M1a. bijlage - Rapport Hemelwater belasten of belonen.pdf

Hemelwater belasten of belonen Impactproject differentiatie belastingen voor klimaatadaptieve gebouwen Carleen Mesters (Stroom en Onderstroom) en Anne-Marie Bor (AMBOR creatie)

Colofon

Hemelwater belasten of belonen

Impactproject differentiatie belastingen voor klimaatadaptieve gebouwen Verkenning binnen het Stimuleringsprogramma Ruimtelijke Adaptatie Als onderdeel van de Green Deal Groene Daken

Tekst

Carleen Mesters, Stroom en Onderstroom Anne-Marie Bor, AMBOR creatie

Met bijdragen van

Hiltrud Pötz, Atelier GROENBLAUW Rob van der Velde, WATERmaat Robert van Cleef, Sterk Consulting Ruben Visser, Visser Advies Jorik Chen, Nelen & Schuurmans Jurgen van der Heijden, AT Osborne

Deze publicatie is te vinden op

www.amborcreatie.nl/GD_GroeneDaken Copyright © 2016

Hemelwater belasten of belonen

2

Samenvatting Belastingdifferentiatie als financiële prikkel om burgers en vastgoedeigenaren te stimuleren sneller en meer begroeide daken aan te leggen. Kan dat? Wat is daar voor nodig? Over deze vragen gaat dit rapport, dat geschreven is in het kader van het impactproject “Differentiatie belastingen voor klimaatadaptieve gebouwen’. Het idee voor dit project is ontstaan binnen de Green Deal Groene Daken. De simpele gedachte was dat als een begroeid dak ervoor zorgt dat minder hemelwater in de riolering en de zuivering terecht komt, dat de eigenaar van dat dak minder belasting zou hoeven te betalen. Oftewel, als de kosten voor riolering en zuivering in de komende jaren zullen stijgen als gevolg van klimaatverandering, dat degenen die al maatregelen hebben getroffen op/aan hun gebouw en perceel minder bijdragen dan degenen die dat niet doen. Dat het begroeide dak ervoor zorgt dat het huis meer waard wordt, de WOZ waarde stijgt en een hogere OZB-aanslag volgt, lijkt in dat licht ook kansrijk om te onderzoeken. In het project is zowel ingegaan op juridische, regulerende, financiële als op praktisch technische aspecten van belastingdifferentiatie. Opdrachtgever voor dit project is het Stimuleringsprogramma Ruimtelijke Adaptatie.

Het project loopt parallel met een landelijke / bestuurlijke verkenning naar de wenselijkheid van belastingdifferentiatie waaronder de Commissie Aanpassing Belastingen (CAB) vanuit de Unie van Waterschappen. Om het project niet los te laten zingen van lopende ontwikkelingen, is een team van deskundigen geformeerd dat in samenwerking met gemeente Enschede en Waterschap Aa en Maas de (on)mogelijkheden heeft uitgewerkt. Het resultaat is getoetst op haalbaarheid en de recente landelijke ontwikkelingen door de kwaliteitsborger en de werkgroep “Differentiatie Belastingen” van de Green Deal Groene Daken. Tijdens een startbijeenkomst zijn drie sporen gezamenlijk uitgezet: Rioolheffing, Waterschapheffing en OZB en is verkend welke lessen van buiten gebruikt kunnen worden om mogelijkheden voor Nederlandse gemeenten en waterschappen te verkennen. Al snel werd duidelijk dat differentiatie van de rioolheffing, gericht op het verminderen van de hemelwater-afvoer haalbaar lijkt en dat de huidige wetgeving ruimte biedt. Het vraagt om aanpassing van de bestaande rioolheffing en leidt tot verschuiving van de belastingdruk. De verschuivingen kunnen per gemeente verschillend uitpakken, doordat gemeenten momenteel de rioolheffing sterk uiteenlopend hebben vormgegeven. Differentiatie van de rioolheffing geeft kans op onrust.

Het vraagt bestuurlijke lef om hierin een volgende stap te zetten, vanuit de overtuiging dat het bijdraagt aan verduurzaming van de stad.

Binnen de waterschapsbelastingen zijn de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing onderzocht op de vraag of voor deze heffingen een vorm van tariefdifferentiatie denkbaar is die gerelateerd wordt aan de omgang met hemelwater. De studie maakt duidelijk dat dit niet zonder meer mogelijk is, en dat een wetswijziging noodzakelijk is. Een van de conclusies uit deze studie is dat een aanvullende kortingsregeling opgesteld zou kunnen worden wanneer het juridische kader wordt aangepast om differentiatie mogelijk te maken. De huidige zuiveringsheffing zou dan in stand kunnen worden gehouden. Belastingplichtigen die de beoogde maatregen op hun perceel hebben doorgevoerd en dit kunnen aantonen, krijgen dan korting op hun zuiveringsheffing. Differentiatie via de OZB lijkt nog het meest te stuiten op juridische- en praktische bezwaren. Aangezien de OZB slechts een (klein) percentage van de WOZ waarde is lijkt het interessanter om via andere sporen belastingdifferentiatie mogelijk te maken. Bijvoorbeeld een wijziging van de WOZ, die doorwerkt in meerdere belastingstelsels (ook waterschapsbelasting en bijvoorbeeld in Nijmegen in de rioolheffing). Financieel voordeel van duurzame gebouw- en perceelaanpassingen zou zodoende breed kunnen worden ervaren.

Omdat de WOZ voor elke eigenaar van onroerende zaken hetzelfde werkt, of het pand zich nu in Groningen of in Maastricht zich bevindt, werkt een wetswijziging rechtsgelijkheid en –zekerheid in de hand en voorkomt ongelijke behandeling. De onderzochte sporen kennen meer haken en ogen dat tevoren gedacht. Welke financiële gevolgen wijzigingen hebben voor de burger, de vastgoedeigenaar en schatkist en de lokale heffingen is op voorhand niet te bepalen. Hiernaar zou nader onderzoek moeten worden verricht. Daarbij kan ook de reikwijdte van het belastingvoordeel worden bepaald, afgestemd op het gewenste effect op de nationale milieudoelstellingen. Voor differentiatie blijkt het bovendien van belang te zijn om te kunnen toetsen op perceel niveau. Een mogelijkheid is het waterlabel hiervoor in te zetten dat in deze studie voor een aantal voorbeelden is uitgewerkt.

Hemelwater belasten of belonen

3

Inhoud Inhoud 1 Inleiding 1.1 Inleiding en context 1.2 Organisatie 1.3 Parallelle projecten 1.4 Landelijke ontwikkelingen 1.5 Leeswijzer

4 5 5 5 5 6 6

2 Afbakening en beoordelingskader 2.1 Afbakening klimaatadaptatie 2.2 Afbakening belastingdifferentiatie 2.3 Beoordelingskader belastingdifferentiatie

8 8 8 8

3 Inventarisatie 3.1 Differentiatie in Ede 3.2 Verplichting in Venray 3.3 Differentiatie in Duitsland 3.4 Verplichting in Vlaanderen 3.5 WOZ in Nijmegen 3.6 Haaksbergen 3.7 Groene Leges in Enschede

9 9 9 10 11 12 12 13

4 Rioolheffing 4.1 Inleiding en context 4.2 Juridisch kader 4.3 Bestaande verordeningen en jurisprudentie 4.4 Mogelijkheden differentiatie 4.5 Opzet voor een modelverordening 4.6 Conclusies en aanbevelingen differentiatie rioolheffing

14 14 14 15 16 18 18

5 Waterschapsbelasting 5.1 Inleiding 5.2 Juridische context 5.3 Verkenning opties tariefdifferentiatie

19 19 19 20

5.3.1 Watersysteemheffing 5.3.2 Zuiveringsheffing 5.4 Conclusies en aanbevelingen differentiatie waterschapsbelastingen

20 21 22

6 Onroerendezaakbelasting 6.1 Inleiding 6.2 Wettelijke kader 6.3 De speelruimte 6.4 Conclusies en aanbevelingen differentiatie OZB

23 23 23 24 25

7 Waterlabel, pilots en rekenvoorbeelden 7.1 Toelichting waterlabel 7.2 Pilotlocaties 7.2 Rekenvoorbeelden voor differentiatie belastingen 7.2.1 Rekenvoorbeelden rioolheffing 7.2.2 Rekenvoorbeelden zuiveringsheffing waterschapsbelasting

26 26 27 27 27 28

8 Reflectie en kwaliteitsborging 8.1 Inleiding 8.2 De meervoudige business case van het groene dak 8.3 Tot besluit

29 29 29 31

9 Conclusies en aanbevelingen 9.1 Conclusies 9.2 Aanbevelingen

32 32 32

BIJLAGEN Bijlage 1: Referenties Bijlage 2: Juridische analyse onroerendzaakbelasting

33 33 33

Hemelwater belasten of belonen

4

1 Inleiding Door Carleen Mesters (Stroom en Onderstroom) en Anne-Marie Bor (AMBOR creatie) 1.1 Inleiding en context De basis voor het impactproject “Differentiatie belastingen voor klimaatadaptieve gebouwen” is ontstaan tijdens de eerste fase van de Green Deal Groene Daken. Van de vijf sporen die kunnen leiden tot een nieuw maatschappelijk verdienmodel voor groene en blauwe daken, was ‘differentiatie belastingen’ als financiële prikkel er een1. De werkgroep binnen de GD Groene Daken die dit spoor onder haar hoede had, heeft het idee medio 2015 ingediend in de tweede tranche van het Stimuleringsprogramma Ruimtelijke Adaptatie (SRA). SRA heeft dit project voorstel gehonoreerd als één van de vijf geselecteerde projecten. De uitgangsgedachte voor dit project is dat een goede en onderbouwde belasting differentiatie een stevige impuls kan geven aan burgers en vastgoedeigenaren om klimaatadaptieve maatregelen op grotere schaal uit te voeren. In het project wordt ingegaan op juridische, financiële en praktisch technische aspecten van belastingdifferentiatie. De focus ligt daarbij op drie gebouw- en/of watergebonden belastingen: rioolheffing, waterschapsbelasting en onroerendzaakbelasting (OZB). Overkoepelend is een inventarisatie gedaan van bestaande voorbeelden in Nederland, Duitsland en Vlaanderen, en is voor een aantal voorbeelden het waterlabel uitgerekend.

Dit label voor gebouwen kan gebruikt worden als toetsing binnen een gedifferentieerd belastingsysteem.

1.2

Organisatie

Projectteam Inventarisatie Rioolheffing

| |

Waterschapsbelasting

|

OZB Hemelwaterlabel Kwaliteitsborging Procesmanagement

| | | |

Werkgroep “Differentiatie belastingen” vanuit de Green Deal Groene Daken: Erik Steegman (Leven op Daken) André van den Engel (VEBIDAK) Aart Veerman (Van der Tol) Eric Hendrickx (Waterschap De Dommel) Jeroen Buitenweg (Waterschap Vechtstromen) De aftrap van het project vond plaats op 20 januari 2016, en de uitwerking van de sporen zijn op 20 april besproken.

1.3

Er is een team van deskundigen geformeerd dat in samenwerking met gemeente Enschede en Waterschap Aa en Maas de (on)mogelijkheden heeft uitgewerkt. Het resultaat is getoetst op haalbaarheid en recente ontwikkelingen door de kwaliteitsborger en de werkgroep “Differentiatie Belastingen” van de Green Deal Groene Daken.

Hiltrud Pötz (atelier GROENBLAUW) Rob van der Velde (WATERmaat), Hendrikjan Teekens (gemeente Enschede) Robert van Cleef, Peter de Putter (Sterk Consulting), Erwin Kerkhof (Waterschap Aa en Maas) Ruben Visser (Visser Advies) Jorik Chen (Nelen & Schuurmans) Jurgen van der Heijden (AT Osborne) Carleen Mesters (Stroom en Onderstroom), Anne-Marie Bor (AMBOR creatie)

Parallelle projecten

Er zijn een aantal parallelle die van belang zijn voor het impactproject differentiatie belastingen klimaatadaptieve gebouwen. In deze paragraaf noemen en beschrijven we ze kort. Community of Practice Meten en Monitoren Groenblauwe Daken Deze Community of Practice Meten en monitoren Groenblauwe daken is geïnitieerd door STOWA en is bedoeld voor waterschappen, gemeenten en kennisinstellingen. Doel is om in kennis en ervaringen over dakonderzoek te delen en te komen tot aanbevelingen over meten, data, modelleren en functioneren van begroeide daken (2016-2017).

1 Andere sporen waren Ecosysteemherstel, Gebouwlabels als BREEAM en GPR, Waterschade preventie en

verzekeren en Mindset.

Hemelwater belasten of belonen

5

Enquête waterschappen beleid groene daken Begin heeft STOWA een interviewronde gehouden bij alle waterschappen met als centrale vraag of zij beleid hebben t.a.v. opnemen groene daken in de wateropgave, en hoe zij omgaan met compensatie verharding / groendak. Uit de enquête blijkt duidelijk dat er grote behoefte bestaat bij waterschappen aan inhoudelijke onderbouwing (wat doen de daken nu echt), in vervolg op de STOWA-RIONED publicatie van 2015. Hemelwaterlabel Vanuit de CoP Stedelijk Waterbeheer waar de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag in deelnemen is door bureau Nelen & Schuurmans een hemelwaterlabel ontwikkeld. Het label kan ondersteunend werken als toetsing bij de differentiatie en zorgen voor maatschappelijk bewustzijn voor klimaatadaptatie. Uiteindelijk kun je via een website je eigen label samenstellen, het effect van maatregelen bekijken en zien hoe het bij de buren zit. Het label is toegepast in dit project op de vijf pilotgebouwen.

1.4 Landelijke ontwikkelingen Het ministerie van Infrastructuur en Milieu verkent in vier werkgroepen het onderwerp belastingdifferentiatie: Zoet water, Stedelijk waterbeheer, Diffuse bronnen en Commissie aanpassen belastingen (vanuit de Unie van Waterschappen). De werkgroepen volgen uit het OESO rapport2, de daarop volgende studie van Twijnstra Gudde3 (2015) en de brief van de minister van 3 juli 2015 via website MinIenM. Kern: in Nederland wordt profijtbeginsel te weinig toegepast, en awareness (waterbewustzijn) van de burgers is erg laag. Ongelijkheid: waterdiensten voor landbouw en scheepvaart zijn in verhouding erg groot, maar deze sectoren betalen erg weinig. De overheden willen samen in de vier werkgroepen verkennen (ambtelijk-bestuurlijk) of bestaande systemen te optimaliseren zijn. Van belang om raakvlakken tussen werkgroepen te zien en er slim mee om te gaan. Er kan al veel, de vraag is waarom we het (nog) niet toepassen. In april/mei 2016 worden aan het ministerie kansrijke opties gepresenteerd, gevolgd door bestuurlijke dialoog en presentatie in de Tweede Kamer. Vijf potentiele knelpunten zijn gesignaleerd in de werkgroep Stedelijk Waterbeheer: 1. 2. 3. 4. 5.

Riool en zuivering. Vervangingsinvesteringen en wijze van financieren; Prikkel voor burgers en bedrijven ontbreekt4 (geen beloning voor ander gedrag); Prikkel voor gemeenten ontbreekt om neerslag en zuivering te scheiden6; Huidige stelsel met bestaande assets en de bijbehorende afschrijvingstermijnen = lock-in; Financiële belemmeringen tussen partijen, denk aan BTW, investeringen, regels

1.5 Leeswijzer In dit rapport verkennen we mogelijkheden om binnen een aantal hemelwater-gerelateerde belastingen te differentiëren. Hiervoor kijken we eerst naar de afbakening en afweging van een aantal financiële instrumenten en naar een beoordelingskader voor differentiatie

2 OESO (2015) “Watergovernance in the Netherlands: fit for the future” 3 Twynstra Gudde (2015) “De prijs van het Nederlandse Waterbeheer”

Figuur 1: Samenhang tussen differentiatie belastingen, Green Deal Groene Daken en andere ontwikkelingen

4 Voor meer informatie zie: www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2014/04/

opbrengst-heffingen-lokale-overheden-stijgt-met-2-1-procent

Hemelwater belasten of belonen

6

(hoofdstuk 2). Vervolgens belichten we een aantal bestaande voorbeelden voor het stimuleren van afkoppelen (hoofdstuk 3). Aansluitend beschrijven we de mogelijkheden voor rioolheffing (hoofdstuk 4), waterschapsbelasting (hoofdstuk 5) en OZB (hoofdstuk 6). Per belastingsoort beschrijven we de juridische context en welke mogelijkheden er binnen en buiten het huidige bestel denkbaar zijn. Ook wordt een eerste redeneerlijn voor differentiatie uitgeschreven voor zover mogelijk. Voor differentiatie blijkt het van belang te zijn om te kunnen toetsen op perceel niveau. Een mogelijkheid is het waterlabel. Hoofdstuk 7 beschrijft dit waterlabel, samen met een toetsing en berekening van een aantal voorbeelden. Als onderdeel van de toetsing van de verschillende voorstellen van differentiatie geeft Jurgen van der Heijden van AT Osborne ten slotte een reflectie op de bevindingen in hoofdstuk 8. De algemene conclusies en aanbevelingen beschrijven we afsluitend in hoofdstuk 9.

Hemelwater belasten of belonen

7

2 Afbakening en beoordelingskader 2.1 Afbakening klimaatadaptatie We richten ons in dit project op het stimuleren van het toepassen klimaatadaptieve maatregelen op en rond gebouwen. Het project is ontstaan vanuit de ontwikkeling van een verdienmodel voor groene daken. Groene daken als maatregel om water langer op een dak vast te houden, om in tijden van hevige regenval de kans op wateroverlast op straat te verkleinen. Gaandeweg bleek dat er bij het stimuleren van klimaatadaptieve gebouwen gekeken dient te worden naar de wijze waarop met hemelwater wordt omgegaan op het gehele perceel, inclusief het gebouw. In dit onderzoek hebben we ons alleen op de winst van verminderen wateroverlast gericht. Groene daken en andere klimaatadaptieve maatregelen helpen ook bij het verminderen van droogte (water blijft op perceel, en is eventueel te gebruiken voor toiletten) en het verminderen van hitte-stress in bebouwd gebied (verkoelend effect door toepassing van verdampend groen).

2.2 Afbakening belastingdifferentiatie

2.3 Beoordelingskader belastingdifferentiatie Om te kunnen toetsen of de varianten van belastingdifferentiatie haalbaar zijn, kijken we ook kort naar een aantal principes die vanuit het rechtssysteem geformuleerd zijn. Aansluitend op de vorige paragraaf gaan we er hier van uit dat men voor de route van belastingdifferentiatie kiest, en wat er dan vervolgens mogelijk is. Vanuit ons rechtssysteem gelden voor belastingmaatregelen enkele geschreven en ongeschreven regels. Denk hierbij aan: 1. 2. 3.

Naast het differentiëren in de lokale gebouw-gebonden belastingen, zijn er nog andere mogelijkheden om vanuit gemeenten en waterschappen de aanleg van groene daken te stimuleren. Dan wel om gebouweigenaren en – gebruikers te stimuleren om klimaatadaptieve maatregelen te nemen. Denk aan subsidies bij aanleg, of het verplicht stellen van afkoppelen van het riool per perceel. In de inventarisatie (hoofdstuk 3) zijn deze voorbeelden wel bredere bekeken om er van te kunnen leren. In de rest van de verkenning kijken we echter alleen naar het perspectief van belastingdifferentiatie. Deze verkenning gaat dus uit van een wens om te differentiëren met belastingen en als je dat dan gaat doen wat dan de mogelijkheden zijn. Het is aan de lezer en anderen om te bepalen of men het spoor van differentiatie wil bewandelen. Vanuit de werkgroep differentiatie belastingen is het argument dat belastingdifferentiatie een financieel voordeel per jaar kan genereren, terwijl een subsidie eenmalig is. De verwachting van de werkgroep belastingdifferentiatie is ook dat het aangeven van mogelijk belasting voordeel op iedere belasting aanslag, een groter bewustzijn kan creëren voor het goed omgaan met water op het eigen perceel.

Als klimaatverandering zorgt voor stijgende kosten voor de afvoer en zuivering komen deze kosten niet terecht bij degenen die met hun gebouw en perceel bijdragen aan een oplossing, maar bij degenen die hier een negatieve invloed op hebben. Met andere woorden, we kijken niet alleen naar korting, maar naar een verschuiving van de lasten om te kunnen blijven voldoen aan de (stijgende) kosten. Hiermee wordt een veel bredere doelgroep bereikt dan alleen via subsidie. Ervaring binnen subsidieregelingen leert namelijk dat het vaak de hoger opgeleiden zijn die hier gebruik van maken.

4. 5.

6.

Hemelwater belasten of belonen

Het legaliteitsbeginsel: vereist dat elke belastingmaatregel (dus ook vrijstellingen) een wettelijke basis heeft. Gelijkheidsbeginsel / verbod op willekeur: gelijke gevallen worden gelijk behandeld, ongelijke gevallen in dezelfde mate ongelijk. Het verbod op lokale inkomenspolitiek: via lokale belastingmaatregelen mogen bepaalde bevolkingsgroepen niet bevoordeeld worden tegenover andere bevolkingsgroepen. Gedacht kan worden aan het korten van belasting voor energiezuinige woningen. Duurdere en nieuwbouwwoningen komen daarvoor eerder in aanmerking dan oudere, goedkopere woningen, waarin doorgaans juist de armere bevolking woont. Die worden dan door de belastingmaatregel benadeeld. De vereiste dat belasting zakelijk en objectief is: de wijze waarop gedifferentieerd wordt moet in elke situatie hetzelfde zijn en tot hetzelfde resultaat leiden. Lokale belastingheffing is gebaseerd op het profijtbeginsel: lokale belasting wordt geheven vanuit de gedachte dat de gebruiker betaalt. Met de inkomsten van de OZB worden lokale infrastructuur en voorzieningen betaald, waar de eigenaren en gebruikers van onroerende zaken profijt van hebben. Voorkomen moet worden dat door differentiatie de kosten van die infrastructuur en openbare voorzieningen vervolgens bij andere inwoners terecht komen (zie ook verbod van lokale inkomenspolitiek.

De vereiste van (administratieve) lastenvermindering: het is de bedoeling dat Nederlanders steeds minder lastendruk gaan ervaren. Met name overbodige administratieve handelingen moeten worden voorkomen. Bij de keuze voor een differentiatiemethode op de belastingen moet ermee rekening worden gehouden dat er voor de begunstigde niet een grote administratieve druk komt te rusten. De aanleiding voor belastingkorting moet dus eenvoudig aantoonbaar zijn en universeel zijn, zie ook regel voor objectieve en zakelijke heffing en gelijkheidsbeginsel. 8

3 Inventarisatie Door Hiltrud Pötz (atelier GROENBLAUW) In dit hoofdstuk zijn enkele voorbeelden uitgewerkt van belastingdifferentiatie, en afkoppelsubsidies in Nederland, Duitsland en Vlaanderen. Ede Afkoppelbeleid Venray Duitsland (div. Gemeenten) Vlaanderen (landelijk) Nijmegen Haaksbergen Enschede

Type prikkel

Differentiatie Rioolheffing Regenwaterheffing geen geen Regenwaterheffing Groene leges

Status

Geïmplementeerd Besluitvorming Geïmplementeerd Geïmplementeerd Geïmplementeerd Niet uitgevoerd Geïmplementeerd

Paragraaf

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Rioolheffing Water Geïmplementeerd Gemeente, bedrijven Stimulans voor bedrijven om afkoppelvoorzieningen te treffen. Initiatief vanuit gemeente, besluitvorming politiek

Ede

Rioolheffing bedrijven gemeente Ede Beleid en folders ‘Water en riolering’ gemeente Ede

3.2 Verplichting in Venray 3.1 Differentiatie in Ede In 2020 wil de gemeente Ede 20 % minder verhard oppervlak ten opzichte van 2013 op het gemengde riool aangesloten hebben. In het bebouwde gebied zijn afkoppelprojecten uitgevoerd, zowel met betrekking tot openbaar gebied, als ook de daken en voortuinen aan straatkanten van gebouwen. Daarnaast is een gedifferentieerde heffing en een stimuleringsbeleid uitgevoerd. Voor nieuwbouwgebieden geldt het verplicht afkoppelen en infiltreren van dakoppervlakken groter dan 30 m2. De gemeente Ede heeft een hemelwaterheffing voor bedrijven ingevoerd. Grote bedrijven lozen vaak meer water dan kleinere bedrijven of huishoudens. Zij krijgen daarom een aparte aanslag van de rioolheffing. Dit wordt ook wel rioolheffing grootverbruik genoemd. Bedrijven betalen naast de rioolheffing voor afvalwater een extra heffing voor het percentage aangesloten verhard oppervlak voor panden, waarvan de bebouwde en verharde oppervlakte meer dan 500 m2 bedraagt. Bedrijven ontvangen een schriftelijk verzoek om aangifte over verhardingspercentages te doen. Gebruikers met panden groter dan 500 m2 betalen € 27,72 voor de eerste 500 m2, daarboven betalen zij € 1,12 per m2 met een maximum van € 18.490,04 per jaar.

Venray heeft als beleid dat hemelwater dat op particuliere kavels valt daar wordt geïnfiltreerd. Dit geldt voor nieuwbouw maar ook voor inbreidingen in bestaand gebied en is gebaseerd op een pilot met afkoppelsubsidie in de periode 2008-2011. Vanaf 2014 zal er jaarlijks een bedrag van € 50.000,- beschikbaar zijn voor de subsidieregeling afkoppelen particulier terrein. Dit bedrag is jaarlijks tot en met 2027 beschikbaar. Verdeling van de rioolheffing 2014 voor een meerpersoonshuishouden met hemelwaterafvoer Vastrecht afvalwater 20% van de totale heffing € 40,65 Afvoerrecht afvalwater Per 500 m3 € 117,88 Vastrecht hemelwater 20% van de totale heffing € 40,65 2 Afvoerrecht hemelwater Per 200 m (1,991% in 2014) € 4,05 Totaal

€ 203,23

De totale heffing voor een meerpersoonshuishouden met hemelwaterafvoer in 2014 wordt daarmee € 203,23. Het Gemeentelijk Rioleringsplan zegt hierover: “Voor particulieren geldt dat het hemelwater van tuinverharding en terras voor 100% in de tuin geïnfiltreerd dient te worden. Bedrijfsmatige terreinverharding, die mogelijk vervuild is, mag afwateren naar de riolering. Hier is echter wel de hemelwaterheffing op van toepassing”.

Hemelwater belasten of belonen

9

In de loop van de tijd neemt het afvoerrecht hemelwater toe. In 2014 is bijna 2% van de totale heffing en loopt dit rechtlijnig op naar 6% van de totale heffing in 2028. De hoogte van dit bedrag wordt bepaald door de investeringen die de gemeente tot 2027 moet doen om te voldoen aan de eisen uit de KRW. Als huishoudens besluiten af te koppelen betekent dit minder investeringen voor de gemeente en daarmee het vervallen van het onderdeel afvoerrecht. Iedere particulier en bedrijf (eigenaren) die een afkoppelsubsidie aanvraagt krijgt een adviesgesprek met een gemeenteambtenaar op locatie. Na uitvoering van de werkzaamheden moet de burger of het bedrijf digitale foto’s van de uitgevoerde werkzaamheden opsturen. Enkele subsidieaanvragers krijgen steekproefsgewijs nog een controle.

Pilot afkoppelsubsidie 2008-2011

In 2005 was de gemeenteraad voorstander van afkoppelen boven maatregelen in of aan het rioolstelsel om te voldoen aan de emissie-eisen. Uiteindelijk werd gekozen voor 2,5% afkoppelen met de aanleg van één bergbezinkbassin, omdat het niet mogelijk werd geacht om 5% verhard oppervlak af te koppelen voor het einde van 2009. Het jaarlijkse afkoppelpercentage lag echter hoger dan verwacht waardoor het wel mogelijk bleek om 5% verhard oppervlak af te koppelen voor het einde van 2009. Er kon namelijk meegelift worden met het woningbouwprogramma waardoor meer afvoerend oppervlak afgekoppeld kon worden. In Venray is in de periode 2005-2008 per jaar 1% van het verharde oppervlak afgekoppeld, wat overeen komt met 26.600 m2. Hiervan is een 0,5% gerealiseerd door de gemeente Venray en is 0,5% verkregen door mee te liften met het woningbouwprogramma. De gemeenteraad heeft om deze reden, met instemming van Waterschap Peel en Maasvallei, in 2007 besloten om het bergbezinkbassin niet aan te leggen en met de vrijgekomen middelen een subsidieregeling te starten voor particulieren die hemelwater afkoppelen van het riool op eigen terrein. Met de subsidieregeling was een bedrag van € 100.000.- per jaar voor een periode van vier jaar gemoeid. De regeling is op 30 maart 2008 ingegaan. In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de resultaten per jaar.

Jaar Deelnemers m2 afgekoppeld Subsidie Totale kosten 2008 65 9.439 € 47.195 € 57.390 2009 276 36.192 € 180.960 € 224.250 2010 139 22.870 € 114.350 € 136.152 2011 56 9.919 € 49.595 € 58.378 Totaal

536

78.420

€ 392.100,00

€ 476.170,00

In totaliteit is er € 476.170,- besteed aan subsidie en uitvoeringskosten. Hiervoor is in totaal 78.420 m2 afgekoppeld. De kosten voor afkoppelen met deze subsidieregeling bedraagt € 6,07 per m2. Venray heeft het afkoppelbeleid 4 jaar gemonitord en alle kosten en baten inclusief de uren van de ambtenaren in kaart gebracht. Uit de evaluatie is gebleken dat dit een zeer kosteneffectieve maatregel is. Een vierkante meter afkoppelen bij een particulier is voor het rioolstelsel net zo effectief als een vierkante meter afkoppelen in de openbare ruimte, de kosten zijn echter veel lager. Het afkoppelbeleid bij particulieren en bedrijven is daarmee kostenefficiënter dan extra waterberging of vergroten van riolen, zelfs inclusief alle overhead en urenbesteding van de gemeente. Door de combinatie van beleid, subsidies en heffingen kon de bouw van een bergvoorziening achterwege blijven en komt Venray dichter bij zijn doelstelling van een klimaatbestendige inrichting van de stad.

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Venray

Rioolheffing, gekoppeld aan m2 aangesloten verhard oppervlak Water, energie, biodiversiteit, materiaal Geïmplementeerd Gemeente, waterschap, burgers, bedrijven Vermijden van kosten door de combinatie van beleid, subsidies en heffingen Initiatief vanuit gemeente, besluitvorming politiek Gemeentelijk Rioleringsplan 2013-2016

3.3 Differentiatie in Duitsland In veel gemeenten in Duitsland wordt een gescheiden afval/regenwaterheffing toegepast. Hierbij wordt voor afvalwater en regenwater een gescheiden bedrag opgevoerd. Er wordt berekend van welk percentage van het erf regenwater in het regenwaterriool terecht komt en alleen dat deel hoeft betaald te worden. Wie al het regenwater vasthoudt en infiltreert, hoeft de regenwaterheffing niet te betalen. Zo ontstaat een financiële prikkel voor particulier afkoppelen. Daarnaast is het mogelijk om compensatieregelingen zoals groene daken of natuurlijke infiltratievoorzieningen voor te schrijven in bestemmingsplannen. De regenwaterheffing bedroeg in 2005 in de regel tussen 0,5 en 2 euro/m2. Bij een aangesloten oppervlak van 1000 m2 komt dat neer op een heffing van 500 - 2.000 euro per jaar. Uitgangspunt voor het vaststellen van de heffingen was dat het totaal aan heffingen gelijk blijft.

Hemelwater belasten of belonen

10

Het opsplitsen van afvalwater en regenwaterheffing heeft wel tot verschuivingen bij de aangesloten percelen geleid. Voor de heffingen worden in bijvoorbeeld Bremen percelen naar afmetingen ingedeeld: • • •

Voor percelen groter dan 1000 m2 is de gescheiden heffing verplicht Voor percelen kleiner dan 1000 m2 wordt een standaardheffing gehanteerd Eigenaren van percelen kleiner dan 1000 m2 die niet-verharde maatregelen hebben getroffen zoals een groen dak, kunnen een gescheiden heffing op basis van het werkelijk af te voeren regenwater online aanvragen.

Er zijn verschillende wegingsfactoren ingevoerd voor de verschillende soorten verharding of half-verharding: • •

•

Verhard oppervlak (asfalt, beton, platen, etc., zwart dak (factor = 1) Groen dak (minimaal 5 cm dik), half-verharding (zoals grasstenen, waterdoorlatende klinkers, grind, etc.) of infiltratievoorziening met een minimaal (factor = 0,3) volume van 1,5 m3 /100 m2 Voor installaties voor regenwatergebruik met een overloop en een opslag van minimaal 2 m3 wordt 20 m2 van het verharde oppervlak afgetrokken

De heffingen voor het afvoeren van afvalwater en regenwater waren in het verleden gecombineerd. Uitgangspunt voor deze gecombineerde heffing was de hoeveelheid gebruikt drinkwater. De koppeling van deze heffing voor het verwerken van het afvalwater aan de hoeveelheid gebruikt drinkwater was zinvol, immers het meeste van het gebruikte drinkwater wordt afvalwater. Deze heffing had daarentegen geen relatie met de hoeveelheid af te voeren regenwater. Gevolg was dat eigenaren van grote stukken grond en een laag drinkwatergebruik, bijvoorbeeld supermarkten, weinig betaalden en huurders van appartementen met een hoog drinkwatergebruik veel. Inmiddels hebben talrijke steden in Duitsland op basis van klachten en zelfs rechterlijke besluiten een gescheiden regenwaterheffing ingevoerd die gekoppeld is aan de grootte van het oppervlak dat aangesloten is op het regenwaterriool. Door het gebruik van regenwater voor de toiletspoeling en de tuin kan bij een eengezinshuis ca. 40-50% procent van het drinkwater bespaard worden en is oppervlak afgekoppeld.

Dit betekent een drievoudige besparing: ten eerste op de kosten voor drinkwater, ten tweede op de afvalwaterheffing die gekoppeld is aan het drinkwatergebruik en nog eens door een lagere regenwaterheffing. Naast de eerlijkere verdeling van de kosten is deze laatste heffing een sturingsinstrument voor een meer natuurlijke regenwaterhuishouding.

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Duitsland

Regenwaterheffing, gekoppeld aan m2 aangesloten verhard oppervlak Water Geïmplementeerd Gemeenten, burgers, bedrijven Voor percelen groter dan 1000 m2 is gescheiden heffing verplicht Voor percelen kleiner dan 1000 m2 wordt een standaardheffing gehanteerd, tenzij niet-verhardde maatregelen zijn getroffen Burgers hebben geprotesteerd bij de gemeente tegen de oneerlijke situatie dat rioolheffing bij grote percelen van bedrijventerreinen alleen op basis van drinkwater werd geheven en niet op basis van oppervlak. www.naturnahe-regenwasserbewirtschaftung.info Sieker, stormwatermanagement

3.4 Verplichting in Vlaanderen Om wateroverlast te voorkomen naar heftige buien heeft Belgisch Vlaanderen regelgeving met betrekking tot het afkoppelen bij nieuwbouw en bij ingrijpende verbouwingen voor particulieren en bedrijven. Hierbij is het uitgangspunt dat regenwater in eerste instantie gebufferd en gebruikt dient te worden. “Het algemeen uitgangsprincipe hierbij is dat regenwater in eerste instantie zoveel mogelijk gebruikt wordt. In tweede instantie moet het resterende gedeelte van het hemelwater worden geïnfiltreerd of gebufferd, zodat in laatste instantie slechts een beperkte hoeveelheid water met een vertraging wordt afgevoerd. De plaatsing van de overloop van de hemelwaterput en de infiltratievoorziening dient aan dit principe te beantwoorden.”

Hemelwater belasten of belonen

11

De Vlaamse Regering heeft op 5 juli 2013 een nieuwe verordening hemelwater definitief goedgekeurd. De nieuwe verordening is een aanzienlijke verstrenging van de huidige regelgeving, die uit 2004 dateert: • • • • •

Elke constructie of verharding groter dan 40 m2 zal aan de verordening moeten voldoen. Nieuwe eengezinswoningen en nieuwe gebouwen groter dan 100m2 zullen een hemelwaterput van minimum 5.000 liter moeten voorzien. Dat is aanzienlijk groter dan de 3.000 liter die momenteel als minimum geldt. De meeste nieuwe constructies zullen over een infiltratievoorziening moeten beschikken. Voor percelen kleiner dan 250 m2 is geen infiltratie verplicht. Bij verkavelingen met aanleg van nieuwe wegen zullen collectieve infiltratievoorzieningen verplicht worden.

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

nvt Water Geïmplementeerd Gemeente, burger, Vlaamse overheid Verplichting Besluitvorming politiek

Vlaanderen

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Nijmegen

Rioolheffing, OZB Water Geïmplementeerd Gemeente, bedrijven, burgers Gemiddeld bedrag per bewoner wordt lager, eigenaren van grote of duurdere panden betalen meer. Initiatief vanuit gemeente, besluitvorming politiek Verordening rioolheffing gemeente Nijmegen Persbericht rioolheffing Nijmegen, januari 2015

3.6 Verkenning differentiatie in Haaksbergen Om het afkoppelen te stimuleren heeft de gemeente Haaksbergen overwogen om een korting op de rioolheffing te geven als inwoners gedeelten van hun perceel afkoppelen van het gemengde stelsel. Dit is niet uitgevoerd. “Blijvende korting op een gedeelte van de rioolheffing geven. Mensen krijgen graag korting als beloning van goed gedrag. Denk aan een korting van circa 25% als men het grootste deel van het dakoppervlak en de verharding heeft afgekoppeld. De particulier moet dit zelf kunnen aan- tonen. De gemeente kan controleren en afkeuren. Het geldt alleen voor lozingen op het gemengde rioolstelsel omdat hier het beoogde voordeel optreedt. Deze optie is alleen uitvoerbaar als de rioolheffing zodanig is vorm- gegeven dat een deel van de rekening een eigenarenheffing is met verhard oppervlak of WOZ-waarde als maatstaf. De korting is alleen aan de orde voor aansluitingen op het gemengde rioolstelsel, dus niet bij een gescheiden stelsel. Bij een appartementencomplex kan alleen het geheel worden bekeken in overleg met de vereniging van eigenaren of de verhuurder.“ (Gemeentelijk Rioleringsplan 2013-2016)

Verordening in Vlaanderen Technisch achtergrond document bij gewestelijke stedenbouwkundige verordening hemelwater

3.5 WOZ in Nijmegen De gemeente Nijmegen verhaalt de kosten die zij maakt voor de instandhouding van het gemeentelijke riool zoals gebruikelijk via belastingaanslagen. Sinds 2006 stuurt Nijmegen de aanslagen naar de eigenaren van een perceel. Als grondslag voor de heffing dient de WOZ waarde van een gebouw. Dit is uitzonderlijk. Meestal is de hoogte van de aanslag gebaseerd op bijvoorbeeld het aantal bewoners van het gebouw. In de nieuwe systematiek betalen eigenaren van grotere, duurdere panden meer, maar zijn de gemiddelde tarieven voor de inwoners gedaald. Tot 2006 werd de rioolheffing bekostigd uit een vast bedrag per inwoner en deels verwerkt in de OZB. De belasting in Nijmegen is niet gekoppeld aan het percentage van het verhard oppervlak en zal dus ook geen effect hebben op wel of niet verharden.

Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Hemelwater belasten of belonen

Rioolheffing Water Niet geïmplementeerd Gemeente nvt nvt

Haaksbergen

Gemeentelijk Rioleringsplan Haaksbergen

12

3.7 Groene Leges Enschede Wie groene plannen heeft in Enschede kan in 2016 gratis een vergunning aanvragen. Enschede vraagt bij wijze van pilot geen leges meer voor duurzame plannen. De gemeente wil met deze maatregel Enschede (sneller) groener maken. Bewoners en organisaties met duurzame initiatieven hoeven daarom in 2016 niet te betalen voor hun vergunningaanvraag en kunnen het geld beter investeren in hun plannen. Wat houdt het in: •

• • •

Bewoners, bedrijven, maar ook vrijwilligersgroepen, architecten, projectontwikkelaars of evenementenbureaus die een vergunning aanvragen voor bouw, verbouw, energieopwekking, evenement of andere activiteit hoeven deze niet te betalen als het project waarvoor de vergunning wordt aangevraagd een belangrijke bijdrage levert aan de verduurzaming van de gemeente Enschede. Deze regeling geldt ook voor een eventuele bestemmingsplanwijziging die hierop betrekking heeft. Denk aan energiezuinige woningen en kantoorpanden, groene daken voor waterberging, opwekking van duurzame energie of de aanleg van een natuurpad of houtwal. Ieder initiatief moet meer doen dan wettelijk verplicht is. Bij (ver)bouw van een woning kijken de gemeente onder andere naar hoe energiezuinig de woning wordt.

De regeling geldt voor heel 2016. Daarna zal de gemeente beoordelen of de regeling in dezelfde vorm geldt voor 2017 of dat ze op onderdelen wordt aangepast. Per initiatief geldt een maximale korting van € 50.000,- op een vergunningaanvraag/vergunningaanvragen. Komen de berekende kosten van de vergunningaanvraag hierboven, dan betaalt de aanvrager het restantbedrag. Type belasting Type duurzaamheid Status van het systeem Wie zijn betrokken Werking Proces van totstandkoming Meer informatie

Enschede Leges bouwvergunningen Water, energie, groen Geïmplementeerd - pilot 2016 Gemeenten, burgers, bedrijven, vrijwilligers, architecten, evenementenbureaus. Projectontwikkelaars, etc Partijen die een vergunning aanvragen voor bouw, verbouw, energieopwekking, evenement of andere activiteit hoeven deze niet te betalen. Initiatief gemeente www.enschede.nl/wonen-bouwen

Hemelwater belasten of belonen

13

4 Rioolheffing Door Rob van der Velde (WATERmaat) en Hendrikjan Teekens (gemeente Enschede)

4.1 Inleiding en context De rioolheffing is een belasting, bedoeld om de kosten voor de rioleringszorg te bestrijden. Deze bedoeling blijkt uit de memorie van toelichting van de Wet gemeentelijke watertaken. In deze wet wordt de rioolheffing geïntroduceerd als opvolger van het oude rioolrecht. Deze bedoeling geeft een kader voor het nadenken over differentiatie: •

•

•

Het is de bedoeling dat de rioolheffing voldoende inkomsten opbrengt om de kosten voor de rioleringszorg te kunnen bestrijden. De bedoeling is dus niet om te sturen op gedrag of iets dergelijks, maar om inkomsten te genereren. Dat betekent dat eventuele differentiaties moeten worden getoetst op de vraag of er wel voldoende inkomsten overblijven. Het veranderende klimaat leidt tot meer extreme buien en daardoor tot risico op wateroverlast in stedelijk gebied. Het vergt nieuwe investeringen voor de gemeente om het hemelwatersysteem in het stedelijke gebied aan te passen aan het nieuwe klimaat. Op deze investeringen kan waarschijnlijk substantieel worden bespaard als particulieren en bedrijven kiezen voor kleinschalige maatregelen voor afhandeling van het hemelwater op hun eigen perceel. Het bevorderen van particulier initiatief leidt hier tot besparingen in de openbare ruimte. De heffing richt zich op het bestrijden van de kosten van de rioleringszorg. Als je een zodanige prikkel in de heffing kunt inbouwen dat deze leidt tot aangepast lozings-gedrag die op zijn beurt leidt tot minder kosten, dan is deze prikkel het overwegen waard. Concreet: als je het toepassen van groene daken kunt stimuleren, dan zijn minder maatregelen nodig aan de riolering en in de openbare ruimte en bespaar je op de kosten hiervoor. Een dergelijke prikkel lijkt verantwoord, mits binnen grenzen.

4.2 Juridisch kader Gemeenten hebben de mogelijkheid tot een heffing om de kosten voor de gemeentelijke watertaken te bestrijden. Zie bijgaand kader met de wetstekst.

Artikel 228a Gemeentewet 1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan: a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. 2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven. 3. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds.

Bijgaand kader schetst enkele wetenswaardigheden rondom de rioolheffing en mogelijke varianten. Voor meer achtergrondinformatie over de rioolheffing wordt verwezen naar module D1200 van de Leidraad Riolering van Stichting RIONED. Enkele wetenswaardigheden rondom de rioolheffing Voorheen betrof de heffing een rioolrecht, dat is een retributie, waaraan in de praktijk nadelen kleefden vanwege knellende jurisprudentie. Sinds de Wet gemeentelijke watertaken is het een belasting met ruimere mogelijkheden om de activiteiten zoals verwoord in het GRP te bekostigen vanuit de vernieuwde heffing. De rioolheffing kan gericht zijn op de eigenaar of de gebruiker van een perceel. Beide worden veel toegepast in Nederland. Sommige heffingsmaatstaven passen beter bij eigenaar, andere juist bij gebruiker. De wet geeft de mogelijkheid voor een gesplitste heffing, dat is een aparte heffing voor alleen het afvalwater en daarnaast een heffing voor hemel- en grondwater. De gedachte is dat de heffing dan klaar is voor een waterketenbedrijf dat zich alleen richt op afvalwater. In de praktijk is het lastig omdat oude rioolstelsels meestal van het gemengde stelseltype zijn. Daarnaast moeten bij een gesplitste heffing ook de kapitaalslasten van oude investeringen alsnog worden opgesplitst. Zie de MvT, memorie van toelichting. De rioolheffing mag niet worden gebaseerd op inkomen, winst of vermogen.

Wel op het profijtbeginsel of het kostenveroorzakingsbeginsel. Verder mag de heffing worden gebruikt ter ondersteuning van beleidsdoelen, mits er geen sprake is van willekeur of onredelijkheid.

Hemelwater belasten of belonen

14

Redelijke maatstaven volgens de MvT zijn: een vast bedrag per perceel, bedrag naar waterverbruik, bedrag naar huishoudgrootte, bedrag naar verhard oppervlak, bedrag naar WOZwaarde van het eigendom: • •

•

•

•

• • •

Een vast bedrag per perceel is de eenvoudigste heffingsmaatstaf. Het past zowel bij heffing van eigenaren als gebruikers. Een bedrag naar waterverbruik sluit aan bij het profijtbeginsel, want wie veel gebruikt betaalt extra. Het komt ook sympathiek en eerlijk over. Het sluit echter niet aan bij de kostenveroorzaking omdat de kosten voor de riolering nauwelijks worden beïnvloed door de mate van afvalwater. Perceptiekosten zijn hoger doordat informatie van het drinkwaterbedrijf benodigd is. Het past alleen bij een gebruikersheffing. Een bedrag naar huishoudgrootte lijkt impliciet op waterverbruik. Daarnaast doet het recht aan het profijtbeginsel omdat iedereen persoonlijk belang heeft bij de bescherming van de volksgezondheid. Perceptiekosten zijn laag doordat het bevolkingsregister goed op orde is en bij de gemeente. Het past alleen bij een gebruikersheffing. Een bedrag naar verhard oppervlak. Dit sluit aan bij het kostenveroorzakingsbeginsel. De kosten van de dimensionering van de riolering worden grotendeels bepaald door de hoeveelheid hemelwater en dus door het aangesloten verhard oppervlak. Perceptiekosten hoger doordat extra gegevens benodigd zijn, bijvoorbeeld op basis van luchtfoto’s. Het past vooral bij een eigenarenheffing. Een bedrag naar de WOZ-waarde. Dit sluit aan indirect bij zowel profijt- als kostenveroorzakingsbeginsel.

De eerste gedachte is dat een kostbaar perceel meer waardevermeerdering heeft door de aansluiting op de riolering. De tweede gedachte is dat hogere kosten vooral worden veroorzaakt door uitgestrekt wonen vanwege extra meters riolering in de weg en door groot wonen vanwege meer verhard oppervlak. Indirect horen uitgestrekt en groot wonen meestal bij een hoge WOZ-waarde. Het past vooral bij eigenarenheffing, maar komt ook voor bij gebruikersheffing. Perceptiekosten laag. Combinaties van genoemde heffingsmaatstaven zijn ook toegestaan. Koppeling met het hemelwaterlabel is een optie om duurzaamheid te bevorderen. Bij alle heffingsmaatstaven anders dan een vast bedrag is het verstandig een minimum en een maximum te definiëren om disproportionaliteit te voorkomen.

Kwijtscheldingsbeleid richt zich op degenen die niet in staat zijn hun rioolheffing te betalen. Dit kan worden bekostigd vanuit een sociale geldstroom bij de gemeente of vanuit de rioolheffing. Het laatste impliceert dat de anderen dan meer moeten betalen. Boekhoudkundig kan het worden genoteerd als kostenpost of als vermindering van de inkomsten. Kwijtschelding komt meer voor bij gebruikers dan bij eigenaren. Vrijstelling van de heffing wordt soms verleend voor garageboxen, ventwagens en religieuze instellingen vanuit praktische of levensbeschouwelijke overwegingen.

4.3 Bestaande verordeningen en jurisprudentie Gemeenten hebben een grote beleidsvrijheid voor het vormgeven van de rioolheffing. In de praktijk worden uiteenlopende vormen toegepast. Een beeld hiervan wordt gegeven in de benchmarkrapportage 2013 van Stichting RIONED “Riolering in beeld” in hoofdstuk D1. Enkele delen van dit rapport zijn overgenomen in onderstaand kader. Rioolheffing en kostendekking De kosten die een gemeente voor de rioleringszorg maakt, kan zij dekken door eigenaren en/of gebruikers van woningen en bedrijven rioolheffing op te leggen. Daarnaast kan zij een deel uit de algemene middelen bekostigen. Met de rioolheffing betalen gemeenten zowel de kosten van investeringen (zie D3) als de jaarlijkse beheerkosten voor de gemeentelijke zorgplichten voor afval-, hemel- en grondwater (zie D5). Gemeenten hebben keuzemogelijkheden in hoe zij investeringen tot kosten berekenen. Gemaakte keuzes in het verleden bepalen (deels) welke ontwikkeling het tarief nu maakt. Rioolheffing 2012 De totale opbrengst aan rioolheffing in 2012 van alle gemeenten is 1,4 miljard euro. Dat is vrijwel gelijk aan de prognose van het CBS en 60 miljoen euro lager dan de prognose voor 2012 uit de benchmark 2010. De totale inkomsten aan rioolheffing vormen 17% van de totale gemeentelijke heffingsopbrengsten.

De gemeentelijke belastingen vormen op hun beurt 3,4% van de totale belastingen van alle overheden. De rioolheffing is voor een gemiddeld huishouden 0,6% van de belastingdruk.

Hemelwater belasten of belonen

15

d.

Tariefsystemen Gemeenten kunnen zowel gebruikers als eigenaren van gebouwen aanslaan voor de rioolheffing. 42% van de gemeenten hanteert alleen een gebruikerstarief en 36% alleen een eigenarentarief, 22% slaat beide aan. Zowel de eigenaren- als gebruikersheffing is voor de meeste huishoudens een vast bedrag. Van de aangeslagen eigenaren (inwoners en bedrijven) betaalt 10% een heffing gerelateerd aan de WOZ-waarde. In 2010 was dit 9%. Dit systeem komt relatief veel voor in grote gemeenten. Bij de tariefsystemen voor de gebruikersheffing is weinig veranderd. De omvang van het huishouden en van het waterverbruik hebben elk een aandeel van circa 15%. Een klein deel (8%) van de gemeenten past de heffing naar WOZ-waarde toe. Veel gemeenten hanteren staffels op het waterverbruik, zodat grote lozers meer rioolheffing moeten betalen.

3.

De heffing mag een beperkte prikkel bevatten die particulier initiatief tot het afkoppelen van hemelwater op het eigen erf bevordert, omdat dit leidt tot minder benodigde investeringen voor klimaatmaatregelen in het openbare gebied. De volgende begrenzingen worden in acht genomen: a. Er wordt niet geheven op inkomen, winst of vermogen. (gelijkheidsbeginsel) b. Disproportionaliteit, willekeur en rompslomp worden vermeden. (zakelijk en objectief, gelijkheidsbeginsel en vereiste lastenvermindering)

Voorstel voor een differentiatie van de rioolheffing die duurzaamheid bevordert De voorgestelde rioolheffing is een gecombineerde heffing voor zowel afvalwater enerzijds als hemelwater en grondwater anderzijds. Het is geen gesplitste heffing omdat dit veel extra administratie teweeg brengt. Maar de heffing wordt wel opgebouwd uit twee gedeelten: a. Het eerste gedeelte richt zich vooral op het afvalwater en wordt opgelegd aan gebruikers van percelen. b. Het tweede gedeelte richt zich vooral op het hemelwater en wordt opgelegd aan de eigenaren van percelen. c. Tussen beide gedeelten wordt een 50% - 50% verdeling aangehouden. De gedachte hierachter is dat ruwweg de helft van de kosten van de rioleringszorg zijn gerelateerd aan afvalwater en de andere helft aan hemelwater en grondwater.

4.4 Mogelijkheden differentiatie Vanuit de wet en vanuit de praktijk is kenbaar dat de rioolheffing op veel verschillende manieren kan worden vormgegeven. In de tekst van voorgaande paragrafen is hierop ingegaan. Voor het project “Green Deal Groene Daken” wordt gezocht naar een vormgeving die duurzaamheid van hemelwaterafvoer bevordert. Rekening houdende met de regels waar differentiatie aan dient te voldoen (zie paragraaf 2.3), speelt voor de rioolheffing: 1. De rioolheffing is gericht op het vergaren van voldoende opbrengsten om de kosten van de rioleringszorg te kunnen bestrijden. (profijtbeginsel) 2. Er wordt daarbij uitgegaan van de volgende beginselen: a. Iedereen die profijt heeft van de riolering, dient in principe bij te dragen. b. De mate van gebruik van de voorzieningen mag doorwerken in de heffing. c. De mate van kostenveroorzaking mag doorwerken in de heffing.

Ad a. gebruikers: Het gedeelte van de rioolheffing dat zich vooral richt op het afvalwater wordt opgelegd aan de gebruikers van percelen. De gedachte is dat afvalwater samenhangt met het gebruik van het perceel. Deze gedachte laat zich verder uitwerken tot de mate van gebruik. Hierbij worden twee redelijke opties gegeven: 1. De eerste optie is om te heffen op basis van de geloosde hoeveelheid afvalwater en deze in beginsel gelijk te stellen aan de ingenomen hoeveelheid drinkwater. Enkele kanttekeningen bij deze optie: i. Met deze optie wordt een zuinige omgang met drinkwater bevorderd. ii. Voor bedrijven die drinkwater opnemen in het proces (denk bijvoorbeeld aan frisdrank) moet een afwijkende clausule worden opgenomen. iii. Voor opgepompt grondwater, ingenomen oppervlaktewater en hergebruikt hemelwater kan een clausule worden opgenomen. iv. Administratief ben je afhankelijk van gegevens van het drinkwaterbedrijf. v. De inkomsten schommelen mee met het drinkwaterverbruik. Deze is in de praktijk vrij constant, maar dat kan veranderen. vi. Boven bijv. 5000 m3 per jaar verdient een degressief tarief aanbeveling omdat anders disproportionaliteit ontstaat voor grote lozers. 2. De tweede optie is om bij woningen te heffen op basis van het aantal mensen dat op een adres staat ingeschreven. Enkele kanttekeningen bij deze optie: i.

Heffen op basis van het aantal bewoners past bij de gedachte dat elk individu baat heeft bij riolering omdat het je behoed voor ziekten.

Hemelwater belasten of belonen

16

ii. iii.

Het feit dat je ergens woont impliceert dat je waarschijnlijk veel gebruik maakt van de riolering op die plek. Voor niet-woningen moet worden teruggegrepen op de eerste optie.

Ad b. eigenaren: Het gedeelte van de rioolheffing dat zich vooral richt op het hemelwater wordt opgelegd aan de eigenaren van percelen. De gedachte is dat de afvoer van hemelwater samenhangt met het vastgoed. Deze gedachte laat zich verder uitwerken tot de mate van kostenveroorzaking. Hierbij worden drie redelijke opties gegeven: 1. De eerste optie is om te heffen op basis van de WOZ-waarde. De gedachte is dat kosten voor de rioleringsvoorzieningen veelal worden veroorzaakt door uitgestrektheid en door verhard oppervlak en dat beide enige samenhang vertonen met de hoogte van de WOZwaarde. Enkele kanttekeningen bij deze optie: i. Het verband tussen kosten voor de rioleringsvoorzieningen en hoogte van de WOZ-waarde is weliswaar uitlegbaar, maar niet aangetoond. ii. Deze optie geeft minder ruimte voor heffingskorting bij duurzame maatregelen omdat dan snel willekeur ontstaat. Subsidies kunnen wel. 2. De tweede optie is om te heffen op basis van m2 afvoerend verhard oppervlak. Enkele aantekeningen bij deze optie: i. Sommige verharding kan infiltreren en telt dan te zwaar mee. ii. Soms wordt hemelwater vanaf verharding hergebruikt. iii. Er is dus meer nodig dan alleen de simpele aanduiding verhard oppervlak. In Duitsland is een bruikbaar systeem ontwikkeld. 3. De derde optie is om uit te gaan van het perceeloppervlak en het toegekende hemelwaterlabel. Toelichting: i.

Bij een G-label is sprake van vrijwel volledige verharding van het perceel waarbij vrijwel al het hemelwater wordt afgewenteld op de openbare ruimte met een ondergrondse aansluiting op het gemengde rioolstelsel. Dit is de slechtste situatie. Het leidt ertoe dat (voor het hemelwater gedeelte) de volle rioolheffing wordt opgelegd. ii. Bij een A-label komt er zelfs bij zware buien geen hemelwater vanaf het perceel naar de openbare ruimte. Het wordt hergebruikt of verdampt of geïnfiltreerd. Dit is de beste situatie voor de gemeentelijke riolering. Het leidt tot besparing op de kosten. Daarom wordt (voor het hemelwater gedeelte) slechts 50% van de heffing opgelegd. iii. De heffingskorting kan geen 100% bedragen omdat de gemeente blijft zitten met hemelwater dat valt op de openbare ruimte en omdat dikwijls al sprake is van oude investeringen die nog worden afbetaald. iv. De bewijslast wordt gelegd bij de eigenaar van het perceel. v. Het hemelwaterlabel heeft nog geen erkende status. vi. Het hemelwaterlabel lijkt goed uitlegbaar evenals een differentiatie van de rioolheffing de hierop word gebaseerd. Het zet aan tot actie.

De twee beschreven opties voor het afvalwater en de drie beschreven opties voor het hemelwater laten zich combineren tot zes varianten, naast het feit dat er nog oneindig veel andere mogelijkheden denkbaar zijn. In deze verkennende notitie doen we drie voorstellen als kansrijke mogelijkheden: A. Combinatie van afvalwater optie 2 en hemelwater optie 3. i. Voor afvalwater wordt uitgegaan van het aantal bewoners in een woning. Voor niet-woningen wordt uitgegaan van drinkwaterverbruik. ii. Voor hemelwater wordt uitgegaan van de perceeloppervlakte en het hemelwaterlabel waarbij een A-label leidt tot 50% korting op dit gedeelte van de heffing. B. Combinatie van afvalwater optie 1 en hemelwater optie 3 i. Ten opzichte van A is het verschil dat voor het afvalwater ook bij woningen wordt uitgegaan van het drinkwaterverbruik. C. Combinatie van afvalwater optie 2 en hemelwater optie 2. i. Ten opzichte van A is het verschil dat voor het hemelwater wordt uitgegaan van m2 verharding zoals bekend uit Duitsland. In alle drie voorstellen A, B en C wordt het gebruik van groene daken beloond op een wijze die past binnen een totaalplaatje. In de praktijk moet blijken of deze prikkel voldoende is om burgers en bedrijven in beweging te krijgen.

Anderzijds moet blijken hoeveel inkomsten de gemeente mislopen, hoeveel besparing op klimaatmaatregelen hiertegenover staan en de mate waarin de restgroep moet opdraaien voor de gemiste inkomsten. Belangrijke kenmerken: • Duurzame omgang met hemelwater wordt bevorderd; • De vormgeving van de heffing lijkt juridisch haalbaar, hoewel het hemelwaterlabel nog experimenteel is en nog niet wordt ondersteund door wetgeving of jurisprudentie; • Het totaalplaatje is goed uitlegbaar en komt redelijk over; • De noodzakelijke inkomsten voor de zorgplichten riolering zijn gewaarborgd; • Er wordt niet geheven op inkomen, winst of vermogen; • Disproportionaliteit en willekeur worden vermeden; • Rompslomp en perceptiekosten lijken overzichtelijk, gezien de huidige stand van de techniek met dataverzameling en -analyse. Kanttekeningen: • Het betreft een nieuwe ontwikkeling waarmee ervaring moet worden opgedaan. • Starten met een groep pilot gemeenten lijkt verstandig. • Het is wenselijk het hemelwaterlabel nader inhoudelijk en juridisch te onderbouwen.

Hemelwater belasten of belonen

17

4.5 Opzet voor een modelverordening

Artikel 12 – Overgangsrecht Standaardtekst model VNG.

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een modelverordening voor de rioolheffing. In onderstaand kader is in het model de plaats aangegeven waar de voorgestelde differentiatie verder kan worden ingevuld en uitgewerkt.

Artikel 13 – Inwerkingtreding Standaardtekst model VNG.

Model voor rioolheffing met differentiatie gebaseerd op de VNG modelverordening Deze invulling behoeft juridische en fiscale toetsing vanuit de VNG. Er wordt uitgegaan van de modelverordening van de VNG en alleen afwijkende punten worden uitgewerkt:

Artikel 14 – Citeertitel Standaardtekst model VNG.

Artikel 1 – Begripsomschrijvingen Let erop dat het zowel onroerende als roerende zaken betreft en zelfstandige gedeelten.

4.6 Conclusies en aanbevelingen differentiatie rioolheffing Voor een bijdrage aan de conclusies en aanbevelingen worden drie vragen kort behandeld:

Artikel 2 – Aard van de belasting Gecombineerde heffing voor zowel afvalwater alsook hemelwater en grondwater Artikel 3 – Belastbaar feit en belastingplicht Eigenaar en gebruiker! Artikel 4 – Zelfstandige gedeelten Standaardtekst model VNG. Artikel 5 – Maatstaf van de heffing De belasting wordt geheven naar het aantal bewoners van een perceel en/of het aantal kubieke meters water dat wordt afgevoerd via de riolering en/of het oppervlak van het kadastrale perceel en/of het hemelwaterlabel. Hier moet de tekst uit de notitie juridisch correct worden verwoord. Artikel 6 – Belastingtarieven Vast te stellen na verdere uitwerking. Dit verschilt per gemeente en moet worden berekend. Artikel 7 – Belastingjaar. Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar. Artikel 8 – Wijze van heffing De belasting wordt bij wijze van aanslag geheven. Artikel 9 – Ontstaan van de belastingschuld en heffing naar tijdsgelang. Standaardtekst model VNG. Artikel 10 – Termijnen van betaling Standaardtekst model VNG. Artikel 11 – Nadere regels door het college van burgemeester en wethouders. Standaardtekst model VNG.

1. Hoe haalbaar lijkt de differentiatie? Differentiatie van de rioolheffing, gericht op het verminderen van de hemelwater-afvoer lijkt haalbaar. De huidige wetgeving biedt de ruimte. Er is een voorstel uitgewerkt dat voor veel gemeenten toepasbaar is. Het vraagt wel aanpassing van de bestaande rioolheffing, leidt tot verschuiving van de belastingdruk en geeft daarmee kans op onrust. Dit vraagt bestuurlijke lef, vanuit de overtuiging dat het bijdraagt aan verduurzaming van de stad. De verschuivingen kunnen per gemeente verschillend uitpakken, doordat gemeenten momenteel de rioolheffing sterk uiteenlopend hebben vormgegeven. Hoe schat je in dat de differentiatie gaat bijdragen aan het verminderen van de hemelwaterafvoer? Of zijn andere instrumenten beter geschikt? Het introduceren van een vermijdbaar gedeelte van de rioolheffing kan zeker leiden tot verminderde hemelwaterafvoer. Bij diftar voor grijs afval is zichtbaar dat mensen hun lozingsgedrag aanpassen als daarmee valt te besparen in de heffingskosten. Een verschil is dat het bij de hemelwaterafvoer niet gaat om dagelijks gedrag maar om investeringen in aanpassingen aan de woning of de tuin. Het uitvoeren van dergelijke ingrepen is geen kleinigheid en dus niet vanzelfsprekend.