2. WRR -Doorgroei-arbeidsparticipatie.pdf

E E N T E R U G B L I K OP ARBElOSPARTlClPATlE

Bij werkzamepersonen gaat het om alle personen met een baan (werknemers, zelfstandigen en meewerkende gezinsleden), ongeacht de arbeidsduur. De werkzame beroepsbevolking bestaat daarentegen enkel uit de personen (werknemers, zelfstandigen en meewerkende gezinsleden) die 12 uur of meer per week werkzaam zijn. De indicator banen van werkzamepersonen omvat alle banen van personen (werknemers, zelfstandigen en meewerkende gezinsleden) die betaald werk verrichten. lndien een persoon meer dan CCn werkkring heeft, dan telt elke werkkring als afzonderlijke baan. Een deelvariabele hiervan is de banen van werknemers, die alleen de banen van werknemers beaeft. De indicator arbeidsvolume in arbeidsjaren drukt de werkgelegenheid uit in volledige banen. Een arbeidsjaar komt overeen met de gemiddelde contractuele arbeidsduur van een voltijdbaan op jaarbasis (wie een gedeelte van het jaar werkzaam was, telt naar rato mee). Er zijn twee vormen: het arbeidsvolume in arbeidsjaren van werkzame personen en het arbeidsvolume in arbeidsjaren van werknemers. Met arbeidsvolume in arbeidsuren wordt de werkgelegenheid van werknemers gemeten, op twee wijzen: het arbeidsvolume van overeengekomen uren van werknemers en het arbeidsvolume van betaalde uren van werknemers.

In figuur 2.5 is de ontwikkeling van de werkgelegenheid (in indexcijfers) in Nederland over de laatste drie decennia weergegeven. Figuur 2.5

8

0 1 1970

Werkgelegenheid in Nederland (in indexcijfers)

"

"

"

"

" " 1975

'

"

"

'

" t 1980

"

"

"

" 1985

1990

1995

jaar

Bron: a s , Statline (voor jaren 1970-1996:werkzarne personen, arbeidsvolurnewerkzarne personen in jaren, arbeidsvolurnewerknemers in uren) CBS, Nationale Rekeningen 1998 (voor jaren 1995-1998:werkzarne personen, arbeidsvolurnewerkzarne personen in jaren, arbeidsvolurnewerknemers betaalde uren).

Sinds het midden van de jaren tachtig is de werkgelegenheid in personen onmiskenbaar gegroeid. Tegelijkertijd is, over dertig jaar genomen, het aantal gewerkte uren minimaal gestegen. De toegenomen werkgelegenheid is dan ook vooral een kwestie van de spreiding van werk over meer personen. Dat de werkgelegenheid in personen in de afgelopen vijftien jaar veel sneller is gestegen dan het aantal gewerkte wen, heeft twee redenen: een aanmerkelijke verkorting van de contractuele arbeidstijd en een toename van het aantal deeltijdwerkers.

DOORGROEI V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Wat gaat schuil achter deze werkgelegenheidsontwikkeling, wanneer naar de verschillende sectoren wordt gekeken? Ten eerste is in de werkgelegenheid in de publieke sector een golfbeweging waar te nemen. De werkgelegenheid in arbeidsjaren in de publieke sector steeg van 11,3 procent in 1970 tot i5,1 procent in 1983, om nadien met de bezuinigingen en privatiseringen in de publieke sector te dalen tot 13,sprocent in rggo en 11,3procent in lggg (CPB 1999).Mede als gevolg hiervan is de aantrekkingskracht van de private sector op werkzoekenden versterkt. Ten tweede is a1 geruime tijd een sterke groei van de dienstensector gaande. Bijna driekwart van de Nederlandse werknemers werkt inmiddels in de diensten~ , in 1998 65,7 bedroeg sector; dat ligt ruim boven het percentage van de E U I dat (European Commission 1999). Arbeidsproductiviteit

Hoewel de werkgelegenheid belangrijk is als een van de samenstellende delen van de arbeidsparticipatie, gaat het niet alleen daarom. Vanuit het perspectief van het draagvlakargument is vooral ook de groei van het reele inkomen relevant. Deze is afgebeeld in figuur 2.6. Figuur 2.6

Reele economischegroei In indexcijfers

-Reele econornische groei

1970

1975

1980

/

1985

1990

1995

2000

jaar Bron: cp8 (1999). De trendbreuk in 1995 ontstaat door de revisie van de Nationale Rekeningen.

Het nationaal inkomen is per definitie de resultante van de werkgelegenheid (nettoarbeidsparticipatie) en de arbeidsproductiviteit. Indien, gegeven de arbeidsparticipatie, de arbeidsproductiviteit toeneemt, wordt het draagvlak vergroot. Figuur 2.7 laat de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit voor de afgelopen decennia zien, zowel per uur, per jaar, als per persoon. Terwijl het gemiddeld aantal uren dat een werkende betaalde arbeid verricht ten opzichte van 1970 met 25 procent is afgenomen, is de arbeidsproductiviteit per uur sinds 1970 met twee derde toegenomen. De arbeidsproductiviteit per jaar blijft achter bij die per uur, doordat de contractuele arbeidstijd is afgenomen; de arbeidsproductiviteit per persoon groeide nog minder doordat steeds meer mensen in deeltijd zijn gaan werken. Het is empirisch gezien lastig de productiviteitsgroei exact aan specifieke productiefactoren toe te wijzen, maar ongetwijfeld

EEN TERUGBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

wordt deze met name veroorzaakt door de technologische vooruitgang en het gestegen opleidingsniveau. Ook veranderdingen in de organisatie van het werk bei'nvloeden de arbeidsproductiviteit; we komen daar in het volgende hoofdstuk nog op terug. Figuur 2.7

Arbeidsproductiviteit in Nederland in werkzame personen, arbeidsjaren en arbeidsuren (in indexcijfers)

+

T 1 1- - -Per uur Per jaar Per persoon

.

A

loo

8

0 1970

~

"

'

~ 1975

i

'

1

' 1980

i

t

1

t 1985

~

"

" 1 1990

r

t

" ~ 1995

~

1

jaar Bron: css, Statline (voor jaren 1970-1995: werkzame personen, arbeidsvolume werkzame personen in jaren, arbeidsvolume werknemers in uren); css, Nationale Rekeningen 1998 (voor jaren 1996-1998: werkzame personen, arbeidsvolume werkzame personen in jaren, arbeidsvolume werknemers betaalde uren); CPB, MEV 2000 (voor reele economische groei over jaren 1970-1998).De trendbreuk in 1995 ontstaat uit de revisie van de Nationale Rekeningen.

De sterke toename van de arbeidsproductiviteit per uur heeft ook een keerzijde: ze is mede tot stand gekomen door uitstoot van laagproductieve werknemers. In werkelijkheid heeft de ceteris-paribusconditie van een gelijkblijvende arbeidsparticipatie (in uren) niet gegolden. Wat telt binnen het kader van het draagvlakargument, is niet zozeer de productiviteit van de werkzame beroepsbevolking als we1 de productiviteit van de potentiele beroepsbevolking. Een daling van de arbeidsproductiviteit per werkende kan vanuit het draagvlakargument in beginsel worden opgevangen wanneer de extra arbeidsinzet leidt tot extra economische groei. Hoe de productiviteit van de potentiele beroepsbevolking zich heeft ontwikkeld, is afgebeeld in figuur 2.8. Ook hier heeft zich de afgelopen decennia een forse stijging voorgedaan. A1 is de stijging van de arbeidsproductiviteit per uur vanuit het draagvlakargument weliswaar enigermate gemitigeerd door de arbeidstijdverkorting en de toename van deeltijdarbeid, dit is vrijwel volledig gecompenseerd doordat het aantal personen dat op de arbeidsmarkt participeert, is toegenomen. De groei van de arbeidsproductiviteit in Nederland is in de jaren negentig enigszins achtergebleven bij die in andere Europese landen.

Dit geldt zowel voor de arbeidsproductiviteit per werkende als voor die per uur (European Commission ~ g g g )waarbij , het beeld voor de laatste grootheid gunstiger is dan voor de eerste. Omdat de productiviteit zich in Nederland altijd a1 op een hoog niveau bevond,

~

1

'

~

DOORGROEI V A N ARBElDSPARTlClPATlE

is deze wat achterblijvende groei niet verwonderlijk. Door de werkgelegenheidsgroei worden nu immers relatief meer laagproductieve werknemers in het arbeidsproces ingeschakeld, een ontwikkeling die allerwegen als wenselijk wordt gezien. Een sectorale beschouwing biedt nog een verdere relativering. De achterblijvende groei van de arbeidsproductiviteit is vooral gelokaliseerd bij de afgeschermde dienstensector (zie ookvan der Wiel1999). Zoals gezegd, is de Nederlandse economie de afgelopen jaren meer dan de economie van andere Europese landen veranderd in een diensteneconomie. Daarnaast heeft ook het loonmatigingsbeleid, waardoor een levensduurverlenging van kapitaalgoederen kon plaatsvinden, bijgedragen tot de afzwakking van de productiviteitsgroei. Figuur 2.8

Arbeidsproductiviteit van beroepsgeschikte bevolking in Nederland (in indexcijfers)

jaar

Bron: CPB (1999). De trendbreuk in 1995 ontstaat uit de revisie van de Nationale Rekeningen.

Voor een individu telt in zijn werk niet alleen het loon, maar ook de arbeidstijd (of in spiegelbeeld: de vrije tijd die overblijft) en de arbeidskwaliteit. Deze komen hier achtereenvolgens aan de orde. Arbeidstijd

De toename van de arbeidsproductiviteit heeft niet alleen tot een hoger inkomen geleid, maar ook de eerder genoemde daling van de contractuele arbeidstijd mogelijk gemaakt. In de afgelopen decennia blijkt de stijging van de arbeidsproductiviteit per uur in Nederland voor drie kwart te zijn benut om de reele brutolonen te verhogen en voor een kwart om de contractuele arbeidstijd te verkorten (Den Butter en Van Vuuren 1998). Dit laatste aandeel neemt nog toe, wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat het aantal deeltijdwerkers is toegenomen. Het macrobeeld van de toenemende hoeveelheid vrije tijd behoeft echter enige nuancering. Het is mogelijk dat gewerkte tijd niet in de statistieken tot uiting komt. In aanmerking nemend dat studie veelal buiten werktijd plaatsvindt, dat een deel van het overwerk ook onbetaald wordt verricht en dat vrije dagen

EEN TERUCBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

lang niet altijd worden opgenomen, is het mogelijk dat de formeel overeengekomen arbeidsduurverkorting feitelijk anders uitpakt. Welke feitelijke arbeidstijd vanzelfsprekend wordt geacht, zal samenhangen met de cultuur binnen de sector ofbinnen het bedrijf. In veel bedrijven is het vanzelfsprekend dat jonge medewerkers onbetaald lange werktijden maken om voor promotie in aanmerking te komen. En in internationaal opererende ondernemingen heerst vaak een 'overwerkcultuur', waarin de standaard werkweek uitgaat boven de contractuele werkweek. Uit tijdbestedingsonderzoek (Van den Broek et al. 1999:45) komt naar voren dat over de jaren 1975 tot 1995 het tijdbeslag aan betaald werk voor werkende mannen (meer dan 12 uur werkzaam) licht stijgt van41,4 uur tot42,3 uur en voor werkende ~ tot 31,o. Achter deze vrouwen (meer dan 12 uur werkzaam) licht daalt van 3 3 , uur vlakke, generieke ontwikkeling gaan uiteenlopende ontwikkelingen schuil die moeten worden bezien naar opleiding, leeftijd en verzorgingspositie. Zo zijn personen met een opleiding op HAVO-, VWO-en MBO-niveau van 17.1 uur betaald werk per week in 1975 gegaan naar 21,7 uur in 1995 en personen met een HBO-of WOopleiding van 2 1 3 uur naar 24,8 uur.

De arbeidstijd van laagopgeleide personen is over dezelfde periode juist sterk gedaald: van lg,o uur in 1975 tot 14,o uur in 1995 ULO of MAVO en van 11,2 uur in 1975 tot 8.2 uur in 1995 voor personen met LBO, voor werknemers met alleen lager onderwijs. Wordt de ontwikkeling naar leeftijd bezien, dan blijkt dat de groep van 20-34 jaar in 1975 23,2 uur werkte tegen 26,7 uur in 1995; dat de groep van 35-49 jaar in 1975 28,g uur werkte tegen 24,9 uur in 1995; dat de groep van 50-64-jarigen in 1975 juist 15,1uur werkte tegen 13,z uur in 1995 (hoewel ten opzichte van de n , g uur die deze groep in 1985 werkte weer sprake is van een stijging) en dat de groep van 12-19-jarigenin 1975 8,2 uur werkte tegen 4,6 uur in 1995. Uit het tijdsbeslag naar verzorgingspositie blijkt dat kostverdieners zonder kinderen van42,s uur in 1975 naar 44,o uur in 1995 zijn gaan werken, terwijl kostverdieners met kinderen over dezelfde periode van 40,8 uur naar 44,g uur gingen (waar ook tweeverdienende mannen en vrouwen meer tijd aan betaalde arbeid zijn gaan besteden). De tijd die wordt besteed aan arbeid, is ingrijpend anders verdeeld over (groepen van) mensen dan dertig jaar geleden. De arbeidstijd is vooral herverdeeld in de richting van degenen die ook de meeste zorgarbeid leveren, namelijk jonge ouders. A1 met a1 wordt hierdoor ook de vrije tijd ongelijker verdeeld.

Dit onderstreept nog eens dat er achter de constante tijdsbesteding aan arbeid op macroniveau bewegingen op microniveau schuil gaan: de levensfase waarin zowel arbeid als zorg moeten plaatsvinden, wordt smaller doordat jongeren langer deelnemen aan onderwijs en zo de arbeidsparticipatie uitstellen, terwijl ouderen hun participatie afbouwen door arbeidsongeschiktheid en vervroegde uittreding (vgl. WRR 1999). Arbeidskwaliteit

Een eerste onderdeel van de arbeidskwaliteit is de invulling van de arbeidstijd: de werktijden. Hierbij moet in de eerste plaats worden geconstateerd dat Nederland noch aan de productie- noch aan de consumptiezijde van het economisch leven

DOORGROEI VAN A R B E I D S P A R T I C I P A T I E

een echte 24-uurs-economie is. In het algemeen kennen we nog steeds de min of meer klassieke arbeidstijden. We1 is er een wat grotere flexibiliteit aan het begin en aan het eind van de werkdag, zodat er meer mogelijkheden zijn gekomen om ~erkeerscon~estie te ontlopen of kinderen naar school of naar de creche te brengen. Uit cijfers over tijdsbesteding (Van den Broek et al. 1999: 46) blijkt dat het werken buiten de reguliere uren de afgelopen decennia weliswaar is toegenomen, maar nog altijd niet schrikbarend hoog is. Werkte men in 1975 per week gemiddeld 1,1uur op doordeweekse avonden, in 1995 was dat 1,4 uur per week. In 1975 werd in het weekend 0,9 uur gewerkt, tegen 1,3 uur in 1995.Verreweg de meeste mensen hoeven niet op zondag te werken. Slechts 4,6 procent van de werkenden in geschoolde arbeid werkte in 1995 op zondag meer dan vijf uur, en 4,8 procent van de lagere en middelbare employees. Onder leidinggevenden en hoge employees nam het percentage dat op zondag meer dan vijf uur werkte, tussen 1975 en 1995 echter sterk toe: van 3,6 procent tot 13.1 procent (Van den Broek et al. 1999: 119). Ook onder ongeschoolde werknemers steeg het percentage werkenden dat op zondag meer dan 5 uur aan arbeid besteed: van 2,9 procent in 1975 tot 7,1 procent in 1995. Deze lichte wijziging in de arbeidstijden wordt bevestigd uit cijfers van het CBS.

Tabel 2.2 geeft aan dat de werkzame beroepsbevolking iets meer op onregelmatige tijden is gaan werken. Tabel 2.2

Werkzame beroepsbevolking naar werktijden (%)

Regelrnatig Onregelrnatig Nacht en avonda Avond Weekend overdag Onbekend Totaal Bron: css (2000). a) waaronder ploegendienst.

De stijging tussen 1995 en 1999 zal mede het gevolg zijn van de aanpassing van de winkelsluitingwet in 1997. De ruimere openingstijden, waartoe deze wet heeft geleid, komen voor kleine zelfstandigen deels neer op een verlenging van de werkweek. Voor grote bedrijven is een dergelijke verruiming makkelijker binnen de reguliere lengte van werktijden te organiseren. Wanneer de werkzame beroepsbevolking wordt bekeken naar leeftijd en geslacht, dan blijkt dat jongeren (15-24 jaar) meer dan gemiddeld onregelmatig werken en vrouwen iets minder dan gemiddeld.

EEN TERUCBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

Een ander onderdeel dat de arbeidskwaliteit betreft, is de vrijheid de tijd naar eigen wens in te kunnen delen, bijvoorbeeld voor ouderschap, sabbatical, studie of zorg. De mogelijkheden om te kunnen schuiven met vrije tijd en werktijd nemen toe. In 1998 had 39,6 procent van de werknemers per CAO de mogelijkheid tot verlofsparen; 16,1procent kon vrije dagen kopen en 19,s procent verkopen (Arbeidsinspectie 1999). Hoe tevreden is de gemiddelde Nederlandse werknemer nu eigenlijk over zijn werk? De begrippen loontevredenheid en baantevredenheid kunnen hier tot een voorzichtig antwoord leiden. Loontevredenheid betreft de tevredenheid over de hoogte van het loon; baantevredenheid betreft de waardering voor het hele pakket van arbeidsaspecten inclusief het loon. Uit cijfers van de OSA (1999: 28) blijkt dat de Nederlandse werknemer over het algemeen tevreden is met zijn werk: 89,g procent is tevreden over zijn baan en 50,6 procent is tevreden over het loon. Vrouwen (89,4 %) zijn praktisch net zo tevreden over hun baan als mannen (90,z %), maar minder tevreden over het loon. Vindt 54,g procent van de mannen het loon hoog of tamelijk hoog, van de vrouwen is 44,7 procent deze mening toegedaan.

Wanneer wordt gekeken naar opleidingsniveau, zijn er geen duidelijke verschillen in baantevredenheid maar we1 in de loontevredenheid (van 4 4 , 4 % met een lage opleiding tot 67,2 % met een hoge opleiding). Ouderen zijn meer dan jongeren tevreden over hun baan (van 86,7 procent voor jongeren onder de 25 tot g2,3 procent voor ouderen boven de 55) en het loon (van 41,8 procent voor jongeren onder de 25 tot 55,g procent voor ouderen boven de 55). De loontevredenheid vertoont een sterke samenhang met het netto-uurloon. Over de jaren heen zijn geen noemenswaardige tendenties zichtbaar in baantevredenheid en loontevredenheid (tabel 2.3). Tabel 2.3

Baantevredenheiden loontevredenheid in historischperspectief (96)

Bron: OSA (1999: 31). Baantevredenheid geeft het percentage ondervraagden dat 'tevreden' of 'zeer tevreden' is met het werk aan, loontevredenheid het percentage ondervraagden dat het loon 'hoog' of 'tamelijk hoog' vindt.

Momenteel is de arbeidsmarktsituatie zodanig dat wie specifieke wensen heeft over het pakket baanaspecten, nu grote kansen heeft deze te realiseren. Velen beschikken over de exit-optie: op individueel niveau kunnen werknemers zelf een geschikte baan kiezen en afspraken maken met de werkgever. Door de krapte op de arbeidsmarkt ontstaat hiervoor ook vanuit de kant van werkgevers belangstelling. Op collectief niveau kan met gesloten beurzen een wederzijds voordelige ruil worden overeengekomen. Een voorbeeld hiervan is dat in de jaren 1994-1997in de marktsector arbeidsduurverkorting is geruild tegen flexibele werktijden en verlaging van de toeslag voor overwerk en werk op niet-reguliere tijden.

DOORCROEI VAN ARBEIDSPARTICIPATIE

A1 met a1 lijkt dit beeld van de arbeidstijd en -kwaliteit niet goed te rijmen met de we1 gehoorde klacht dat werkenden, ondanks een uitgekiende tijdsplanning, 'druk, druk, druk' zijn. Deze discrepantie moet wellicht verklaard worden uit een niet gelijk oplopen van de (individuele) welvaartsbeleving met de gestegen productiviteit. Niet alleen levert ieder uur extra vrije tijd en iedere extra verdiende gulden minder nut op dan de vorige, ook de aspiratieniveaus (verwachtingen) stijgen mee met de groeiende welvaart. De door de welvaartsverhoging opgeroepen behoefte aan reizen, uitgaan, vermaak, sport, cultuur en cursussen in de consumptieve sfeer, hebben een zodanige druk op de besteding van de tijd buiten het werk opgelegd, dat de indruk is ontstaan dat de voor deze zaken beschikbare tijd is afgenomen in plaats van toegenomen. Vrijetijdsbesteding is een luxe goed waarvan de consumptie vanwege de welvaartsgroei meer dan evenredig is toegenomen. Daarbij kost vrijetijdsbesteding niet alleen geld maar ook extra vrije tijd.

2.1.4

SOCIALE ZEKERHElD

De economische groei in deze eeuw heeft ook de opbouw van de verzorgingsstaat mogelijk gemaakt. Arbeidsmarkt en sociale zekerheid zijn op verschillende wijzen onlosmakelijk met elkaar verbonden. In de eerste plaats moet de sociale zekerheid gefinancierd worden door deelname aan de arbeidsmarkt. In de tweede plaats bepaalt de inrichting van de sociale zekerheid (uitkeringsniveaus en -waarden) de prikkels tot activering. Financiering sociale zekerheid

De financiele last van de sociale zekerheid laat zich illustreren aan de hand van twee maatstaven: de i/a-ratio en de socialezekerheidsquote. De i/a-ratio geeft aan hoeveel actieven de lasten van de sociale zekerheid voor de inactieven moeten dragen, de socialezekerheidsquote geeft het financiele beslag van het stelsel van sociale zekerheid op het nationaal inkomen weer. Beide zijn weergegeven in figuur 2.9. Figuur 2.9

Inactieven/actieven-ratio en socialezekerheidsquote

-- - - - ---

7-

-Socialezekerheidsquoteincl. *OW

- - __----1970

1975

1980

1985

jaar

Bron: CPB en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

1990

1995

EEN TERUGBLIK O P ARBElDSPARTlClPATlE

Het aantal personen dat een AOW-uitkeringontvangt, is daarbij, gegeven de pensioengerechtigde leeftijd, demografisch bepaald. Daarom zijn in figuur 2.9 de totale i/a-ratio en totale socialezekerheidsquotes ook exclusief de AOW gegeven. De inactieven zijn te vinden in verschillende regelingen van sociale zekerheid (tabel 2.4). Tabel 2.4

Personen in sociale zekerheid in percentage van bevolking (15-64 jaar, %) 1970

Werkloosheids-Ibijstandsuitkering

1,66

3.72

4,03

8,75

7,71

9.53

6.94

Arbeidsongeschiktheidsuitkering

3.79

4,67

7,53

8,01

8,64

8,38

8,57

Uitkeringwegens ziekte

3,30

3,82

3.95

3.12

3,97

3,33

3,60

2,46

3,02

3,07

2,59

VUT/ANW-uitkering

1,81

1,83

1,94

In figuur 2.9 is duidelijk te zien dat de verhouding tussen de actieven en de inactieven in de jaren zeventig uit balans raakte. In eerste instantie waren de budgettaire gevolgen daarvan door de stijgende aardgasbaten niet direct zichtbaar. Maar toen eind jaren zeventig, begin jaren tachtig de financiering van de sociale zekerheid steeds meer begon te klemmen en de wig vanwege de noodzakelijke premieverhogingen toenam, zette de negatieve spiraal van de wig en arbeidsparticipatie zich steeds meer in werking. Vanaf de helft van de jaren tachtig zijn deze ontwikkelingen gekeerd. De terugloop van de socialezekerheidsquote en de i/a-ratio in figuur 2.9 kan dus mede verklaard worden vanuit het beleid dat in de jaren tachtig werd ingezet om de sociale zekerheid te hervormen. In eerste instantie lag de nadruk op het 'polisbeleid' (hoogte, duur en voorwaarden voor een uitkering) in de sociale zekerheid. Uitkeringen bleven bij het algemeen loonniveau achter en ww en WAO werden verlaagd naar 70 in plaats van 80 procent van het laatstverdiende loon. Vervolgens is de nadruk komen te liggen op het volumebeleid in de sociale zekerheid, waarbij scherpere toetredingseisen werden gesteld, de uitkeringsduur werd beperkt en de sociale zekerheid ook een meer activerend karakter kreeg.

In de tweede helft van de jaren negentig zijn vervolgens de werkgevers financieel op hun verantwoordelijkheid aangesproken. In de ziekte-uitkering zijn zij nu verantwoordelijk voor betaling van ziekengeld, terwijl er in de arbeidsongeschiktheidsuitkering sprake is van een premiedifferentiatie naar gelang de omvang van de WAO-uitstroom. Door de hervorming van de sociale zekerheid zijnontstond budgettaire ruimte om de kosten van laagbetaalde arbeid meer in overeenstemming gebrachtte brengen met de bijbehorende productiviteit. Door de introductie van de SPAK (een afdrachtskorting voor werknemers rond het minimumloon) daalde de gemiddelde wig voor bedrijven rond het minimumloon van 32 procent van de loonkosten

DOORGROEI VAN ARBElDSPARTlClPATlE

in 1985 tot 16 procent in 1999. Hoewel de werkloosheid is gedaald, is het totale aantal van werklozen, bijstandsgerechtigden, arbeidsongeschikten en vutters aanzienlijk. Het arbeidsongeschiktheidsprobleem heeft zich ontwikkeld met de invoering van de WAO in 1967 en is ondanks diverse maatregelen in de jaren tachtig en negentig niet substantieel in omvang teruggedrongen. Dat ingrepen in de WAO per CAO weer deels zijn gerepareerd heeft hier ongetwijfeld aan bijgedragen. Participatieprikkels in de sociale zekerheid

Een van de structurele problemen op de Nederlandse arbeidsmarkt is de hoge 'replacement rate'. Dit kengetal geeft het verschil weer tussen de (netto)inkomsten in betaalde arbeid en de inkomsten in geval van een uitkering. Tabel 2.5 laat zien dat deze beloningsverhouding in de zeventiger jaren is opgelopen tot bijna honderd procent; de afgelopen decennia is hier nauwelijks enige beweging in geweest. geweest. Tabel 2.5

I

Netto replacement rate

Minimum uitkering/minimumloon

Bron: CPB (1999). Na 1995: na revisie Nationale Rekeningen

De replacement rate is een belangrijke determinant voor het reserveringsloon, dat wil zeggen het loonniveau waarop iemand bereid is in betaalde arbeid te participeren. Wanneer de netto-opbrengsten bij het verrichten van betaalde arbeid nauwelijks uitkomen boven de inkomsten uit een uitkering, zal het reserveringsloon boven het te verdienen loon liggen en worden mensen dus blootgesteld aan de verleiding om voor non-participatie te kiezen. Dit is het probleem van de uitkeringsval, dat we1 als onderdeel van de armoedeval wordt gezien. De replacement rate blijkt helemaal hoog te zijn indien ook rekening wordt gehouden met allerlei ondersteunende inkomensafhankelijke regelingen zoals de huursubsidie (doordat met de aanvaarding van de nieuwe betrekking het recht op deze regelingen vervalt). De armoedeval wordt in het belastingstelsel van de eenentwintigste eeuw met een arbeidskorting gemitigeerd. Overigens zal het reserveringsloon niet alleen afnemen met de gestrengheid van de uitkeringsregelingen, maar ook met de kansen op doorgroei en carrihemogelijkheden die de keuze voor participatie in betaalde arbeid bieden. Een doorgroei naar een situatie van vrijwel volledige arbeidsparticipatie brengt met zich mee dat een substantieel deel van de non-participanten met een sociale uitkering gaat participeren op de arbeidsmarkt.

De activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid is de afgelopen jaren a1 versterkt met programma's voor additionele arbeid en het strikter toepassen van sancties.

EEN TERUGBLIK O P ARBElDSPARTlClPATlE

De programma's voor additionele arbeid zijn erop gericht uitkeringsgerechtigden weer in het arbeidsproces te betrekken en een opstap naar de reguliere arbeidsmarkt te geven (Wet Inschakeling Werkzoekenden). Activering is met name belangrijk omdat naarmate mensen langer in een uitkering blijven, hun kans om op de arbeidsmarkt terug te keren kleiner wordt. De werkhervattingkans voor ww-ers en ABW-ers neemt af met de duur van hun werkloosheid (Ministerie van szw 1999: 94). In het eerste jaar van werkloosheid stroomt de helft vanuit de w w door naar de arbeidsmarkt. Na het eerste jaar zakt de werkhervattingskans omdat de werkloze kennis en vaardigheden kwijt raakt en de kansrijken zijn uitgestroomd. De werkhervattingkans daalt niet alleen met de ww-duur maar ook met de leeftijd van de ww-gerechtigde. Vergelijkbaar is de uitstroom uit de bijstand, zij het dat die nog geringer is. 2.2

PARTICIPANTEN E N NON-PARTICIPANTEN

De ontwikkeling van de arbeidsparticipatie is te ontleden naar een aantal relevante groepsdimensies. De beroepsbevolking, de werkloze beroepsbevolking en de werkzame beroepsbevolking veranderen van samenstelling doordat een instroom (van jongeren en immigranten) en een uitstroom (van ouderen en emigranten) plaats heeft. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de participatieontwikkeling naar opleiding (par. 2.2.1) naar leeftijd (par. 2.2.2), naar geslacht (par. 2.2.3) en naar etniciteit (par. 2.2.4)

2.2.1

ARBEIDSPARTICIPATIE NAAR O P L E I D I N G

De mate waarin het productievermogen van de beroepsgeschikte bevolking wordt benut, kan worden beschouwd aan de hand van een uitsplitsing van de arbeidsparticipatie naar opleidingsniveau (figuur 2.10). De arbeidsparticipatie blijkt aanzienlijk hoger te liggen naarmate het opleidingsniveau hoger is. Dit gegeven verandert weinig over de jaren. Dit ligt in zekere zin ook voor de hand. Immers, naarmate de opleiding hoger is, is de productiviteit hoger en zijn ook de 'opportunity'kosten van het niet-verrichten van betaalde arbeid hoger. De grootste toename van het aantal participanten betreft personen met een middelbare opleiding. Met de instroom van meer hogeropgeleiden en de uitstroom van meer lageropgeleiden is het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking geleidelijk toegenomen; naar geboortecohort zijn verschillen waar te nemen in het opleidingsniveau (scp 1998: 218.)

-

/---

DOORGROEI V A N A R B E I D S P A R T I C I P A T I E

Figuur 2.10

Nettoarbeidsparticipatie naar opleiding Lager opgeleiden

-Brutoparticipatie I -Nettoparticipatie

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Middelbaar opgeleiden

-Brutoparticipatie I

-Nettoparticipatie

Hoger opgeleiden

Bron: css (1999a), css (1996). D e lageropgeleiden bestaan uit: personen m e t basisonderwijs, MAVO e n veo; d e middelbaaropgeleiden bestaan u i t personen m e t MBO, HAVO, vwo; d e hogeropgeleiden

u i t personen m e t HBO e n wo.

Figuur 2.11 brengt de opbouw van de arbeidsvraag naar verschillende opleidingsniveaus in beeld.

EEN TERUCBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

Figuur 2.1 1

Werkzarne beroepsbevolking naar opleiding Lager opgeleidm

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jaar

Bron: c a (2000),c ~ (1996). s De lageropgeleidenbestaan uit: personen met basisonderwijs, MAVO en

vso, de middelbaaropgeleidenbestaan uit personen met MBO, HAVO, VWO; de hogeropgeleiden

uit personen met HBO en wO.

Het grootste deel van de arbeidsvraag blijkt uit te gaan naar mensen met een middelbare opleiding. Het aandeel van deze categorie is in de beschouwde periode ongeveer gelijk gebleven. De toename van het aantal participanten in deze groep valt weg tegen het afnemend aandeel van middelbaaropgeleiden in de beroepsgeschikte bevolking. De grote stijging van de arbeidsparticipatie naar aandeel is gelokaliseerd bij de hogeropgeleiden: het aandeel HBO-ersin de totale werkgelegenheid is gestegen van 15 procent in ~ g g tot o 18,s procent in 1998 en het aandeel van wo-ers van 6,g procent in iggo naar 9,2 procent in 1998. Parallel aan deze ontwikkeling daalde het aandeel laagopgeleide arbeid van 35,g procent in iggo naar 28,2 procent in 1998. Door internationale handel en technologische vooruitgang is er gemiddeld genomen sprake van een opwaardering van de gevraagde arbeid. De internationalisering versterkt de internationale arbeidsdeling. Bedrijven die internationaal moeten concurreren, kunnen het zich niet veroorloven technologisch achter te lopen. Daarom moeten zij over goed opgeleide werknemers beschikken. Eenvoudige arbeid - in deze niet-beschutte sector van de economie - kan dan aan lagelonenlanden worden uitbesteed. Net als in verschillende andere landen vindt ook in Nederland een verschuiving plaats in de gevraagde kwalificaties (tabel 2.6).

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Tabel 2.6

Werkzame beroepsbevolkingnaar beroepsniveau (1992; %)

Elementaire beroepen Lagere beroepen Middelbare beroepen Hogere beroepen Wetenschappelijke beroepen Overig Bron: css (2000)

Voor laagopgeleiden blijft er echter altijd een zekere werkgelegenheid in de dienstensectoren. Een verdergaande individualisering zou de vraag naar dienstverlenende activiteiten met een lokaal en persoonlijk karakter (bewaking, huishoudelijk werk, verzorging) zelfs kunnen doen toenemen.

2.2.2

ARBEIDSPARTICIPATIE N A A R LEEFTIJD

In de samenstelling van de beroepsbevolking naar leeftijd worden demografische factoren weerspiegeld, zoals de naoorlogse geboortegolf, langere opleidingsduur en vervroegde uittreding. In alle gei'ndustrialiseerde landen veroudert de beroepsbevolking; in Nederland a1 vanaf de zeventiger jaren. Het aandeel 15-24-jarige jongeren in de beroepsbevolking daalt, het aandeel 25-45-jarigen stijgt, terwijl het aandeel van de groep ouder dan 55 jaar licht daalt. In de volgende figuur is de arbeidsparticipatie uitgesplitst naar verschillende leeftijdsgroepen. Figuur 2.1 2

Brutoarbeidsparticipatie naar leeftijd

14-19

20-24

40-49

25-39

50-64

65+

leeftijd

Bron: css Statline. Het gaat hier om de participatie ten opzichte van de bevolkingvan 15 jaar en ouder.

De arbeidsparticipatie naar leeftijd is institutioneel begrensd. Personen die jonger zijn dan 15 jaar, vallen onder de leerplicht; personen ouder dan 65 zijn als regel verplicht met pensioen. De arbeidsparticipatie van jongeren (14-19 jaar) ligt per 1997 op 23 procent. Hier is het effect van de op macroniveau toegenomen arbeidsparticipatie

EEN TERUCBLIK O P ARBEIDSPARTICIPATIE

(meer dan) volledig gecompenseerd door de langere gemiddelde scholingsduur van jongeren. Het percentage van de bevolking tussen 15 en 64 jaar oud dat volledig dagonderwijs geniet, is tussen 1970 en 1995 gestegen van 8,1 procent tot 10,8 procent en daarna gedaald tot 10,3procent in 1998. Zoals te verwachten valt, is de arbeidsparticipatie vooral hoog voor personen tussen de 25 en 50 jaar. In deze leeftijdsgroep stijgt de participatie ook het snelst, met name doordat de participatie van vrouwen zo sterk is toegenomen. De arbeidsparticipatie bij het oudste deel van de beroepsgeschikte bevolking is laag. Dit komt door de invoering van de VUT. Toen het ongunstig economische tij in de jaren zeventig en tachtig bedrijven noopte tot saneringen en zich tegelijkertijd veel jongeren op de arbeidsmarkt meldden, werd deze maatregel immers ingevoerd om ouderen plaats te laten maken voor jongeren. Het CBS rekent vrijwel niemand van deze non-participanten tot de werkloze beroepsbevolking. Wie wil werken en actief naar een baan zoekt, is praktisch altijd werkzaam. Hoe verhoudt de arbeidsparticipatie zich naar leeftijd in internationaal opzicht 1999: 228-Z~I)? De brutoarbeidsparticipatie van IS-24-jarigen ligt in 1998 met (OECD 68,o procent flink boven het EU gemiddelde van 46,6 procent.

Maar in Nederland is de brutoarbeidsparticipatie van 5s-64-jarigen in vergelijking met andere landen laag, a1 is hierin sinds rggo we1 enige verbetering opgetreden. In 1998 lag de brutoarbeidsparticipatie in Nederland op ongeveer een derde tegen 40,4 procent in de EU. De lage arbeidsparticipatie van ouderen moet daarmee 66n van de belangrijkste aandachtspunten voor het beleid zijn, wil een verdere doorgroei van de participatie gerealiseerd kunnen worden.

2.2.3

ARBEIDSPARTICIPATIE NAAR CESLACHT

In het twintigste-eeuwse Nederlandse gezins'contract' verdeelde de man als broodwinner zijn tijd tussen werken en vrije tijd, en de vrouw haar tijd tussen zorg en vrije tijd. Vanuit loopbaanperspectief betekent dit dat op de Nederlandse arbeidsmarkt mannen, voor zover zij niet door werkloosheid of arbeidsongeschikt werden getroffen, tot aan hun pensioen een volledige, betaalde baan hadden. Vrouwen echter verlieten de arbeidsmarkt rond het tijdstip van hun huwelijk of de komst van kinderen en keerden daarop ook niet terug. De participatie van getrouwde vrouwen in Nederland is dan ook altijd relatief laag geweest (Pott-Buter 1993; Plantenga lgg3).Een tiental jaren geleden vie1 de gevoeligheid van het arbeidsaanbod voor een verandering in het loon (de loonelasticiteit) hierdoor uiteen in een vrij hoge loonelasticiteit voor vrouwen en een zeer lage voor mannen (zie Theeuwes 1988).Het weer gaan ofblijven werken van partners werd bovendien ontmoedigd door de specifieke vormgeving van het belastingstelsel. Doordat de belastingvrije som overdraagbaar was, kon een inkomensstijging van de minst verdienende partner tot een inkomensdaling op huishoudenniveau leiden. De rol van mannen in het standaardgezin is sindsdien weinig veranderd. Voor mannen is de keuze in tijdsbesteding er nog grotendeels een tussen werk en

DOORGROEI VAN ARBEIDSPARTICIPATIE

vrije tijd. We1 is de periode waarin binnen een volledige baan betaalde arbeid wordt verricht, korter geworden als gevolg van een langere leerperiode en een veelal vervroegde pensionering of uittreding. Voor vrouwen is er echter des te meer veranderd (zie ook Liefbroer en Dijkstra 2000). Vrouwen die getrouwd zijn en nog geen kinderen hebben, behouden hun volledige baan tegenwoordig veel vaker dan vroeger. Ook blijven zij na het krijgen van kinderen werken, veelal in deeltijd. Wie bij de geboorte van de kinderen stopt met werken, komt bovendien vaak weer terug op de arbeidsmarkt als de kinderen ouder worden. Het betere opleidingsniveau van vrouwen heeft ongetwijfeld bijgedragen aan deze ontwikkeling, evenals de toegenomen huishoudelijke efficientie, waardoor er minder tijd nodig is voor het huishouden. Figuur 2.13 geeft weer hoe de (bruto)arbeidsparticipatie zich voor mannen en vrouwen heeft ontwikkeld. Figuur 2.1 3

Brutoarbeidsparticipatie naar geslacht

-Mannen (EBB)

-Vrouwen (EBB) Mannen (Statline)

- - - - . Vrouwen (Statline)

,r.

____----..----I

1970

1975

1980

1985

1990

/

I

I

I

(

1995

jaar Bron: CBS (1999a) Statline. Bij de arbeidsparticipatie uit Statline gaat het o m de participatie ten opzichte van de bevolkingvan 14 jaar en ouder, bij de arbeidsparticipatie uit de Enquite Beroepsbevolking (EBB) gaat het o m de participatie ten opzichte van de bevolkingvan 15-64 jaar.

Zo is de buitenshuis werkende vrouw in Nederland langzaam maar zeker heel gewoon geworden. Figuur 2.14geeft aan dat de arbeidsparticipatie sinds 1981 met name sterk is gestegen voor vrouwen in de leeftijdscategorie waarin zij ook voor hun jonge kinderen (zouden kunnen) zorgen. De nettoarbeidsdeelname van vrouwen in de leeftijd van 25-55 jaar verdubbelde bijna in de beschouwde periode. Dit komt vooral doordat zich bij oudere vrouwen uit die categorie zowel een leeftijdseffect voordoet (herintrederschap) als een generatie-effect: naarmate jonge vrouwen die arbeid en zorg combineren ouder worden, blijven ze hun arbeidsmarktgedrag voortzetten. Niet alleen is het voor de meeste jonge vrouwen vanzelfsprekend geworden om op de arbeidsmarkt actief te zijn en te blijven. Ook wordt nu met de herziening van het belastingstelsel de ontmoediging van de arbeidsparticipatie van de minst verdienende partner voor een belangrijk deel weggenomen. Met de omzetting van de belastingvrije som in een individueel uit te betalen heffingskorting wordt een belastingstelsel gerealiseerd dat gericht is op economische zelfstandigheid.

EEN TERUCBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

Een bijkomende emancipatiebevorderende factor is dat tweeverdieners hun leefstijl op hun gezamenlijke inkomen baseren. Figuur 2.14

Verandering arbeidsparticipatie naar leeftijd (1996 t.0.v. 1981)

-15-24

25-34

3544

45-54

55-64

> 65

leeftijd

Bron: cas S t a t l i n e .

Dat in de arbeidsparticipatie van vrouwen een cohorteffect is opgetreden, wordt duidelijk in figuur 2.15. In deze figuur wordt de arbeidsparticipatie voor verschillende jaren zowel naar geslacht als naar leeftijd uitgesplitst. Figuur 2.15

Brutoarbeidsparticipatie naar geslacht en leeftijd Participatie v a n v r o u w e n

1

Participatie v a n m a n n e n 100

01

14-19

,

I

20-24

25-39

4049

leeftijd

Bran: css S t a t l i n e . H e t g a a t h i e r om d e b e v o l k i n g v a n 14 j a a r e n o u d e r .

50-64

65+

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Ook de gegevens van de nettoarbeidsparticipatie op basis van de EnquEte Beroepsbevolking laten een duidelijk cohorteffect zien (tabel 2.7). Tabel 2.7

Nettoarbeidsparticipatie naar geslacht en leeftijd (%) M a n en vrouw

Man

1993

1999

1987

1993

1993

25-29jaar 30-34jaar 35-39jaar

19 62 69 64 64

16 59 76 71 69

23 64 83 80 76

21 64 83 89 89

19 59 85 90 90

25 67 90 93 92

40-44jaar 45-49jaar 50-54jaar 55-59jaar 60-64jaar

64 60 50 38 14

69 66 56 38 11

76 73 66 47 14

89 88 79 57 18

92 89 87 65 21

Totaal

52

57

64

89 86 75 61 24 70

71

76

15-19 jaar 20-24jaar

I

Vrouw

1987

Bron: cas (2000).

In vergelijking tot het buitenland, heeft de arbeidsparticipatie van vrouwen in Nederland decennialang tot de laagste van Europa behoord. Inmiddels ligt deze op het Europees gemiddelde, zij het dat in vergelijking met andere landen Nederlandse vrouwen vaker in deeltijd werken. De arbeidsverdeling tussen mannen en vrouwen komt nu ruwweg overeen met andere Europese landen. In jaren gerekend ligt de arbeidsparticipatie van vrouwen in Nederland echter nog relatief laag (tabel 2.8). Tabel 2.8

Arbeidsparticipatie naar geslacht i n Europees perspectief (1998) -

-

-- -

-

- - -- --

EU 15

Nederland

Belgie

Duitsland

Frankrijk

71,l Mannen 82,l 59.8 Vrouwen ~ e t t o a r b e ~ d s ~ a r t ~ c ~ ~ a t ~ e ~68,3 Mannen 79,6

63,5 72.9 54.1 57,5 67,3

68,2 69,3 59.9 61.5 69,3

68,8 75,7 62,l 60,8 68.3

76,2 84,4 67,9 71,4 78,5

68,O 77,9 58,l 61,l 71,l

Mannen

56,6 54,O 72,8

53,6 55,2 68.5

53,6 57,4 69,9

64,l 60,9 77,O

51,2 55,7 70,8

Vrouwen

35,O

47,7 53.7 67.9 39.3

41,6

45,4

44,4

40,7

Brutoarbeidspartlclpatlea

Vrouwen

1 Arbe~dspart~c~patie ~njarenc

V.K.

Bron: European Commission (1999). a) Activity rate; b) Employment rate (% working-age population); c) FTE Employment rate

Hoewel de niveaus van arbeidsparticipatie van vrouwen en mannen op de lange termijn verder zullen convergeren, zijn er thans nog duidelijke verschillen te

E E N TERUCBLIK OP ARBEIDSPARTICIPATIE

constateren. Divergentiepunt is, zoals gezegd, nog altijd de komst van kinderen. De geboorte van een kind is voor 66n van beide partners, veelal de vrouw, vaak aanleiding om korter te gaan werken of te stoppen met werken. Zo was in 1997 bijna ieder paar zonder kinderen, en jonger dan 35 jaar, tweeverdiener, tegenover drie kwart van de paren in dezelfde leeftijdsgroep met kinderen. Ook zijn er duidelijke verschillen te constateren tussen de loopbanen van mannen en vrouwen, die samenhangen met de vervulling van zorgtaken. De mogelijkheid tot deeltijdwerk bepaalt mede de sectoren (gezondheidszorg, onderwijs) en functies waarin vrouwen werkzaam zijn. Managementfuncties worden bijvoorbeeld nauwelijks in deeltijd vervuld. Daarnaast blijkt het beroepsprestige van vrouwen in tegenstelling tot dat van mannen niet te stijgen met de leeftijd; vrouwen die de arbeidsmarkt verlaten en op latere leeftijd weer gaan werken, behalen niet het beroepsniveau van werkenden die hun loopbaan niet hebben onderbroken. Door het grote aantal deeltijdwerkers en het relatief lage functieniveau verdienen vrouwen gemiddeld minder dan mannen. Vrouwen stromen ook minder vaak door naar hogere functies dan mannen. Ook bij gelijke kwalificaties blijken zij op lagere functies terecht te komen (Gautier enVan Zijl1gg8).

Nu vrouwen bij hun tijdsbesteding kiezen tussen betaalde arbeid, zorg en vrije tijd, zijn een goede organisatie en voldoende flexibiliteit in de werkomstandigheden meer dan ooit vereist om te voorkomen dat de drie met elkaar in de knoop raken. In veel CAO'S zijn hiertoe de laatste jaren voorzieningen getroffen, zoals kinderopvang en verlof.

2.2.4

ARBEIDSPARTICIPATIE N A A R ETNICITEIT

Tabel 2.9 laat zien dat ook de participatiegraad van allochtonen de afgelopen tien jaar substantieel is toegenomen en de werkloosheid onder deze groep is afgenomen. Tabel 2.9

Participatie van autochtonen en van allochtonen (%)

Brutoarbeidsparticipatie

53

57

59

68

Nettoarbeidsparicipatie

43

51

54

65

Werkloosheidspercentage

20

10

7

3

Ceregistreerde werkloosheid

19

10

7

2

Bron: css, EnquCte Beroepsbevolking. Hier is de 'oude' definitie van allochtonen gehanteerd.

We1 is de brutoarbeidsparticipatie van autochtonen in Nederland substantieel hoger (gebleven) dan die van allochtonen. Vanwege de hoge werkloosheid onder allochtonen zijn de verschillen bij de nettoarbeidsparticipatie nog groter. De verschillen in omvang bij de brutoparticipatie laten zich grotendeels verklaren uit het feit dat allochtonen relatief laaggeschoold zijn.

DOORGROEI VAN ARBEIDSPARTICIPATIE

2.3

BlJDRACE V A N H E T BELEID A A N D E PARTlClPATlECROEl IN H E T VERLEDEN

Het voorgaande heeft een beeld geschetst van de arbeidsparticipatiegroei in de afgelopen decennia en de ontwikkelingen die daaraan ten grondslag hebben gelegen. De toename van de arbeidsparticipatie is voor het grootste deel te danken aan exogene factoren, maar deels kan hij ook op het conto van de beleidsinspanningen worden geschreven. De vraag is dan in welke mate en via welke kanalen het beleid in het verleden de participatiegroei heeft bevorderd. Een dergelijke analyse is relevant met het oog op de beleidsmogelijkheden in de toekomst om een doorgroei van de arbeidsparticipatie te faciliteren. Een kwantitatieve terugblik op het participatiebeleid

Kwantificering van de effecten op macroniveau is niet eenvoudig, aangezien er geen controle-experiment mogelijk is met de ontwikkeling zonder beleid (of met alternatieve beleidsmaatregelen). Daarom kan de berekening alleen worden uitgevoerd via een als-danredenering binnen de context van een macro-economisch model. Voor een aantal van de instrumenten in het participatiebeleid heeft het Centraal Planbureau berekeningen gemaakt met het 'MIMIC-model'. Tabel 2.10 geeft daarvan een samenvatting. Hierbij moet we1 worden opgemerkt dat de resultaten soms moeilijk onderling vergelijkbaar zijn, bijvoorbeeld omdat verschillende versies van het MIMIC-model zijn gebruikt. Verder hangen de uitkomsten samen met de wijze waarop de beleidsmaatregelen in het model zijn gefmplementeerd. Ook laten niet alle subtiliteiten van de implementatie zich in een tabellarische vorm samenvatten. Daarnaast past de kanttekening dat het MIMIC-model de gedragsreacties in de economie op eigen, zij het op gedegen wetenschappelijk onderzoek gebaseerde, wijze beschrijft. Sommige van de in het voorgaande beschreven mechanismen die verband houden met de dynamiek op de arbeidsmarkt, zijn in het model (nog) niet gefmplementeerd.

Het overzicht van de kwantitatieve effecten van de verschillende beleidsmaatregelen dat in tabel 2.10 wordt gegeven, geeft nog geen antwoord op de vraag in welke mate de verschillende instrumenten van het participatiebeleid hebben bijgedragen aan de groei van de arbeidsparticipatie in de afgelopen vijftien jaar. Het Centraal Planbureau heeft deze vraag enkele malen onderzocht, met name in studies uit 1988 en 1997. Dat uitkomsten daarvan komen nu kort aan de orde. Van den Berg, Gelauff en Okker (1988) hebben aan de hand van een 'cliometrische simulatie' met het 'FREIA-KOMPAS-model' berekend wat de gevolgen zouden zijn geweest voor de economische ontwikkeling in Nederland als er een andere beleidsreactie op de stagflatie in de periode 1973-1984 zou hebben plaatsgevonden. Het sirnulatie-experiment bestaat uit een nog sterkere loonmatiging dan in werkelijkheid heeft plaatsgevonden. Er is uitgegaan van een normatieve loonvergelijking, waarin de loonstijging lager is dan de loonruimte wanneer de loonquote van de particuliere sector boven de 82 procent (de omvang in 1972) ligt. Deze normatieve loonverdeling dient te worden opgevat als een efficiente manier

Tabel 2.10

Effectiviteit instrumenten i n het MIMIC-model (%)

MinimurnloonGelauff en Graafland (1994) 1. Reductie minimumloon 10 procent 2. Reductie laagste loonschaal10 procent 3. Reductie laagste loonschaal30 procent

Vouchers Jongen en Graafland (1998) 1. Subsidie als percentage van uitkering(0.25) 2. Subsidie als percentage van uitkering(0.50)

3. Subsidie als percentage van uitkering(1.00) WerknernerswigGraafland en De Mooij (1998) 1. Verlaging 1e schijf met 1.2 2. Verlaging 2e schrijf met 6.9 3. Verlaging 3e schrijf met 24.6

ArbeidskortingOers et al. (1998) 1. Arbeidskortingvan FI. 500 Werkgeverswig Bovenberg et a1 (1998) 1. Algehele lastenverlichting O.S%bbp 2. Lastenverlichtingonderkant 0.5% bbp

a) Personen. b) Budget neutraal uitgevoerd door bezuiniging op overheidsuitgaven. c) Absolute verandering

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

om tot een meer evenwichtig aandeel van het loon en de productiekosten van de bedrijven te komen. In het simulatie-experiment wordt verondersteld dat deze loonmatiging zou zijn aanvaard vanwege een extra bezuiniging op de overheidsuitgaven en een daarmee gepaard gaande vermindering van de belasting- en premiedruk. Het effect van de hypothetische extra beleidsinspanning wordt in de cliometrische simulatie berekend als het verschil tussen de werkelijke ontwikkeling en de met het model berekende ontwikkeling bij de extra beleidsinzet. De uitkomst van dit simulatie-experiment is dat de extra loonmatiging in de periode 1973-1984 tot een flink hogere arbeidsparticipatie zou hebben geleid. De werkgelegenheid in de bedrijven zou in 1984 g procent boven het werkelijk bereikte niveau hebben gelegen. Bij een daling van de reele arbeidskosten die volgens de simulatie op ruim 8 procent uitkomt, betekent dit een langetermijnarbeidskostenelasticiteit voor de werkgelegenheid die in absolute waarde iets groter is dan I. Het productievolume van de bedrijven zou volgens deze simulatie 5,s procent boven het werkelijke niveau gelegen hebben, waarbij dus de arbeidsproductiviteit vanwege substitutie van kapitaal van arbeid ruim 3 procent lager uitkomt dan in feite het geval is.

Een tweede, meer actuele modelberekening van het Centraal Planbureau over de bijdrage van de verschillende instrumenten aan de toename van de arbeidsparticipatie, is een terugblik over de periode 1995-1998,die in 1997 in de Economische Verkenning voor de Volgende Kabinetsperiode is gepubliceerd. Achtergrond voor deze berekening is dat de economie zich in de periode 1995-1998 veel gunstiger heeft ontwikkeld dan tijdens de doorrekening van het Regeerakkoord van het Kabinet-Kok I op basis van de behoedzame uitgangspunten werd aangenomen. Met name de werkgelegenheid vertoonde een veel krachtiger groei dan vooraf was berekend. Deze exercitie beoogt dus de bron van de verschillen tussen het indertijd opgestelde behoedzame scenario en de feitelijke ontwikkeling te achterhalen. Dit levert in die zin slechts een gedeeltelijk beeld op van de kwantitatieve invloed van de verschillende instrumenten op de groei van de arbeidsparticipatie, omdat in het oorspronkelijke behoedzame scenario ook a1 een aantal beleidsveronderstellingen was ingebouwd die bepalend waren voor de participatiegroei in dat scenario. Deze effecten worden in de terugblikanalyse niet meegenomen. Tabel 2.1 1

Het werkgelegenheidsverschil tussen de feitelijke ontwikkelingen het behoedzame scenario verklaard

-

--

---- --

- --

--

- - - - --

Verschil

Buitenland

Lasten

210

109

38

--

- --

Uitgaven Arbeidsmarkt

Rest

Werkgelegenheid In arbeidsjaren ( ~ n 1000 pers.)

11

11

41

Bron: CPB (1997).

Tabel 2.11 vat voor de werkgelegenheid de door het Centraal Planbureau berekende verklaring van de verschillen tussen de uitgangspunten van het Regeerak-

EEN TERUGBLIK OP ARBElDSPARTlClPATlE

koord van Kok I en de realisaties over de desbetreffende kabinetsperiode samen. Ongeveer de helft van de onverwacht gunstige ontwikkeling in de werkgelegenheid wordt verklaard uit de buitenlandse economische ontwikkeling. Ofschoon in de berekening ook de effecten van buitenlandse prijsstijgingen en renteontwikkeling zijn meegenomen, gaat de grootste invloed toch uit van de hogere groei van de wereldhandel. Een tweede bron van verschillen heeft betrekking op de verlaging van de microlastendruk. Terwijl in het Regeerakkoord nog wordt uitgegaan van een vermindering met g miljard gulden is in de kabinetsperiode de lastendruk met bijna 17 miljard gulden afgenomen. Dit verschil verklaart ruim 15 procent van de additionele toename van de werkgelegenheid in arbeidsjaren in de beschouwde periode. Een derde additionele impuls aan de werkgelegenheid vindt zijn oorsprong in de extra uitgaven van de overheid die mogelijk geworden zijn dankzij de meevallers tijdens Kok I. De vierde bron van verschillen betreft de ontwikkeling van het arbeidsaanbod. De trendmatige groei van de beroepsbevolking is in de desbetreffende kabinetsperiode een stuk lager uitgekomen dan vooraf werd geraamd. Daarnaast bestond er een geringer animo voor deeltijdwerk dan oorspronkelijk werd becijferd. Het gevolg is dat de werkgelegenheid, gemeten in aantallen personen, lager uit is gekomen dan werd geraamd.

De werkgelegenheid in arbeidsjaren is daarentegen wat hoger uitgekomen dan oorspronkelijk is berekend. Dit is het gevolg van een vermindering van arbeidstijd in combinatie met looninlevering. Tot slot is er in deze berekening een restfactor die aan allerhande verder niet-kwantificeerbare beleidsingrepen kan worden toegeschreven, maar natuurlijk ook het onverklaarde deel van het verschil tussen de oorspronkelijke vooruitberekening en de feitelijke ontwikkeling in zich bergt. In deze berekening van het CPB blijft het effect van de loonmatiging op de werkgelegenheid vanwege het endogene karakter van het loon in de modelberekening, grotendeels buiten beeld. De toename van de werkgelegenheid tussen 1984 en 1999 bedroeg 1.826.000 personen Als we deze in beschouwing nemen en in een herleidevormvergelijking van de arbeidsvraag uitgaan van een loonkostenelasticiteit van - o , ~ blijkt , dat, bij een vertaling van deze loonelasticiteit naar de arbeidsinkomensquote, de loonmatiging tot een toename van de werkgelegenheid van ruim 400.000 personen heeft geleid. Dit is meer dan 20 procent van de totale toename van de werkgelegenheid in personen. Wanneer wordt uitgegaan van de elasticiteit van -1,o komt deze berekening van het effect van de loonmatiging zelfs twee keer zo hoog uit.

Deze zeer globale berekening toont vanuit de vraagkant van de arbeidsmarkt het belang van de bijdrage van het op loonmatiging gerichte beleid aan de participatiegroei in de afgelopen periode.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

EEN KENNlSlNTENSlEVE SAMENLEVINC E N DE CEVOLCEN V O O R ARBEID

3

EEN KENNlSlNTENSlEVE S A M E N L E V I N C E N DE CEVOLCEN VOOR ARBEID

De inhoud van arbeid, de arbeidsorganisatie, en de arbeidsmarkt zal er in de toekomst in tal van opzichten anders uitzien dan nu. De voortgaande technologische ontwikkeling, informatisering en internationalisering staan garant voor een verdere kennisintensivering van de samenleving. In dit rapport wordt in de analyse van de toekomstige arbeidsmarktparticipatie zoveel mogelijk rekening gehouden met deze ontwikkelingen in de bredere maatschappelijke en economische context. Het is belangrijk hierbij zicht te krijgen op nieuwe organisatievormen van arbeid die het gevolg zijn van de versnelde kennisontwikkeling en verspreiding, technologische ontwikkeling, internationalisering en informatisering. Deze ontwikkelingen hebben consequenties voor het toekomstige overheidsbeleid ten aanzien van de arbeidsmarkt, dat in hoofdstuk4 aan de orde zal komen. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Paragraaf 3.2 geeft een korte beschrijving van de belangrijkste trends ten aanzien van de nieuwe technologieen die beschikbaar komen. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 nagegaan wat dit voor het macro-, meso- en microniveau van de economie zou kunnen betekenen. Op macroniveau gaat het onder meer om het korter worden van productlevenscycli, de consequentie hiervan voor marktstructuren en de effecten voor werkgelegenheid. Op mesoniveau veranderen de interacties en relaties tussen bedrijven.

Zo worden de netwerken met toeleveranciers belangrijker, vinden er verschuivingen plaats richting dienstverlening en wordt er wellicht meer geappelleerd aan (nieuwe) vormen van ondernemerschap. Ook op het microniveau van arbeidsorganisaties is een aantal concrete gevolgen aan te wijzen, zoals hogere opleidingseisen en meer verantwoordelijkheden op de werkvloer, die weer doorvertaald worden in gevraagde arbeidsvaardigheden. In paragraaf 3.4 wordt vervolgens ingegaan op de vraag hoe de technologische ontwikkelingen en het kennisintensiever worden van productieprocessen de dynamiek op de arbeidsmarkt bei'nvloeden. In paragraaf 3.5 wordt afgesloten met een aantal conclusies over de gevolgen van de kennisintensivering voor arbeid.

3.2

TRENDS I N KENNlSlNTENSlVERlNC EN TECHNOLOCISCHE ONTWIKKELINC KT,

d i g i t a l i s e r i n g en i n t e r n e t

Een bedrijf dat tegenwoordig geen nadrukkelijke zorg en aandacht aan kennis besteedt, loopt sneller dan vroeger de kans op achterstand te komen. Hetzelfde geldt voor een werknemer die zijn/haar kennis niet op peil houdt. De samenleving en de economie worden steeds kennisintensiever. Een belangrijke 'aandrijver' achter deze ontwikkeling is de informatie- en communicatietechnologie (KT). Er zijn weinig ontwikkelingen en sectoren waarin K T geen rol speelt. Het

D O O R C R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

bouwen van vliegtuigen, het ontwikkelen en testen van nieuwe geneesmiddelen, het ontwerpen van microprocessoren, het verder ontrafelen van de structuur van erfelijk materiaal, het doen van simulaties binnen wetenschappelijk onderzoek of het opstellen van risicoprofielen waardoor belastingfraudeurs snel kunnen worden ontdekt, zijn stuk voor stuk voorbeelden van activiteiten die niet goed denkbaar zijn zonder een ruime inzet van KT. Maar KT vindt net zo goed plaats binnen de primaire sector. Ook de bedrijfsvoering van moderne boeren en tuinders - van de optimale voedingsschema's voor koeien tot de bewateringsschema's van groenten - zit vol ~~T-t~epaSSiIIgen. De ontwikkelingen op het terrein van informatisering, telecommunicatie en automatisering zijn niet nieuw. We1 is er momenteel sprake van een stroomversnelling in de technologische ontwikkeling die naar verwachting de komende jaren zal aanhouden. KT is hier enerzijds onderdeel van; anderzijds initieert en faciliteert ze deze ontwikkeling. Het is dus niet alleen zo dat de sector van de zogenaamde 'nieuwe economie' sterk groeit; minstens zo belangrijk is dat de nieuwe economie de 'oude economie' binnendringt met a1 haar toepassingsmogelijkheden. Mede om deze reden wordt het begrippenpaar oude versus nieuwe economie hier verder niet gehanteerd, maar spreken we liever van 'vernieuwende economie' (vgl. CPB 2000: 163).

Een belangrijk onderdeel van de KT vormen de ontwikkelingen in de micro-elektronica en de gevolgen daarvan voor de digitalisering. De overgang van analoge op digitale signalen heeft drie belangrijke voordelen: I grotere snelheid van operaties. De snellere overdracht van informatie wordt verder in de hand gewerkt doordat de vooruitgang in glasvezel- en satellietcommunicatie zorgt voor een sterk vergrote transmissiecapaciteit; 2 toenemende interactiemogelijkheden met de omgeving. Hierdoor kunnen allerlei typische netwerkfuncties eenvoudiger worden verricht dan in het geval van analoge technieken. Digitalisering maakt ook het aanbod van interactieve diensten veel beter mogelijk. 3 afnemend belang vanfysieke afstanden. Dit kan het eenvoudigst geillustreerd worden aan de hand van de snelle ontwikkeling van het internet. Ook is de opkomst van intranetten van belang: lokale en wereldwijde bedrijfsnetwerken op basis van internettechnieken. De uiteenlopende aanpakken van informatisering binnen het bedrijfsleven worden zo door het internet sterk gehomogeniseerd, terwijl tegelijkertijd de toegang tot informatie sterk wordt gedemocratiseerd. Internet levert een wereldwijde standaard, zowel voor interne als externe informatie-uitwisseling.

Het kostendrukkende effect van deze standaardisering wordt we1 gezien als een oorzaak van de huidige periode van aanhoudende relatief hoge groei van de wereldeconomie. Natuurlijk bestaat het effect van de l C T - ( r ) e ~ ~ l ~voor t i e een belangrijk deel uit een groeiversnelling die tijdelijk is (vgl. Bartelsman en Hinloopen 2000: 377), maar de grenzen van vooruitgang op informatie- en communicatiegebied zijn nog lang niet in zicht. ICT wordt daarom we1 gekenmerkt als een 'doorbraaktechnologie', vergelijkbaar met destijds de uitvinding en ontwikkeling van de elektriciteit.

EEN KENNlSlNTENSlEVE SAMENLEVINC E N D E CEVOLCEN V O O R ARBEID

Zo'n doorbraaktechnologie heeft vier kenmerken (CPB2000: 163): (I) een sterke verbetering van technologie en dalende toepassingskosten, (2) een grote varieteit aan toepassingen, (3) een groot bereik aan toepassingen: ze zijn op veel plaatsen in de economie te vinden, en (4) complementariteit met bestaande of potentieel nieuwe technologieen. KT,

internationalisering, schaalvergroting en specialisatie

Betere communicatietechnieken leiden tot afnemende communicatie- en transportkosten, en tot een grotere transparantie van markten. Dit geeft een impuls aan de voortgaande internationalisering van de economie. Het maakt het ook eenvoudiger een productieproces op geografisch gespreide wijze te organiseren. Voor bedrijven heeft dat twee, met elkaar samenhangende, gevolgen. Het eerste gevolg is dater op grotere schaal geproduceerd kan worden voor de wereldmarkt. Dat leidt tot een autonome groei van bedrijven, maar ook tot fusies en overnames om een kernactiviteit verder te versterken. En schaalvoordelen werken specialisatie in de hand. Het tweede gevolg is dat tegelijkertijd bedrijven zich steeds meer concentreren op de producten, productieprocessen en branches waarin ze excelleren. Er vindt outsourcing plaats van bedrijfsonderdelen en conglomeraten van bedrijven worden opgesplitst. De gebondenheid aan 66n plaats neemt hierdoor af.

3.3

CEVOLCEN VAN KENNlSlNTENSlVERlNC EN TECHNOLOCISCHE ONTWIKKELINC

3.3.1

CEVOLCEN O P MACRONIVEAU: WERKGELEGENHEID

ICT en werkgelegenheid

In het verleden zijn tal van voorspellingen gedaan over de invloed die rcr uiteindelijk zal hebben op het totaal van de werkgelegenheid. Veel van deze voorspellingen waren pessimistisch van toon. Inmiddels is gebleken dater in ieder geval geen omvangrijke 'technologische werkloosheid' is ontstaan. Als reactie op, en in sterk contrast met dit - gelogenstrafte - technologiepessimisme, staan de geluiden die momenteel komen van 'nieuwe economic'-adepten, die claimen dat rcT tot een blijvend hoge groei, volledige werkgelegenheid en lage inflatie leidt. Ook zal de conjunctuurcyclus afzwakken of zelfs verdwijnen, omdat ICTjust-in-time-leveringen bevordert en daarmee voorraadvorming als aandrijver van de cyclus afzwakt. Tussen ict en werkgelegenheid bestaat geen ondubbelzinnig verband. Het beste dat er bij de huidige stand van kennis van te zeggen valt, is dat de technologie in ieder geval invloed heeft op de gevraagde vaardigheden en de beroepenstructuur. De invloed van ICT op het totaal van werkgelegenheid is per saldo niet duidelijk (SER 1997), maar hoeft in ieder geval noch per se negatief, noch per se positief te zijn. Aan de ene kant zijn er initiele arbeidsbesparende effecten van technologische ontwikkeling, en aan de andere kant zijn er ook vele compenserende mechanismen werkzaam: nieuwe machines en apparatuur, die banen scheppen in de kapitaalgoederenindustrie;