de onderdelen: Geld, Organisatie en communicatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT). In de afbeelding op de volgende pagina is dit schematisch weergegeven.

Initiatieffase

Definitie fase

Ontwerp fase

Voorbereiding fase

Realisatie fase

Nazorg GOKIT

Startnotitie

Projectopdracht

Programma van eisen

Projectontwerp

Realisatieprogramma

Project afsluiting

Afbeelding 1: Professionele projectbeheersing met mijlpalen en GOKIT

De eerste twee fasen, initiatieffase en definitiefase, gaan over de WAT vraag (beleidsvorming). De ontwerp- en voorbereidingfase (fase 3 en 4) gaan over de HOE vraag (beleidsbepaling). Daarna komt de realisatiefase waarin het project wordt uitgevoerd (beleidsuitvoering). De laatste en zesde fase is de nazorgfase waarin evaluatie en de inbedding in de organisatie plaatsvindt (beleidsevaluatie). In iedere fase en voor het totaal is er bovendien steeds expliciete aandacht voor risico’s die het uiteindelijke beoogde resultaat kunnen beïnvloeden. De informatie-

7

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

voorziening richting de gemeenteraad is verder cruciaal om met name haar controlerende rol optimaal te kunnen vervullen. Risicomanagement Risicomanagement is het onderkennen, beoordelen en beheersen van risico’s bij grote projecten met betrekking tot de te behalen resultaten. Hierbij spelen de kaders en de afspraken alsmede de informatievoorziening aan de gemeenteraad hierover, een belangrijke rol. Verder is de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de uitvoering van projecten en het beheersen van risico’s essentieel.

1.3.

Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd in twee fasen. Fase 1: inventarisatie algemene kaders c.q. uitgevoerde projecten Deze fase bestaat uit drie stappen: 1. als eerste stap wordt (zie hiervoor) nagegaan of binnen de gemeente zelf het begrip “grote projecten” is gedefinieerd en afgebakend, c.q. hoe zich dat verhoudt t.o.v. de door de Rekenkamer gehanteerde definiëring en afbakening; 2. als tweede stap wordt geïnventariseerd welke algemene kaders binnen de gemeente zijn vastgesteld die van belang zijn voor de beleidsvorming, besluitvorming en realisatie van grote projecten 3. als derde stap zal in deze fase worden geïnventariseerd welke grote projecten in de periode 2000-2008 zijn uitgevoerd. Fase 2: casestudies grote projecten In fase 2 van het onderzoek worden drie projecten per gemeente nader bestudeerd, om te kunnen vaststellen hoe de besluitvorming, kaderstelling, risicoanalyse, (project)beheersing en informatievoorziening (met name richting de gemeenteraad) heeft plaatsgevonden. Een potentieel risico bij deze methode is dat de 3 te selecteren cases daarmee ook beeldbepalend zijn voor de wijze waarop de gemeente projecten uitvoert. Om dat te vermijden is er in de onderzoeksopzet voor gekozen om op basis van eindevaluaties van projecten vast te stellen of deze op belangrijke aspecten als geld, kwaliteit en tijd binnen de vooraf gestelde kaders zijn gerealiseerd.

1.4.

Normenkader Voor dit onderzoek is een normenkader gedefinieerd. Het normenkader gaat in op de aspecten:  Beleidsvorming (zijn er beleidskaders voorhanden?);  Besluitvorming (hoe vindt de besluitvorming plaats?);  Projectsturing en beheersing (voldoet het project aan professioneel projectmanagement?);  Risicobeheersing (is er sprake van professioneel risicomanagement?). Het gehanteerde normenkader is in de bijlage volledig opgenomen. Per afzonderlijk casusproject wordt het normenkader gevuld. Dit resulteert voor de gemeente Roosendaal in drie per project ingevulde normenkaders die als bijlage 3 t/m 5 zijn toegevoegd.

8

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

2.

Grote projecten in de gemeente Roosendaal In dit hoofdstuk wordt beschreven welke definitie van grote projecten is gehanteerd, welke projecten vervolgens zijn aangewezen als groslijst voor het onderzoek en welke casusprojecten uiteindelijk zijn geselecteerd. Tenslotte wordt aangegeven op welke wijze de informatievergaring ten behoeve van het onderzoek heeft plaatsgevonden.

2.1.

Definitie “grote projecten” In het eerste deel van het onderzoek is nagegaan of de gemeente Roosendaal zelf een eigen definitie hanteert voor het begrip “Groot project”. Dit blijkt inderdaad het geval te zijn. De begripsbepaling vindt plaats in twee stappen: a. de definitie van het begrip “project”; b. de definitie van het begrip “groot project” . Definitie van het begrip project Binnen de gemeente Roosendaal is afgesproken dat alle projecten projectmatig opgepakt moeten worden. Maar wanneer wordt er gesproken van een officieel project? Een opgave is een project als er sprake is van (een combinatie van) onderstaande en door het Directieteam (DT) vastgestelde tien kenmerken. Deze zijn in het Organisatie- en Formatierapport van de Afdeling Projecten van 13 april 2006 als volgt vastgelegd: 1. multidisciplinair, complex, afdelingsoverstijgend, innovatief of politiek gevoelig van aard; 2. een uniek en eenmalig karakter; 3. een duidelijk begin en een concreet en benoemd eindresultaat; 4. een mate van risico (financieel, politiek, tijd, kwaliteit, organisatie) dat het eindresultaat niet wordt behaald; 5. in de tijd opknipbaar in een aantal fases en verloopt van grof naar fijn; 6. elke fase eindigt met een concreet benoembaar resultaat; 7. na elke fase wordt een beslissingsmoment ingelast; 8. beperkende randvoorwaarden waarbinnen het eindresultaat gerealiseerd dient te worden; 9.

één ambtelijk opdrachtgever en één opdrachtnemer die zich aan het eindresultaat binden; 10. er wordt een organisatiestructuur gedefinieerd met taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden om het project te beheersen. De eerste 5 criteria moeten gelden wil een initiatief als project aangeduid worden. Voor elk van de kenmerken van 1 t/m 5 die niet van toepassing zijn, moeten minimaal 2 van de kenmerken 6 t/m 10 gelden. Daarnaast zal projectmatig werken worden overwogen indien: - medewerkers van verschillende disciplines en/of afdelingen in de vorm van een nieuw, tijdelijk samenwerkingsverband samenwerken aan een gemeenschappelijk resultaat; - het risico dat het eindresultaat niet behaald wordt door welke oorzaak dan ook dusdanig groot is, dat dit risico geminimaliseerd dient te worden.

9

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Wordt een bepaald initiatief of bepaalde activiteit gekenmerkt door meerdere van bovenstaande aspecten en het betreft geen routinematig of improviserend karakter, dan is er sprake van een project. In alle gevallen dient het DT te bepalen of sprake is van een project en door wie dit opgepakt dient te worden. Uitgangspunt hierbij is dat de complexe, ruimtelijke ontwikkelingsopgaven in principe door de afdeling Projecten worden uitgevoerd. Definitie van het begrip “Grote projecten” Bij de beantwoording van de vraag wanneer een project als Groot wordt beschouwd worden onderstaande criteria in samenhang met elkaar beoordeeld. Direct gericht op het functioneren van de stad;  Multidisciplinair/afdelingsoverstijgend;  Complex (bijv. uitgedrukt in aantal actoren);  Grote risico’s op financieel, juridisch, organisatorisch gebied;  Innovatief/bijzonder/uniek van aard;  Politiek gevoelig (bijv. genoemd in raads- of Collegeprogramma);  Specifieke projectmanagementvaardigheden vereist;  Mate van gemeentelijke grondinbreng;  Projectorganisatiestructuur gedefinieerd met taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden om het project te beheersen;  Eindigheid in tijd, geld en andere middelen.

Indien sprake is van een majeur project (complex, politiek gevoeligheid groot, risico’s groot, specifieke projectmanagementvaardigheden zijn vereist en betrokkenheid van meerdere disciplines vereist) dan zal het project in een matrixstructuur worden gegoten en worden ondergebracht bij de afdeling Projecten. Het Directieteam besluit in elk individuele situatie of dit het geval is. Vastgesteld kan worden dat de werkdefinitie van het begrip “Grote Projecten” bij de voorbereiding door de Rekenkamer en de door de Gemeente Roosendaal gehanteerde definitie in hoofdlijnen gebaseerd zijn op dezelfde uitgangspunten. Hierbij wordt opgemerkt dat de gemeente Roosendaal een groter aantal onderscheidende criteria hanteert dan de Rekenkamer. Het criterium ‘geld’ wordt door de Rekenkamer verder gespecificeerd door het bedrag waarboven de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. Dit onderscheid maakt de gemeente Roosendaal niet. De definitie van de gemeente Roosendaal is in dit onderzoek verder gehanteerd als basis voor de inventarisatie van de grote projecten.

2.2.

Selectie casus projecten In eerste instantie is in samenspraak met de gemeente Roosendaal een groslijst opgesteld van 10 grote projecten conform de eerder beschreven definitie. De op de groslijst benoemde projecten zijn: 1. Zuidoost kwartier; 2. Spoorhaven 1a; 3. Groot Kalsdonk; 4. (Reconstructie van) Beethovenlaan; 5. Revitalisering Borchwerf west; 6. Wijk Kroeven; 7. Herstructurering Majoppeveld;

10

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

8. Molenbeek-zuidelijke stadsrand; 9. Nieuwe Markt; 10. Rosada. Om de uiteindelijk de te onderzoeken casusprojecten te bepalen, zou er een quick scan worden uitgevoerd op deze 10 projecten. Hierbij is door de gemeente aangegeven dat 8 van de 10 projecten ten tijde van het onderzoek nog niet waren afgerond. Op basis van de quick scan zou per project een oordeel worden gegeven over de mate van doelbereiking en resultaatbereiking en of het project binnen de gestelde financiële kaders en binnen de gestelde tijd was uitgevoerd. Deze quick scan kon niet (voldoende) worden uitgevoerd omdat, enerzijds niet alle projecten zijn afgerond en anderzijds van nagenoeg van geen enkel project een gestructureerde tussen en/of eindevaluatie voorhanden bleek. Bij de projecten die wel zijn afgerond ontbreekt een integrale eindrapportage. Met andere woorden er was onvoldoende relevante projectinformatie om een quick scan op uit te voeren. Daarom heeft de Rekenkamer besloten, om op andere gronden een keuze uit deze projecten te maken, namelijk projecten die:  een voldoende grote financiële omvang hadden;  voor de samenleving van belang waren;  een bouwkundig of infrastructureel karakter hadden;  waarin de gemeente verschillende rollen speelde;  inzicht gaven over de wijze waarop project- en risicomanagement zich in de loop van de onderzoeksperiode heeft ontwikkeld.

Op basis van deze criteria heeft de Rekenkamer de volgende te onderzoeken casusprojecten bepaald: 1. Reconstructie van Beethovenlaan; 2. Rosada Factory Outlet Centre; 3. Nieuwe Markt.

2.3.

Informatievergaring rondom de grote projecten De onderzoeksperiode van geselecteerde projecten loopt van 2000 tot en met 2009. In deze periode zijn de projecten afgerond, met uitzondering van de Nieuwe Markt dat nog tot onbepaalde tijd doorloopt in verband met de verdere afhandeling, onder andere van de geschillen met de bouwcombinatie. Om een goed beeld van de projecten te krijgen is relevante documentatie opgevraagd en bestudeerd en zijn interviews gehouden met de (huidige) projectleiders. Daarnaast is een interview gehouden met een wethouder die een van deze projecten in portefeuille had (zie ook bijlage 2). De informatie omtrent deze grote projecten bleek echter niet gestructureerd beschikbaar en het heeft de gemeente Roosendaal dan ook de nodige moeite gekost om een relevant en voor het onderzoek volledig projectdossier samen te stellen. Met name viel op dat integrale voortgangsrapportages, evaluatiedocumenten en risicoanalyses niet voorhanden waren. Wel werd een groot aantal documenten toegestuurd waarmee de gemeente dacht een adequaat beeld te kunnen scheppen van de uitvoering van het project. Echter de omvang van de toegestuurde dossiers en het ontbreken van gestructureerde voortgangsrapportages en evaluaties heeft geleid tot veel (extra) werk om hoofd en bijzaken te onderscheiden en de rode draad in de projecten te reconstrueren.

11

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Door de ongestructureerde informatie en de noodzaak hierdoor tot het meermaals opvragen van aanvullende informatie bij de gemeente heeft het onderzoek meer tijd gekost. De medewerking vanuit de gemeente voor het aanleveren van nadere informatie was daarbij goed, echter niet altijd even snel. Ter illustratie hiervan: Gestart is met de uitvraag van informatie ten aanzien van de grote projecten eind juli 2009. Op 15 juli is een eerste set van documenten betreffende de projecten door de gemeente aangeleverd. Op deze verzoeken is door de gemeente steeds adequaat gereageerd, zij het dat de aanlevering meestal even op zich liet wachten. De laatste aanvullende gegevens zijn door de gemeente Roosendaal toegestuurd op 24 november 2009.

12

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

3.

Algemene Kaders

3.1.

Inleiding De realisatie van een groot project heeft per definitie een zekere mate van uniciteit. Door de omvang en complexiteit onderscheidt het zich zowel inhoudelijk als organisatorisch van andere taken die de gemeente uitvoert. Anderzijds geldt ook, en op sommige aspecten juist vooral bij grote projecten dat gewerkt overeenkomstig vooraf vastgestelde kaders. Met betrekking tot aspecten als beleidsvorming, besluitvorming, projectmanagement, risicomanagement en informatievoorziening geldt juist voor bij de aanpak van grote projecten dat er sprake dient te zijn van een geordende aanpak. Die aanpak moet het projectmanagement, maar ook alle andere betrokkenen in staat stellen om overzicht op het project te houden en, waar nodig, tijdig tot bijstelling te komen. In dit hoofdstuk wordt onderzocht welke afspraken binnen de gemeente Roosendaal zijn gemaakt. In aansluiting op de formulering van de onderzoeksvragen wordt daarbij onderscheid gemaakt naar afspraken met betrekking tot:  beleidsvorming en besluitvorming;  beheersing van grote projecten, in het bijzonder betreft dit afspraken met betrekking tot projectmatig werken en risicobeheersing;  de informatievoorziening aan de Raad.

3.2.

Beleids- en besluitvorming Ruimtelijke ontwikkeling Voor de uitvoering van grote projecten zoals in dit onderzoek gedefinieerd, worden binnen de gemeente Roosendaal kaders voor de beleids- en besluitvorming gehanteerd. Deze kaderdocumenten worden door de Gemeenteraad vastgesteld. In de beleidsvorming wordt een aanpak gevolgd waarbij eerst strategische visies (bijvoorbeeld de Structuurschets) tot stand komen, die na uitwerking in de vorm van beleidsplannen en bestemmingsplannen leiden tot een concreet project. De gebruikelijke werkwijze binnen de gemeente is om na het projectinitiatief vervolgens vanuit de kaderdocumenten te komen tot een projectdefinitie en – afbakening, een doorvertaling te maken naar een projectopdracht, een programma van eisen, een projectontwerp en tenslotte een realisatieprogramma. Deze “getrechterde” vorm van beleids- en besluitvorming is ook herkenbaar bij de drie hierna te onderzoeken casusprojecten. Zo is het project Nieuwe Markt met name geïnitieerd op basis van het meerjarig beleidsplan voor de ontwikkeling van de binnenstad in Roosendaal, de Structuurschets Binnenstad Roosendaal. Het project reconstructie van Beethovenlaan is geïnitieerd op basis van de bestemmingsplannen Burgerhout, Kalsdonk-Hoogstraat en Kalsdonk en de nota Duurzaam Veilig waarin de ontwikkeling van de verkeersveiligheid staat beschreven.

13

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Niet bij alle projecten is er sprake van een geheel volgtijdelijk doorlopen van deze fasen. Bij de ontwikkeling van Rosada is de invulling van dit gebied niet tot stand gekomen als uitvloeisel van het bestemmingsplan, maar is het bestemmingsplan herzien om deze ontwikkeling mogelijk te maken. Interactieve beleidsvorming Kenmerkend voor grote projecten is dat deze een grote invloed hebben op de directe omgeving waarin ze worden gerealiseerd, en ook anderszins grote invloed kunnen hebben op gebieden en bedrijven waarin eerder soortgelijke functies waren ontwikkeld. In het onderzoek is daarom ook nagegaan of er algemene afspraken zijn met betrekking tot de wijze waarop de gemeente in de fase van beleidsvorming communiceert met omwonenden en anderszins betrokkenen. De gemeente Roosendaal hanteert bij de beleidsvorming de Inspraakverordening waarin is vastgelegd hoe omwonenden en andere belanghebbenden worden betrokken. Daarbij wordt eveneens invulling gegeven aan de Algemene wet bestuursrecht. Kaderstellende rol gemeenteraad De meest globale kaders voor de gemeenteraad vormen de programmabegroting en beleidsplannen. Daarnaast wordt in de gemeente gewerkt met het businessplan majeure opgaven dat wordt gebruikt om prioriteiten te stellen aan grote projecten.

De kaderstellende rol van de gemeenteraad is enerzijds gebaseerd op zijn bevoegdheden met betrekking tot ruimtelijke ordening, en anderzijds op het budgetrecht van de raad. Verder wordt door het College het gevoelen van de gemeenteraad ingewonnen wanneer het initiatieven betreft die naar verwachting een grote impact zullen hebben binnen de gemeente en waarvoor overeenkomsten moeten worden gesloten (zie artikel 160, eerste lid onder Gemeentewet). Daarnaast heeft de gemeenteraad niet alleen met betrekking tot ruimtelijke ordening bevoegdheden. Ook beleid wordt vastgesteld door de gemeenteraad, denk daarbij aan het horecabeleid, het detailhandelbeleid. Tenslotte kan de gemeenteraad met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening het instrument van het exploitatieplan inzetten. Daarbij gaat het niet alleen om een instrument van financiële aard (kostenverhaal) maar kan de gemeenteraad ook locatie-eisen vaststellen die verdergaan dan mogelijk is bij bijvoorbeeld het vaststellen van een bestemmingsplan.

3.3.

Beheersing Voor de realisatie van grote projecten en de beheersing hiervan wordt vooral gekeken naar kaders die de gemeente Roosendaal heeft opgesteld voor projectmatig werken en kaders ten behoeve van professioneel risicomanagement. Projectmatig werken is de werkwijze die helpt om de doelstellingen te behalen en het project beheersbaar te houden voor wat betreft Geld, Kwaliteit en Tijd. Professioneel risicomanagement is de methodiek om gestructureerd de risico’s van een project in kaart te brengen, te monitoren en te beheersen. Hieronder zullen wij verder op deze kaders ingaan.

14

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

3.3.1. Projectmatig werken Ontwikkeling projectmatig werken binnen de gemeente Roosendaal Het projectmatig werken binnen de gemeente Roosendaal is sinds eind jaren negentig (1997) in ontwikkeling. In hoofdlijnen kan hierbij een onderscheid worden gemaakt in twee periodes, te weten; a. de periode van het projectmatig werken vóór de organisatieverandering in 2005; b. het projectmatig werken na de organisatieverandering in 2005. Deze periodes worden onderscheiden omdat de organisatie van de gemeente Roosendaal van 2003-2005 een ontwikkeling heeft doorgemaakt die belangrijke gevolgen heeft gehad voor het verder professionaliseren van projectmatig werken. Vóór 2005: 1. Er is sprake van diverse methoden en technieken met betrekking tot projectmatig werken; 2. Er is geen eenduidige definitie van projectmatig werken die gemeentebreed wordt gehanteerd. 3. Onduidelijk is wanneer een activiteit of initiatief de status van project krijgt; 4. Er zijn geen gemeentebreed geldende protocollen en formats gedefinieerd die projectmatig werken ondersteunen, zoals formats voor planningen, ontwerpdocumenten, projectplannen, adviesnota’s e.d. 5. Er is geen sprake van één uniforme manier van interne toetsing door de Directie/College van de voortgang van projecten, door een daarvoor aangewezen/ingesteld organisatieonderdeel; 6.

Er zijn geen specifieke voorschriften voor de manier waarop projecten in de reguliere Planning & Control rapportages en Planning & Control cyclus worden opgenomen. 7. De Raad wordt niet expliciet en gestructureerd integraal geïnformeerd over de voortgang van projecten. 8. Er is niet altijd sprake van een vaste projectleider die integraal verantwoordelijk is voor een project van begin tot het eind (bijvoorbeeld bij het project van Beethovenlaan). 9. Projecten worden intern overgedragen tussen afdelingen. Na 2005: 1. De ambtelijke organisatie is na de reorganisatie in 2005 beter ingericht op het uitvoeren en realiseren van projecten. De taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden rondom projectmatig werken zijn beter gedefinieerd. 2. De werkwijze rondom projectmatig werken is verder geprofessionaliseerd. Dit komt tot uitdrukking in het opzetten van een afdeling projecten en verdergaande standaardisatie middels het werken met protocollen en standaarddocumenten. 3. Er is één handleiding voor projectmatig werken opgesteld en één definitie voor projecten en programma’s. Deze handleiding en werkwijze geldt gemeentebreed. 4. Er is een duidelijke procedure opgesteld om vast te stellen wanneer een activiteit een project wordt en wie hierin de regie heeft. Hierin heeft de opgezette initiatievencommissie IC ook een rol. 5.

Vraagpunt is of binnen de organisatie projectmatig werken ook daadwerkelijk op de juiste wijze wordt toegepast.

15

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

6. In de gevoerde gesprekken blijkt dat binnen de gemeente nog nadere behoefte is aan opleiding en training op het gebied van projectmatig werken en dat projectmatig werken met het oog op resultaat, nog verder in de cultuur dient te worden verankerd. Afspraken met betrekking tot projectmatig werken Bij de daadwerkelijke realisatie van grote projecten is niet zozeer van belang of beleid is ontwikkeld, maar vooral of dat heeft geresulteerd in heldere afspraken. De gemeente Roosendaal heeft twee kaderdocumenten opgesteld ten aanzien van projectmatig werken, te weten:  Organisatie- en Formatierapport Afdeling Projecten, van 13 april 2006;  Kookschrift Projectmatig Werken (een doorontwikkelend document, waarvan de eerste versie is vastgesteld in 2007 en de laatste versie is vastgesteld in augustus 2009). Organisatie- en Formatierapport Afdeling Projecten (2006) Dit is het (eerste)afdelingsplan van de afdeling projecten, die in 2006 speciaal wordt opgezet voor het aansturen en uitvoeren van grote projecten. In dit document wordt vastgesteld wat de missie, doelstelling en opzet van de afdeling Projecten is. Daarnaast worden definities gegeven van majeure projecten en gedefinieerd wat projectmatig werken inhoudt.

Kookschrift Projectmatig Werken (2009) Het Kookschrift Projectmatig Werken is een handboek en het huidige kader voor projectmatig werken in de gemeente Roosendaal (de meest recente versie is van augustus 2009). Hiermee wordt beoogd de werkwijze bij projectmatig werken verder aan te scherpen en een kader te geven voor alle afdelingen binnen de gemeente. Roosendaal die projectmatig projecten willen uitvoeren. Projectmatig werken wordt door de gemeente momenteel gedefinieerd als1: ‘werken is een gestructureerde manier van werken met duidelijk begin en eind en beoogt onzekerheden van complexe trajecten met financiële, juridische en maatschappelijke risico’s te beperken. Projectmatig werken wordt gekenmerkt door een sterke ordening in tijd, geld, organisatie, informatie, kwaliteit en uiteindelijk in resultaat. De drie leidende principes zijn: faseren, beheersen en beslissen’.

Kenmerken van projectmatig werken zijn gedefinieerd als:  leveren van een eenmalige maximale prestatie met duidelijk begin en einde;  effectiviteit;  tijdelijke, matrixorganisatie die losstaat van de gemeentelijke (lijn)organisatie;  een nieuw, tijdelijk samenwerkingsverband dat een eenmalige vernieuwing, verbetering of verandering realiseert;  stapsgewijze werkwijze van probleem naar oplossing;  duidelijke beheersing op geld, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit (GOTIK-aspecten);  heldere beslismomenten;  eenduidige standaarddocumenten ter ondersteuning van het proces.

1

16

Zie Kookschrift projectmatig werken, augustus 2009

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

De fasen van projectmatig werken die door de gemeente worden onderscheiden zijn: initiatief, definitie, ontwerp, uitvoering, realisatie en oplevering. De gemeente Roosendaal onderscheid binnen het projectmatig werken vijf beheersfactoren, te weten: 1. Geld: hoeveel geld, budget, arbeidstijd is nodig en beschikbaar? 2. Organisatie: hoe moet het project zijn ingericht; wie is daarvoor verantwoordelijk? 3. Tijd: wat is de doorlooptijd; wanneer moet het project klaar zijn? 4. Informatie&communicatie: welke informatie gaat er wanneer naar wie toe? 5. Kwaliteit; wat moet precies worden gerealiseerd? Beoordeling afspraken projectmatig werken De Rekenkamer constateert dat de gemeente Roosendaal na 2005 in zijn benadering aansluit op professionele opvattingen met betrekking tot projectmatig werken. De gemeente benadrukt de fasegewijze aanpak, en ook de expliciete afsluiting van fases, de GOKIT-rapportages en de aandacht voor risico’s (zie hieronder) worden door de gemeente Roosendaal voorgestaan. Opvallend is wel dat in de opzet de rol van de gemeenteraad niet expliciet wordt genoemd als belangrijke speler in het projectmatig werken. Er worden dan ook geen specifieke kaders benoemd in het kookschrift voor wat betreft de rol van de gemeenteraad in grote projecten.

Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat in het kookschrift is vastgelegd dat elke fase van het projectmatig werken wordt afgesloten met een beslisdocument (besluitvorming door het bestuur, zijnde het college van burgemeester en wethouders). Er zijn geen kaders benoemd in het kookschrift voor wat betreft de rol van de gemeenteraad in grote projecten, omdat het kookschrift daar ook niet voor is bedoeld. Het gaat bij het kookschrift meer om een handboek ten behoeve van de uitvoering van projecten door de ambtelijke organisatie. Verder wordt in de reactie van de ambtelijke organisatie opgemerkt dat in het kookschrift is vastgelegd dat de projecten die door het Directie Team als zodanig zijn aangemerkt worden afgesloten met een evaluatierapport en een opleveringsakte. Op dit moment is binnen de gemeente gestart met een cursustraject projectmatig werken ten behoeve van de betrokken organisatieonderdelen, onder meer de afdeling beleidsrealisatie en de afdeling projecten. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat op een zelfde wijze wordt gewerkt bij de uitvoering van projecten maar wordt ook stilgestaan bij de (beslis)documenten na de afronding van de diverse fases bij projectmatig werken. Daarbij hoort ook de eindevaluatie.

3.3.2. Risicomanagement Algemene uitgangspunten met betrekking tot risicomanagement Professioneel risicomanagement houdt in dat er op een gestructureerde wijze wordt geanticipeerd op mogelijke risico’s die zich in het project kunnen voordoen. Professioneel risicomanagement kent in ieder geval de volgende aspecten:  Per projectfase een gedegen inventarisatie en onderkenning van risico’s;  Per risico een zo goed mogelijke inschatting van de kans dat een risico zich voordoet en de impact/consequenties die het heeft op het project in termen van tijd, geld en kwaliteit;

17

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

 

Per risico het vaststellen van adequate beheersmaatregelen ter voorkoming en/of beheersing van risico’s; Het per fase monitoren en gestructureerd rapporteren ten aanzien van risico’s en een herijking van de mogelijke risico’s.

Ontwikkeling risicomanagement binnen de gemeente Roosendaal Het belang van een gestructureerde vorm van risicomanagement wordt in de gemeente Roosendaal sinds 2007 expliciet onderkend. Sinds 2007 is er gewerkt aan het projectplan Risicomanagement. De meest recente versie hiervan is uit 2009. De opdracht om te komen tot een nota oftewel kader voor risicomanagement luidde als volgt: ‘Om bestuurlijke en ambtelijk risico’s verder te kunnen inschatten en beheersen, wordt risicomanagement systematisch in onze organisatie ingevoerd. Het project moet leiden tot directe invoering van risicoanalyses op strategische projecten en trajecten. Het opsporen, analyseren en beperken van risico’s dient te leiden tot betere beheersing’. De doelstelling van dit project is implementatie van integraal risicomanagement binnen de gemeente, door het vastleggen van helder beleid, verdeling van taken en verantwoordelijkheden, training van medewerkers en ondersteuning door middel van een risicomanagement informatiesysteem. Er is sprake van een meerjarig traject (groeimodel). Als doelstelling van risicomanagement wordt aangegeven structureel inzicht verkrijgen in de risico’s die de gemeente loopt bij het realiseren van strategische en operationele doelstellingen.

Met dit inzicht wil de gemeente meer kunnen sturen op risico’s van processen, programma’s, producten en doelstellingen ten behoeve van een effectieve beheersing. Andere doelstellingen risicomanagement in Roosendaal zijn:  De Raad (en overige gremia) in staat stellen kaders te stellen rondom het risicoprofiel en de huidige weerstandscapaciteit;  Betere beheersing bestuurlijke en risico's;  Integraal sturen op risico's & geaccepteerde verantwoordelijkheidstructuur ten aanzien van risicomanagement;  Vergroting betrouwbaarheid interne- en externe rapportages door risicoinformatie;  Zorgen dat de organisatie zich houdt aan de van toepassing zijnde wetten en regels;  Vergroten kennis en risicobewustzijn medewerkers. Hierbij komt ook de rol van de Raad naar voren. Zo wordt over de rol van de Gemeenteraad wordt in de actielijst van het projectplan aangegeven: De Raad (en overige  gremia) in staat stellen kaders te stellen rondom het  risicoprofiel en de huidige weerstandscapaciteit  

18

Opzetten van een systeem waarin risico's integraal en gestructureerd worden vastgelegd. Opzetten van een systeem waarin het verloop van reserves en voorzieningen en andere onderdelen van het weerstandsvermogen continue wordt bijgehouden. Het definiëren van een beleid met betrekking tot de benodigde weerstandscapaciteit. Een Risicomanagement informatiesysteem waarmee aan diverse afnemers (Raad, College, Directie, Afdelingshoofden en medewerkers) informatie over risico's en risicobeheersende maatregelen kan worden verstrekt.

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Afspraken over risicomanagement Ook met betrekking tot risicomanagement geldt dat bij de daadwerkelijke realisatie van grote projecten niet zozeer van belang is of beleid is ontwikkeld, maar vooral of dat heeft geresulteerd in heldere afspraken. In het onderzoek zijn geen specifieke afspraken aangetroffen met betrekking tot de inventarisatie en onderkenning van risico’s, het vaststellen van beheersmaatregelen c.q. het per fase monitoren en gestructureerd rapporteren ten aanzien van risico’s en een herijking van de mogelijke risico’s. Beoordeling afspraken met betrekking tot risicomanagement Geconstateerd wordt dat binnen de gemeente op zich adequate uitgangspunten zijn geformuleerd met betrekking tot de ontwikkeling van risicomanagement, maar dat deze tot dusver niet hebben geleid tot concrete afspraken.

3.3.3. Kaders ten aanzien van informatievoorziening aan de Raad Bij grote projecten wordt de informatievoorziening tussen het College en de Gemeenteraad geregeld door verschillende instrumenten. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt in informatieverstrekking vanuit het College aan de Raad en informatieverzoeken van de Raad aan het College. Informatievoorziening vanuit het College naar de Gemeenteraad Hierbij gaat het om:  Raadsmededelingen. Dit is een compact document voor de actieve informatieverstrekking van het College aan de Raad omtrent actuele zaken en lopende projecten.  Beantwoording van 24 uursvragen door het betrokken collegelid. Dit is de beantwoording van urgente vragen binnen 24 uur van het College aan de Raad. Deze vragen dienen minimaal 24 uur voor aanvang van de raads- of commissievergadering te zijn ingediend.  Raadsvoorstellen. Het raadsvoorstel (en het raadsbesluit) is voor de zaken, die een formeel besluit van de raad vereisen. Het gaat dan niet alleen om zaken waar de Raad het bevoegde orgaan is volgens de geldende wetgeving, maar ook om zaken waar de raad formeel over moet worden gehoord.  Bestuursrapportage: tweemaal per jaar informeert het college de raad over de uitvoering van de Programmabegroting.

Dit wordt vormgegeven door tweejaarlijks een Bestuursrapportage (peildata 1 mei en 1 september) middels een raadsvoorstel of een Raadsmededeling aan de raad aan te bieden. Per programma wordt de stand van zaken weergegeven van het betreffende programma. Indien er relevante afwijkingen zijn in de uitvoering van activiteiten of de planning niet op schema ligt, wordt er een toelichting gegeven over oorzaken en te nemen maatregelen. Ook de onderwerpen, waarmee invulling wordt gegeven aan de speerpunten van het collegeprogramma, komen in vrijwel alle programma’s naar voren. In de bestuursrapportage wordt tevens melding gemaakt van relevante bedrijfsvoeringsaspecten en worden de belangrijkste grote projecten toegelicht. Tenslotte vindt ook nog uitwisseling van informatie omtrent grote projecten plaats bij de jaarlijkse vaststelling van de begrotingen en jaarrekeningen. In de begrotingen en de jaarrekening komen grote projecten (meestal wel heel beperkt) aan de orde. In de planning- en controlcyclus wordt jaarlijks bij de begroting en

19

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

jaarrekening aan de Raad gerapporteerd over de lopende projecten. In de bestuursrapportage wordt gerapporteerd over afwijkingen van de gegevens uit de jaarrekening en de begroting van de betreffende projecten. Informatie vanuit de Gemeenteraad aan het College. Belangrijke instrumenten voor informatieverzoeken vanuit de Gemeenteraad aan het College zijn:  Raadsvragen. Dit zijn vragen vanuit de Raad aan het College.  24 uurs vragen. Dit zijn vragen ter verduidelijking van actuele zaken, feiten of een waardeoordeel van college(lid) die naar voren komen tijdens een commissievergadering. Het verantwoordelijke collegelid wordt in de commissie uitgenodigd om de vraag te beantwoorden.  Moties en Amendementen. Dit zijn aanpassingen op beleidskaders en beleidsplannen die door de gemeenteraad zijn besloten.  Raadsbesluiten en toezeggingen. Dit zijn formele besluiten en toezeggingen van de Raad die richtinggevend zijn bij de verdere uitvoering van projecten door de het College en de ambtelijke organisatie. Bij de beschrijving van de casusprojecten in hoofdstuk 5 wordt telkens aangegeven wanneer beslissingen zijn genomen op basis van, of met behulp van de hierboven genoemde instrumenten.

20

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

4.

Bevindingen casusprojecten

4.1.

Inleiding In dit hoofdstuk worden de drie casusprojecten van Roosendaal nader onderzocht op de mate waarin aan de vooraf gestelde kaders is voldaan, het professioneel project- en risicomanagement is toegepast en in welke mate de Raad haar kaderstellende en controlerende rol heeft vervuld. Per project wordt telkens eerst aangegeven wat de aanleiding, doel en reikwijdte was en wordt het project op hoofdlijnen chronologisch geschetst. Iedere projectbeschrijving wordt afgesloten met een analyse en het benoemen van leerpunten. Zoals in paragraaf 2.3 is toegelicht, zijn de volgende projecten bepaald voor de gemeente Roosendaal om nader te worden onderzocht (in chronologische volgorde op datum van oplevering/afronding): 1. Reconstructie van Beethovenlaan (oplevering 2002); 2. Rosada Factory Outlet Centre (oplevering 2006); 3. Nieuwe Markt (beoogde afronding 2009). De volgende drie paragrafen geven de bevindingen weer met betrekking tot de genoemde casusprojecten. Als deze drie projecten in de tijd worden afgezet tegen de ontwikkelingen van projectmatig werken binnen de gemeente Roosendaal valt er een duidelijke ontwikkeling waar te nemen.

4.2.

Bevindingen casusproject Reconstructie Van Beethovenlaan

4.2.1. Beschrijving (aanleiding, doel en reikwijdte) van het project Aanleiding De slechte kwaliteit van de destijds bestaande asfaltverharding op de Van Beethovenlaan is de directe aanleiding geweest voor de reconstructie van de noordelijke rijbaan over de gehele lengte en van de zuidelijke rijbaan tussen de Mozartlaan en de rijksweg. Tevens was vastgesteld dat de kwaliteit van de fietspaden slecht was waardoor er verkeersgevaarlijke situaties waren ontstaan. Ook was het nodig om de verkeerstechnische situatie grondig aan te passen. Dat is de reden geweest voor het versmallen van de zuidelijke rijbaan, tussen de Boulevard en de Strausslaan, tot één rijstrook. Uit oogpunt van doelmatigheid is gelijktijdig met de wegreconstructie een gedeelte van het centrale rioolpersleidingensysteem aangelegd en zijn rioolreparaties uitgevoerd. Geconstateerd wordt door de gemeente, dat in de periode 1996 t/m 1998 er 80 ongevallen zijn geweest met 18 slachtoffers, waarvan er 17 tot de categorie langzaam verkeer (14 (brom)fietsers en 3 voetgangers) behoren. De aanname wordt gedaan dat in termen van verkeersveiligheid ‘de meeste winst’ kan worden geboekt met het verbeteren van de fietsvoorzieningen.

21

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Doelstelling en kaders Voor het project Reconstructie van Beethovenlaan, zijn de volgende doelen benoemd: 1. Verbeteren verkeersveiligheid (Duurzaam Veilig), door:  aanpassen profiel rijbanen  vermindering oversteekmogelijkheden voor fietsers en voetgangers  aan iedere zijde een tweezijdig fietspad  aansluiting van de zijstraten middels drempels  linksafstrook Strausslaan 2. Verbeteren bereikbaarheid binnenstad 3. Verbeteren slechte verharding, door:  vernieuwing verharding noordelijke rijbaan  vernieuwing zuidelijke rijbaan tussen Mozartlaan en rijksweg  vernieuwing fietspaden  gedeeltelijke vernieuwing voetpaden  verbeteren riolering  reparaties aan bestaande riolering  aanleg rioolpersleiding  aanleg kolkenriolen  aantakkingen regenwaterriolen Bachlaan, Griendweg, Schaepmanlaan 4. verbeteren openbare verlichting, door:  complete verlichting vernieuwen  extra verlichting t.b.v. fietspaden 5. verbeteren kwaliteit van het groen, door:  speciale constructie voor het behoud van 4 oude beuken  verwijderen bomen en struiken  streven naar aanblik met open en wijds karakter  verplanten bomen naar middenberm  anti-oversteekvoorziening geïntegreerd in het groen  middenberm ingericht met gras en bloembollen Vastgesteld kan worden dat deze doelen niet meetbaar zijn geformuleerd en dat ze van verschillende niveaus zijn.

Zo is bij voorbeeld het verbeteren van de slechte verharding, een subdoel van het verbeteren van de verkeersveiligheid. Kaders De volgende beleidsdocumenten waren de sturende kaders voor het project reconstructie Van Beethovenlaan:  Nota Duurzaam Veilig  Nota Beleid Verhardingen en Groen  Groenstructuurplan  Gemeentelijk Rioleringsplan (1999-2003);  Operationele plannen Reconstructies 2000-2003;  De bestemmingsplannen Burgerhout, Kalsdonk-Hoogstraat en Kalsdonk  Beleidsplan Openbare Verlichting, en;  Nota ‘Onkruidbestrijding op verhardingen’. Reikwijdte Het project omvat de Van Beethovenlaan tussen de Boulevard en de aansluitingen aan de A-58 ten oosten van het viaduct. Tevens vallen de fiets- voetpaden en bermen langs de Van Beethovenlaan binnen de projectgrens.

22

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

4.2.2. Hoofdlijnen in de ontwikkeling van het project Ontwikkelingen vóór de onderzoeksperiode (tot 2000): 1. 1964 – 1971: Aanleg zuidelijke rijbaan tussen Boulevard en Bachlaan en demping van de Oude Rucphense Turfvaart; 2. 1965 – 1974: Aanleg noordelijke rijbaan tussen Boulevard en Rondweg; 3. 1986: Reconstructie zuidelijke rijbaan tussen Boulevard en Mozartlaan; 4. 1990: Provisorische verkeersgeleidingen (schildjes markeringen); 5. 1992: Plan om noordelijke rijbaan te reconstrueren (niet uitgevoerd); 6. 1999: Waarschuwingsborden “slecht wegdek” op de Van Beethovenlaan e.o.. Ontwikkelingen in de onderzoeksperiode 2000-2002 1. September 2000: Ambtelijke adviesnota reconstructie Van Beethovenlaan (voorlopig ontwerp); 2. 8 februari 2001: Raadsbesluit Voorbereidingskrediet ad fl. 300.000,- en een uitvoeringskrediet ad fl. 1.495.000,- voor noodzakelijke reparaties aan de bestaande riolering voorafgaand aan de wegreconstructie; 3. 20 maart 2001: inspraakavond belanghebbenden en betrokkenen over voorlopig ontwerp; 4. 30 augustus 2001: Raadsbesluit Uitvoeringskrediet Reconstructie Van Beethovenlaan ad fl. 10.450.000,5. Augustus 2001: Vaststelling definitief ontwerp en goedkeuring Werkbegroting door College 6. Oktober 2001 : Aanbesteding conform aanbestedingsregels gemeente Roosendaal 7. December 2001: start uitvoering werkzaamheden; 8. 19 november 2002: Proces verbaal van opneming.

4.2.3. Toetsing resultaten In deze paragraaf worden de resultaten van het project Beethovenlaan afgezet tegen de vooraf benoemde resultaten.

Reconstructie Van

Geld Voor het totale project is een krediet gevoteerd ten bedrage van fl. 12.245.000,- (€ 5.556.536,10) bestaande uit:  Fl. 300.000,- voorbereidingskrediet  Fl. 1.495.000,- uitvoeringskrediet aanpassing riolering, en;  Fl. 10.450.000,- uitvoeringskrediet reconstructie Van Beethovenlaan. In de ontvangen eindafrekening van de gemeente staat aangegeven dat de werkelijke totaalkosten zijn geweest € 4.642.081. Het beschikbare budget was zoals hierboven aangegeven € 5.556.536 (bron: financiële administratie gemeente Roosendaal) waarmee wordt vastgesteld dat het project aanzienlijk binnen het oorspronkelijke budget is uitgevoerd. Kwaliteit De kwaliteitszorg werd gewaarborgd doordat er een RAW-bestek is aanbesteed. In de Standaard-RAW systematiek zijn alle kwaliteitseisen nauwkeurig omschreven inclusief de wijze waarop de kwaliteit gecontroleerd en gehandhaafd wordt. Uit de stukken blijkt dat met een RAW-bestek is gewerkt.

23

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

In het proces verbaal van opneming is vastgelegd dat ‘het werk, conform bestek, voorwaarden en tekeningen in goede staat is opgeleverd’. Het door de aannemer opgeleverde werk voldeed dus aan de door de gemeente gestelde eisen. Tijd In december 2001 is met de uitvoering van het project gestart. De geplande realisatiedatum was december 2002. Het proces verbaal van opneming is voor akkoord getekend op 19 november 2002. Daarmee is het project binnen de tijdsplanning gebleven. De aannemer heeft dus zijn werkzaamheden afgerond binnen de termijn die in het bestek was opgenomen.

4.2.4. Toetsing projectmatig werken Hierbij wordt opgemerkt dat de gemeente ten tijde van het onderhavige project, nog geen strikte kaders voor projectmatig werken had vastgesteld (zie hoofdstuk 3). De toets die hieronder wordt uitgevoerd, vindt dan ook plaats op basis van het theoretische model voor projectmatig werken, in die zin dat er wel rekening wordt gehouden met normen uit 2001 en die afgezet tegen hoe op dit moment tegen PMW wordt aangekeken (theoretisch model is in hoofdstuk 3 aan de orde gekomen). Analyse van de fases van projectmatig werken Fase 1: initiatieffase Naar aanleiding van de slechte staat van het asfalt van de Van Beethovenlaan, neemt de Sector stadsontwikkeling en –beheer het initiatief tot een adviesnota aan het College, dat in november 2001 leidt tot de vaststelling van een projectplan voor de reconstructie van de Van Beethovenlaan. In dit projectplan is opgenomen de algemene projectgegevens, de probleemanalyse, de randvoorwaarden, de oplossingen, de verkeersmaatregelen en de fasering en de financiële consequenties. Op basis hiervan wordt een voorbereidingskrediet gevraagd voor de reconstructie van de Van Beethovenlaan en een uitvoeringskrediet voor reparatie van de riolering. Voor dit laatste wordt verder geen nadere uitwerking gemaakt en wordt na het raadsbesluit tot uitvoering overgegaan.

Deze eerste fase heeft de algemene kenmerken van het theoretisch kader. De projectorganisatie inclusief taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden niet beschreven. Gezien de inzichten anno 2001 heeft er geen raming plaatsgevonden van interne capaciteit en is er, in het begin van de 21-ste eeuw geen aandacht voor risicomanagement en worden de werkzaamheden voor de reparatie van de riolering niet nader uitgewerkt. Fase 2: definitiefase De nadere uitwerking van het projectplan leidt tot een voorlopig ontwerp. Na vaststelling door het College, wordt dit voorlopig ontwerp voor inspraak voorgelegd aan omwonenden en andere belanghebbenden. Het voorlopig ontwerp is vooral gericht op ‘ kwaliteitskenmerken’ van het project. Wat ontbreekt echter is een gestructureerde voortgangsrapportage.

24

Onderzoek Sturing Grote Projecten Gemeente Roosendaal

Fase 3/4: ontwerp- en uitvoeringsfase Na inspraak van de omwonenden en andere belanghebbenden wordt het definitief ontwerp vastgesteld en vertaald (door een externe partij) in een bestek en wordt er een uitvoeringskrediet aangevraagd. In dat bestek is een gedetailleerde werkbegroting opgenomen, op grond waarvan de aanbesteding wordt gedaan en beoordeeld. Deze derde en vierde fase worden niet afzonderlijk te onderscheiden en deze fases zijn vooral gericht om te komen tot een duidelijk bestek, op grond waarvan de aanbesteding kan worden gedaan. Het enige dat aan risicomanagement wordt gedaan bestaat uit een werkbegroting rekening met een post onvoorzien (ad € 570.000,- ca. 10% van de totale projectbegroting). Tot slot ontbreekt een integrale voortgangsrapportage op alle beheersaspecten (GOKIT). Fase 5: realisatiefase Na de gunning gaat de aannemer aan de slag. Uit de ontvangen stukken is niet op te maken voor welk bedrag de aannemer het werk heeft aangenomen. In deze fase is er niet op structurele en systematische wijze het project gevolgd Fase 6: opleveringsfase Deze fase gaat in na de oplevering van het project. In dit project is dat gebeurd in de vorm van een proces verbaal van opneming. Hierin wordt gemeld dat het werk conform bestek, voorwaarden en tekeningen is uitgevoerd. Een evaluatie ontbreekt.

De hiervoor genoemde fases zijn steeds afgesloten en gestart met een document en een beslissing, er heeft geen daadwerkelijke evaluatie plaatsgevonden van de afgeronde fases. Organisatie De uitvoering van het project is aangestuurd door de afdeling Beheer (nu Programmering) tot en met de realisatiefase. De voorbereiding is gedaan door het team Ingenieursbureau. Vanaf de aanbesteding is de verantwoordelijkheid overgedragen aan het team Uitvoering en Toezicht (nu Contractering). Na de uitvoering is het project in beheer overgedragen aan het team Programmering ( nu Planning). Ten tijde van de reconstructie werden de uitgangspunten en ontwerp afgestemd met de toenmalige afdeling Beleid. Vervolgens verzorgde de afdeling Beheer volledig de voorbereiding, uitvoering met externe partijen en overdracht in beheer. Informatie De informatievoorziening in en rondom het project is op hoofdlijnen als volgt geregeld:  Op de beslismomenten van de Raad, met name voor wat betreft het goedkeuren van de kredieten, is de Raad over het project geïnformeerd.  Gedurende de looptijd van het project is de Raad niet, op andere dan de hiervoor genoemde momenten, geïnformeerd.  Er zijn geen voortgangsrapportages aangetroffen die richting de Raad zijn gegaan.  De verantwoordelijke wethouder is in voorbereiding op de Raadsbesluiten, goed geïnformeerd.