M1a. bijlage - Rapport Hemelwater belasten of belonen.pdf

2.

3.

Wat is er nodig om de differentiatie verder te helpen? a. Het is wenselijk het hemelwaterlabel nader inhoudelijk en juridisch te onderbouwen. b. Het is nodig enkele gemeenten te vinden die het aandurven. c. Een check van het voorstel is nodig, evaluatie van de pilots, gevolgd door goedkeuring door de VNG en opname in de modelverordeningen. d. Publiciteit in vakbladen op het gebied van riolering, waterbeheer en belasting.

Hemelwater belasten of belonen

18

5 Waterschapsbelasting Auteurs: Robert van Cleef en Peter de Putter (Sterk Consulting)

5.1 Inleiding Eén van de beoogde sporen van het impactproject betreft het ontwikkelen, uitwerken en toetsen van differentiatie in de waterschapsbelasting op basis van waterretentie op een perceel of op of in een gebouw. De in deze paragraaf geformuleerde onderzoeksvraag richt zich op het leggen van een relatie tussen de door de belastingplichtige betaalde waterschapsheffingen en de wijze waarop deze met hemelwater omgaat.

Bij het impactproject gaat het om het stimuleren van klimaatadaptief bouwen voor zowel nieuwbouw als verbouw. Een belangrijke denkrichting hierbij is na te denken over differentiatie in de waterschapsbelasting op basis van waterretentie op perceel of gebouw. Voor dit onderzoek betekent dit dat de watersysteem- en de zuiveringsheffing relevant zijn en de mogelijkheden voor differentiatie voor deze belastingen verkend worden. Het huidige belastingstelsel is het resultaat van een lang en iteratief proces. De waterschappen bestaan zeker al sinds 1255 en heffen ongeveer even lang heffingen om het beheer te financieren. In de recente geschiedenis bleek bij de watersnoodramp in 1953 dat onvoldoende was geïnvesteerd in het watersysteem en volgden er belangrijke veranderingen in de organisatie en financiering van het waterbeheer. De Diepdelverscommissie hield een pleidooi voor een algemene Waterschapswet en was van oordeel dat de waterschappen hun taken primair via eigen heffingen moesten organiseren9. De commissie Togtema (1997) onderzocht de waterschapsfinanciering en concludeerde dat een fundamentele herziening van het heffingsstelsel noodzakelijk was. Togtema c.s. hergroepeerde de waterschapstaken tot watersysteembeheer en zuiveringsbeheer. In de Tweede Kamer werd in 2009 de ‘Wet modernisering waterschapsbestel‘ ingevoerd.

De totale opbrengst van de lokale belastingen die door gemeenten, provincies en waterschappen wordt opgelegd, was 12,8 miljard euro in 20145. Dit is circa 8% van de totale belastingopbrengst. De totale opbrengst van de waterschapsbelastingen bedraagt in 2016 circa 2,7 miljard euro ofwel circa 20% van de totale lokale belastingen6. Ten opzichte van de totale uitgaven in het waterbeheer, is de opbrengst van de waterschapsbelasting circa 31%7. Een gemiddeld huishouden betaalt circa 195 euro per jaar aan waterschapsbelastingen.

Watersysteemheffing

5.2 Juridische context De waterschappen zijn de overheden die ons land beschermen tegen water, zorgen voor voldoende en schoon oppervlakte- en grondwater en de zuivering van afvalwater uitvoeren. Waterschapen hebben middelen nodig om hun werk te bekostigen. De waterschappen hebben hiertoe een eigen belastinggebied waarmee zij hun werk bekostigen8. De waterschapsbelastingen bestaan uit vier onderdelen: a. b. c. d.

Watersysteemheffing: hiermee worden de kosten van waterveiligheid voldoende en schoon oppervlaktewater gedekt. Zuiveringsheffing: hiermee worden de kosten van afvalwaterzuivering betaald. Verontreinigingsheffing: dit wordt in rekening gebracht aks een burger of bedrijf rechtstreeks afvalwater in het oppervlaktewater loost. Wegenheffing: 5 waterschappen bekostigen hiermee hun wegentaak.

5 Voor meer informatie zie: www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2014/04/opbrengst-heffingen-lokale-overheden-stijgt-met-2-

1-procent

De watersysteemheffing is beschreven in hoofdstuk 17 van de Waterschapswet (artikel 116 t/m 122)10. Er zijn 4 groepen belastingplichtigen: Huishoudens ook wel ‘ingezetenen’ genoemd; Eigenaren van gebouwen, huishoudens met een eigen woning, en eigenaren van bedrijfspanden. Deze categorie wordt ‘gebouwd’ genoemd ; • Eigenaren van grond een groep die vooral bestaat uit agrariërs. Deze categorie wordt ‘ongebouwd’ genoemd; • Eigenaren van natuurterreinen. De totale opbrengst van de watersysteemheffing bedraagt in 2016 ca. 1,4 miljard euro11. • •

Zuiveringsheffing

De zuiveringsheffing is beschreven in hoofdstuk 17b van de Waterschapswet (artikel 122c tot en met 122l)12. Huishoudens en bedrijven betalen voor de lozing van hun afvalwater

9 Deze commissie was de eerste in een lange reeks staats- en waterschapscommissies die zich tot op de dag van

vandaag zouden buigen over het financieringsstelsel.

6 Waterschapsbelastingen 2016, Unie van Waterschappen, februari 2016.

10 http://wetten.overheid.nl/BWBR0005108/2016-02-01#TiteldeelIV

7 Building blocks for good water governance, Water Governance Centre, 2016, p 86

11 Waterschapsbelastingen 2016 het hoe en waarom, Unie van waterschappen, 2016

8 Waterschapsbelastingen 2016, Unie van Waterschappen

12 http://wetten.overheid.nl/BWBR0005108/2016-02-01#TiteldeelIV

Hemelwater belasten of belonen

19

zuiveringsheffing (lozing op het riool). De totale opbrengst van de zuiveringsheffing bedraagt in 2016 ca 1,3 mld. euro13. Ongeveer een kwart van de totale opbrengst komt van de bedrijven en circa drie kwart van de huishoudens.

5.3 Verkenning opties tariefdifferentiatie Wij hebben de mogelijkheden voor tariefdifferentiatie voor de watersysteem- en de zuiveringsheffing op hoofdlijnen verkend. Bij deze verkenning wordt beschreven of differentiatie binnen de bestaande wet- en regelgeving mogelijk is. Tevens is verkend welke mogelijkheden tot tariefdifferentiatie zinvol zijn, indien ook buiten de kaders van bestaande wet- en regelgeving wordt gekeken. Separaat is beschreven of en in hoeverre een vorm van differentiatie uit te leggen / maatschappelijk wenselijk is.

5.3.1 Watersysteemheffing De in dit onderzoek geformuleerde onderzoeksvraag richt zich op het leggen van een relatie tussen de door de belastingplichtige betaalde watersysteemheffing en de wijze waarop deze met hemelwater omgaat. Om aansluiting te vinden bij de watersysteemheffing is eerst onderzocht wie van de huidige belastingplichtigen relevant zijn voor deze verkenning. Het gaat om de categorieën ‘ingezeten’ en ‘eigenaren gebouwd’. Dit zijn immers de belastingplichtigen die relevant zijn voor de problematiek van omgang met hemelwater in stedelijk gebied.

Huidige mogelijkheden differentiatie

Differentiatie komt in de huidige watersysteemheffing voor (zie modelverordening van de Unie van Waterschappen)14. Binnen verschillende belastingplichtige categorieën van deze heffing zijn mogelijkheden voor tariefdifferentiatie ingevoerd. Voor de voor ons relevante categorie ‘Ingezeten’ is geen differentiatie mogelijk anders dan dat ieder waterschap hiervoor haar eigen tarief vaststelt. Voor ‘Eigenaren gebouwd’ bestaan wel mogelijkheden tot differentiatie. Deze betreffen echter bemalen en niet bemalen gebieden, onroerende zaken die wel /niet uit glasopstanden bestaan, en buiten- en binnendijkse gebieden. Conclusie is dat de bestaande mogelijkheden tot tariefdifferentiatie geen aanknopingspunten bieden met de hier beoogde vorm van tariefdifferentiatie voor het lozen van hemelwater.

Wenselijkheid differentiatie vanuit watersysteemheffing Voordat een optie tot tariefdifferentiatie wordt beschouwd dient de vraag te worden beantwoord waarom een waterschap, bezien vanuit haar verantwoordelijkheden in het watersysteembeheer (te bekostigen uit de watersysteemheffing), een vorm van tariefdifferentiatie wenselijk zou vinden. Zij moet ‘nut en noodzaak’ hiervan onderschrijven anders heeft het gedachtegoed weinig kans van slagen. Voor wateroverlast hanteren de waterschappen de trits ‘vasthouden, bergen en afvoeren’. Het treffen van maatregelen die bijdragen aan de ‘bergen en vasthouden’ van water hebben de voorkeur. Deze dragen er toe bij dat hemelwater niet of vertraagd in het oppervlaktewater terecht komt. Het gaat dan bijvoorbeeld om maatregelen als: • Groene daken (object van deze verkenning), regentonnen, et cetera; • Afkoppelmaatregelen met infiltratievoorzieningen. Implementatie van dergelijke maatregelen brengt met zich dat de belasting of de piekbelasting van het watersysteem daalt15. Dit brengt mogelijk kostenbesparingen voor het waterschap met zich mee en kan dus mogelijk een argument voor waterschappen zijn om een vorm van differentiatie te overwegen.

Op voorhand wijzen wij erop dat het leggen van een relatie tussen de benodigde inspanning in het watersysteembeheer (en de kosten ervan) en het verminderen van de lozing van hemelwater op het oppervlaktewater naar verwachting complex en mogelijk subjectief (toerekeningsvraagstukken) is.

Nieuwe denkrichtingen differentiatie

Vervolgens is de vraag hoe een vorm van tariefdifferentiatie in theorie, zonder rekening te houden met de bestaande wet- en regelgeving vorm kan worden gegeven. Er zijn in theorie eindeloos veel mogelijkheden om dit te doen. Een optie kan zijn om binnen of in aanvulling op de watersysteemheffing een heffing op de afvoer van hemelwater naar het oppervlaktewater te introduceren16. Een ander optie kan zijn om in het verlengde van de huidige watersysteemheffing een budget neutrale vorm van differentiatie vorm te geven. Dit kan op basis van de inrichting van het perceel met verhard of juist onverhard oppervlak. Deze in Hamburg toegepaste aanpak is onder het kopje ‘zuiveringsheffing’ uitgewerkt. Hoewel toetsing van deze opties geen deel uitmaakt van de opdracht, adviseren wij toch niet over te gaan tot verdere uitwerking van aan het watersysteembeheer gerelateerd opties. Fysiek is het arbitrair en complex om de relatie tussen de maatregelen (bijvoorbeeld groene daken) en de belasting van het oppervlaktewater (en daarmee de kosten) voor watersysteembeheer te leggen. De impact op het watersysteembeheer (en daarmee de kosten) zal naar verwachting bovendien op veel plaatsen beperkt of niet of moeilijk

15 Dat geldt niet voor afkoppelmaatregelen waarbij hemelwater wordt afgekoppeld en direct naar het

oppervlaktewater wordt getransporteerd (afvoeren).

13 idem 14 www.uvw.nl/wp-content/uploads/2009/01/20090101-Modelverordening-op-de-watersysteemheffing.pdf

16 Wij werken deze optie hier vooralsnog niet uit, omdat wij de haalbaarheid ervan betwijfelen

Hemelwater belasten of belonen

20

meetbaar / aantoonbaar zijn. Het is ook de vraag of een dergelijk heffing effectief en efficiënt is. Het meten van het effect van verminderde afvoer van hemelwater op (de kosten van ) van het watersysteembeheer is naar verwachting moeilijk en arbitrair terwijl de kosten voor handhaving en administratie mogelijk hoog zijn. Dit staat de juridisch robuustheid in de weg en de belastingrechter is dan mogelijk snel gevonden. Vooralsnog is onze conclusie dat er weinig of geen aanknopingspunten zijn voor tariefdifferentiatie voor de watersysteemheffing gerelateerd aan de (verminderde of vertraagde) afvoer van hemelwater naar het oppervlaktewater.

belasting met hemelwater zou afnemen17. Anders gezegd het is expliciet in het belang van waterschappen om de belasting van de zuivering met hemelwater te verminderen. Afname kosten zuivering als gevolg van maatregelen in de riolering De verdere ontwikkeling van gescheiden rioleringsstelsels zorgt ervoor dat in toenemende mate het schone hemelwater niet meer wordt afgevoerd naar zuiveringen. Dit zorgt ervoor dat in de zuiveringen op termijn voornamelijk nog afvalwater wordt verwerkt, waardoor de zuiveringskosten en dus ook de zuiveringsheffing op langere termijn (decennia) met tientallen procenten omlaag kunnen gaan. De ombouw van gemengde naar gescheiden rioleringsstelsels door gemeenten is in gang gezet, maar is tegelijkertijd kostbaar en een zaak van lange adem. Om de kosten zo veel mogelijk te beperken, is het beleid er op gericht om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de investeringscycli van het wegbeheer.

5.3.2 Zuiveringsheffing In deze paragraaf gaat het om het leggen van een relatie tussen de hoogte van de door de belastingplichtige betaalde zuiveringsheffing en de wijze waarop deze met hemelwater omgaat.

Huidige mogelijkheden differentiatie

Binnen de huidige zuiveringsheffing bestaan geen mogelijkheden om te komen tot differentiatie op basis van de hoeveelheid hemelwater dat op het riool wordt geloosd. Op dit moment geldt voor huishoudens: ‘de vervuilingswaarde van een woonruimte is drie vervuilingseenheden indien die woonruimte bij het begin van het heffingsjaar of, indien de heffingsplicht in de loop van het heffingsjaar aanvangt, bij de aanvang van de heffingsplicht, wordt gebruikt door meer dan één persoon. Voor een woonruimte die op genoemd tijdstip door één persoon wordt gebruikt, wordt op aanvraag van de gebruiker, de vervuilingswaarde op één vervuilingseenheid vastgesteld’. • Voor bedrijfsruimten, kleine bedrijfsruimten en tuinbouwkassen wordt de vervuilingswaarde en daarmee de hoogte van de heffing op verschillende manieren vastgesteld. In geen van de gevallen speelt onderscheid naar de omgang met hemelwater een rol. Conclusie is dat er binnen de huidige zuiveringsheffing geen aanknopingspunten voor tariefdifferentiatie zijn voor belastingplichtigen die zorg dragen voor een verminderde of vertraagde afvoer van hemelwater naar de zuivering. De huidige heffingsgrondslag gaat over ‘vervuilingswaarde’ en niet over de afvoer van hemelwater. •

Nieuwe denkrichtingen differentiatie

Er zijn talloze nieuwe vormen van heffingen denkbaar wanneer ook buiten de huidige juridische kaders over de zuiveringsheffing kan worden nagedacht. Doel is hierbij goed gedrag te belonen en ongewenst gedrag te straffen. Uitgangspunt is een budget neutrale optie (bijvoorbeeld in de vorm van een bonus-malus regeling) waarbij de totale opbrengst niet afhankelijk is van de effecten van de differentiatie. De meest voor de hand liggende optie is om de in Duitsland gehanteerde systematiek nader te verkennen. In Hamburg wordt tariefdifferentiatie toegepast op basis van informatie over de staat van het oppervlak van het perceel (verhard dan wel onverhard). In Duitsland geldt dat er correctiefactoren zijn benoemd aan de hand waarvan de heffing wordt bepaald. Voor oppervlaktes die water vasthouden of infiltreren wordt een lagere factor (en daarmee een korting) gerekend dan voor verhard oppervlak. Voor de verschillende soorten verharding of half-verharding geldt: • Verhard oppervlak (asfalt, beton, platen, etc.): • Dakvlak • Groen dak van minimaal 5cm dikte • Half-verharding (grasstenen, grind, etc.) • Een infiltratievoorziening (min. volume 1,5 m3/100m2

Voor installaties voor regenwatergebruik met een overloop en een opslag van minimaal 2m3 wordt 20m2 van het verharde oppervlak afgetrokken.

Wenselijkheid differentiatie vanuit zuiveringsheffing

Voordat een nieuwe optie tot tariefdifferentiatie wordt uitgewerkt, doet ook hier zich de vraag voor waarom een waterschap bezien vanuit haar verantwoordelijkheden in het zuiveringsbeheer een vorm van tariefdifferentiatie wenselijk zou vinden. Het wordt algemeen onderkend dat de kosten van de zuivering van afvalwater aanzienlijk lager zouden zijn, indien er minder hemelwater op de zuivering zou komen. In het rapport van Twynstra Gudde Tauw over duurzame financiering waterbeheer wordt aangeven dat de kosten voor zuivering op de lange termijn met tientallen procenten naar beneden kunnen indien de

factor 1 factor 1 factor 0,3 factor 0,3 factor 0,3

In het verlengde van dit Duitse voorbeeld zou in Nederland de zuiveringsheffing in stand kunnen worden gehouden en zou een aanvullende nieuwe regeling (kortingsregeling) kunnen worden opgesteld. Belastingplichtigen die de beoogde maatregen op hun perceel

17 Toekomstbestendige en duurzame financiering van het Nederlandse waterbeheer, juli 2015, Twynstra Gudde, P

86.

Hemelwater belasten of belonen

21

hebben doorgevoerd en dit kunnen aantonen, krijgen dan via dit systeem van korting op hun zuiveringsheffing. Het vorm geven van een dergelijke kortingsregeling die juridisch voldoende robuust is, stelt ons waarschijnlijk nog wel voor grote uitdagingen zeker gezien het grote aantal percelen en het detailniveau van de benodigde informatie. Verdere uitwerking en toetsing van de optie is dan ook gewenst. Een fiscale (kortings)regeling is overigens niet het enige instrument waarmee gedrag kan worden beïnvloed. Wij kunnen ons ook goed voorstellen dat ook ander vormen van belonen en straffen overwogen worden. Een alternatief kan zijn om op basis van vergelijkbare informatie over het oppervlak subsidies te verstrekken bijvoorbeeld voor het doen van de benodigde investeringen. Wanneer wordt nagedacht over tariefdifferentiatie voor de belasting van de zuivering met hemelwater is het van belang de relatie met de rioolheffing te bewaken. Immers hier gelden vergelijkbare redeneerlijnen als bij de zuivering. In beide gevallen geldt dat een verminderde aanvoer van hemelwater naar riool (voor rioolheffing) en zuivering (voor zuiveringsheffing) tot een afname van kosten zullen leiden en dus in het belang zijn van respectievelijk gemeente en waterschap. Optimaal zou zijn als de grondslag voor differentiatie in beide gevallen vergelijkbaar is.

• • •

•

•

Binnen het juridische kader van de huidige zuiveringsheffing zijn er geen mogelijkheden om te differentiëren op basis van de omgang met hemelwater. Buiten de huidige wet- en regelgeving zijn wel opties voor tariefdifferentiatie denkbaar die gekoppeld worden aan de zuiveringsheffing. Dit impliceert een wetswijziging. In het geval het juridische kader wordt aangepast om differentiatie mogelijk te maken, dan zou de huidige zuiveringsheffing in stand kunnen worden gehouden en er zou een aanvullende nieuwe regeling (kortingsregeling) kunnen worden opgesteld. Belastingplichtigen die de beoogde maatregen op hun perceel hebben doorgevoerd en dit kunnen aantonen, krijgen dan via dit systeem korting op hun zuiveringsheffing. Het vorm geven van een kortingsregeling die juridisch voldoende robuust is, stelt ons waarschijnlijk nog wel voor grote uitdagingen zeker gezien het grote aantal percelen en het detailniveau van de benodigde informatie. Nadere uitwerking en toetsing van deze optie is gewenst. Of en in hoeverre er sturende werking zal uitgaan van een vorm van tariefdifferentiatie, dient te worden uitgewerkt. De maximale theoretische differentiatie / korting van de heffing bedraagt ca. 50 euro per jaar voor een gemiddeld huishouden.

5.4 Conclusies en aanbevelingen differentiatie waterschapsbelastingen Binnen de waterschapsbelastingen zijn de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing onderzocht op de vraag of voor deze heffingen een vorm van tariefdifferentiatie denkbaar is die gerelateerd wordt aan de omgang met hemelwater. De voorlopige bevindingen zijn als volgt: •

•

•

Het leggen van een eenduidige relatie tussen watersysteembeheer (en de kosten ervan) en de omgang met hemelwater (lozingen vanuit het stedelijk gebied op oppervlaktewater) is naar verwachting complex en mogelijk subjectief (toerekeningsvraagstukken). De huidige watersysteemheffing biedt weinig aanknopingspunten voor tariefdifferentiatie gerelateerd aan de omgang met hemelwater. Ook in varianten voor de watersysteemheffing waarbij wet- en regelgeving zou worden aangepast, achten wij tariefdifferentiatie weinig kansrijk. De relatie tussen de afvoer van hemelwater naar de zuivering en de kosten die hiervoor gemaakt, is aantoonbaar en naar verwachting substantieel (enkele tientallen procenten).

Hemelwater belasten of belonen

22

6 Onroerendezaakbelasting Door Ruben Visser (Visser Advies)

6.1 Inleiding

diverse pilotprojecten worden toegepast. Een beschouwing van de effecten en aanbevelingen voor de praktijk vormen het sluitstuk van deze paragraaf.

Een van de belastingen die samenhangen met het bezit van onroerend goed, een woning of een bedrijfspand, betreft die van de onroerendezaakbelasting (afgekort: OZB). De OZB wordt geheven door de heffingsambtenaar van de gemeente waarin het te belasten object zich bevindt en de OZB vindt zijn grondslag dan ook in de Gemeentewet. De OZB vervult een belangrijke rol in de gemeentelijke financiële huishouding. Zo’n 8% van de gemeentelijke inkomsten wordt op basis van de OZB gegenereerd18. De totale opbrengst aan OZB in 2015 van alle gemeenten is 3,6 miljard euro. De inkomsten komen ten gunste van de algemene middelen van de gemeente, net als de uitkering van het gemeentefonds19. De inkomsten zijn dan ook ongelabeld en kunnen naar eigen inzicht worden benut. Het is dan ook voor lokale overheden interessant om de OZB-tarieven te verhogen om gaten in de begroting te kunnen dichten. Om al te grote verschillen in de heffing van de OZB door de verschillende gemeenten in Nederland te voorkomen heeft de wetgever met de gemeenten een macronorm afgesproken. In 2016 bedraagt deze norm maximaal 2,7%20. Dit betekent dat gemeenten in hun belastingverordening geen hoger tarief dan 2,7% van de heffingsgrondslag mogen opnemen.

De heffingsgrondslag voor de OZB vormt de waarde van onroerend goed, wat op basis van de waarderingssystematiek van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) wordt bepaald. De gemeenten zijn belast met de uitvoering van de WOZ. Bij de gemeenten of daartoe opgezette gemeenschappelijke regelingen werken taxateurs, die de waarde van de onroerende zaken binnen de gemeentegrenzen bepalen. Op de waardebepaling wordt toegezien door de Waarderingskamer, die bestaat uit elf leden die door de minister van financiën, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen worden aangewezen21. In het hiernavolgende wordt eerst dieper ingegaan op het wettelijke kader van de OZB. Vervolgens wordt de speelruimte voor gemeenten binnen het wettelijke kader behandeld. In de praktijk bestaan voorbeelden waarbij geëxperimenteerd is met die speelruimte. In een aparte paragraaf wordt hier aandacht aan besteed. In de paragraaf die daarop volgt worden de voor- en nadelen van diverse differentiatiemethoden belicht. Enkele kritische kanttekeningen bij differentiatie worden hierbij gemaakt. De meest geschikt methode zal op

6.2 Wettelijk kader Een gemeenteraad heeft op grond van de Gemeentewet de bevoegdheid om een belastingverordening vast te stellen (art. 216). Met die verordening stelt een gemeenteraad zich in staat om belastingen in te vorderen. Hierbij is bepaald dat een gemeentelijke heffing van belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van inkomen, de winst of het vermogen (art 219, tweede lid). De heffingsgrondslag van de OZB is de waarde van de onroerende zaak, die op basis van de WOZ wordt bepaald. De Gemeentewet bepaalt ook voor welke categorieën tarieven bij gemeentelijke verordening mogen worden bepaald. Dit is voor woningen het eigenaarsdeel en voor alle overige onroerende zaken bestaat er een eigenaars- en gebruikersdeel. De wetgever heeft een limitatief aantal vrijstellingen van de OZB opgenomen. Kort samengevat zijn er vrijstellingen voor cultuurgrond, landgoed, natuurterreinen, kassen, gebouwen voor geloofsbetuiging, (nationale) infrastructuur, waterverdedigingswerken en rioolwaterzuiveringsinstallaties. De Gemeentewet kent daarnaast een facultatieve vrijstelling die gemeenten mogen opnemen in hun belastingverordening (art. 220d, eerste lid, onder i). Aan deze facultatieve vrijstelling heeft de wetgever geen grens toegekend.

In de praktijk valt het echter op dat deze facultatieve vrijstelling benut wordt voor objecten die in hoofdzaak bestemd zijn voor publieke dienst, straatmeubilair, begraafplaatsen, parken, enz.22 In deze facultatieve vrijstelling kan ruimte worden gezocht om binnen het bestaande wettelijke kader ten gunste van klimaatadaptieve gebouwen in belastingheffing te differentiëren.

18 https://vng.nl/onderwerpenindex/belastingen/OZB 19 Zie ook art. 6, lid 2, van de Financiële-verhoudingswet. 20 Tweede Kamer, 2015-2016, 34 300 B nr. 4, p. 33. 21 Zie art. 4 en 5 van de WOZ.

22 Zie ook modelverordening op de heffing en invordering van OZB van de VNG.

Hemelwater belasten of belonen

23

De Wet waardering onroerende zaken (WOZ)

In hoofdstuk 3 van de WOZ (art. 16 – 20) is aangegeven wat een onroerende zaak is en hoe de waarde van die onroerende zaak wordt bepaald23. Het valt op dat de WOZ zelf geen vrijstellingen of andere mogelijkheden kent, om de waarde van de onroerende zaak anders dan “marktconform24” vast te stellen. Voor het onderhavige onderzoek, waarbij wordt uitgegaan van bestaande wettelijke mogelijkheden, kan daarom worden vastgesteld dat de WOZ geen ruimte biedt voor differentiatie. Zou de scope van dit onderzoek worden verruimd naar de mogelijkheid om een wetswijziging voor te stellen, dan zou de ruimte voor differentiatie gezocht kunnen worden in de wijziging van de WOZ. De effecten van differentiatie in de WOZ taxaties zijn op voorhand wel te benoemen. De waardering van een onroerende zaak op grondslag van de WOZ heeft onder meer invloed op de hoogte van het eigenwoningforfait voor de inkomstenbelasting, de OZB en de waterschapsbelasting. Een korting of vrijstelling op de waardering maakt dat de genoemde belastingen voor de belastingplichtige lager zullen uitvallen.

6.3 De speelruimte De facultatieve vrijstelling van de Gemeentewet heeft in het verleden centraal gestaan bij diverse beschouwingen over de mogelijkheid het Nederlandse belastingstelsel te vergroenen. Bekende onderzoeken zijn die van CE Delft in opdracht van het ministerie van (voormalig) VROM van 200425 en in opdracht van SenterNovem van 200626. De laatste is bovendien juridisch getoetst door de Universiteit Tilburg, eveneens in opdracht van SenterNovem, in 201227. Ook in de Staten-Generaal zijn al eens specifiek over de

23 In het Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken, het Uitvoeringsbesluit onderbouwing en uitvoering

waardebepaling Wet waardering onroerende zaken en de ministeriele regeling ‘Instructie waardebepaling Wet waardering onroerende zaken is nader bepaald aan welke eisen de waardebepaling moet voldoen en is een zekere mate van uniformiteit in het leven geroepen. 24 In de praktijk wijken WOZ-waarde en marktwaarde meer dan eens van elkaar af. Dat heeft te maken met de peildatum van waardebepaling (WOZ loopt een jaar achter) en het gegeven dat bij de waardebepaling van de WOZ de staat van onderhoud niet altijd wordt meegenomen. 25 M.J. (Martijn) Blom, B.H. (Bart) Boon, F.J. (Frans) Rooijers R.A.A., (Ronald) Schillemans: Vergroening van het fiscale en financiële stelsel; Mogelijkheden voor gemeenten en provincies, Delft, CE, 2004 26 R.A.A. (Ronald) Schillemans & M.J. (Martijn) Blom: Energieprestatie gewaardeerd in de OZB; Studie naar de haalbaarheid van een OZB-korting naar energieprestatie van woningen. Delft, CE, 2006 27 J. L. M. Gribnau, & R. H. Happé: Vergroening OZB juridisch getoetst. Tilburg: Fiscaal Instituut Tilburg, 2008.

mogelijkheden van differentiatie in OZB-tarieven vragen gesteld28. In zijn brief van 12 juli 2012 heeft minister Verhagen uiteindelijk de Tweede Kamer in een zeer korte reactie geïnformeerd: Ter uitvoering van de motie Jansen/Wiegman (kenmerk 33 000-XIII, nr. 62) is in het kader van de Green Deal bezien of een experiment met differentiatie in de Onroerendzaakbelasting (OZB) mogelijk is om energiebesparende maatregelen in de bestaande gebouwenvoorraad te stimuleren. De uitkomst hiervan is dat de huidige wetgeving geen basis biedt voor OZB-differentiatie gericht op energiebesparing. Een OZB-differentiatie naar energieprestatie van gebouwen is denkbaar, bijvoorbeeld door een bonus-malussysteem op basis van de energieprestatie van gebouwen, differentiatie op basis van het energielabel of vrijstelling van (een deel van) de OZB op basis van een labelsprong. Onzeker is of deze vormen van OZB-differentiatie in de praktijk effectief zouden zijn. Uit eerder onderzoek van het Fiscaal Instituut Tilburg onder de titel: «Vergroening OZB juridisch getoetst (2008)» blijkt dat een differentiatie van de OZB op gespannen voet staat met de rechtsgrond en het karakter van de OZB29.

De reactie van Verhagen lijkt op twee gedachten te hinken. Enerzijds is er voor OZBdifferentiatie voor energiebesparing volgens Verhagen binnen de huidige wetgeving geen wettelijke basis, maar is anderzijds OZB-differentiatie naar energieprestatie van gebouwen denkbaar. In die zin lijkt de minister differentiatie als stimuleringsmiddel niet uit te willen sluiten. In de bijlage bij dit advies is ingegaan op de kritiek die op de OZB-differentiatie die in de voorgenoemde rapporten is geuit. Voor de leesbaarheid van dit rapport zijn de belangrijkste criteria eruit gehaald en hieronder samengevat.

Mogelijkheid voor differentiatie

Voor het Impactproject is van belang om op te merken dat geen van de huidige vrijstellingen voorziet in de mogelijkheid naar energie- of waterprestatie in tarieven te differentiëren. Er moet daarom een voorstel gedaan worden om een differentiatiemogelijkheid in de verordeningen op te nemen of de wet aan te passen zodat er een wettelijke basis voor differentiatie komt. Het voordeel van een wijziging per gemeentelijke verordening is de snelheid waarin een wijziging tot stand kan komen. Het nadeel is de aanwezige kans dat de differentiatiemogelijkheden per gemeente (sterk) uiteenlopen. Een wetswijziging draait dat voor- en nadeel om. De wetswijziging kost meer tijd, maar werkt dan wel in gelijke zin voor elke eigenaar van een onroerende zaak. Tenslotte moet erop gewezen worden dat de redactie van artikel 220d van de Gemeentewet maakt dat delen van onroerende zaken kunnen worden vrijgesteld. Dat betekent dat er geen

28 Kamerstukken II, 33 000-XIII, nr. 62 29 Kamerstukken II, 2011-2012, 30 196, nr. 183, p. 4.

Hemelwater belasten of belonen

24

percentages van de waarde vrijgesteld kunnen worden. Dat is een praktisch probleem voor de mogelijkheid om de duurzame aanpassingen aan een gebouw van OZB vrij te stellen. Immers zal een duurzame oplossing verweven zijn met de constructie van een onroerende zaak, wat dus moeilijk als deel van een onroerende zaak aangeduid kan worden. Als differentiatie bij wetswijziging mogelijk wordt gemaakt, is het vanwege de kritiek op de differentiatie via de OZB via gemeentelijke verordeningen, interessant om de differentiatie via de WOZ te regelen. De wijziging in de WOZ kan vanwege de voordelen op meerdere belastingenterreinen als een sterke prikkel worden ervaren om gebouweigenaren tot toepassen van duurzame maatregelen te bewegen. Gedacht kan worden aan een dubbele WOZ, een WOZ zoals de huidige die over de marktwaarde gaat, en een WOZ die gebaseerd is op de impact op het milieu. In het duurzame WOZ-deel kan dan gekeken worden naar de energieprestatie, de waterprestatie en wellicht ook de biodiversiteitsprestatie van een perceel. Dit duurzame WOZ-deel kan vervolgens ook als grondslag worden gebruikt bij de rioolheffing, waterschapsbelasting en wellicht zelfs de inkomstenbelasting. Op die manier gaat er wel een relevante prikkel ontstaan voor gebouweigenaren. Voor een dergelijke duurzame WOZ is zogezegd wel een wetswijziging nodig.

Ook de wetswijziging zal daarbij onder meer moeten voldoen aan de eerder geformuleerde geschreven en ongeschreven beginselen voor belastingheffing. Bovendien is voor de acceptatie van een dergelijke grote ingreep een financiële doorrekening van het belastingstelsel nodig. Het strekt voor dit onderzoek te ver om daar alvast een voorschot op te nemen.

6.4 Conclusies en aanbevelingen differentiatie OZB

Differentiatie via de OZB lijkt te blijven stuiten op enkele juridische- maar ook praktische bezwaren. Een vrijstelling werkt op delen van een onroerende zaak (bijvoorbeeld cultuurgrond bij een plattelandswoning). Ook als een methode wordt gevonden om dat praktische probleem op te lossen en vervolgens te differentiëren naar de investering of het energie- of waterlabel (die ook op kwalitatieve gronden getoetst moeten worden), is het rendement beperkt. Omdat de OZB een (klein) percentage van de WOZ waarde is, zal een korting op het OZB tarief bij een gemiddelde woningwaarde dus waarschijnlijk slechts tientallen euro’s per belastingjaar zijn, wat niet in verhouding staat tot de benodigde investering. Ook voor de uitvoerende instanties zullen de extra administratieve lasten voor de differentiatie een hoge drempel zijn om aan differentiatie te beginnen. Het bovenstaande geeft daarom aanleiding om aan te bevelen om via andere sporen belastingdifferentiatie mogelijk te maken. Hierbij moet worden gedacht aan de wijziging van de WOZ, die de grondslag geeft voor de waardering van onroerende zaken. De waardebepaling via de WOZ werkt door in meerdere belastingstelsels zodat geldelijk voordeel van duurzame gebouw- en perceelaanpassingen breed wordt ervaren.

Naast dat voordeel is ook voordelig dat de WOZ voor elke eigenaar van onroerende zaken hetzelfde werkt, ongeacht of de onroerende zaak in Groningen of Maastricht zich bevindt. Een wetswijziging werkt dus rechtsgelijkheid en –zekerheid in de hand en voorkomt ongelijke behandeling. Ten slotte kan nog worden opgemerkt dat de aanpassing van de WOZ lokale inkomenspolitiek voorkomt. Welke financiële gevolgen een wetswijziging heeft voor de schatkist en voor de lokale heffingen is op voorhand niet te bepalen. Hiernaar zou nader onderzoek moeten worden verricht. Daarbij kan ook de reikwijdte van het belastingvoordeel worden bepaald, afgestemd op het gewenste effect op de nationale milieudoelstellingen.

In dit onderzoek is beoordeeld of een differentiatie via de OZB-heffing mogelijk is voor duurzame aanpassingen aan onroerende zaken. Gebleken is dat reeds in het verleden meerdere malen onderzoek is gedaan naar de differentiatie binnen de OZB, waarbij enkele bezwaren zijn genoemd. Die bezwaren vonden hun oorsprong in de wijze waarop de differentiatie zou worden toegepast. Namelijk vanuit de energieprestatie. Een groot nadeel is dan dat eigenaren van nieuwbouw een groter voordeel hebben dan eigenaren van oude gebouwen, terwijl die laatste eigenaren mogelijk geen financiële middelen hebben om aanpassingen te doen of nieuwbouw te kopen. Hieruit vloeit een bepaalde rechtsongelijkheid. In onderhavig onderzoek is getracht om vanuit andere invalshoeken te beoordelen of differentiatie via de OZB mogelijk is, bijvoorbeeld door de sprong in een energielabel te bevoordelen of de differentiatie te bepalen aan de hand van de hoogte van de investering, om op die manier tegemoet te komen aan de eerder genoemde bezwaren.

Hemelwater belasten of belonen

25

7 Waterlabel, pilots en rekenvoorbeelden Door Jorik Chen (Nelen & Schuurmans) De verschillende vormen van differentiatie willen we toetsen op bestaande situaties. Daarnaast is het voor de uitvoering van differentiatie van belang dat er een eenvoudige methode is om te bekijken welke differentiatie voor welk perceel met gebouw toegepast kan worden. Parallel aan het project differentiatie belastingen, is Nelen & Schuurmans met een aantal partijen bezig met de ontwikkeling van een zogenaamd waterlabel.

7.1 Toelichting waterlabel Een gebouw met een goed waterlabel kan regenwater zoveel mogelijk zelf verwerken op het dak en/of in de tuin. Dan stroomt de regen zo min mogelijk naar de straat en riolering. Een gebouw kan een waterlabel krijgen van label A, aflopend tot label G. Het waterlabel is voor iedereen die kan bepalen hoe zijn tuin of dak is ingericht. Dat kunnen bijvoorbeeld huurders, huiseigenaren en VvE’s zijn. Het waterlabel is niet verplicht. Het waterlabel maakt bewoners bewust van de invloed die het dak en tuin hebben op eventuele wateroverlast op straat. De gemeenten Amsterdam, Den Haag en Rotterdam hebben een prototype website voor het waterlabel laten maken. Iedere gemeente kan nu deze website gebruiken voor eigen toepassing. In de website is het waterlabel voor alle gebouwen in Nederland in te zien. Het waterlabel kan op de site handmatig per huis worden ingevuld, of grootschalig per gemeente in de database. Bij grootschalig invullen creëren we realistische ‘defaults’, aan de hand van gegevens van de gemeente (BAG, perceelgrenzen, riolering en een luchtfoto). De gegevens zijn automatisch verwerkt en geven daarom slechts een indruk van de praktijk. Eigenaren en gebruikers vinden hun waterlabel op de website www.waterlabel.net. Hier is het waterlabel ingevuld met gegevens van de betreffende gemeente. Deze gegevens zijn slechts een eerste inschatting.

Wanneer hij zijn gegevens zelf invult, wordt het waterlabel accuraat.

Het waterlabel is toe te passen bij bewonersavonden voor bijvoorbeeld: • • • •

Bewustzijn van invloed dak & tuin op wateroverlast; Inzicht welke gebouwen regenwater vasthouden; Doelgerichte aanpak om de percelen te vergroenen; Positieve beloning bij vergroening.

Een beter waterlabel is mogelijk met maatregelen die zorgen dat regen binnen het perceel (tijdelijk) wordt vastgehouden. Voorbeelden van maatregelen op het dak en in de tuin zijn te zien bij uw gebouw onder de knop ‘Mijn waterlabel’, bij de tips.

Hemelwater belasten of belonen

26

7.2 Pilotlocaties In overleg met de werkgroep differentiatie belastingen van de Green Deal Groene Daken zijn vijf verschillende gebouwen geselecteerd, waarop de sporen rioolheffing, waterschapsbelasting en OZB kunnen worden doorgerekend. Bij deze bestaande gebouwen bepaalde Nelen & Schuurmans ook een waterlabel bepalen met de door hen ontwikkelde methode. Voor het onderzoeken van de invloed op het waterlabel van de genomen maatregelen op het dak en in de tuin zijn de volgende gegevens per gebouw opgevraagd: • Postcode en huisnummer • Volume (m3) potentiële waterberging op het dak • Type afwatering van het/de dak(en) • Infiltrerend oppervlak (m2) in de voortuin (grenzend aan publieke ruimte) • Infiltrerend oppervlak (m2) in de achtertuin • Volume [m3] potentiële waterberging in de tuin (bijvoorbeeld een regenton) Gebleken is dat het nog niet zo eenvoudig was om het potentiele volume voor waterberging te bepalen. Uiteindelijk is met een schatting gewerkt op basis van de substraatdikte, de drainagelaag en het dakoppervlak. 1.

Woonhuis particulier eigendom: Mergelven in Veghel, stroomgebied van waterschap Aa en Maas. De carport en garage hebben een groen dak. De voortuin is grotendeels groen. Het dak is aangesloten op een regenwaterstelsel. Samen geeft dit voor dit gebouw een waterlabel C. Met bijvoorbeeld een regenton of een groen dak op het woonhuis kan het label nog verder verhogen.

4.

Particulier bedrijfspand: Eco-office, Lamoraalweg in Egmond aan den Hoef, stroomgebied van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Het is een energieleverend bedrijfsverzamelgebouw in particulier bezit dat over de helft van het dak een groen dak gaat aanleggen. De tuin is volledig infiltrerend en regenwater wordt niet op de riolering geloosd. Ook is er een waterberging in de tuin. Samen geeft dit het gebouw een waterlabel A.

5.

Commercieel vastgoed met verhuur: winkelcentrum Miro, Noord Esmarkerrondweg in Enschede, in het stroomgebied Vechtstromen. Het winkelcentrum heeft een heel groot groen dak en de parkeerplaatsen zijn voorzien van infiltratiemogelijkheid. Ook het dak loost niet op een rioolstelsel. Samen geven deze kenmerken het gebouw een waterlabel A.

7.2 Rekenvoorbeelden voor differentiatie belastingen 7.2.1 Rekenvoorbeelden rioolheffing Voor enkele situaties wordt bekeken hoe de voorgestelde heffing uitpakt. Dit kan slechts in ruwe bewoordingen worden geschetst omdat de situatie sterk verschilt per gemeente. Met name het vertrekpunt verschilt, omdat gemeenten momenteel sterk uiteenlopende vormgeving van de rioolheffing kennen.

Voorbeeld 1 – Modaal gezin in een gekochte tussenwoning.

2.

Appartementencomplex met VVE: Stadhoudersweg in Rotterdam, stroomgebied van Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard. Driekwart van de achtertuin is groen en een nog groter deel van het dak is groen. Afwatering gebeurd op een gemengd rioolstelsel. Samen geeft dit het gebouw een waterlabel D. Verbetering is mogelijk met bijvoorbeeld afkoppeling van het dak op de tuin of een geveltuintje.

Dit voorbeeld van een modaal gezin in een tussenwoning staat model voor een gemiddelde situatie van afvalwaterlozing en een gemiddelde situatie van hemelwaterlozing. In de huidige situatie kan het voorkomen dat ze worden aangeslagen als gebruiker of als eigenaar of allebei. Het kan gaan om een vast bedrag per aansluiting, om een bedrag gerelateerd aan het werkelijke drinkwaterverbruik, aan drinkwaterverbruik met een soort vast bedrag door een vaste heffing voor de meeste lozers of aan de WOZ-waarde van de woning. Het te betalen bedrag voor de rioolheffing voor deze veel voorkomende situatie varieert fors, van zo’n € 100 tot € 300 in het jaar 2012. (bron: RIONED benchmark 2013). In onze fictieve gemeente anno 2012 gaan we uit van € 200.

3.

Woonhuis huur van een woningbouwcorporatie: Kremersmaten in Enschede, stroomgebied van Vechtstromen. De woningen zijn van Domijn en hebben ecopannen/een floraroof. De huizen zijn aan een gemengd rioolstelsel gekoppeld en hebben (kleine) verharde tuinen. Alleen het schuine gedeelte van het dak (een vijfde deel) is groen aangelegd. Samen geeft dit de gebouwen een waterlabel F. Hogere waterlabels zijn mogelijk met groenere tuinen, geveltuintjes, regentonnen of meer groen op het dak.

In de nieuwe situatie zal de voorgestelde nieuwe heffing ook niet altijd gelijk uitpakken doordat gemeenten aankijken tegen uiteenlopende kostenplaatjes voor de riolering. Een compact gebouwde stad op zandgrond is goedkoper af dan een gemeente met uitgestrekte bebouwing op slappe grond. Onder voorbehoud de volgende analyse voor een goed denkbare situatie: • Afvalwater € 40 per inwoner. Dit is gebaseerd op de helft van € 200 bij een gemiddelde woonbezetting van 2,5 inwoners.

Hemelwater belasten of belonen

27

•

Hemelwater € 0,40 per m2 perceeloppervlakte. Dit is gebaseerd op de helft van € 200 bij een gemiddelde perceelgrootte van 250 m2.

Voor het afvalwatergedeelte gaat het gezin betalen voor bijvoorbeeld 4 personen. Dit is meer dan de gemiddelde woonbezetting en komt dus wat hoger uit dan gemiddeld, bijvoorbeeld € 160. Voor het hemelwatergedeelte pakt de tussenwoning gunstig uit doordat de perceeloppervlakte niet zo groot is. Bij een G-label bijvoorbeeld € 80. Door duurzame maatregelen is hiervan maximaal 50% te reduceren ofwel € 40. De nieuwe situatie wordt dan totaal € 240 bij een G-label en € 200 bij een A-label.

Voorbeeld 2 – Alleenstaande in een huurappartement.

De alleenstaande in een huurappartement scoort zeer verschillend onder de huidige rioolheffingen van de verschillende gemeenten. Om te beginnen wordt de heffing soms opgelegd aan de eigenaar. Het is dan maar de vraag of het doorwerkt in de huurprijs. Als de heffing wordt opgelegd aan de gebruiker dan moet in ons voorbeeld wel worden betaald. Bij een gemeente met een vast bedrag per aansluiting betaalt deze alleenstaande hetzelfde als het modale gezin of als een bedrijf. In onze fictieve situatie € 200. In de beschouwde nieuwe situatie voor onze fictieve gemeente wordt de heffing voor het afvalwater slechts € 40. Het hemelwatergedeelte gaat via de eigenaar, veelal de verhuurder. Vanwege de compacte bouw wordt het een beperkt bedrag per appartement, bijvoorbeeld € 50 bij een G-label. De nieuwe situatie varieert in totaal tussen € 40 en € 90 afhankelijk van de vraag of het eigenarendeel wordt verdisconteerd in de huur en eventuele verbetering van het label.

Voorbeeld 3 – Stel in een villa.

Een villa verschilt in de meeste huidige heffingen niet van een andere woning, terwijl qua kostenveroorzaking de villa veel hoger scoort. Immers, er is sprake van een grote lengte van de riolering die kan worden toegerekend aan de villa omdat er minder villa’s in een straat passen dan bij compacte woningen. In de huidige situatie is de heffing dus veelal € 200. In de nieuwe situatie wordt het afvalwatergedeelte gebaseerd op 2 bewoners, dus € 80. Het hemelwatergedeelte pakt fors duurder uit door het grote perceel, bijvoorbeeld € 400 bij een G-label. Hiervan is de helft te reduceren door een A-label. De nieuwe situatie komt in totaal uit op € 280 tot € 480. Overigens zal een G-label niet gauw voorkomen bij een villa omdat vaak reeds veel groen aanwezig is op het grote perceel.

Voorbeeld 4 – Bedrijf in een hal.

Neem in gedachten een kleine bouwmarkt. Dat betreft een hal met een parkeerterrein. Het waterverbruik tikt nauwelijks aan. De rioolheffing zal in bestaande situaties sterk verschillen per gemeente. In sommige gemeenten wordt gewoon het vaste bedrag in rekening gebracht, in ons voorbeeld € 200. Maar het kan ook een veel hoger bedrag zijn. In de nieuwe situatie wordt het afvalwaterdeel gebaseerd op het waterverbruik. Bij 100 m3 per jaar is dit het equivalent van 2 bewoners ofwel € 80. Het hemelwaterdeel pakt veel hoger uit. Uitgaande van een perceel van 1500 m2 gaat het om € 600 bij een G-label of € 300 bij een A-label. De nieuwe situatie komt in totaal uit op € 380 tot € 680. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat de voorgestelde systematiek de rekening daar neerlegt waar de meeste kosten worden veroorzaakt.

7.2.2 Rekenvoorbeelden zuiveringsheffing waterschapsbelasting In deze paragraaf is een eerste redeneerlijn uitgewerkt voor de mogelijke impact van tariefdifferentiatie bij de waterschapsbelasting. Daarbij is uitgegaan van: • De kosten van het zuiveringsbeheer worden met de zuiveringsheffing verhaald bij bedrijven en huishoudens. • Wij werken de mogelijke impact voor huishoudens uit omdat deze ruim 70% van de opbrengst genereren en omdat deze overzichtelijk is. • Een gemiddeld huishouden (2,2 personen) betaalt in Nederland 3 vervuilingseenheden (ve). Een ve kost in Nederland bij benadering gemiddeld ca 55 euro. • Dit impliceert een zuiveringsheffing voor een gemiddeld huishouden van 165 euro p. jr. • In het rapport van Twynstra Gudde Tauw over duurzame financiering waterbeheer wordt aangeven dat de kosten voor zuivering op de lange termijn met tientallen procenten naar beneden kunnen indien de belasting met hemelwater zou afnemen. • In de berekening wordt aangenomen dat deze afname in kosten in theorie 30% kan bedragen (enkele tientallen procenten). • Wanneer deze afname in kosten 1 op 1 zou worden door vertaald naar de zuiveringsheffing, is een maximale korting op de zuiveringsheffing van 30% voorstelbaar. • Dit impliceert een theoretisch maximaal afname van de zuiveringsheffing van 30% * 165 euro is ca. 50 euro per jaar.

• Een eerste indicatieve raming, geeft dus aan dat de omvang dat de belastingdruk als gevolg van tariefdifferentiatie op de zuiveringsheffing een theoretisch maximum van ca 50 euro per jaar heeft. • Of en in hoeverre een korting van jaarlijks 50 euro sturend werkt, is niet onderzocht. In relatie tot de omvang van de benodigde investeringen (bijvoorbeeld voor afkoppelen gelden richtlijnen van 10 a 20 euro per m2) is een sturende werking niet uitgesloten.

Hemelwater belasten of belonen

28

8 Reflectie en kwaliteitsborging Door Jurgen van der Heijden (ATOsborne)

8.2

Bekostiging door publieke co-investering 8.1

Inleiding

Groene daken zijn voor publieke partijen een instrument om op een goede wijze budgetten te besteden voor onder meer klimaatadaptatie, waterberging, luchtkwaliteit en geluidskwaliteit. Investering vanuit twee of meer budgetten betekent per budget voordeel. Aangenomen dat ook de dak-eigenaar investeert, ontstaat zo een groep co-investeerders. De eigenaar heeft eigen redenen om te investeren, zoals minder kosten voor energie, geluidwering en dakbedekking die langer meegaat. Ook zonder co-investeerders kan voor hem de business case al interessant genoeg zijn, en die wordt mogelijk interessanter als anderen meedoen. Die anderen kunnen publieke partijen zijn, en ook private partijen die bijvoorbeeld op het dak aan stadslandbouw willen doen, of daarop zonnepanelen willen leggen. Interessante business cases doen gemeenten als Rotterdam en Amsterdam ervoor kiezen om als co-investeerder publieke middelen in te zetten voor groene daken. Belastinggeld dat reeds is geïnd gaat naar een dak waar dat geld een goede bestemming krijgt. Dit is een andere benadering dan het afzien van belastinginkomsten afkomstig van een dak-eigenaar die met groen zijn dak zo’n goede bestemming geeft. Het een sluit het ander niet uit: een gemeente kan zowel co-investeren in een dak, als de eigenaar een belastingvoordeel geven.

In het kader van deze studie is een vergelijking interessant om zo een ander licht te laten schijnen op differentiatie in belastingen. Wat zijn de voor- en nadelen daarvan in vergelijking met de voor- en nadelen van investering? Investeren is een even oud overheidsinstrument als belastingheffing, immers voor overheidsinvestering is belastingheffing noodzakelijk. Net als belastingheffing mag investering niet willekeurig zijn, maar in grote lijnen heeft de overheid bij investering meer vrijheid dan bij belastingheffing. Er is met andere woorden aan de uitgavenkant meer ruimte voor differentiatie dan aan de inkomstenkant van de overheid. Daarbij is de bureaucratie bij de keuze voor een investering klein in vergelijking met differentiatie in belastingen. Bovendien lijkt de prikkel van co-investering groot, hoe is dat in vergelijking met de prikkel van een belastingverlaging? Kan tenslotte iemand ongerechtvaardigd voordeel krijgen van co-investering, en hoe zit dat in vergelijking met de rechtvaardigheid van belastingdifferentiatie? Vooraf aan beantwoording van deze vragen komt verdieping in investering in de business case van het groene dak.

De meervoudige business case van het groene dak

Kiezen voor een business case is geen ongebruikelijke vorm van overheidsfinanciering. Denk aan het MIRT waarbij het Ministerie van I&M een portfolio van projecten selecteert op grond van financiële en maatschappelijke prestatie. Alleen al om politiek goed uit te leggen waarheen belastinggeld gaat, zal elke overheid gebruik maken van argumenten rondom prestatie, en dus een financiële en maatschappelijke business case. Het omgevingsrecht vereist bij een bestemmingsplan een dergelijke onderbouwing voor onder meer de publieke middelen die gaan naar projecten. Deze systematiek kan ook toegepast worden op het bekostigen door overheden van groene daken. Bijvoorbeeld in subsidievoorwaarden kan een overheid opnemen dat een dak een goede business case heeft. Dit geeft overheden de mogelijkheid om de betere aanvragen te selecteren. Zeker bij een groen dak is dan de meervoudigheid van de business case van doorslaggevend belang, omdat deze toont wat een groen dak allemaal oplevert. De meervoudige business case begint met het opnieuw waarderen van een oude investering en deze in stand houden voor zijn huidige functie. Zo maakt een groen dak de huidige dakbedekking beter, want het gaat langer mee en isoleert warmte en geluid.

Dit gaat bovendien gepaard met een innovatie die de oude investering er een nieuwe functie bij geeft; in geval van het dak is dat een bodem met groen, dat onder meer water vast houdt en bijdraagt aan meer biodiversiteit. Later kan toekomstwaarde worden gecreëerd, zoals stadslandbouw op het groene dak. Welke volgende investering kan het pad effenen voor welke daaropvolgende investeringen, zoals zonnepanelen? Het groene dak is een middel dat het centrum wordt van volgende investeringen. Daardoor kunnen andere investeerders aanhaken door bijvoorbeeld gebruik te maken van de aanwezige bodem, of het aanwezige schone water. Er voltrekt zich een ontwikkeling als in een soort Echternacher processie: een stap achteruit en twee stappen vooruit. De stap achteruit is het opnieuw waarderen van een oude investering en deze in stand houden voor zijn huidige functie. De eerste stap vooruit is de innovatie die de oude investering er een nieuwe functie bij geeft; in geval van het groene dak is dit het aanbrengen van een groene functie op een dak. De tweede stap vooruit is de toekomstwaarde die wordt gecreëerd; in geval van het groene dak is dit bijvoorbeeld waterretentie. Dit vervolgt zich wanneer realisatie van deze toekomstwaarde het pad effent voor weer een volgende investering.

Dit is economisch een bijzonder efficiënte wijze van ontwikkeling, multifunctionele ontwikkeling, omdat oude investeringen nieuwe waarde krijgen, en de kosten drukken van nieuwe investeringen.

Hemelwater belasten of belonen

29

Ter illustratie het voorbeeld van een groen dak in figuur 1. Hier vindt vanuit vijf doelen coinvestering plaats in één middel, het groene dak; daarachter gaan vijf meekoppelende belangen schuil:

Delen en aftrekken

Meekoppelen leidt voor betrokken partijen tot kostenbesparing door het vermijden van kosten, vaak door deze te delen, soms doordat ze gewoon niet gemaakt hoeven te worden. Die besparing kunnen zij aftrekken van de kosten die zij anders zouden maken, als zij niet met elkaar zouden samenwerken. Het delen van kosten heeft ‘bouw en aanleg’ en ‘beheer en gebruik’ als voornaamste elementen. Bij de aanleg van een groen dak, dat ook dient voor wateropslag, kennen dak eigenaar en waterbeheerder hun eigen kosten en kunnen daarop de besparing in mindering brengen die zij realiseren door samen aan te leggen. Dit staat ook wel bekend als werk met werk maken en helaas staat dat in veel literatuur gelijk aan meekoppelen. Daarmee worden het ‘delen van ruimte’ en het ‘delen van kosten’ tijdens de beheer- en gebruiksfase over het hoofd gezien. Rekenen betekent per partij aangeven wat hij door meekoppelen bespaart aan vermeden kosten, om te beginnen door kosten te delen. Daarnaast zijn er nog andere vermeden kosten, die partijen zelf besparen. De waterbeheerder krijgt misschien wel veel eenvoudiger een vergunning, bijvoorbeeld omdat het bestemmingsplan niet gewijzigd hoeft te worden, en dat scheelt veel geld. De dak eigenaar zal zich weinig tot geen zorgen hoeven maken over waterkwaliteit en dat scheelt eveneens geld.

Ook deze vermeden kosten moeten per partij worden aangetoond, opdat deze kan besluiten om mee te doen, of niet.

Vermenigvuldigen, multiplier

Met regelmaat versterken functies elkaar, zoals het groene dak dat zonnepanelen beter maakt. Dan komt nieuwe winst tot stand, er is met andere woorden een multiplier. Dit ontbreekt in de meeste studies naar meekoppelkansen, en ook naar verdienmodellen. Per partij kan getoond worden of hij nieuwe winsten kan genereren en wat dit oplevert gedurende een exploitatieperiode.

Optellen

De besparingen van het delen van kosten voor ruimte, bouw en aanleg, en gebruik kunnen opgeteld worden. Voor sommige partijen kunnen daarbij nieuwe winsten worden opgeteld. Daar komen nog twee belangrijke categorieën bij die bijdragen aan de waarde van meekoppelkansen: toekomstwaarde en maatschappelijke waarde.

Rekenen aan de meervoudige business case Rekenen betekent optellen, aftrekken, delen, vermenigvuldigen. Meekoppelkansen bestaan uit één of meer van deze relaties, soms wel uit tien. We gebruiken hierna voorbeelden van een groen dak dat wel van alles wat heeft, maar niet meer dan dat, om het eenvoudig te houden.

Toekomstwaarde

Hierboven is intussen duidelijk geworden dat veel meekoppelkansen slechts een stap zijn in een opeenvolgende reeks meekoppelkansen. Zeker een groen dak kan een optelsom zijn van steeds meer functies die gestapeld kunnen worden. Ook kan schaalvergroting, een groter dak, de waarde van het huidige dak vergroten als bijvoorbeeld daardoor de wateropslagcapaciteit per vierkante meter groter wordt.

Hemelwater belasten of belonen

30

Maatschappelijke waarde

Belangrijk is het onderscheid in waarden die wel en niet in geld zijn uit te drukken. Biodiversiteit is een waarde waarvoor vaak geen budget is, maar waarvan bijvoorbeeld in geval van groene daken vaststaat dat deze erop vooruit gaat. Veel groene daken in de buurt waar mensen wonen, doet hun gezondheid erop vooruitgaan. Er zijn mensen die dit heel goed in geld weten uit te rekenen, maar daarmee wordt bijvoorbeeld een zorgverzekeraar nog geen co-investeerder in het gebied. Toch kan meekoppelen de kans daarop vergroten.

8.3 Tot besluit Het denken in termen van meekoppelen en co-investeren kan laten zien hoe budgetten beter ingezet kunnen worden door kosten te vermijden en door nieuwe winsten te creëren. Daarmee ontstaat voor elke partij zicht op voor- en nadelen van bepaalde meekoppelkansen. Tot die partijen horen dak-eigenaren die willen investeren in een groen dak, ook als ze geen belastingvoordeel krijgen. Tot die partijen horen ook overheden die inzien waarin zij belastinggeld investeren. Investering in de best mogelijke business cases kan de markt versnellen, waardoor de kosten van groene daken omlaag gaan. Dan kan een groen dak binnen het bereik komen van steeds meer particulieren, en vermijdt de overheid daardoor steeds meer kosten voor bijvoorbeeld klimaatadaptatie. Daaruit kan het pleidooi volgen om niet zomaar groene daken te subsidiëren, maar om daarin selectief te zijn en een goede business case te eisen. Selectief zijn betekent voor de overheid de beste besteding kiezen van belastinggeld, in dit geval aan groene daken. Hoe is de vergelijking van co-investering met het geven van een belastingvoordeel aan iemand die een groen dak wil aanleggen? In dit laatste geval ontvangt de overheid minder belastingen, idealiter omdat daartegenover voor- en nadelen staan zoals minder kosten voor riolering en betere luchtkwaliteit.

Daarop zal de overheid veel minder goed kunnen sturen dan wanneer de overheid co-investeerder is. Bovendien kan investering met minder bureaucratie dan differentiatie in belastingen. Hoe zit het met de prikkel? In geval van co-investering zijn alle partijen geprikkeld, dus ook de overheid die zoekt naar de beste deal. In geval van minder belastingen is enkel de belastingbetaler geprikkeld. Vermoeden is dat de prikkel van een gezamenlijke business case groter is, maar is dit wel rechtvaardig tegenover partijen die geen uitnodiging krijgen om mee te doen?

het bedrijf dat mag partneren daardoor geen voordeel krijgt dat concurrentie vervalst, is er niets aan de hand, als de overheid het dak van dit bedrijf maar op goede gronden heeft geselecteerd. Co-investering neemt voor de overheid het probleem weg dat iemand met een hoog inkomen ook nog eens een subsidie of belastingvoordeel kan krijgen, terwijl dit niet goed uit te leggen is. Het neemt ook het probleem weg dat belastinginkomsten dalen; rechtvaardig lijkt dat iemand met een goed dak, waarin de overheid wil investeren, wel belasting blijft betalen. Belastingverlaging is dan geen onderdeel van de business case. Een business case die het daarvan moet hebben, is naar alle waarschijnlijkheid niet interessant genoeg voor co-investering door anderen, waaronder de overheid. Hoewel belastingverlaging en coinvestering elkaar niet uitsluiten, lijkt sprake van twee verschillende werelden: relatief zwakke business cases die door belastingverlaging over de streep moeten worden getrokken, en sterke business cases die anderen over de streep trekken om mee te doen. Dat maakt de keuze helder, waar kiest een gemeente voor? Gemeenten willen zoveel mogelijk vierkante kilometers dakoppervlak groen zien worden. Differentiatie in belastingen is in dit rapport daarvoor een instrument en co-investering een ander instrument.

Welk instrument is de grootste hefboom, of met andere woorden, welk instrument leidt per euro tot het meeste groen? Welk instrument doet dit op de meest rechtvaardige wijze? Deze reflectie op co-investering laat een vergelijking zien, maar kan hier niet leiden tot harde uitspraken voor of tegen differentiatie in belastingen of coinvestering. Daarvoor ontbreekt het aan gegevens, hopelijk niet aan ideeën. Deze ideeën zijn de aanzet tot een betere vergelijking en zo tot betere keuzes voor het juiste instrument.

Een democratisch gelegitimeerde overheid moet zijn budgetten zo goed mogelijk uitgeven. Als co-investering in het groene dak van een ander de beste besteding is, dan is dat te rechtvaardigen, tenzij deze ander daarmee een voordeel krijgt waarop een derde partij ook aanspraak kan maken. Dit kan niet als zijn dak niet even goed is, maar er zou bijvoorbeeld wel een concurrentienadeel kunnen ontstaan. Bijvoorbeeld het ene bedrijf mag wel partneren met de overheid in een groen dak op dat bedrijf en het andere bedrijf niet. Zolang