Bijlagen bij de Toelichting (bijlage bij de Nota van Wijziging d.d. 27-09-2023)
Tekst van het document
- Indien we het huidige aandeel in de afvloeiing van Echt-Susteren als uitgangspunt hanteren voor de verdeling komt dit voor de meeste kernen in het secundaire verzorgingsgebied niet hoger uit dan 1%. Dit staat gelijk aan minder dan € 29.000 extra omzetverlies. Op basis van het eerder berekende omzeteffect is dit verwaarloosbaar en aanvaardbaar. - Maasbracht en Montfort hebben een aandeel van 3% per kern in de huidige afvloeiing van Echt-Susteren. Dit staat gelijk aan circa € 87.000 extra omzetverlies. Indien we dit extra effect optellen bij het eerder berekende effect, blijft de conclusie ongewijzigd. Het omzeteffect blijft relatief beperkt, het moet worden beschouwd als ondernemersrisico en daarmee is de kans op verdringing en leegstand klein. - Het grootste deel van de afvloeiing vanuit Echt-Susteren gaat momenteel naar Duitsland (groot gebied) en Sittard (hele kern). Aangezien dit (beperkte) effect zich binnen deze gebieden spreidt over veel aanbieders blijft ook voor deze gebieden de conclusie ongewijzigd. In alle andere kernen blijft het effect zeer beperkt, waardoor de kans klein wordt geacht dat er zaken zullen verdwijnen. Daarnaast spelen de volgende kwalitatieve argumenten een rol: - Lokaal dagelijks artikelenaanbod, zoals bakkers, slagers, groentewinkels, etc. in Limburgse dorpen, zoals opgenomen in de tabel, vervullen een zeer lokale functie.
Deze winkels moeten het hebben van de loyaliteit van de lokale inwoners en/of toerisme. De vestiging van een Jumbo Foodmarkt zal dit niet veranderen. - Speciaalzaken in kleine dorpen kunnen vaak functioneren op een (veel) lagere vloerproductiviteit. Vaak is het pand in eigendom van een winkelier of zijn de huurlasten bijzonder laag. - De validiteit van en representativiteit van berekeningen op kleinere kernen is beperkt. Dit zorgt er voor dat kwantitatieve effectenanalyses op dit niveau sterk indicatief zijn. - Dagelijkse artikelenwinkels in de Limburgse dorpen functioneren al jaren naast grotere supermarkten in grotere kernen. Opgemerkt moet worden dat niet volledig is uit te sluiten dat er in de regio mogelijk een of enkele kleinschalige dagelijkse winkels verdwijnen. Vanuit landelijke trends en ontwikkelingen in de regio is dit eerder een autonome ontwikkeling, dan een direct effect van een ontwikkeling, zoals die in Echt. Per saldo is dit effect bovendien niet onaanvaardbaar:
Hoofdstuk 4
50
-
-
-
De consumentenverzorging komt niet in het geding, omdat er voldoende dagelijkse artikelenzaken binnen aanvaardbare afstand beschikbaar blijven. Er is dan ook geen sprake van duurzame ontwrichting. De detailhandelsstructuur wordt per saldo versterkt. Het initiatief draagt bij aan de versterking van een bovenlokaal centrumgebied (Echt), waar inwoners uit de dorpen in de regio van kunnen profiteren. Indien er een kleinschalige dagelijkse winkels zou verdwijnen, ligt deze waarschijnlijk solitair buiten de detailhandelsstructuur. De centra van omliggende kernen worden niet aangetast. De leegstand is niet onaanvaardbaar, omdat er geen sprake zal zijn van leegstand in centra. De eventuele solitaire leegstand is niet van dien aard dat herinvulling en/of trasformatie niet mogelijk is.
4.4 Behoefte en effecten horeca In onderstaande tabel ramen we de effecten van de nieuwe horeca in het Foodcluster (totaal ca. 1.000 m² wvo) op het gevestigde aanbod in de gemeente Echt-Susteren. Dit op basis van een distributieve methodiek. We benadrukken dat eventuele marktruimte in de horecasector altijd sterk afhankelijk is van de omvang, variatie en bijzondere kwaliteiten van het aanbod, maar ook de marketing van het concept (“klanten komen niet vanzelf”). Het Foodcluster is vanuit dat perspectief zonder meer complementair ten opzichte van het huidige horeca-aanbod in de gemeente, dat overigens matig wordt gewaardeerd door de bezoekers in het KSO Limburg 2019 (rapportcijfer gemiddeld 6,1 t.o.v. 7,2 gemiddeld in benchmarkgemeenten). De horeca op de locatie De Valk geeft dus een kwaliteitsimpuls aan de lokale horeca en kan ook gevestigde zaken verleiden tot investeringen in kwaliteit en service. We kiezen als primair verzorgingsgebied voor de gehele gemeente, vanwege de brede verzorgingsfunctie en de ligging van de planlocatie tussen centrum en Zuiderpoort (met afzonderlijke koopstroomcijfers). Het secundaire verzorgingsgebied zal vergelijkbaar zijn met de Jumbo Foodmarkt, waarbij de horeca wellicht nog meer autopassanten van de A2 en daarmee van verder weg kan aantrekken (met name La Place). De raming is nadrukkelijk indicatief.
Ter toelichting: De gemiddelde besteding per inwoner aan horeca is gebaseerd op het landelijke cijfer (2018). Het wat lagere gemiddelde inkomen in de gemeente is niet dermate afwijkend dat hierop moet worden gecorrigeerd. De horecabestedingen zijn immers indicatief. Vanwege het indicatieve karakter van deze raming nemen we de totale horecabestedingen als uitgangspunt, zonder ophoging in de toekomst. De afgelopen jaren groeiden de bestedingen landelijk sterk, maar de effecten van de Coronamaatregelen en de verwachte economische recessie zullen nog geruime tijd voelbaar zijn. Horeca is relatief conjunctuurgevoelig; op kortere termijnen kunnen vaak grote omzetfluctuaties optreden (9/11 2001, kredietcrisis 2008), maar die buigen op
Hoofdstuk 4
51
langere termijn (> 3-4 jaar) vrijwel altijd om in een positieve trend. De verwachte bevolkingsafname in de gemeente is wel verdisconteerd. De raming kan dan ook als ‘behoudend’ worden beschouwd. Het KSO Limburg 2019 geeft actuele koopstroomcijfers, maar sterk gericht op detailhandel. Uit onderzoek blijkt dat de binding in de niet-dagelijkse sector veel verwantschap heeft met horecabezoek, maar vaak enige procentpunten hoger zal uitvallen. Dit omdat regulier horecabezoek aan bijvoorbeeld snackbars juist wat meer lijkt op boodschappen, met veelal een hogere binding. De binding van de lokale inwoners op de sector niet-dagelijkse artikelen in de gemeente Echt-Susteren is 33%. We veronderstellen de binding voor de horeca op 38%. Vanwege de complementariteit en omvang van de nieuwe horeca gaan we uit van een stijging van deze binding met 5%, dus tot 39,9%.
Tabel 4.5: Indicatie marktruimte horeca Foodmarkt Echt 2020
Aantal inwoners gemeente
31.614
Na vestiging Foodmarkt (richtjaar 2030) Min.
Max.
30.631
30.631
Besteding horeca per jaar in €
971
971
971
Binding inwoners gemeente op lokale horeca
38%
40%
40%
Toevloeiing van buiten gemeente
41%
47%
50%
Vraagpotentieel totale horeca gemeente (in mln. €)
19,8
22,5
23,4
Extra vraagpotentieel door Foodmarkt (in mln. €)
n.v.t.
+2,7
+3,6
Omzetclaim horeca Foodmarkt (in mln. €)
n.v.t.
2,45
2,45
27
De toevloeiing van bestedingen in de niet-dagelijkse sector bedraagt in de gehele gemeente momenteel 41%. Dit cijfer verschilt in de praktijk overigens sterk tussen zaken, ook in de horeca. De horeca binnen de nieuwe Foodmarkt zal relatief veel bezoekers van buiten de gemeente trekken, ook vanwege de locatie (nabij de A2 en goed bereikbaar per auto), combinatie met de supermarkt en de professionele marketing van deze bijzondere foodformule. We veronderstellen dat de gemiddelde toevloeiing in de gemeente hiermee toeneemt met 15 tot 20% t.o.v. het huidige percentage. Dit betekent na vestiging van de Foodmarkt derhalve een groei tot minimaal 47% en maximaal 50%. De zogenaamde omzetclaim voor de nieuwe horeca in de Foodmarkt bedraagt totaal € 2,45 mln.27 Een wezenlijk deel hiervan zal overigens worden besteed door passanten op de A2 die tussendoor iets willen eten of drinken. Bij de grotere fastfoodketens genereert deze doelgroep soms de helft van de jaaromzet. Conclusie is dat er in beide varianten voldoende marktruimte bestaat voor de nieuwe horeca in de Foodmarkt; de groei van het vraagpotentieel in de gemeente overstijgt de ‘omzetclaim’ van de nieuwe horeca. De formule zal in hoge mate haar eigen markt verwerven en er zullen geen negatieve effecten optreden richting de gevestigde horeca in de gemeente.
Sterker nog: zij kunnen meeprofiteren van de extra bezoekers die het nieuwe concept trekt, gegeven goed en proactief ondernemerschap. Dit betreft vooral de nabijgevestigde centrumondernemers. 1.000 m² wvo horeca Foodmarkt * € 2.450,- (normcijfer gemiddelde omzet per m² wvo bij horecazaken landelijk.) Cijfers over 2018, incl. BTW. Bron: CBS / HorecaDNA.
Hoofdstuk 4
52
BIJLAGEN
Hoofdstuk 4
53
Bijlage 1: Foodmarktontwikkelingen elders Breda De Jumbo Foodmarkt in het Bredase Stada Stores is in 2013 geopend en met 6.000 m² wvo opgenomen in de Locatus-bestanden. Daarnaast zijn er nog een bakker en een slijterij aanwezig in Stada Stores (samen 98 m² wvo). In navolgende tabel is de aanbodontwikkeling in de omringende drie stadsdelen Haagse Beemden, West en Prinsenbeek sinds de opening weergegeven. Tabel B.1: Omvang sector dagelijkse artikelen in de noordwestelijke stadsdelen van Breda (excl. aanbod in Stada) 2013
2018
Aantal winkels
M² wvo
Aantal winkels
M² wvo
Levensmiddelenspeciaalzaken
52
2.582
49
2.723
Supermarkten
11
12.389
13
13.513
Persoonlijke verzorging
18
2.202
18
2.247
Totaal
81
17.173
80
18.483
Uit de cijfers komt naar voren dat het aantal winkels vrijwel gelijk gebleven is, maar de verkoopruimte is nog toegenomen en er zijn nog twee supermarkten bijgekomen. De vestiging van de Jumbo-Foodmarkt heeft dus in de circa 4,5 jaar van haar bestaan niet geleid tot een aantasting van de detailhandelsstructuur. Wel is het aanbod in enkele omringende winkelgebieden minder goed gaan functioneren (daling gemiddeld behaalde omzet per m²wvo) 28. Veghel Het foodcluster aan de Noordkade in Veghel is eind 2015 geopend. De Jumbo foodmarkt omvat 2.880 m² wvo, de vijf aanpalende speciaalzaken samen 296 m² wvo. Daarmee werd de verkoopruimte in de sector dagelijkse artikelen in de kern Veghel in een keer met een derde uitgebreid: er waren voor de opening 41 dagelijkse artikelenwinkels aanwezig met samen 9.223 m² wvo. Begin 2018 zijn er in deze sector in de kern Veghel 49 winkels aanwezig en 12.917 m² wvo. Het aanbod is dus los van de komst van de Noordkade niet gekrompen maar nog uitgebreid. Dit terwijl bekend is dat meer dan de helft van de omzet van deze Jumbo Foodmarkt afkomstig is uit de kern Veghel zelf. Navolgende tabel geeft aan dat er ook geen effecten op de ontwikkelingen van het aanbod te merken zijn in de omringende regio, waar het overgrote deel van de rest van de omzet vandaan komt.
28
Gebaseerd op berekeningen van BRO op basis van in december 2017 uitgevoerd koopstromenonderzoek.
Bijlagen
1
Tabel B.2: Omvang dagelijkse artikelen voormalige gemeente Veghel (excl. Veghel kern) en aangrenzende gemeenten29 2015 Aantal winkels
2018 M² wvo
Aantal winkels
M² wvo
Levensmiddelenspeciaalzaken
151
8.991
152
9.088
Supermarkten
54
45.681
53
48.082
Persoonlijke verzorging
37
7.396
37
8.476
Totaal
242
62.068
242
65.646
Uit deze gegevens komt naar voren dat de toevoeging van een bijzonder concept geen invloed heeft gehad op de omvang van de dagelijkse sector in deze regio. Uit de tabel blijkt verder ook dat de schaalvergroting bij zowel de supermarkten als de drogisterijen zich hier de afgelopen jaren heeft doorgezet: het aanbod is verder gemoderniseerd ondanks de komst van de Jumbo Foodmarkt.
29
Het betreft de gemeenten Bernheze, Boekel, Gemert, Laarbeek, Uden en Meijerijstad (Hierin zijn de voormalige gemeenten Veghel, St. Oedenrode en Schijndel per 1-1-2017 opgegaan). In de bijlage zijn de ontwikkelingen per gemeente weergegeven.
Bijlagen
2
Bijlage 2: Begrippenlijst BVO/WVO Bruto verkoop vloeroppervlak: zowel de voor het publiek toegankelijke ruimten als de ruimten die alleen voor het personeel toegankelijk zijn. Winkelverkoop vloeroppervlak: alleen de voor het publiek toegankelijke ruimten. Detailhandel (als activiteit) Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, verkopen en/of leveren van goederen aan de uiteindelijke gebruiker of verbruiker. Dagelijkse artikelen Voedings- en genotmiddelen (vgm) en artikelen op het gebied van persoonlijke verzorging. In de praktijk gaat het hierbij om supermarktaanbod, aanbod in vgm-speciaalzaken, drogisterij- en parfumeriezaken. Bestedingspotentieel Totaal aan winkelbestedingen die door de inwoners van een bepaald gebied gedaan kunnen worden. Gebaseerd op inwoneraantal en gemiddelde (landelijke) toonbankbesteding per hoofd van de bevolking. Groepering daarvan noemt men bestedingsvolumes. Winkel verkoopvloeroppervlak (wvo) Winkelruimte die voor de consument toegankelijk is (dus exclusief magazijn, kantoor, etalage, etc.). Vloerproductiviteit Gemiddelde omzet in gevestigde winkels per m² verkoopvloeroppervlak (wvo). Koopkrachtbinding Mate waarin inwoners van een bepaald gebied hun bestedingen verrichten bij winkels die in dat gebied gevestigd zijn.
Koopkrachtafvloeiing Mate waarin inwoners van een bepaald gebied hun detailhandelsbestedingen plaatsen bij gevestigde winkels buiten dat gebied. Koopkrachttoevloeiing Mate waarin inwoners van buiten een bepaald gebied detailhandelsbestedingen plaatsen bij winkels die in dat gebied gevestigd zijn (aandeel omzet van buiten).
Bijlagen
3
Bijlage 3: Referentieonderzoek koopstromen buitenland België In 2013 is er in Vlaanderen een koopstromenonderzoek gehouden, waarbij ook de koopkrachtafvloeiing op het gebied van dagelijkse artikelen vanuit de verschillende gemeenten naar Nederland en Duitsland gemeten is. Dit geeft het volgende beeld: Tabel B.3: Koopkrachtafvloeiing sector dagelijkse artikelen Gemeente
Inwonertal (2018)
Afvloeiing naar Nederland
Afvloeiing naar Duitsland
Maaseik
25.215
5,7%
5,5%
Kinrooij
12.230
23,4%
0,7%
Bree
16.015
2,8%
1,9%
Dilsen-Stokkem
20.455
4,5%
3,8%
Oudsbergen
10.300
2,7%
1,1%
As
23.435
6,3%
1,4%
Maasmechelen
38.185
8,5%
1,1%
Totaal
145.835
7,3%
2,3%
Bron: Provinciaal koopstromenonderzoek 2013.
30
Uit de cijfers komt naar voren dat met name de inwoners van de nabijgelegen gemeente Kinrooij, met een beperkt dagelijkse artikelenaanbod, in sterke mate georiënteerd zijn op Nederland voor de aanschaf van dagelijkse artikelen. Bekend is dat vooral het aanbod in Stramproy (Aldi en Jumbo) veel koopkracht uit België trekt. De koopkrachtafvloeiing vanuit de andere Belgische plaatsen naar Nederland, ligt op een lager niveau. Opvallend is dat Nederland toch ook tamelijk veel koopkracht trekt uit plaatsen met relatief veel dagelijkse artikelenaanbod, zoals Maaseik en Maasmechelen. Dat de Nederlandse supermarkten in de grensregio’s aantrekkelijk zijn voor de Belgische consument, is een al langer bekend fenomeen. Eerdere parkeertellingen in bijvoorbeeld de gemeente Sluis (Zeeuws-Vlaanderen) geven aan dat ca. 20% van de bezoekers aan de supermarkten uit België kwamen. Niet alleen de supermarkten in het tegen de grens gelegen Sluis trekken veel Belgische bezoekers, maar ook de supermarkten in het verder van de grens gelegen Oostburg trekken nog veel Belgische klanten. Ook een plaats als Hulst heeft een bijzonder ruim supermarktaanbod, juist omdat er veel Belgen inkopen komen doen. Opvallend is dat er ook koopkracht vanuit België naar Duitsland vloeit, met name uit Maaseik en Dilsen-Stokkem. Deze koopstroom zal wellicht met name naar het supermarktcluster in Tuddern gaan.
De koopstroom is vooral te verklaren doordat de Duitse supermarkten gemiddeld, evenals de Nederlandse supermarkten aanzienlijk goedkoper zijn dan de Belgische supermarkten30. Daarnaast zijn er wellicht andere factoren in Duitsland die Belgische consumenten aantrekken, bijvoorbeeld goedkoop tanken, dat dan gecombineerd wordt met boodschappen doen. Een en ander afhankelijk van prijsontwikkelingen aan beide zijden van de grens.
Persbericht 13 maart 2018: De Duitse en Nederlandse supermarkten zijn gemiddeld ca. 13% goedkoper dan de Belgische.
Bijlagen
4
Duitsland Over de koopkrachtafvloeiing vanuit Duitsland naar Nederland zijn alleen oudere gegevens uit het eerdergenoemde provinciale koopstromenonderzoek bekend. Deze gegevens kennen echter een te hoog abstractieniveau om uitspraken over Echt-Susteren te kunnen doen. Recenter onderzoek onder bezoekers aan het Trefcenter in Venlo, waar onder meer een grootschalige Albert Heijn en een kleinere Lidl supermarkt aanwezig zijn, geeft aan dat dit cluster veel bezoekers uit Duitsland trekt (ongeveer 25% van alle bezoekers). Deze groep is echter wel verantwoordelijk voor bijna de helft van de bestedingen aan dagelijkse artikelen. Veel Duitse bezoekers, ongeveer 50%, komen overigens niet alleen voor het Trefcenter, maar combineren het bezoek met een bezoek aan het centrum van Venlo. Mede door de goede auto-verbindingen met het Ruhrgebied trekt Venlo bovendien vanouds al veel Duitse kooptoeristen, en dat is bij Echt veel minder het geval. Ook de foodmarkt van Beej Benders in Venlo trekt veel Duitsers aan. Op basis van berichtgeving bestond het aantal bezoekers in het begin uit circa 10% Duitsers, terwijl dit na één jaar is veranderd in circa 15%. Benders zelf gaat er vanuit dat 35% Duitsers haalbaar is met de juiste marketingstrategie via sociale media.
Dit betekent dat er bij dergelijke concepten rekening gehouden met worden met een groeipotentieel in het potentiele verzorgingsgebied 31. Ook Roermond trekt heel veel Duitse bezoekers aan. Zij komen met name voor het Designer Outlet Center en een deel combineert het bezoek met een bezoek aan de Roermondse binnenstad. Ook Roermond kent een rechtstreekse snelwegverbinding met het Ruhrgebied (A52). Conclusies koopstromen Nederland heeft een dicht netwerk van supermarkten, met verschillende formules en marktsegmenten. Over het algemeen ligt de koopkrachtbinding daardoor op een hoog niveau. Er is weinig afvloeiing vanuit Nederland naar België. Andersom is er wel een aanzienlijke koopstroom. Deze koopstroom is met name te verklaren door het feit dat de Belgische supermarkten gemiddeld ca. 13% duurder zijn dan de Nederlandse en de Duitse supermarkten. Bij de vestiging van een bijzonder, onderscheidend en nog niet in de regio gevestigd concept als de Foodmarkt zal de koopstroom vanuit België naar Echt aanzienlijk kunnen toenemen. Er is een grotere koopstroom vanuit Duitsland naar Nederland, maar die richt zich meer op de grotere Limburgse steden, mede omdat zich daar de grotere en meer bijzondere winkelgebieden bevinden. Vanuit het gebied Echt/Westelijke Mijnstreek is er wel veel koopkrachtafvloeiing naar Tuddern.
Omdat deze koopstroom zich specifiek op het prijsvriendelijke/discount segment richt, is het niet de verwachting dat de Foodmarkt deze koopstroom zal kunnen indammen. De Foodmarkt zal wel meer koopkracht uit Duitsland naar Echt gaan trekken dan nu het geval is, maar de verwachting is dat dit aanzienlijk minder is dan de koopstroom uit België. Hierbij speelt mee dat de grotere bevolkingsconcentraties in Duitsland op grotere afstand liggen en de auto-verbindingen met Echt vanuit Duitsland niet optimaal zijn. De koopkrachttoevloeiing uit het secundaire verzorgingsgebied (met name België en Duitsland) is ook sterk afhankelijk van de marketing, promotie en bekendheid met de Foodmarkt. Een aantal jaar na vestiging zal er meer koopkracht van verder weg getrokken kunnen worden dan in het eerste jaar van vestiging. 31
Distrifood december 2017: Zeven lessen van één jaar Beej Benders
Bijlagen
5
BRO heeft vestigingen in Boxtel | Amsterdam | Tegelen www.bro.nl
Bijlagen
6
Bijlage 2 Onderbouwing Dienstenrichtlijn
68
Bestemmingsplan "Centrum Echt" (vastgesteld)
Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn <Status>
colofon
titel rapport Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn datum 28 augustus 2020 projectnummer P01522 opdrachtgever Gemeente EchtSusteren BRO Projectleider ROs Projectteam RLi, DGo bron Kaft BRO
BRO Bosscheweg 107 5282 WV Boxtel T +31 (0)411 850 400 E info@bro.nl www.bro.nl
“Als we anderen de ruimte niet gunnen zullen we zelf steeds meer opgesloten raken.” Prof. Hans Galjaard
Inhoudsopgave 1
Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Leeswijzer 1.3 Conclusies
3 3 5 5
2
Noodzakelijkheid 2.1 Inleiding 2.2 Noodzakelijkheid algemeen 2.3 Noodzakelijkheid beperkingen Echt
6 6 6 6
3
Evenredigheid 3.1 Inleiding 3.2 Coherent en systematisch handelen 3.3 Effectiviteit brede pakket aan maatregelen 3.4 Gaat de maatregel niet verder dan nodig en zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?
8 8 8 9
Bijlage 1: Algemene analyses 1.1 Inleiding 1.2 Noodzakelijkheid in perspectief 1.3 Belang van supermarkten 1.4 Belang van dagelijks en modische artikelen voor centra 1.5 Effecten loslaten brancheringbeperkingen op basis van koopstromenonderzoek 1.6 Effectiviteit op basis van voorbeelden uit het buitenland Bijlage 2: Specifieke analyses 2.1 Inleiding 2.2 Specifieke analyses Echt-centrum 2.3 Effect loslaten beperking locatie De Valk
vrijdag 28 augustus 2020
10
12 12 12 14 14 15
17 17 17
2
1 Inleiding Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
Context Om de komst van een foodmarkt op de locatie De Valk in Echt juridisch te borgen is in het bestemmingsplan een enkelbestemming ‘detailhandel – foodmarkt’ opgenomen. Dit is een specifieke (maatwerk) bestemming die is toegespitst op het beoogde initiatief van de vestiging van een foodmarkt op de locatie De Valk. Andere vormen van detailhandel zijn op deze locatie uitgesloten. Deze vestigingsbeperking moet worden onderbouwd in het kader van de Europese Dienstenrichtlijn (toelichting verderop). Voorliggende notitie voorziet hierin. Het initiatief is reeds getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking in het rapport van BRO (augustus 2020) “Echt, Effectenstudie Jumbo Foodmarkt locatie De Valk”. Foodmarkt onderdeel van integrale centrumvisie De komst van een foodmarkt op de locatie De Valk is een essentiële schakel in de centrumvisie en het ontwerpbestemmingsplan. In de centrumvisie is de urgentie verwoord om in algemene zin de aantrekkelijkheid te behouden. De nieuwe, gewenste centrumstructuur is gericht op leegstandsbestrijding, op een opwaardering van het huidige winkelaanbod en op een passende ontsluiting van het sub-regionale winkelgebied. Een verbetering van de routing, doorstroming, scheiding van verkeersstromen én bereikbaarheid, leidt tot de gewenste adequate ontsluiting. Foodmarktontwikkeling Er is een aantal ontwikkelscenario’s mogelijk.
Het meest aannemelijk is dat de bestaande Jumbo-supermarkt zal verplaatsen naar de locatie De Valk waar het een Jumbo-foodmarkt wordt.
vrijdag 28 augustus 2020
Figuur 1: Aanwezige supermarkten
Hierdoor komt deze supermarkt dichter tegen het kernwinkelgebied van Echt aan te liggen. Met een aantal ruimtelijke ingrepen wordt de looproute tussen beide gebieden verbeterd. De achter te laten Jumbo-locatie wordt dan ingevuld door een verplaatsende en momenteel solair liggende Lidl (zie ook figuur). Op deze achter te laten Lidl-locatie komt waarschijnlijk geen supermarkt terug.
Ook worden diverse juridisch-functionele ingrepen gedaan ten behoeve van een compact centrumgebied. Per saldo neemt de plancapaciteit voor detailhandel in Echt-centrum af, doordat met name in de randen van het kernwinkelgebied detailhandelsmeters worden gesaneerd. Dit resulteert op termijn niet alleen in een compacter centrum, maar geeft ook uitvoering aan het provinciaal en regionaal beleid inzake dynamisch voorraadbeheer.
3
1 Inleiding Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
Regeling in bestemmingsplan Op basis van diverse beleidskaders en onderzoeken, zoals de centrumvisie Echt, stedenbouwkundige visie centrum Echt, diverse ruimtelijk-functionele effectenstudies inzake de mogelijkheden voor een foodmarkt in Echt en het uiteindelijke ladderrapport, blijkt dat de vestiging van een foodmarkt op de locatie De Valk positief bijdraagt aan de centrumstructuur. Dit komt door de aantrekkingskracht van het concept, de omvang van de winkel, de aard van de activiteit en positionering ten opzichte van het kernwinkelgebied. Voor andere vormen van detailhandel is geen behoefte aangetoond. Juridisch-planologisch is in het bestemmingsplan geborgd dat de foodmarkt zich kan vestigen. Anderzijds wordt voorkomen dat andere potentiele structuurversterkende vormen van detailhandel zich kunnen vestigen. In feite is het volgende toegestaan: Foodmarkt met een maximum oppervlak van 2.500 m² winkelvloeroppervlak (wvo). Eén foodmarkt uitsluitend op de begane grond. Op basis van deze regeling zijn er in het kader van de dienstenrichtlijn twee soorten beperkingen voor detailhandel actief: 1. Brancheringsbeperking: er is uitsluitend detailhandel in de vorm van een foodmarkt toegestaan. Alle andere vormen van detailhandel zijn niet toegestaan. 2.
Maatvoeringsbeperking: de foodmarkt mag maximaal 2.500 m² wvo groot zijn en moet op de begane grond worden gerealiseerd in de vorm van één winkel. Overige opties zijn niet toegestaan. Europese Dienstenrichtlijn Uit jurisprudentie blijkt dat detailhandel moet worden beschouwd als een dienst en daarmee valt de functie detailhandel onder de Europese Dienstenrichtlijn. 1
Eenvoudig uitgelegd schrijft de Dienstenrichtlijn voor dat detailhandel zich net als een dienst overal moet kunnen vestigen. Dit betekent dat vestigingsbeperkingen (zoals opgenomen in het voorgaand beschreven bestemmingsplan) niet zijn toegestaan tenzij kan worden voldaan aan de voorwaarden, beschreven in het volgende kader.
Dit betekent dat de beoogde vestigingsmaatregel op de locatie De Valk niet los van het door de gemeente gevoerde beleid gezien kan worden. De maatregel is onderdeel van het totale pakket aan vestigingsmaatregelen in Echt-Susteren met als doel de het centrumgebied vitaal te houden (noodzakelijkheid).
Onderbouwing Dienstenrichtlijn Indien er sprake is van het beperken van branchering binnen een detailhandelsbestemming, is de Dienstenrichtlijn van toepassing1. De aan een dienst te stellen beperkingen (zoals een brancheringsmaatregel voor detailhandel in een bestemmingsplan) moeten, voor zover relevant, aan de volgende eisen voldoen: a. Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel (n.v.t.). b. Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. c. Evenredigheid: dit kan worden uitgesplitst in de volgende aspecten die op basis van specifieke gegevens nader onderbouwd zullen moeten worden: Handelt de gemeente coherent en systematisch om het nagestreefde doel te bereiken? Is de maatregel effectief om het nagestreefde doel te bereiken? Gaat de maatregel niet verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken? Zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?
Toets aan de ladder voor Duurzame Verstedelijking en goede ruimtelijke ordening Om de Foodmarkt planologisch mogelijk te maken, is een toets aan de Ladder voor duurzame verstedelijking wettelijk verplicht en onderdeel van het bestemmingsplan. Deze toets is door middel van ruimtelijk-functioneel onderzoek zorgvuldig doorlopen in de rapportage; Echt, Effectenstudie Jumbo Foodmarkt locatie de Valk augustus 2020 (hierna; Laddertoets 2020 genoemd). Deze Laddertoets 2020 is een essentieel onderdeel voor de onderbouwing van de Dienstenrichtlijn. Aan de hand van specifieke analyses voor de lokale situatie zijn namelijk de behoefte aan en de effecten van de foodmarkt als onderdeel van het centrumplan geanalyseerd en onderbouwd. De conclusie is dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Er is behoefte aangetoond en de verwachting is dat de eventuele (leegstands)effecten op het woon,- leef- en ondernemersklimaat aanvaardbaar zijn. Tevens past de ontwikkeling in de vigerende provinciale, regionale en lokale beleidskaders waarin de meerwaarde van het project voor het centrum van Echt uitvoerig is beschreven. Om deze reden wordt in voorliggende notitie naar de Laddertoets 2020 verwezen.
Uit jurisprudentie blijkt dat de zwaarte van de onderbouwingslast ligt bij het ‘brede pakket aan vestigingsmaatregelen’ van de gemeente.
Zie uitspraak Appingedam: ECLI:NL:RVS:2018:2062.
vrijdag 28 augustus 2020
4
1 Inleiding Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
1.2
Leeswijzer
Leeswijzer In het vervolg wordt onderbouwd dat de vestigingsbeperking (enkelbestemming foodmarkt) voldoet aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn. Het discriminatieverbod behoort niet tot het onderzoek, omdat bestemmingsplannen voor eenieder gelden. Er wordt immers geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit en daardoor voldoen de beperkingen aan de eis van non-discriminatie. Om het overzicht te behouden is gekozen om in de hoofdtekst alleen aan te geven hoe en waarom er wordt voldaan aan de aspecten van de Dienstenrichtlijn. In bijlage 1 is dit nader uitgewerkt aan de hand van de uitkomsten van de Laddertoets 2020, specifieke aanvullende analyses, de Handreiking Dienstenrichtlijn (Retailagenda 2019) en de meest actuele jurisprudentie. Zowel in de hoofdtekst als bijlage 1 is de vestigingsbeperking op de locatie De Valk uitgesplitst in: Noodzakelijkheid om een foodmarkt aan de rand van het centrum te vestigen en de noodzaak tot vestigingsbeperkingen daartoe. Noodzakelijkheid om in te zetten op een compact centrum en de noodzaak tot vestigingsbeperkingen daartoe. In het navolgende wordt de hoofdconclusie samengevat. Voor een verdere uitwerking hiervan zie de volgende hoofdstukken en bijlage 1.
1.3
Conclusies
Vestigingsbeperking op de locatie De Valk zijn in lijn met de Dienstenrichtlijn De conclusie van voorliggende notitie is dat de vestigingsbeperking op locatie De Valk in lijn is met de Dienstenrichtlijn. De maatregel is noodzakelijk en evenredig.
vrijdag 28 augustus 2020
Noodzakelijkheid De vestigingsbeperking is noodzakelijk om enerzijds te borgen dat er een foodmarkt op de Valk-locatie komt en anderzijds om het kernwinkelgebied van Echt compact te houden en de detailhandelsstructuur als geheel te versterken. Dit zijn ook alle twee de beleidsmatige doelen (foodmarkt tegen een compact kernwinkelgebied aan). Ook de volgende overwegingen spelen een rol. Food- en supermarkten hebben in Nederland vaker een enkelbestemming. Vanwege het belang van food- en supermarkten voor de winkelstructuur en de consumentenbehoefte wordt hier in algemene zin in de ruimtelijke ordening zorgvuldig mee omgegaan. Uit het ladderonderzoek (2020) blijkt dat er behoefte bestaat voor één foodmarkt (met dagwinkels) die het centrum kan versterken, zoals op de locatie De Valk. Er is echter geen behoefte voor nog meer dagelijks aanbod. In dat geval is de kans op structuurverstoringen groot, en dat is beleidsmatig ongewenst. Evenredigheid De vestigingsbeperking is evenredig. De volgende overwegingen liggen hieraan ten grondslag. De gemeente handelt coherent en systematisch. Vanuit de beleidsdoelen zijn vestigingsbeperkingen gemeentebreed én specifiek voor de locatie De Valk gemotiveerd binnen het brede pakket van uniforme vestigingsmaatregelen in bestemmingsplannen. Er worden voor gelijke gevallen gelijke maatregelen getroffen.
De effectiviteit van de vestigingsbeperkingen zijn in algemene zin onderbouwd door middel van onderzoek en analyse naar de rol van food- en supermarkten aan de rand van compacte kernwinkelgebieden.
Ook is met specifieke gegevens en aanvullende analyses aangetoond dat Echt-centrum niet bijzonder of afwijkend is van deze algemene onderzoeken. Het merendeel van deze analyse is opgesteld in de Laddertoets 2020. De effectiviteit van de specifieke maatregel (De Valk) is effectief binnen het brede pakket. De komst van de foodmarkt is een essentieel onderdeel in de beleidsmatig beoogde integrale centrumontwikkeling. Zonder de vestigingsbeperking kunnen de beleidsdoelen niet worden gehaald (zie ook noodzakelijkheid). De specifieke maatregel op de locatie De Vlak draagt daarmee aantoonbaar zinvol bij aan de algemene doelen. De maatregel gaat niet verder dan nodig. Gemeente zet in op zowel ‘zachte’ maatregelen (routing vergroening etc.) als ‘harde’ juridische maatregelen. Indien de gemeente uitsluitend zou inzetten op ‘zachte’ maatregelen kan juridisch niet worden voorkomen dat andere vormen van reguliere detailhandel zich op de locatie De Valk vestigt en beleidsdoelen niet worden gehaald. De aantrekkingskracht van een foodmarkt is immers beleidsmatig en vanuit de behoefte gewenst. Er zijn geen minder beperkende maatregelen. De voorgenomen vestigingsbeperking is de enige juridisch bindende maatregel die de algemene beleidsdoelen kan borgen.
5
2 Noodzakelijkheid Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
2
Noodzakelijkheid
2.1
Inleiding
Toelichting Noodzakelijkheid uit jurisprudentie De eis dat de beperking noodzakelijk moet zijn, houdt in dat voor die beperking een ‘dwingende reden van algemeen belang’ bestaat, waartoe in elk geval ook ‘de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu’ behoort. In de jurisprudentie zijn de volgende varianten van dat belang aanvaard, ter rechtvaardiging van een territoriale (of kwantitatieve) beperking in een ruimtelijk voorschrift: Behoud en bevorderen van aantrekkelijkheid, leefbaarheid, mix aan winkels, vitaliteit en waardering van het centrum en van een voldoende voorzieningenniveau en aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid en concentratie van functies; Voorkomen of tegengaan van leegstand, monocultuur van winkels en voorzieningen, eenzijdig aanbod van stedelijke functies en openbare ordeproblemen of het risico hierop2.
2.3 2.2
Noodzakelijkheid algemeen
Noodzakelijkheid van vestigingsbeperkingen algemeen Voor centra, zoals dat van Echt, geldt dat door veranderend consumentengedrag (o.a. groei online aankopen) het niet-dagelijks winkelaanbod krimpt, er leegstand ontstaat en de boodschappensector verhoudingsgewijs relevanter wordt. Recente Koopstromenonderzoeken van Limburg en Oost-Nederland bevestigen dit beeld3.
2 3 4
Vanwege het combinatiebezoek wordt de aanwezigheid van supermarkten steeds relevanter voor winkelgebieden. In landelijk, provinciaal, regionaal en lokaal detailhandelsbeleid wordt ingezet op compacte kernwinkelgebieden met supermarkt(en) aan de randen. Met als doel de aantrekkelijkheid en vitaliteit te verbeteren. Om voorgaande redenen zijn vestigingsbeperkingen voor de branchegroepen ‘Dagelijks’ en ‘Mode en Luxe’ buiten de centrumgebieden in algemene zin te motiveren vanuit de ruimtelijke noodzakelijkheid4. Voor verdere toelichting hierop zie bijlage 1. Specifiek voor Limburgse centra geldt dat het niet-dagelijkse winkelaanbod sterker afneemt, dan het landelijk gemiddelde. Ook neemt de leegstand al jaren toe en is de leegstand bovengemiddeld (KSO Limburg 2019). De provincie zet met het provinciaal omgevingsplan (POL2014) al jaren in op concentratie van winkels in de (hoofd)centra. Onderliggende motieven zijn o.a.: concentratie van voorzieningen, bevorderen combinatiebezoek ten behoeve van vitale centra, stimuleren ontmoetingsplaatsen (sociaal-maatschappelijk argument).
Noodzakelijkheid beperkingen Echt
Noodzakelijkheid van vestigingsbeperking centrum Echt Het centrum van Echt is geen uitzondering op het voorgaande. Ook in Echt krimpt het niet-dagelijks winkelaanbod en neemt de leegstand toe (zie figuur 4 in bijlage 1). Uit het Koopstromenonderzoek Limburg 2019 blijkt zelfs dat de leegstand in Echt-centrum sterk bovengemiddeld ligt, met name in aantal panden. De Centrumvisie van Echt (het beleid) zet in op een vitaal, toekomstbestendig en compact centrumgebied.
Deze visie is vertaald in het bestemmingsplan. Onderdeel van zowel de visie, als het bestemmingsplan is een foodmarkt aan de rand van Echt-centrum (locatie De Valk). In feite zijn hierin twee aspecten relevant. de noodzakelijkheid voor de enkelbestemming foodmarkt; de noodzakelijkheid om reguliere detailhandel te weren. Noodzakelijkheid enkelbestemming foodmarkt Het toestaan van een foodmarkt op de locatie De Valk is noodzakelijk vanuit algemene doelen, primair gericht op het vitaliseren en compactiseren van Echt-centrum. De volgende overwegingen liggen hieraan ten grondslag. De vestigingsbeperking is noodzakelijk om ook daadwerkelijk juridisch-planologisch te borgen dat specifiek op de locatie De Valk de beoogde foodmarkt komt. Uit het behoefteonderzoek (Laddertoets 2020) blijkt dat er primair een kwalitatieve behoefte bestaat aan een foodmarkt. Op basis hiervan is in het bestemmingsplan maatwerk verleend en is een specifieke bestemming gemaakt (foodmarkt) om deze behoefte te kunnen faciliteren. Het faciliteren van specifiek een foodmarkt maakt bovendien essentieel onderdeel uit van het centrumplan. De vestiging van de foodmarkt zal resulteren in een vitaler en compacter centrumgebied en leegstand wordt opgelost (transformatie van voormalige dakpannenfabriek). De vestiging van de foodmarkt is een belangrijk pijler onder het integrale centrumplan.
Er worden immers diverse ruimtelijke ingrepen en investeringen gedaan om de verbinding naar het kernwinkelgebied te bevorderen en de parkeervoorziening te optimaliseren. Dit hangt allemaal samen met de vestiging
Handreiking Dienstenrichtlijn, Ministeries van BZK en EZK, oktober 2019. Koopstromen Onderzoek Oost-Nederland 2019 en Koopstromen Onderzoek Limburg 2019. Handreiking Dienstenrichtlijn, Ministeries van BZK en EZK, oktober 2019.
vrijdag 28 augustus 2020
6
2 Noodzakelijkheid Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
van een foodmarkt op de locatie De Valk. Zie ook de Centrumvisie en de Laddertoets 2020. Noodzakelijkheid beperking reguliere detailhandel Doordat gekozen wordt voor een specifieke enkelbestemming foodmarkt, zijn andere vormen van detailhandel automatisch uitgesloten op de locatie De Valk. Deze beperking dient eveneens algemene ruimtelijk relevante doelen: Andere vormen van detailhandel zijn niet gewenst, omdat hier geen behoefte voor is en deze beleidsmatig dienen te vestigen in het kernwinkelgebied. Indien andere reguliere detailhandel zich kan vestigen op de locatie De Valk, wordt per saldo geen versterking van het centrum bereikt, zoals wordt beoogd. Een foodmarkt heeft immers de grootste aantrekkingskracht voor Echt-centrum. Andere vormen van detailhandel zijn, passend bij het bezoekmotief voor Echt-centrum, minder geschikt. Indien andere reguliere detailhandel zich kan vestigen op de locatie De Valk, wordt geen compact centrumgebied bereikt. In feite neemt de versnippering dan verder toe, omdat een duidelijke trekker met bronpunt ontbreekt. Ook relevant is dat de voormalige dakpannenfabriek De Valk vanwege de aard en omvang van het vastgoed geschikt is als foodmarkt, maar minder voor diverse kleinschalige reguliere detailhandelsvestigingen. In het kernwinkelgebied is dit echter precies andersom.
Opgemerkt moet worden dat het bestemmingsplan naast de foodmarkt ook opties biedt voor dienstverlenende, maatschappelijke en culturele functies op de locatie van De Valk.
vrijdag 28 augustus 2020
7
3 Evenredigheid Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
3
Evenredigheid
3.1
Inleiding
3.
4.
Toelichting Evenredigheid uit jurisprudentie Nu in het voorgaande hoofdstuk is onderbouwd dat de vestigingsbeperking noodzakelijk is, wordt ingegaan op de evenredigheid. De evenredigheid van de vestigingsbeperking bestaat op basis van jurisprudentie uit de volgende onderdelen die navolgend worden behandeld: 1. Handelt de gemeente coherent en systematisch om het nagestreefde doel te bereiken? 2. Is het brede pakket aan maatregelen effectief om de nagestreefde algemene doelen te bereiken?
3.2
Draagt een specifieke maatregel binnen het brede pakket aan maatregelen zinvol bij aan het bereiken van de nagestreefde doelen? Gaat de maatregel niet verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken en zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?
Het brede pakket van vestigingsbeperkingen in zowel in het beleid als de bestemmingsplannen. De beleidsmotivering voor specifiek de locatie De Vlak en het centrumgebied.
Coherent en systematisch handelen
Bij het coherentievereiste (ofwel hypocrisietest) gaat het erom dat de regelgever (in dit geval de gemeenteraad) in het geval van een bestemmingsplan de beoogde doelen op een samenhangende en systematische wijze nastreeft en voor gelijke gevallen gelijke beperkingen stelt. Voor de toets of gemeente coherent en systematisch handelt twee aspecten relevant die navolgend zijn uitgewerkt.
Tabel 1: Schematische weergave coherent en systematisch handelen van gemeente Echt-Susteren Algemene situatie en jurisprudentie
Locatie De Valk
Beleidsdoelen
In het provinciaal, regionaal en lokaal beleid wordt vanuit het noodzakelijkheidsbeginsel, ingezet op compactere winkelgebieden, door clustering van voorzieningen binnen de centra (waaronder het centrum van Echt) en het weren van reguliere detailhandel daarbuiten. Allen voor specifieke vormen van detailhandel (bijvoorbeeld perifere detailhandel) worden uitzonderingen gemaakt.
De integrale centrumontwikkeling wordt in het regionaal en lokaal beleid voorzien. Onderdeel is om specifiek een foodmarkt (met dagwinkels) op deze locatie aan de rand van het kernwinkelgebied te faciliteren en om het centrum aantrekkelijker en sterker te maken. Andere vormen van detailhandel zijn beleidsmatig niet gewenst. Het combinatiebezoek wordt door diverse ruimtelijke ingrepen gestimuleerd. Dergelijke integrale centrumontwikkelingen zijn relevant voor de toetsing van het coherent en systematisch handelen van de gemeente5.
Bestemmingsplannen
In het stelsel van bestemmingsplannen van gemeente Echt-Susteren zijn voor reguliere detailhandel buiten het centrum van Echt vestigingsbeperkingen opgenomen. Detailhandel wordt in brede zin primair in het centrum toegestaan (enkelbestemming ‘centrum’). Dit geldt voor zowel de kern Echt als de kern Susteren. Detailhandel buiten deze hoofdcentra worden nauwelijks toegestaan in de gemeente, met uitzondering van enkele specifieke gebieden met specifieke regels. Voorbeelden zijn locaties voor perifere detailhandel, buurtcentra voor detailhandel (enkelbestemming ‘gemengd’) en (solitaire) supermarkten.
In het ontwerpbestemmingsplan wordt de locatie De Valk bestemd voor een foodmarkt en wordt reguliere detailhandel uitgesloten. Deze beperking is onderdeel van het brede pakket aan beperkingen voor reguliere (ruimte mogelijkheden voor) detailhandel in de gemeente Echt-Susteren.
Uit jurisprudentie blijkt dat vestigingsbeperkingen op een specifieke plek dienen te worden afgewogen tegen het brede pakket. Precedentwerking vanuit de Dienstenrichtlijn dient te worden voorkomen. De redenering is dat als een uitzondering zou worden gemaakt, een vergelijkbare, later ingediende aanvraag niet kan worden afgewezen. Met andere woorden; indien de vestigingsbeperkingen voor overige reguliere detailhandel, voor bijvoorbeeld de locatie De Valk wordt losgelaten, dan zal dit ook op andere locaties in de gemeente moeten (precedentwerking). Anders handelt de gemeente immers langer consistent. Ministeries van BZK en EZK, niet oktober 2019.
Indien de vestigingsbeperking wordt opgeheven kan niet langer worden geborgd dat er ook daadwerkelijk een foodmarkt op deze locatie komt, of dat er reguliere detailhandel zich hier vestigt (zie ook voorgaand hoofdstuk). Dit is strijdig met de beleidsdoelen van gemeente, regio en provincie, terwijl dit wel beleidsmatig uitgangspunt is. Bovendien zijn food- en supermarkten in de gemeente Echt-Susteren altijd specifiek geregeld middels een specifieke aanduiding. Zodoende handelt gemeente coherent en systematisch.
Hypocrisietest
5
vrijdag 28 augustus 2020
8
3 Evenredigheid Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
Conclusie: gemeente handelt coherent en systematisch De specifieke enkelbestemming foodmarkt en daarmee de beperking dat geen andere vormen van detailhandel zijn toegestaan op de locatie De Valk sluiten coherent en systematisch aan op het beleid, zowel provinciaal, regionaal als lokaal. De getroffen maatregel in het bestemmingsplan ten behoeve van de foodmarkt is vergelijkbaar met andere bestemmingen voor supermarkten. De gemeente faciliteert supermarkten primair met specifieke aanduidingen. Bovendien staat de gemeente uitsluitend in enkele centra detailhandel in de breedte toe. Buiten de centra worden beperkingen opgelegd. Het kernwinkelgebied van Echt-centrum behoudt de brede mogelijkheid voor vestiging van detailhandel in branchering. Voor de locatie De Valk is een specifieke bestemming opgenomen, om te voorzien in een behoefte en onaanvaardbare effecten op de structuur te voorkomen.
3.3
Effectiviteit brede pakket aan maatregelen
Toelichting op effectiviteit De vestigingsbeperking op de locatie de Valk is onderdeel van een breed pakket aan vestigingsbeperkingen in beleid en bestemmingsplannen. De volgende stap is om de effectiviteit hiervan te onderbouwen. Hierbij zijn drie aspecten relevant: 1. De eerste stap bestaat uit een onderbouwing gebaseerd op onderzoek naar de effectiviteit van vestigingsbeperkingen in het algemeen: op landelijk, provinciaal of lokaal niveau. 2. De tweede stap bestaat uit het aantonen dat de algemene onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke, lokale situatie. De regulerende overheid onderbouwt dan,
vrijdag 28 augustus 2020
3.
1.
2.
eventueel met nader onderzoek, dat de specifieke situatie niet zo bijzonder of afwijkend is dat die onderzoeken niet van toepassing zijn. Draagt een specifieke maatregel binnen het brede pakket aan maatregelen zinvol bij aan het bereiken van de nagestreefde doelen?
-
Effectiviteit algemeen In algemene zin moet geconcludeerd worden dat het weren van overige vormen van reguliere detailhandel effectief bijdraagt aan het vitaal houden van centra, het voorkomen van leegstand en het nastreven van compacte centra (zie bijlage 1). Dit blijkt ook uit jurisprudentie inzake de dienstenrichtlijn. Echt niet bijzonder of afwijkend De effectiviteit die in algemene zin is aangetoond (onder 1) is ook van toepassing in Echt. De situatie in Echt is immers niet zo bijzonder of afwijkend dat gesteld kan worden dat de situatie hier niet opgaat. Uit jurisprudentie blijkt dat de volgende aspecten hierin belangrijk zijn: geografische structuur, demografische kenmerken, ruimtelijke detailhandelsstructuur en overkoepelende stedelijke structuur. Voor de gemeente Echt-Susteren geldt het volgende. In het Ladderonderzoek 2020 zijn benchmarkanalyses gemaakt waar Echt-centrum op relevante thema’s is vergeleken met provinciale of landelijke gemiddelden. Hieruit blijkt dat Echtcentrum vergelijkbaar is met vergelijkbare centra, maar dat op sommige aspecten de situatie problematischer is, wat beperkingen extra onderstreept (bijvoorbeeld de leegstand). De gemeente Echt-Susteren streeft net als andere gemeenten in Nederland naar een duur-
-
3.
zame en toekomstbestendige detailhandelsstructuur. Daarbij is sprake van een fijnmazige hiërarchische structuur, met Echt-centrum als hoofdwinkelgebied, enkele buurtcentra/-steunpunten en een perifere concentratie. Ook in Echt-Susteren is sprake van bevolkingskrimp (evenals de omliggende regio). Dit zorgt voor een afnemend economisch draagvlak, wat het belang van beperkingen ten opzichte van elders in Nederland extra onderstreept. De ruimtelijke structuur van de gemeente EchtSusteren is vergelijkbaar met diverse voorbeelden elders. De relatief beperkte stedelijkheidsgraad in combinatie met bevolkingskrimp zorgt voor extra ‘druk’ op goed functionerende detailhandel. Dit onderstreept het belang van het opleggen van beperkingen.
Zinvolle bijdrage In het geval van de vestigingsbeperking voor de locatie De Valk in Echt, is de bijdrage binnen het brede pakket evident. In voorliggende rapportage en de Laddertoets 2020 is met specifieke gegevens onderbouwd dat de foodmarkt en de vestigingsbeperking op de locatie De Valk essentieel is voor de hele centrumontwikkeling. Indien de beperking niet zou worden opgenomen, is niet uit te sluiten dat andere vormen van detailhandel zich vestigen op de locatie De Valk. In dat geval ontstaat niet het gewenste beleidsmatige effect ten behoeve van het versterken van het centrum. In dat geval worden de algemene doelen niet gehaald.
9
3 Evenredigheid Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
3.4
Gaat de maatregel niet verder dan nodig en zijn er (aantoonbaar) geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk?
Maatregel gaat niet verder dan nodig De betreffende maatregel gaat niet verder dan nodig, omdat de gemeente Echt-Susteren uitgaat van een én-én systematiek. Dit betekent effectieve juridische instrumenten (hard) én effectieve niet-juridische maatregelen (zacht). Voorbeelden van de ‘zachte’ maatregelen zijn: herinrichting verkeersontsluiting centrum; aanleggen voetgangersverbinding/-brug; versterking groen; vergroening Ursulinenplein; transformatie aanloopstraten centrum; stimuleren transformatie naar niet-winkels. Het uitsluitend inzetten op zachte maatregelen is onvoldoende om uiteindelijk het gewenste effect te bereiken, namelijk een vitaal centrumgebied. Naast het toevoegen van de foodmarkt op de locatie De Valk zet de gemeente ook in op het saneren van plancapaciteit van detailhandel in de aanloopstraten van het centrum. Dit is ook een harde maatregel. Alleen deze combinatie zorgt er voor dat de beleidsdoelen behaald kunnen worden. In de jurisprudentie inzake Apeldoorn wordt deze stelling ook bevestigd (zie volgend kader). “Zoals onder 13.3 al werd vermeld, moet volgens de rapporten van BRO in het noorden van Apeldoorn voorzichtig met uitbreiding van reguliere detailhandel worden omgegaan, aangezien de effecten op omliggende supermarkten hierbij van groot belang zijn gezien de kwetsbare 6
structuur van het winkelaanbod. In paragraaf 1.3.4 van het rapport van BRO van 24 juni 2019 is toegelicht dat met het oog op het behoud van de beoogde structuur louter ‘zachte maatregelen’, zoals investeren in bestaande winkelcentra, niet volstaan. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het aannemelijk dat maatregelen die uitbreidingsmogelijkheden voor supermarkten en het vestigen van reguliere detailhandel niet beperken, onvoldoende zijn om te voorkomen dat leegstand in de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn ontstaat en de leefbaarheid en vitaliteit ervan onder druk komen te staan. In het licht hiervan is de in het plan opgenomen brancheringsregeling als ‘harde’ maatregel noodzakelijk te achten om negatieve effecten op de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn te voorkomen. Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt”6.
Een vergelijkbare redenatie is ook van toepassing op de situatie in Echt. Indien de gemeente uitsluitend zou inzetten op ‘zachte’ maatregelen niet zijnde (vestigingsbeperkingen in bestemmingsplannen), kan juridisch niet worden voorkomen dat reguliere detailhandel zich op de locatie De Valk vestigt en het kernwinkelgebied niet wordt versterkt. Daarnaast kan door het loslaten van de beperking tot 1 foodmarkt niet worden uitgesloten dat er meerdere supermarkten zich vestigen op de locatie De Valk. Dit is evenmin gewenst, omdat hiervoor geen behoefte bestaat en de effecten per saldo onaanvaardbaar zullen zijn, conform de Laddertoets 2020.
Geen minder beperkende maatregelen mogelijk Uit een analyse van eventuele alternatieve minder beperkende maatregelen komt naar voren dat het niet toestaan van reguliere detailhandel op de locatie De Valk én het enkel toestaan van een foodmarkt, de enige juridisch bindende maatregel is die de algemene beleidsdoelen kan bereiken. De volgende alternatieven zijn overwogen in deze analyse: Reduceren van plancapaciteit: Als onderdeel van het integrale centrumplan van Echt, wordt met de ontwikkeling van de locatie De Valk in juridisch-planologische zin ook concreet harde plancapaciteit voor detailhandel in Echt-centrum uit de markt genomen. Dit heeft enerzijds als doel de plancapaciteit voor detailhandel in kwantitatieve zin terug te dringen op locaties waar niet langer een behoefte bestaat. Anderzijds wordt hierdoor invulling gegeven aan de beleidsdoelstelling om het centrum en meer specifiek het winkelgebied compacter te maken. Als er echter tegelijkertijd geen beperkingen worden opgenomen op de locatie De Valk of buiten het centrumgebied, dan kan dat per saldo afbreuk doen aan het functioneren van het centrum, wat beleidsmatig onwenselijk is. Het opnemen van een tijdelijke bestemming: hiervoor geldt dat om hetzelfde effect te bereiken alsnog branchebeperkingen nodig zijn. Resumerend zijn er geen minder beperkende maatregelen die hetzelfde bereiken.
Het is juist de inzet van zowel het brede pakket aan juridisch ‘harde’ als meer organisatorisch ‘zachte’ maatregelen, die samen het hele pakket aan maatregelen vormen om de aantrekkelijkheid van het centrum te borgen.
ECLI:NL:RVS:2019:3506. Uitspraak 201806150/1/R1
vrijdag 28 augustus 2020
10
Bijlage 1 Algemene analyses
Bijlage 1 Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
1
Algemene analyses
1.1
Inleiding
In deze bijlage zijn in aanvulling op de hoofdtekst enkele algemene analyses uitgevoerd in het kader van de noodzakelijkheid en evenredigheid. Uit jurisprudentie blijkt dat er diverse algemene analyses zijn aangeleverd in diverse casussen. Dit heeft er toe geleid dat in algemene zin de effectiviteit van brancheringsmaatregelen onderbouwd is. In deze bijlage zijn de belangrijkste conclusies van deze analyses opgenomen.
1.2
Noodzakelijkheid in perspectief
Historische context: Rijksbeleid In de rapportage ‘Detailhandel en beleid: een continue wisselwerking’ (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011) is een overzicht opgenomen over de beleidsontwikkeling rond detailhandel in Nederland. De vestigingsplaats voor een winkel in Nederland is sinds de Tweede Wereldoorlog sterk beïnvloed door de overheid. De markt kreeg in toenemende mate behoefte aan perifere vestiging van detailhandel buiten de bestaande Nederlandse detailhandelsstructuur, conform Amerikaans en Frans model. In de jaren ’70 is hier voor het eerst beperkt ruimte aan geboden. Het Rijk verplichtte ook distributieplanologisch onderzoek (DPO) voor nieuwe detailhandelsbestemmingen, wat een eerste stap was om duurzaam ruimtegebruik te stimuleren. In de jaren ’80 werd het perifere detailhandelsbeleid van het Rijk verruimd naar volumineuze artikelen (zoals bouwmarkten en tuincentra). Later kwamen daar ook winkels in de volledige woninginrichtingsbranche bij. In de jaren ’90 werd het Grootschalige Detailhandels Vestingen (GDV) beleid geïntroduceerd. Dit beleid wees
vrijdag 28 augustus 2020
enkele locaties in Nederland aan, zoals Rotterdam Alexandrium, waar grootschalige detailhandel mocht worden toegestaan (buiten de klassieke PDV-branches). Van een grote deregulering was echter geen sprake. Er moest een regionale detailhandelsstructuurvisie worden opgesteld waarin kon worden aangetoond dat er voldoende marktruimte was. GDV’s mochten verder slechts in één van de dertien in de Vierde Nota genoemde stedelijke knooppunten komen, naast hoogwaardige openbaarvervoerverbindingen, en winkels bevatten met minimaal 1.500 vierkante meter bruto vloeroppervlak (Ministerie van Economische Zaken, 2000). Het PDV/GDV‐beleid werd eind jaren ’90 opgenomen in de zogenoemde MDW‐operatie (Marktwerking, Decentralisatie en Wetgevingskwaliteit). Deze werkgroep kwam met het voorstel om dit beleid te decentraliseren. Dit is ook gebeurt met de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VROM, 2001) en daarna in de Nota Ruimte (VROM, 2004). In de vastgestelde versie van de Nota Ruimte (2006: p. 86) zijn echter vijf richtlijnen opgenomen: 1. Uitgangspunt is dat nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden. 2. Gemeenten dienen de mogelijkheid te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen. 3.
De provincies stellen gezamenlijk richtlijnen op met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, die vervolgens door het kabinet worden geaccordeerd. 4. Ruimte‐ en bezoekersintensieve kantoren, winkels en andere voorzieningen passen bij uitstek in goed en veelzijdig bereikbare centra, waar ruimte is voor wonen, werken, winkelen en voorzieningen en die
bij voorkeur ook per openbaar vervoer bereikbaar zijn. 5. Voor zover de schaal, gevaar of hinder van bedrijven en voorzieningen het toelaten verdient functiemenging voorrang. Juist gemengde woon‐ en werkgebieden bieden een aantrekkelijke omgeving met mogelijkheden om lopend of op de fiets tal van bestemmingen te bereiken. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is de Nota Ruimte een structuurvisie geworden (PBL, 2010). In feite is sprake van een toenemende decentralisatie. Het Rijk blijft wel verantwoordelijk voor het goed functioneren van het ruimtelijke ordeningssysteem. Hiertoe is de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) opgenomen sinds 2013.
Conclusie Nederland heeft van oudsher een sterke gereguleerde ruimtelijke ordening. Door de decentralisatie is er over het algemeen wel veel meer flexibiliteit gekomen om de behoefte zorgvuldig en duurzaam te kunnen opvangen. De Nederlandse detailhandelsstructuur ligt er ten opzichte van andere Europese en internationale steden zeer goed bij. Verpaupering, leegloop en spook(binnen)steden zijn in Nederland slechts in beperkte aanwezig, vergeleken met het buitenland. Dit heeft uiteindelijk ook een positieve impact op de leefbaarheid van de Nederlandse steden. Dit is een direct gevolg van de zorgvuldige en relatief strenge regelgeving in Nederland.
1.3
Belang van supermarkten
Waarom concentreren? De Nederlandse detailhandelsstructuur zet primair in op concentratie van winkels in winkelgebieden. Concentratie van winkels draagt bij aan gemak voor de consument,
12
Bijlage 1 Echt, Nadere onderbouwing ontwikkeling Foodmarkt i.r.t. de Dienstenrichtlijn
zorgt voor efficiënt en effectief ruimtegebruik en kan de levensvatbaarheid van winkels aanzienlijk vergroten (ondernemers profiteren van elkaars aantrekkingskracht via combinatiebezoek). Daarnaast worden diverse ‘flows’ geconcentreerd, zoals mobiliteit, maatschappelijke ontmoetging en sociale leefbaarheid. Dit draagt bij aan een aantrekkelijk stedelijk milieu. Niet voor niks scoren Nederlandse steden op diverse aspecten hoog ten opzichte van andere landen, bijvoorbeeld welzijn, leefbaarheid, etc. (ECA International 2020). “Four cities in the Netherlands feature in the top 20 most liveable in the world. Eindhoven, a design and technology hub, climbed one place this year, securing its position in the top five cities. In Switzerland, four major cities also retain their top 20 status.”
Supermarkten zijn drijvers Binnen de dagelijkse goederensector vormen supermarkten een zeer belangrijk aandeel binnen de levensmiddelenbranche, maar ook in de totale detailhandel. 98% van de winkelmeters in de levensmiddelenbranche wordt ingevuld door supermarkten (branche‐informatie Detailhandel.info, 2018). Uit passantenonderzoek van DTNP (Passantenonderzoek trekkersrol supermarkten onder 3.000 respondenten in 20 dorps‐ en wijkcentra, 2016) wordt geconcludeerd dat supermarkten een cruciale publiekstrekker is voor centrumgebieden. Supermarkten zijn de basis bij het hedendaagse boodschappen doen. Speciaalzaken, en andere winkels, hebben de beste overlevingskansen als ze direct naast een supermarkt zijn gevestigd.
vrijdag 28 augustus 2020
Figuur 2: Voorwaarden combinatiebezoek (bron: DTNP, 2016)
Circa 50% van de consumenten die en supermarkt hebben bezocht, bezoeken ook het omliggende winkelaanbod (bij een afstand van 0 tot 40 meter; figuur 2). Naarmate de afstand toeneemt daalt het aandeel van combinatiebezoek.
Conclusie Als brancheringsbeperkingen worden losgelaten heeft dit direct invloed op concentratie van voorzieningen. In feite kunnen winkels zich dan overal vestigen met negatieve effecten als gevolg: