2. WRR -Doorgroei-arbeidsparticipatie.pdf

W E T E N S C H A P P E L I J K E R A A D V O O R H E T REGERINGSBELEID

RAPPORTEN A A N D E RECERINC

DOORCROEI V A N ARBElDSPARTlClPATlE

Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000

ISBN 90-12-09070-9

WETENSCHAPPELIlKE R A A D VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de MinMer-president Minister van AlQemene Zaken De hew W. Kok Postbus m 1 2500 EA 's(iravenhage

Ondwwwp Rapport nr. 57

Doorgroei van arbeisparticipatie

Hier&ijzenden wij u het rapport 'Doorgrai van arbeidspartidpatk'. In dii rapputt is wdemcht of een vcFdcre ontwiWing van de arWdspartkipat9e in de kommde tkn 6 Wntig jaar op arbeidsmarldmtem knelpunten zal stuii, zoak wrkscrseongcstk, inlbrmek zorg, gez~ldheidof schoolbaaheld en inkwnenmrdeling. De i Mog hct a&dd&&d ven de wmtgaande technokgische ontwiMing en kennssintenskrering 1s hkttij mede in aanmerklng Qenomen. De knelpuntenanalysewifst uR dat er ten aanzien van zorg, sdKIolbwmesd en wrkeerscongestie wel problemen te m i e n zijn, maar dater aok nog voldocnde bdd&ruim is om knelpunten te voolkomen of in elk geval be mzachten. Waar het gaat om d&k, arbeidsuihral en arb-iktheId is het urgmt bekWmMg in bc grifpcn kt dc bedat& ngdirtgen. Voorts v#rgt mar uit het rapport blijkt em vrijwd w/fmdige aarbeklspart#potk aen hogerr! arbeidsdeelnamvan wouwen, baggcschodden en ouderen. Voonl de aenst#wk veroudering van de beroepskvolking noopt tat aanvulknd W.De Moorkgsc zal langer aan het wcrk m o m blijven dm haw Morgangers. %

Vdgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vasbpesbeld, det de raad graag de bevindingen van de Minkterraad tegemoet.

Plein 1813 nrs. 2 en+, Postbus zooo4,2500 HA Den Haag mn (070) 356 4 6 00, website http://www.wrr.nl

mr. J.C.F. Bletz

INHOUDSOPGAVE

INHOUDSOPCAVE

Samenvatting Ten geleide Inleiding Aanleiding voor dit rapport Probleemstelling Indeling van het rapport Een terugblik op arbeidsparticipatie Arbeid en arbeidsmarkt Arbeidsparticipatie in personen, jaren en uren Werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit Arbeidstijd en arbeidskwaliteit Sociale zekerheid Participanten en non-participanten Arbeidsparticipatie naar opleiding Arbeidsparticipatie naar leeftijd Arbeidsparticipatie naar geslacht Arbeidsparticipatie naar etniciteit Bijdrage van het beleid aan de participatiegroei in het verleden Een kennisintensieve samenleving en de gevolgen voor arbeid Inleiding Trends in kennisintensivering en technologische ontwikkeling Gevolgen van kennisintensivering en technologische ontwikkeling Gevolgen op macroniveau: werkgelegenheid Gevolgen op mesoniveau: netwerkvorming, sectorale verschruivingen, flexibilisering en variatie in arbeidsrelaties Gevolgen op het microniveau van arbeidsorganisaties Arbeidsmarktdynamiek in een kennisintensieve samenleving Arbeidsmarktdynamiek en arbeidsparticipatie De dynamiek van schokken en de arbeidsparticipatie Samenwerkingsverbanden en koppelproces Relatie kennisintensivering en arbeidsmarktdynamiek Arbeidsmarktdynamiek in drie vormen Samenvatting en conclusie Een vooruitblik op de beleidsmogelijkheden voor participatiebevordering Inleiding Europeanisering en nationale beleidsautonomie Beleid gericht op

arbeidskosten

D O O R G R O E I V A N ARBElDSPARTlClPATlE

Loonvorming Minimumloon Wig Arbeidskostensubsidies Beleid ten aazien van de sociale zekerheid De ratio van sociale zekerheid Koppeling van lonen en uitkeringen Vouchers en sancties Overwegingen ten aanzien van het socialezekerheidsbeleid Beleid gericht op de werking van de arbeidsmarkt Ontslag en aanname Arbeidsbemiddeling en opleiding Conclusie

Voortgezette participatiegroei op de lange termijn; een scenarioverkenning van de mogelijkheden en opgaven Inleiding Paticipatiegroei in retrospectief Een verkenning van de mogelijkheden van participatiegroei tot 2010/202o De potentiele participatietoename naar demografische, opleidings- en autonome effecten Consequenties voor een aantal groepen Vrouwen Ouderen Laaggeschoolden en uitkeringsgerechtigden Conclusie Arbeidsparticipatie en mobiliteit Inleiding Mobiliteit en woon- werkverkeer; stand van zaken en trends Inleiding Huidige stand van zaken Trends Een verkenning tot 20io/zo20, Patronen van werken, wonen en pendel Scenario-uitkomsten tot 2010/2020 Berekeningen van reistijdverlies, congestie en participatie-ontmoediging Beleidsmogelijkheden Mogelijkheden voor een mobiliteitsbeleid Vereisten aan participatie in verband met de mobiliteit Conclusie Arbeidsparticipatie en zorg Inleiding Huidige stand van zaken Pluriformiteit van huishoudenspatronen

Zorg voor kinderen Mantelzorg Een verkenning tot 2010/202o Inleiding Zorg voor kinderen Het glazen plafond Zorg voor ouderen Beleidsmogelijkheden Conclusie

Arbeidsparticipatie en gezondheid Inleiding Gezondheid en werk; een empirische studie Inleiding Gezondheid en beperkingen Werk, werkomstandigheden en gezondheid Inactiviteit en gezondheid Causaliteit in de relatie tussen arbeid en gezondheid Conclusies uit het empirisch materiaal Arbeidsongeschiktheid Een verkenning tot 2010/202o Inleiding Demografische ontwikkelingen Ontwikkelingen naar opleidingsniveau en richting Ontwikkelingen in de samenstelling van de arbeidsparticipatie Medisch-diagnostische ontwikkelingen Samenvatting trendmatige ontwikkelingen Beleidsmogelijkheden Conclusie Arbeidsparticipatie en scholing, schoolbaarheid en arbeidsproductiviteit Inleiding Arbeidsmarkt: aanpassingsmechanismen en huidige stand van zaken Aansluitingsproblemen in macroperspectief Aansluitingsproblemen in loopbaanperspectief Kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt naar opleidingsniveau De ontwikkeling van de arbeidsinkomstenverdeling Een verkenning tot 2010/202o Ontwikkelingen in de allocatieve efficientie Veranderingen in de arbeidsproductiviteitsgroei Mogelijke knelpunten Arbeidsvaardigheden van laagopgeleiden Arbeidsvaardigheden van oudere werknemers Participatie in loopbaanperspectief Beleidsmogelijkheden

D O O R G R O E I V A N ARBElDSPARTlClPATlE

Scholing van werkzoekenden Scholing van werkenden Scholing in het doorgroeiscenario Conclusie

Naar een vrijwel volledige arbeidsparticipatie Inleiding Een visie op arbeidsparticipatie De wenselijkheid van voortgezette participatiegroei Betekenis van doorgroei van de arbeidsparticipatie voor de belangrijkste doelgroepen Maatschappelijke consequenties van een voortgezette participatiegroei Slotconclusies

Literatuur Bijlage Loopbaangenerator

SAMENVATTING Sinds midden jaren tachtig is in Nederland een toenemend aantal mensen gaan deelnemen aan de formele arbeidsmarkt. Bij voortgang van de huidige trends ligt voor 2020 zelfs een situatie van 'vrijwel volledige arbeidsparticipatie' in het verschiet. Vanuit maatschappelijk oogpunt is een verdere doorgroei van de arbeidsparticipatiewenselijk, vanwege het draagvlak dat een hoge participatie biedt en de positieve externe effecten die ervan uitgaan. In het maatschappelijk debat bestaat er echter ook zorg voor de negatieve gevolgen van een verdere doorgroei. Ontstaan er bij verdere doorgroei van de participatie knelpunten op het gebied van verkeersmobiliteit, informele zorg, gezondheid, of schoolbaarheid en inkomensverdeling? Liggen hier grenzen aan de participatiegroei? Tegen deze achtergrond heeft de raad in dit rapport een empirische analyse ondernomen om beter zicht te krijgen op de consequenties van doorgroei van de arbeidsparticipatie in de komende tien i twintig jaar. Hierbij is nagegaan welke vrijheidsgraden bestaan om door beleid iets aan mogelijke arbeidsmarktexterne knelpunten te doen. Tevens is onderzocht wat de arbeidsmarktinterne condities zijn om een doorgroei van de arbeidsparticipatie mogelijk te maken.

Van welke groepen zal met name de arbeidsdeelname omhoog moeten worden gebracht en in welke richting dienen beleidsmaatregelen te gaan? Een verkenning van vrijwel volledige arbeidsparticipatie

Om de maatschappelijke consequenties van een 'vrijwel volledige arbeidsparticipatie' in 2020 te kunnen doordenken, is in dit rapport een kwantitatieve verkenning gedaan. Hieruit blijkt dat een doorgroei van de werkgelegenheid met zo'n 1oo.000 personen per jaar, zoals die in de afgelopen jaren is opgetreden door de veroudering van de beroepsbevolking, onmogelijk wordt gemaakt. De kwantitatieve verkenning wijst uit dat in beginsel een toename van de werkgelegenheid mogelijk is van gemiddeld 75.000 personen per jaar in de periode tot 2010, en van40.000 personen per jaar in de periode 2010-2020. Dit komt neer op een stijging van de participatiegraad met meer dan 10 procentpunten: van 65 procent nu tot 75,s procent in het jaar 2020. Dit 'doorgroeiscenario' verkent de bovengrens van participatiegroei die in beginsel mogelijk is. Het is, als gezegd, een verkenning, dus geen voorspelling.

Het kwalitatieve beeld dat correspondeert met een situatie van een vrijwel volledige arbeidsparticipatie bestaat uit de volgende aannamen: betaalde arbeid neemt in de levensloop van mensen een belangrijke plaats in; een tweedeling in een bevolkingsgroep die heel weinig werkt en 66n die heel veel werkt, wordt vermeden; betaalde arbeid wordt beter gespreid over een langere periode in de levensloop dan nu het geval is; arbeidsomstandigheden en bedrijfsbeleid dragen ertoe bij dat mensen het verrichten van betaalde arbeid over een lange periode in de levensloop prefereren en ook volhouden.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Vrijwel volledige arbeidsparticipatie betekent niet dat: iedereen gedurende zijn of haar loopbaan volledig en ononderbroken intensief werkt. Men kan ook kiezen voor tijdelijk minder of niet te werken vanwege zorgverlof, studie of orientatie op een andere carriere; de werkloosheid kan worden teruggedrongen tot de lage niveaus van de jaren vijftig en zestig (de situatie van volledige werkgelegenheid). Een zekere frictiewerkloosheid is niet te vermijden, gezien de heterogeniteit van banen en bekwaamheden die kenmerkend is voor een technologisch geavanceerde en kennisintensieve samenleving, de arbeidsmarktdynamiek die daar het gevolg van is en de onvolledige informatie die een rol speelt bij de koppeling van benodigde en beschikbare bekwaamheden; de arbeidsproductiviteit per werkende zo hoog mogelijk moet worden opgevoerd. A1 te hoge productiviteitseisen kunnen, vanwege vroegtijdige uitval, een averechtse uitwerking hebben op de totale productie tijdens de levensloop en daarmee op de benutting van het menselijk kapitaal. Meer in het algemeen geldt dat de keuze tussen participatie en non-participatie mede wordt bepaald door individuele noodzaken en voorkeuren.

Bij de institutionele inrichting van de arbeidsmarkt (fiscale regelgeving, inrichting van de sociale zekerheid) dienen individuen dan ook zoveel mogelijkvrij te worden gelaten in hun keuzes tussen participatie en non-participatie, a1 moet we1 zoveel mogelijk worden voorkomen dat de consequenties van die keuzes worden afgewenteld op collectieve budgetten. D e toekomst v a n de arbeid en de plaats daarvan in het leven

Een doorgroei van de arbeidsparticipatie zal zich afspelen in de context van een verdere technologische ontwikkeling en de daarmee samenhangende kennisintensivering van de samenleving en de arbeidsmarkt. Dit heeft belangrijke consequenties voor de inhoud van arbeid, de aard en vorm van arbeidsparticipatie en de instituties en het beleid ten aanzien van de arbeidsmarkt. De belangrijkste relevante ontwikkelingen zijn: arbeid krijgt steeds meer het karakter van hoofdarbeid met een belangrijke ICT-component.In de productie-arbeid worden routinewerkzaamheden meer en meer overgelaten aan computers en robots. Kenmerkend voor het 'mensenwerk' op alle niveaus is dat steeds vaker nieuwe aanpakken en creatieve oplossingen worden gevergd; vooral in contactberoepen worden sociaal-communicatieve vaardigheden steeds belangrijker; de kennisintensivering en dynamiek op de arbeidsmarkt betekenen dat loopbanen minder via geijkte en voorspelbare patronen zullen verlopen. Meer dan voorheen zullen mensen kunnen inspelen op veranderingen en onverwachte wendingen in hun loopbaan. Dit alles betekent dat werk, in een hoogontwikkelde samenleving, voor velen meer dan voorheen mogelijkheden biedt om inhoudelijke interesses te ontwikkelen en sociale contacten te onderhouden. Werk kan daarmee een belangrijke zingeving van het leven zijn. De mate waarin de kwaliteit van de arbeid gewaardeerd wordt,

zal uiteraard voor verschillende individuen verschillen. Dit is met name afhankelijk van het soort werk dat mensen doen en het segment van de arbeidsmarkt waarin zij zich bevinden. Tegen deze achtergrond is relevant dat het individuele arbeidsaanbod wordt bepaald door drie factoren: de beloning, de kwaliteit van de arbeid en de opgeofferde vrije tijd. Als de kwaliteit van arbeid dus structureel blijft stijgen, heeft dit een positief effect op de wens om deel te hebben aan de arbeidsmarkt. Het individuele belang op microniveau ligt dan in het verlengde van het belang van een hoge arbeidsparticipatie op macroniveau. Maar een doorgroei van de participatie in de toekomst - opdat zo veel mogelijk mensen hun inkomen verdienen met arbeid - kan niet heen om de spanningsrelatie die er ook in veel gevallen bestaat tussen de publieke gronden om arbeidsdeelname te bevorderen en individuele preferenties of mogelijkheden om te participeren. Met name zal dit het geval zijn bij groepen die nu minder dan evenredig participeren. Beleidsmogelijkheden gericht op arbeidsrnarktinterne condities

Minder dan evenredig participeren nu vrouwen, ouderen en laaggeschoolden in de arbeidsmarkt. Een doorgroei naar een vrijwel volledige arbeidsparticipatie vergt dat de arbeidsdeelname van deze groepen omhoog wordt gebracht. Dit zal niet volledig spontaan gebeuren, zodat hier aanvullend beleid nodig zal zijn. Vrouwen. Hier werkt de autonome trend nog het meest spontaan de richting uit van een verdere groei van de arbeidsmarktparticipatie. Niettemin is de ongelijkheid tussen vrouwen en mannen in de deelname aan de arbeidsmarkt (mate, wijze, niveau) en de ongelijkheid in de verdeling van zorgtaken nog aanzienlijk. Goede kinderopvang, verruiming van de mogelijkheden van verlof en loopbaanonderbreking, individualisering van het belastingstelsel zijn van belang om de trendmatige groei van het arbeidsaanbod van vrouwen te doen voortgaan en mannen- en vrouwenrollen te doen convergeren. Ook bijscholingstrajecten 'op maat' kunnen bijdragen aan een herintreding op gelijk niveau van ouders die tijdelijk uittreden vanwege de zorg voor jonge kinderen. Ouderen. Het is essentieel dat de naoorlogse geboortegolfgeneratie straks langer aan het werk blijft dan de voorgaande generatie, die op grote schaal is ingestroomd in VUT-regelingenen in de WAO. Dit vergt een grote beleidsinspanning en een aanpassing van de incentivestructuur.

Een verlaging van zowel de werkgeverswig als de werknemerswig voor oudere werkenden kan een belangrijk instrument vormen om de uitstroomkans van ouderen uit het arbeidsproces te verlagen. Verder kan een betere aansluiting van loonprofielen op productiviteitsprofielen neerwaartse loonaanpassingen van sommige oudere werkenden nodig maken. In de toekomst zullen jaarlijkse inkomensmutaties minder afhankelijk moeten worden van leeftijd en meer van prestatie. Dat kan er ook toe stimuleren dat mensen tijdig hun bakens verzetten en zo nodig een 'tweede loopbaan' beginnen. Laaggeschoolden. Ook aan de onderkant van de arbeidsmarkt moet werk zoveel mogelijk lonend zijn. Daartoe moet de armoedeval verkleind worden. Dit kan door een verlaging van de wig voor werkenden en de vervanging van inkomensgerelateerde subsidieregelingen door algemene regelingen. Verder moet arbeidsuitval zo veel mogelijk worden voorkomen of in een vroeg

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

stadium gerepareerd, immers rei'ntegratie achteraf is altijd moeizamer en duurder. Sociale activering van langdurig werklozen is vooral gewenst uit hoofde van het externe-effectenargument. Het onderwijs dat voorbereidt op eenvoudige beroepsuitoefening, dient zodanig te zijn ingericht dat drop-out wordt tegengegaan. Een grotere nadruk op ambachtelijkheid, handvaardigheid en sociale vaardigheden in het beroepsonderwijs, zou hieraan kunnen bijdragen. Beleidsmogelijkheden gericht op het voorkomen van arbeidsmarktexterne knelpunten

Zoals vermeld, wordt in dit rapport onderzocht of een eventuele doorgroei van de arbeidsparticipatie leidt tot knelpunten op het gebied van de verkeersmobiliteit, zorg, gezondheid, scholing, schoolbaarheid en inkomensverdeling, dan we1 dater nog voldoende beleidsmogelijkheden zijn om dergelijke knelpunten te voorkomen of te verzachten. Op alle vier onderzochte terreinen blijkt dat de beleidsmogelijkheden nog niet zijn uitgeput. Mobiliteit. Naast de groei van de mobiliteitsconsumptie die het gevolg is van de inkomensgroei, zal ook een doorgroei van de participatie bijdragen aan een verdere toename van de mobiliteit, vanwege meer woon-werkverkeer. De bijdrage van dit verkeer in de totale mobiliteitsgroei is echter tamelijk gering. Bovendien zijn er nog diverse maatregelen denkbaar die wellicht kunnen bijdragen aan het beperken van congestie, zoals 'road pricing', parkeerbeleid en het meer verantwoordelijk stellen van bedrijven voor de mobiliteit van hun werknemers. In de tweede plaats kan het beleid helpen toekomstige participatie zodanig vorm te geven dat de mobiliteitsdruk zo min mogelijk toeneemt; denk aan telewerken en flexibele werktijden. De mogelijkheden en effecten van deze tweede beleidsrichting moeten echter niet worden overschat. A1 met a1 is er niet een onvermijdelijk mobiliteitsknelpunt te voorzien. Zorg.

Wat de informele zorg voor kinderen of voor ouderen betreft, is een eerste conclusie dat zorg die niet aan tijd gebonden is, zoals aandacht, niet hoeft te lijden onder een stijgende participatiegraad. Uit onderzoek blijkt dat de gestegen arbeidsdeelname in de achterliggende jaren niet heeft geleid tot een vermindering van de tijd besteed aan zorg voor kinderen. De combinatie van arbeid en zorg die we1 aan tijd is gebonden, kan worden gefaciliteerd door kinderopvang en verlofregelingen. Kinderzorg zal dus verder in het betaalde circuit terecht-komen. Ook voor ouderenzorg geldt dat de teruglopende mogelijkheden die de mantelzorg biedt, bij doorgroei van de arbeidsparticipatie tot een verschuiving naar de betaalde sector zullen leiden. In het algemeen zullen ouderen in de toekomst welvarender worden en beter in staat zijn op eigen kosten in deze vervangende zorg te voorzien. Het is echter ook aannemelijk dat de druk op publiek bekostigde zorg zal toenemen. A1 bij a1 zal de organisatie van de zorg in de toekomst verder veranderen, maar dit leidt niet tot een onvermijdelijk knelpunt voor doorgroei van de arbeidsparticipatie. Ziekte, arbeidsuitval en arbeidsongeschiktheid. De uitval uit het arbeidsproces is hoog in Nederland. Ondanks alle beleidsingrepen is de problematiek van ziekteverzuim en vooral uitstroom naar de WAO tot op heden niet opgelost.

Er is nog geen cultuuromslag tot stand gebracht van 'de normalisering' van arbeids-

SAMENVATTINC

ongeschiktheid als uitstroommechanisme van de arbeidsmarkt. Zonder nader beleid neemt die problematiek verder toe als de beroepsbevolking in de komende decennia veroudert. Van de vier onderzochte terreinen is hier het meest serieuze knelpunt voor participatiedoorgroei te vrezen. De dynamiek die van de beroepsbevolking wordt gevraagd en de anticipatie op loopbaanveranderingen, vergen dat men een grotere flexibiliteit en weerbaarheid aan de dag legt. De grote psychische component in de arbeidsongeschiktheid is een duiding van de huidige problematiek. In de beleidsaanpak is het daarom in de eerste plaats noodzakelijk dat preventie en direct ingrijpen in het voortraject van het ziekteverzuim centraal komen te staan. De WAO moet weer een 'last resort' worden, waarin men niet a1 terechtkomt na een 'semi-automatisch' traject van een jaar Ziektewet. Daarbij moeten zowel werkgever als werknemer voldoende financieel geprikkeld worden om langdurig ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid te vermijden. Scholing, schoolbaarheid en inkomensverdeling. Verdere participatiedoorgroei in een kennisintensieve samenleving zal gepaard gaan met een grotere inkomensongelijkheid.

De positieve kant hieraan is dat een groter aantal mensen zelfstandig een inkomen gaat verdienen, zodat in een dynamische context, wanneer rekening wordt gehouden met de afname van het aantal nulverdieners, de uiteindelijke inkomensongelijkheid voor de potentiele beroepsbevolking als geheel zelfs kan afnemen. Verder is van belang dat mensen zelf hun kansen zien op de arbeidsmarkt en scholingsbereid zijn. Vooral is nog een grotere bewustheid nodig dat ook op latere leeftijd bij- of omscholing essentieel is om te kunnen blijven participeren. Scholing zal in het algemeen ook meer loopbaangericht moeten worden dan functiegericht. Ook hier zijn dus in beginsel nog beleidsmogelijkheden om een knelpunt te voorkomen. Beleidsperspectief

Tot slot is het voor het beleid van belang a1 deze maatregelen in onderlinge samenhang te bezien en zoveel mogelijk te coordineren in een sectoroverstijgende beleidsstrategie. Hierbij zal veel aandacht moeten worden gegeven aan beleid dat rekent met de dynamiek op de arbeidsmarkt en met het toenemend belang van individuele preferenties en de daaruit voortvloeiende eisen die aan de kwaliteit van arbeid worden gesteld.

D O O R G R O E I V A N ARBElDSPARTlClPATlE

T E N CELEIDE

TEN C E L E I D E Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de WRR. Voorzitter was prof.dr. F.A.G. den Butter, lid van de raad. Verder maakten de volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep: mr. J.C.F.Bletz, prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras, drs. J.J.A.Eggelte, dr. C.A. Hazeu (projectcoordinator), dr. R.M.A. Jansweijer, dr. W.M. de Jong en drs. D. Scheele. Bij de voorbereiding van dit rapport kon gebruik worden gemaakt van adviezen en informatie die van veel kanten verstrekt werden, onder andere door medewerkers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Planbureau en het Sociaal-Cultureel Planbureau. De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende studies die in opdracht van de raad zijn verricht: P. Rietveld, C. Gorter en A.J. van der Vlist, 'Arbeidsmarktparticipatie en verkeer. Een bijdrage tot arbeidsmarktparticipatie en -dynamiek in een kennisintensieve samenleving'; A.W.M. de Groot, B.M.S. van Praag, J.W. Velthuijsen en C.E. Zijderveld, 'Wie dan zorgt.. . De zorgtijd voor kinderen en ouderen onderzocht: zelf zorgen of hulp inhuren?'; M.J.M. Kerkhofs, M. Megens, M.J.D. Schalk en F.R.H. Zijlstra, 'Gezondheid en werk'; P. A. Gautier en G.J.van den Berg, 'Participatiebeleid en arbeidsmarktdynamiek.

De participatie-effecten van een aantal mogelijke beleidsinstrumenten belicht vanuit de moderne arbeidsmarktliteratuur'. Deze vier studies zijn gepubliceerd in: C.A. Hazeu, J.J.A.Eggelte en F.A.G. den Butter (2000) (red.) Naar een vrijwel volledige arbeidsparticipatie, WRR Werkdocumenten 113, Den Haag. Ook is in dit rapport gebruik gemaakt van: D. Scheele (1999) Arbeid en vaardigheid. Een literatuurstudie naar de veranderingen in arbeidsvaardigheden, WRR Werkdocumenten Wlog, Den Haag.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

1.1

AANLEIDINC VOOR D I T RAPPORT

Participatiegroei en poldermodel Sinds 1983 is de arbeidsparticipatie op de formele arbeidsmarkt in Nederland

opvallend sterk gestegen; het aantal werkenden is van ongeveer 5 miljoen naar 7 miljoen gegaan. Deze groei heeft het aureool van een groot beleidssucces gekregen. Het heeft de schijnwerpers gericht op het 'poldermodel': de succesvolle samenwerking tussen werkgevers, werknemers ('sociale partners') en overheid. Dit succes dient overigens we1 geplaatst te worden tegen een uitgangssituatie op de arbeidsmarkt in het begin van de jaren tachtig, die weinig rooskleurig was. Hoe zwaar men de invloed van het beleid moge wegen en in hoeverre het succes te danken is geweest aan een gunstig economisch getij, in buitenlandse ogen heeft de Nederlandse economie een omslag te zien gegeven van 'de Nederlandse ziekte' naar 'het Nederlandse wonder'. Verschuivende opvattingen over arbeidsparticipatie

De maatschappelijke opvattingen over de wenselijkheid van deelname aan de formele arbeidsmarkt wisselen met de tijd. Zo werd er gedurende de eerste decennia na de oorlog van mannen in de arbeidsgeschikte leeftijd verwacht dat zij aan de arbeidsmarkt deelnamen, en vond men het ongewenst, of in ieder geval ongebruikelijk, dat vrouwen een baan hadden. De toename van de welvaart in de jaren zestig en zeventig had als gevolg dat de maatschappelijke noodzaak dat iedereen betaald werk heeft, niet langer algemeen werd gedeeld. Door de magere economische groei kwam daar in de jaren zeventig en begin jaren tachtig het idee bij van een 'jobless growth': de welvaart kan nog we1 groeien, maar door allerlei ontwikkelingen in de automatisering zal die groei geen extra banen opleveren. Met andere woorden: werkgelegenheid is vooral een 'verdelingskwestie'. Sinds de tweede helft van de jaren tachtig zijn deze opvattingen geleidelijk aan achter de horizon verdwenen en in hun tegendeel gekeerd. Dit hangt onder andere samen met de werkloosheid, die sinds de jaren zeventig sterk was gestegen, en met de financiele last die het toegenomen beroep op de sociale zekerheid met zich meebracht. Ook de emancipatie van vrouwen, in combinatie met een stijging van het opleidingsniveau, legde een belangrijke druk op het belang van arbeidsmarktdeelname.

In de beleidsadvisering kwam de nadruk te liggen op de wenselijkheid de arbeidsparticipatie te verhogen, vooral vanuit de gedachte het draagvlak van werkenden te vergroten. Er ontstond consensus over het idee dat de arbeidsparticipatie in Nederland veel te laag was, en dat veel potentiele arbeidscapaciteit onbenut bleef. In de discussie over de sociale zekerheid is de beleidsoptiek de laatste jaren eveneens verschoven, van uitkeringsverstrekking als het primaire doe1 van het systeem naar een meer activerende sociale zekerheid die arbeidsuitval voorkomt en rei'ntegratie bevordert.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Ook in het politieke debat is hierdoor geleidelijk aan meer aandacht gekomen voor het belang van hogere participatie. Een treffende illustratie hiervan vormt het motto van het kabinet-Kok I uit 1994: 'werk, werk, werk', waarin voorheen tegengestelde politieke bewegingen zich blijken te kunnen vinden. Dit komt tot uitdrukking in een arbeidsmarktbeleid dat erop gericht is de spontane banengroei in de private sector verder te stimuleren en extra banen te creeren in de collectieve sector, met name in de zorg, in het onderwijs en bij de politie. Verder wordt er een groot aantal Melkert-banen gecreeerd, als vormgeving van werkervaringsplaatsen voor langdurig werklozen. Tekenend is ook dat bij de parlementsverkiezingen van 1998 de economische programma's van de politieke partijen door de pers vooral zijn beoordeeld op basis van de berekeningen van het Centraal Planbureau (1998a) van de mate waarin deze programma's extra banen opleveren. Een voorlopig culminatiepunt van 'werk, werk, werk' was het voorstel van de bewindslieden van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van September iggg om ook aan bijstandsmoeders met jonge kinderen in beginsel een partiele arbeidsplicht (tot 24 uur per week) op te leggen. De achterliggende redenering was dat een te lange periode van 'eruit' te zijn geweest herintredingskansen schaadt.

Bovendien waren er in de ogen van de bewindslieden inmiddels voldoende faciliteiten voor kinderopvang beschikbaar gekomen om het voorstel te rechtvaardigen. Ook de raad heeft er in de afgelopen decennia aan bijgedragen dat het belang van participatiebevordering op de politieke agenda is komen te staan. In tekstbox 1.1is deze bijdrage kort samengevat. Tekstbox 1.1

Eerdere ma-rapporten over het belang van arbeidsparticipatie

In Activerend arbeidsmarktbeleid (1987) is vooral het overheidsinstrumentarium belicht. Dat is te versnipperd e n onoverzichtelijk. Er moet een groot gewicht worden toegekend aan bevordering van de arbeidsmobiliteit door middel van scholing, werkervaringsplaatsen en flexibilisering van de arbeidsmarkt. Daartoe moet er 0.a. een kaderregeling komen voor scholing en werkervaringsplaatsen.

Allochtonenbeleid (1989) gaat in op de toekomst van allochtonen in de Nederlandse samenleving. In plaats van niet-participerende allochtonen te verzorgen en afhankelijk te maken van de overheid, moet de werkloosheid onder allochtonen worden teruggedrongen. Scholing, werkervaringsplaatsen en een aantal andere instrumenten worden daartoe aanbevolen. Een werkendperspectief (1990) is het rapport van de WRR dat het meest expliciet aandacht vraagt voor het belang van een toename van de arbeidsmarktdeelname als centrale beleidsdoelstelling. Blijft deze toename uit, dan blijven we gevangen in een vicieuze cirkel van een groot beroep op de sociale zekerheid, leidend tot hoge loonkosten, waardoor de productiviteit wordt opgedreven, hetgeen weer leidt tot een grote uitval uit het arbeidsproces en een groot beroep op de sociale zekerheid. Het rapport doet een groot aantal beleidsaanbevelingen die tot participatie zouden moeten prikkelen. In Ouderen voor ouderen (1993) wordt specifiek ingegaan op de toekomstige betaalbaarheid van de pensioenen en de zorg als gevolg van de veroudering van de beroepsbevolking. Een

van de aanbevolen beleidsrichtingenis het draagvlak voor de financieringte verbreden. Mensen zouden weer langer moeten blijven werken; eventueel zou zelfs de AOWgerechtigde leeftijd geleidelijk kunnen worden verhoogd. in Belang en beleid (1994)gaat het om een herorientatie van het systeem van de sociale zekerheid. De bevordering van arbeidsparticipatiemoet daarin als primair doe1voorop komen te staan. De uitvoeringsorganisatiesvan de sociale zekerheid moeten zich vooral richten op preventie, relntegratie, scholing en bemiddeling. Die organisaties moeten daartoe worden 'geprikkeld' en erop worden 'afgerekend'. Tweedeling in perspectief (1996)is een sociaal-cultureletoekomstverkenning,waarin de verwachtingen in kaart worden gebracht met betrekking tot de belangrijkste verdelingsdimensies: beroep, onderwijs, inkomen. Dit rapport schetst een perspectief om een maatschappelijke tweedeling te voorkomen. Daarvoor zijn we1 noodzakelijk een 'emancipatie van arbeid', waarbij de betekenis van arbeid verschuift van een noodzakelijk kwaad naar een middel tot participatie, en een 'emancipatie van talent', waarbij wordt erkend dat de mogelijkheden van scholing begrensd zijn en ook mensen zonder formele scholing gewaardeerd worden.

In Van verdelen naar verdienen (1997)wordt nagegaan welke vernieuwingen noodzakelijk zijn voor de houdbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid in de toekomst. Daartoe worden verschillende modellen voor het beleid ontwikkeld. Ook hier spreekt de raad zich uit voor een activeringsmodel. Het rapport Generatiebewust beleid (1999) heeft als centrale thematiek hoe de overheid kan helpen voorkomen dat problemen op toekomstige generaties worden afgewenteld.Dit is met name actueel, omdat de leeftijdssamenstellingvan de bevolking in de tijd niet stabiel is. De komende decennia zal de Nederlandse bevolking vergrijzen. Om de kosten van die vergrijzing voor de belastingbetalersin de toekomst goed op te kunnen vangen, is verhoging van de participatiegraad 6611van de belangrijkste oplossingen. Externe grenzen voor verdere doorgroei? Het streven o m de arbeidsparticipatie verder te vergroten, ook met het oog op de

aanstaande vergrijzing van de samenleving, is thans stevig verankerd. WCl ziet de raad thans ruimte om nuancering aan te brengen in het streven naar participatie. Deze nuancering heeft met name betrekking op de aard e n mate van de arbeidsparticipatie, de combineerbaarheid met andere aspecten van het leven en de verdeling van de arbeid over de hele levensloop. Nu lijkt de arbeidsmarkt immers vaak twee gezichten te hebben: een groep die 'alleen maar werkt' en een groep die 'aan de kant staat'. Vanuit die beleving, en ook als reactie op een economisch beleid dat inzette op liberalisering, flexibilisering en bevordering van economische dynamiek, worden soms vragen gesteld als: legt a1 dat werken geen druk op mensen, en leidt dit niet tot ziekte, overspannenheid, burn-out? Komt informele zorg voor ouderen of kinderen niet in de knel? Raken de wegen niet overvol en komen natuurwaarden in de knel? Dreigt mogelijk een grote groep van mensen, die qua scholing en productiviteit niet kunnen meekomen, te worden gemarginaliseerd? Soms worden deze vragen gekoppeld aan een weerzin tegen de vermeende '24-uurseconomie' of de 'consumptiesamenleving', een debat waarin kerken en de milieubeweging het voortouw hebben.

DOORGROEl VAN ARBEIDSPARTICIPATIE

Er worden, kortom, vragen opgeworpen naar de relatie tussen werken en andere aspecten van het leven. De raad gaat niet op voorhand mee met het sentiment dat achter deze vragen schuil gaat, maar hij wil nagaan of zij een reele basis hebben. Het gaat hierbij om twee hoofdvragen: 1 in hoeverre zullen zich bij een doorgroei van de arbeidsparticipatie knelpunten gaan voordoen en zijn deze mogelijke knelpunten op te lossen of te verzachten? 2 wat vereist een beleid dat inzet op een verdere doorgroei van de arbeidsparticipatie in de komende tien itwintig jaar? Welke groepen zullen met name tot arbeidsdeelname moeten worden gebracht om doorgroei van de participatie mogelijk te maken en welke beleidsmaatregelen zijn daarvoor nodig? Deze vragen worden bezien in de context van een verdere kennisintensivering van de samenleving en de uitstraling die dit heeft op de rol van arbeid in het leven. Het doe1 van dit rapport is een samenhangend beeld te schetsen van de verschillende mogelijkheden voor arbeidsparticipatie en alternatieven dat kan bijdragen aan het maatschappelijke en politieke discours over hoe de arbeidsparticipatie zich in de toekomst dient te ontwikkelen. Daarbij pretendeert de raad niet dit debat ook te beslechten. De vraag hoe werk en andere aspecten van het leven zich tot elkaar verhouden, heeft immers een belangrijke normatieve dimensie.

Hoe de opvattingen hierover in het recente verleden zijn verschoven, is hiervoor a1 geillustreerd. De uitwerking van de probleemstelling van dit rapport is samengevat in tekstbox 1.2. Een beperking van de probleemstelling is dat zij zich richt op betaalde arbeid. Tekstbox 1.2

Probleemstellingen aanpak

In dit rapport worden de mogelijke maatschappelijke consequenties van een voortgezette groei van de arbeidsparticipatie verkend. IJkjaren in deze verkenning zijn 2010 en 2020. Zullen er in een kennisintensieve samenleving steeds meer scholingsproblemen ontstaan? Zal een doorgroei van de arbeidsparticipatie leiden tot zorgtekorten, ziekte en stress, en congestie van de infrastructuur? Zo ja, is daar iets aan te doen? De vraag is, kortom, of de condities zijn te formuleren waaronder een voortgezette groei van de arbeidsmarktparticipatie mogelijk is, zonder dat majeure maatschappelijke knelpunten ontstaan. Om deze problematiek te doordenken, wordt een 'doorgroeiscenario' geconstrueerd: waarop zou een voortgezette sterke participatiegroei redelijkerwijs neer kunnen komen, in totaal en onderscheiden naar groepen (geslacht, leeftijd, opleidingsniveau)? Welke participatie-eisen moeten aan die groepen gesteld worden? Het doorgroeiscenario heeft dus een 'technische functie' in dit onderzoek; het is geen wens of voorspelling. Een dergelijk scenario is nodig om de hierboven genoemde mogelijke maatschappelijke consequenties te kunnen onderzoeken.

A r g u m e n t e n voor participatiebevordering

De argumenten voor bevordering van arbeidsparticipatie die in het debat worden gehanteerd, zijn terug te voeren tot drie hoofdzaken: I het draagvlakargument, 2 het externe-effectenargument, en 3 het zingevingsargument. De eerste twee zijn de argumenten waarom de overheid participatiebevordering als publiek doe1 stelt. Het draagvlakargument snijdt daarbij aan twee kanten: wie werk heeft, verschaft zichzelf daarmee een inkomen - de instrumentele functie van werk - en hoeft dus niet 'onderhouden' te worden. Maar dat inkomen is tevens een 'aftappunt' om bijvoorbeeld de AOW en zorgvoorzieningen voor ouderen te kunnen bekostigen. Zo dragen werkenden bij aan het draagvlak voor collectieve voorzieningen. Het externe-effectenargument hangt samen met de socialiserende functie van werk. Werk gaat negatieve externe effecten tegen - het 'houdt mensen van de straat' - en bevordert positieve externe effecten doordat het mensen stimuleert samen met anderen dingen te doen, met het 'geven en nemen' dat daarbij hoort. Het zingevingsargument in het debat is van een andere orde, omdat het betrekking heeft op de microsfeer. In een hoogontwikkelde samenleving als de onze biedt werk steeds meer uitdagingen om inhoudelijke interesses te ontwikkelen en kwijt te kunnen. Werk is minder vaak fysieke labeur; het is ook in steeds minder gevallen te typeren als wezensvreemd aan de mens.

Tegenwoordig domineert het beeld dat werk juist een belangrijke zingeving aan het leven kan zijn. Dat verklaart mede waarom de deelname aan betaalde arbeid nu ook veel ruimer gespreid is in de samenleving. Hoe het zingevingselement individueel uitpakt, wordt onder andere bepaald door het soort werk dat mensen doen en het segment van de arbeidsmarkt waarin men zich bevindt. In economentermen komen in individuele arbeidsaanbodfuncties drie factoren voor: de arbeidsbeloning, de kwaliteit van arbeid, en de opgeofferde vrije tijd. De laatste heeft een negatief teken: mensen waarderen hun vrije tijd. Als ceterisparibus de kwaliteit van arbeid stijgt, zal dit positief uitpakken voor het individuele arbeidsaanbod. Als de kwaliteit van arbeid dus structureel blijft stijgen, kan dit helpen de publieke taak te verlichten. Het publieke en private liggen dan in elkaars verlengde. Maar een doorgroei van de participatie in de toekomst - opdat zo veel mogelijk mensen hun inkomen verdienen met arbeid - kan niet heen om de spanningsrelatie die er ook in veel gevallen is tussen de publieke gronden om arbeidsdeelname te bevorderen en individuele zingevingssituaties. In dit rapport komen dan ook aanbevelingen aan de orde voor beleid waarmee de overheid de arbeidsdeelname kan stimuleren van groepen die nu minder dan evenredig participeren en op een andere manier zin geven aan hun bestaan.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Participatie in relatie tot andere waarden

In deze analyse van de toekomstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt speelt het verschil in macro- en micro-economische benadering van werk, en het veranderende karakter van arbeidsparticipatie dat daarvan het gevolg is, een belangrijke rol. Macro-economisch gezien is een hoge participatie gunstig voor de welvaart. Micro-economisch is een hoge arbeidsdeelname niet zonder meer het hoogste goed. Er is immers niet alleen waardering voor het ermee verdiende inkomen; ook vrije tijd wordt gewaardeerd, hetzij voor ontspanning, hetzij voor informele zorg of voor andere activiteiten buiten het werk om. De inhoud en kwaliteit van arbeid spelen daarom een belangrijke rol in de afwegingen. Arbeidsparticipatie verandert zo van karakter, onder andere doordat het welvaartsniveau toeneemt en de arbeidsmarkt aantrekt. In veel levens is 'tijd' tegenwoordig een nog schaarsere factor dan 'inkomen'. Hierdoor gaan individuele voorkeuren van werkenden zich relatief meer richten op andere arbeidsvoorwaarden dan de hoogte van de beloning: hoe zijn de kinderopvangvoorzieningen bij dit bedrijf? Wat kan ik leren in deze baan? Zijn er mogelijkheden voor een sabbatical? Enzovoort. Een verdere toename van de arbeidsparticipatie kan in de toekomst dus worden onderbouwd vanuit het macroperspectief (draagvlak, externe effecten).

Naarmate de kwaliteit van arbeid bijdraagt aan de zingeving van het bestaan, wordt het bovendien ondersteund vanuit het microperspectief. Op macroniveau gaat het erom het productieve vermogen dat via investeringen in onderwijs is opgebouwd in menselijk kapitaal, goed te benutten en het draagvlak voor voorzieningen in een vergrijzende samenleving in stand te houden. Op microniveau spelen het zingevingsargument en de stimulans die daarvan uitgaat om zelfstandig een inkomen te willen verwerven. De voorgaande overwegingen illustreren dat de argumenten voor participatiebevordering als beleidsdoelstelling zich niet altijd onverkort - op ieder moment; nu en in de toekomst - laten vertalen in de aanbeveling zoveel mogelijk mensen aan het werk te hebben. Zo'n aanbeveling zou tekort doen aan allerhande wisselwerkingen tussen werk en andere waarden in het leven. Vanuit maatschappelijk oogpunt wordt arbeidsparticipatie minder gewaardeerd wanneer ze gepaard zou gaan met omvangrijke fricties ten aanzien van andere waarden, zoals gezondheid, zorg, rust, ruimte of milieu. Het is dus zaak te bezien of er voldoende beleidsmogelijkheden zijn om dergelijke negatieve externe effecten tegen te gaan. In dit rapport brengt de raad die mogelijke fricties in beeld. Daarbij gaat hij ook in op de arbeidsmarktdynamiek en de institutionele implicaties daarvan.

Dit is de kenmerkende context van dit rapport over arbeidsparticipatie. Als zodanig vormt het rapport een aanvulling op en overkoepeling van studies over arbeidsparticipatie die meer partieel van aard zijn.

Context: verdere kennisintensivering van de samenleving

Arbeid en arbeidsmarkt zullen er in 2010 en 2020 ongetwijfeld anders uitzien dan nu. De voortgaande technologische ontwikkeling, informatisering en internationalisering staan garant voor een verdere kennisintensivering van de samenleving. In dit rapport wordt in de analyse van de toekomstige arbeidsmarktparticipatie zoveel mogelijk rekening gehouden met deze ontwikkelingen in de bredere maatschappelijke en economische context. Een belangrijke consequentie van kennisintensivering en internationalisering lijkt in ieder geval te zijn dat de dynamiek op de arbeidsmarkt toeneemt. Die dynamiek manifesteert zich in drie vormen: 1 de levensduur van een baan met een 'gegeven' functie-inhoud die korter wordt; 2 de mobiliteit binnen bedrijven; 3 de mobiliteit tussen bedrijven. Verder krijgen mensen meer autonomie in het werk, hetgeen soms ook in verband wordt gebracht met nieuwe vormen van ondernemerschap. Een deel van de participatie zal haar grond vinden in tijdelijke arrangementen met een bedrijf. Deze ontwikkelingen kunnen ook allerlei instrumentele gevolgen hebben, bijvoorbeeld een afnemend belang van het CAO-bereiken andere collectieve arrangementen. Enerzijds biedt dit perspectief van een dynamische en veeleisende arbeidsmarkt uitdagingen: werk biedt kansen voor ontplooiing, autonomie en zelfredzaamheid.

Anderzijds kan een grote productiviteitsdruk leiden tot uitval en non-participatie. 1.3

INDELING VAN D I T RAPPORT

Om een blik te kunnen werpen op de toekomst van arbeid en arbeidsparticipatie is het in de eerste plaats van belang terug te kijken naar het verleden. In hoofdstuk 2 wordt een kwantitatiefbeeld geschetst van de belangrijkste ontwikkelingen in de arbeidsparticipatie in de achterliggende decennia. Daarbij wordt tevens de inzet en effectiviteit van het beleidsinstrumentarium besproken. In hoofdstuk 3 worden vervolgens de dominante toekomstige ontwikkelingen geanalyseerd in de context van de arbeidsmarkt: wat zijn de nieuwe organisatievormen van arbeid ten gevolge van de versnelde kennisontwikkeling en -verspreiding, technologische ontwikkeling, internationalisering en informatisering? Vanwege deze veranderingen in de economische context, de aard van werk en de wensen over de inrichting van het werk, zijn de instrumenten van de achterliggende periode niet zonder meer ook de instrumenten van de toekomst. Hoofdstuk4 schetst een beeld van het toekomstige (generieke)arbeidsmarktbeleid en de participatie-instrumentarium van de overheid. Dit rapport beoogt de gevolgen van een voortgezette arbeidsparticipatiegroei in de komende tien 5 twintig jaar in beeld te brengen. Hiertoe wordt in hoofdstuk 5 een referentiescenario gepresenteerd: het zogenaamde doorgroeiscenario. Dit geeft een berekening van de participatiegroei die in de komende tien itwintig jaar in beginsel mogelijk is.

Daarbij is uitgegaan van de binnen de huidige stand van kennis aanvaarde samenhangen tussen economische mechanismen (zoals die bijvoorbeeld tot uitdrukking komen in door het CPB gehanteerde economische

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

modellen) en de kennis van wat we van huidige en potentiele arbeidsmarktinstrumenten in de toekomst aan effect mogen verwachten. Dit scenario geeft als het ware aan hoe de arbeidsparticipatie zou kunnen doorgroeien naar een situatie die, met verwijzing naar de periode van vrijwel volledige werkgelegenheid in de jaren vijftig en zestig, als een situatie van 'vrijwel volledige arbeidsparticipatie' gekenschetst kan worden. Met dit referentiescenario wordt onderzocht wat de maatschappelijke consequenties zijn van een doorgroei van de arbeidsparticipatie, en de beleidsmogelijkheden hierbij, op de volgende gebieden: verkeerscongestie en mobiliteit (hfdst. 6); zorg (hfdst. 7); gezondheid (hfdst. 8); scholing, schoolbaarheid, arbeidsproductiviteit en inkomensverdeling (hfdst. 9). In hoofdstuk 10 vat de raad zijn visie samen op de ontwikkelingen ten aanzien van arbeidsparticipatie in de naaste toekomst. Een verdere doorgroei van de participatie in komende decade(n) acht de raad vanuit macro-economische overwegingen wenselijk. Deze doorgroei wordt verder bevorderd naar de mate waarin arbeid vanuit microperspectief als aantrekkelijk wordt ervaren. De doorgroei zal met name moeten komen van de groepen die nu nog minder dan evenredig participeren: vrouwen, ouderen en laaggeschoolden.

Om de oorzaken en barrisres op te sporen voor hun lage participatie, worden de analyse en aanbevelingen toegespitst op die groepen. In dit slothoofdstuk concludeert de raad tevens dat een doorgroei van de participatie in de komende decaden niet alleen wenselijk, maar in beginsel ook mogelijk lijkt. We1 zal dit maatschappelijke consequenties hebben - voor mobiliteit, zorg, gezondheid en schoolbaarheid. Vervolgens wordt aangegeven op welke wijze negatieve consequenties kunnen worden voorkomen of verzacht. Tezamen geeft dit de elementen voor een afweging: wil men het beleid in dit licht richten op een voortgezette participatiegroei, en wat is hiervoor nodig? Op basis van de antwoorden op deze vragen komen de contouren in beeld van een genuanceerde participatiedoelstelling: "We willen we1 meer participatie, maar dan moet die er zus en zo uitzien".

E E N TERUCBLIK O P ARBElDSPARTlClPATlE

EEN TERUCBLIK O P ARBEIDSPARTICIPATIE Dit hoofdstuk plaatst de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie in de afgelopen decennia in economisch, sociaal en internationaal perspectief. Tegelijkertijd zal de beleidsachtergrond aan de orde komen. Eerst wordt in paragraaf 2.1 een algemeen beeld geschetst van de Nederlandse arbeidsmarkt. Hoe hebben de arbeidsparticipatie, de arbeidsproductiviteit, de werkgelegenheid, de arbeidstijd en de instituties met betrekking tot arbeid en sociale zekerheid zich ontwikkeld? Daarna wordt in paragraaf 2 . 2 gekeken naar de verschillende groepen participanten en non-participanten. Wat is hun opleiding, leeftijd, geslacht, etnische achtergrond? Het hoofdstuk sluit af met enkele kwantitatieve indicaties van de mate waarin overheidsbeleid de participatieontwikkelingen heeft beinvloed (par. 2.3). ARBEID EN ARBEIDSMARKT

Deze paragraaf schetst een algeheel beeld van de arbeidsmarkt in Nederland. Eerst wordt de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie bezien, in personen, in jaren en in uren (par. 2.1.1). Vervolgens wordt ingegaan op de werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit (par. 2 . 1 4 , arbeidstijd en arbeidskwaliteit (par. 2.1.3) en sociale zekerheid (par. 2.1.4). ARBEIDSPARTICIPATIE I N PERSONEN, JAREN E N U R E N

Kernbegrip in dit rapport is de arbeidsparticipatie: het relatieve aantal mensen dat in het arbeidsproces is betrokken. De arbeidsparticipatie kan op verschillende wijzen worden bezien. Deze zienswijzen geven alle een ander beeld van de benutting van de potentiele beroepsbevolking. Tekstbox 2.1 geeft een overzicht van de verschillende definities die gehanteerd worden. Tekstbox 2.1

Arbeidsparticipatie

Voor de arbeidsparticipatie gelden verschillende definities en daarbij behorende meetmethoden. In de eerste plaats kan onderscheid worden gemaakt tussen de netto- en de brutoarbeidsparticipatie (of ook netto- en brutoparticipatiegraad). De nettoarbeidsparticipatie is gedefinieerd als de werkzame beroepsbevolking gedeeld door de beroepsgeschikte beuolking. Hierin komt de arbeidsvraag tot uiting in relatie tot degenen die in potentie in staat zijn betaalde arbeid te verrichten. Bij de brutoarbeidsparticipatie gaat het om de beroepsbeuolking (zowel de werkenden als werklozen), als aandeel van de beroepsgeschikte beuolking. Hierbij gaat het ook om het onbenutte arbeidsaanbod. De cijfers worden bepaald door de definitie van de noemer en teller. De werkzame beroepsbevolking bestaat uit de mensen die 12uur of meer per week werken. De werkloze beroepsbevolrh'nguit mensen die ten minste 12uur per week willen werken, daarvoor beschikbaar zijn en activiteiten ontplooien om werk voor minstens 12uur per week te vinden. De beroepsgeschikte bevolking (of ookpotentiele beroepsbevolking)is de bevolking in de arbeidsgeschikte leeftijd, waarvoor als regel de leeftijdscategorie tussen 15 en 65 wordt aangehouden. De arbeidsparticipatie kan behalve in personen, ook injaren worden beschouwd. Bij de arbeidsparticipatie in jaren worden de voltijdbanen volledig meegenomen en de deeltijdbanen bij elkaar

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

opgeteld tot voltijdbanen, zodat een correctie plaatsvindt voor deeltijdwerk. Wanneer landen een gelijke bruto- of nettoarbeidsparticipatie in personen hebben, kan de arbeidsparticipatie in arbeidsjaren verschillend zijn bij een andere verhouding tussen deeltijdarbeid en voltijdarbeid. Ten slotte kan de arbeidsparticipatie ook in uren worden gedefinieerd. Deze is gelijk aan het aantal door de beroepsbevolking gewerkte uren gedeeld door het totaal aantal beschikbare uren van de beroepsbevolking (op basis van een forfaitaire arbeidstijd).

Arbeidsparticipatie in personen

In figuur 2.1 is de ontwikkeling weergegeven van de arbeidsparticipatie vanaf 1970.Hieruit wordt het verloop van de bruto- en nettoarbeidsparticipatie in Nederland duidelijk. Figuur 2.1

4

8 1 1970

De bruto- en nettoarbeidsparticipatie in Nederland

"

1

"

' " " 1975

'

"

'

" " 1980

"

"

~

" " " 1985

' 1990

1995

jaar

Bron: CPB (1 999). De trendbreuk in 1995 komt voort uit de revisie van de Nationale Rekeningen (1 999) en CBS (2000). Vanaf 1987 zijn de data uit de EBB gebruikt.

De in figuur 2.1 getoonde ontwikkeling weerspiegelt de bewegingen in het denken over arbeidsparticipatie die in het vorige hoofdstuk aan de orde zijn geweest. Tot het midden van de jaren tachtig nam de participatie af. Dit heeft deels te maken met de nawerking van het bij sommigen in de jaren zestig en zeventig gevormde idee dat het hebben van betaald werk niet langer als een maatschappelijke noodzaak hoeft te worden opgevat. Ook de relatief genereuze sociale zekerheid heeft bijgedragen tot deze dalende trend. Vanaf het midden van de jaren tachtig zijn vervolgens de gevolgen zichtbaar van de omslag in het denken over het maatschappelijk belang van de arbeidsparticipatie. Met name vrouwen zijn in groten getale gaan toetreden tot de formele arbeidsmarkt. Sindsdien is de participatie sterk gestegen. Volgens de definitie die in figuur 2.1 is gehanteerd, is de participatiegraad momenteel weer ongeveer gelijk aan die in de jaren vijftig. We1 is de verdeling van de arbeidsdeelname over de bevolking significant anders geworden. Dit rapport wil nagaan of het mogelijk is - en wat daarvan de consequenties zijn dat de arbeidsparticipatie in de komende CCn a twee decennia doorgroeit naar een situatie van vrijwel volledige arbeidsparticipatie. Met deze aanduiding wordt

EEN TERUGBLIK O P ARBElDSPARTlClPATlE

verwezen naar de situatie van vrijwel volledige werkgelegenheid die in de jaren vijftig en zestig bestond. Toch zijn er tussen beide situaties belangrijke verschillen. Vrijwel volledige werkgelegenheid betekent dat de werkloosheid, als verschil tussen arbeidsaanbod en arbeidsvraag (dus tussen bruto- en nettoarbeidsparticipatie), laag is. Een vrijwel volledige arbeidsparticipatie impliceert echter dat een groot deel van de beroepsgeschikte bevolking op de arbeidsmarkt participeert, of tijdens een aanzienlijk deel van de beroepsgeschikte levensfase participeert. Vrijwel volledige arbeidsparticipatie hoeft dus niet uit te sluiten dat er toch werkloosheid is, bijvoorbeeld omdat in geval van een sterke arbeidsmarktdynamiek fricties op de arbeidsmarkt onvermijdelijk zijn. Als voornaamste indicator van het onbenutte arbeidsaanbod, als verschil tussen netto- en brutoarbeidsparticipatie, is in het verleden de geregistreerde werkloosheid gehanteerd. Meer nauwkeurige cijfers over bruto- en de nettoarbeidsparticipatie verschaft de Enqu2te van de Beroepsbevolking ( E B B ) , die vanaf 1987 elk jaar wordt gehouden. Tekstbox 2.2

Werkloosheid

Het css kent verschillende begrippen voor werkloosheid. De geregistreerde werkloosheid bestaat uit personen van 16 tot en met 64 jaar die ingeschreven staan bij het arbeidsbureau, niet werken of minder dan twaalf uur per week werken en beschikbaar zijn voor werk van twaalf uur of meer. Deze definitie is in de loop der jaren verschillende keren gewijzigd. In de EBB zijn twee indicatoren van het onbenut arbeidsaanbod te vinden: de werkloze beroepsbevolking: het gedeelte van de beroepsbevolking dat per week meer dan I 12uur wil werken, nu geen werk heeft of werk heeft voor minder dan 12uur per week, op korte termijn kan beginnen en de afgelopen vier weken actief naar werk heeft gezocht; de mensen die betaald werk willen hebben van m uur of meerper week (of ook: totale poten2 tiele arbeidsreserve): deze indicator omvat iedereen van de beroepsbevolking die meer dan 12uur wil werken (dus ook degenen die niet op korte termijn kunnen beginnen en de afgelopen vier weken niet actief naar werk hebben gezocht). Andere (onvolkomen) indicatoren voor het onbenut arbeidsaanbod die het CBS hanteert zijn: mensen met bijstand en mensen met ww. Arbeidsparticipatie in jaren

De tweede manier om het onbenutte arbeidsaanbod te beschouwen, is te kijken naar de arbeidsparticipatie in jaren. Dan is het beeld minder gunstig. Hoewel de arbeidsparticipatie in jaren sinds 1983 fors is gestegen, zijn we op dit moment pas terug op het niveau van begin jaren zeventig.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Figuur 2.2

De arbeidsparticipatie i n jaren i n Nederland

jaar Bron: CPB (1999), op basis van de Nationale Rekeningen van het CBS. De arbeidsparticipatiein jaren is het aandeel van het arbeidsvolume in arbeidsjaren in de beroepsgeschikte bevolking. De trendbreuk in 1995 ontstaat door de revisie van de Nationale Rekeningen.

Een vergelijking met het buitenland biedt een aanvullend beeld op de arbeidsparticipatie in personen en in jaren. In tabel 2.1 wordt de ontwikkeling in Nederland vergeleken met die in een aantal andere EU-landen.De gegevens zijn internationaal geharmoniseerd. Tabel 2.1

Arbeidsparticipatie i n Europees historisch perspectief Nederland

Belgie

Duitsland Frankrijk

V.K.

Brutoarbeidsparticipatiea

I998 1990 1975 ~ettoarbeids~artici~atie~

1998 1990 1975 Arbeidsparticipatie in jarenC I998 1990 197511985 Bron: European Commission (1999). a) Activity rate; b) Employment rate (% working-age population); C)FTE Employment rate (% working-age population).

De gegevens in tabel 2.1 tonen dat enkele decennia geleden de participatiegraad in ons land in vergelijking met de andere landen laag was. Inmiddels zijn de brutoarbeidsparticipatie en de nettoarbeidsparticipatie gestegen tot boven die van

EEN TERUCBLIK OP ARBElOSPARTlClPATlE

Duitsland, Frankrijk en het Europese gemiddelde. Gemeten in personen wordt het arbeidspotentieel in Nederland nu beter benut dan in de meeste EU-landen; gemeten in volledige banen zit Nederland op het Europees gemiddelde. Arbeidsparticipatie in uren

De benutting van het arbeidspotentieel over de jaren kan nog op een andere manier in beeld worden gebracht. Uitgaande van een forfaitaire, contractuele arbeidstijd, kan ook de arbeidsparticipatie in w e n worden berekend (figuur 2.3). Deze indicator geeft aan welk deel van de tijd die een ieder in de beroepsgeschikte leeftijd beschikbaar heeft voor werk in betaalde arbeid, in de loop van de tijd ook daadwerkelijk is benut. Hij biedt op deze manier een zuiver beeld van de arbeidsparticipatie. Figuur 2.3

De arbeidsparticipatie i n uren i n Nederland

Bron: a s , Statline (voor arbeidsvolume werknemers in uren van 1970-1996 en voor contractuele arbeidstijd voltijdwerker in 1970) en CBS, Nationale Rekeningen 1998 (voor arbeidsvolume werknemers in betaalde uren van 1995-1998).De arbeidsparticipatie in uren is hier berekend als het aandeel van het arbeidsvolumein uren van werknemers, in een volledig in voltijd werkende beroepsgeschikte bevolking. Dat het arbeidsvolumein uren alleen van werknemers bekend is en niet van alle werkzame personen, leidt tot een onderschatting; de uren die zelfstandigen en meewerkende gezinsleden maken, worden niet in de berekeningmeegenomen. Als forfaitaire voltijdse arbeidstijd is de contractuele arbeidstijd uit 1970 genomen.

Figuur 2.3 toont aan dat eind jaren negentig de arbeidsparticipatie in uren ruim onder de arbeidsparticipatie van begin jaren zeventig lag. Waar de arbeidsparticipatie in jaren sinds 1983 langzaam maar zeker op het oude niveau van 1970 is teruggekeerd, is de arbeidsparticipatie in uren daarbij dus nog steeds achtergebleven. Oorzaak hiervan is de arbeidsduurverkorting die is ingezet om de werkgelegenheid beter over personen te spreiden. Door deze verkorting is eerst de vijfdaagse en vervolgens 40-urige - en in veel sectoren 38- respectievelijk 36-urige werkweek gerealiseerd. Hierdoor wordt het effect van het toegenomen aantal deeltijdwerkers nog eens verdubbeld (figuur2.4). Elk jaar werken mensen gemiddeld 21 uur korter.

D O O R G R O E I V A N ARBEIDSPARTICIPATIE

Het effect van de stijging van de arbeidsparticipatie in uren vermindert hierdoor aanzienlijk. Per saldo blijkt dat de arbeidsduur per hoofd op basis van participatiegraad en arbeidsduur jaarlijks gemiddeld met slechts drie uur is toegenomen. Figuur 2.4

Gemiddelde arbeidsduur per jaar

-Voltijd

- -lnclusief deeltijd - - - - Per hoofd 15-65 (ELID)

----Per hoofd 15-65 (tijdsbesteding)

_ _ -- ---- --- - - - -- -- -- -----=,,-, -==== =-_-_--_----

jaar

Bron: css Statline en css (1999).

Uit het bovenstaande volgt dat er niet zozeer sprake is geweest van een vergroting van de hoeveelheid tijd die aan arbeid wordt besteed, maar van een andere verdeling van de beroepsarbeid. Hetzelfde aantal uren arbeid is nu verdeeld over veel meer mensen als voorheen. Een internationale vergelijking van de contractuele arbeidstijd laat zien dat Nederland wat betreft arbeidsduur in de wereld een unieke positie inneemt. Nederland kent met 1365 uren het kleinste aantal arbeidsuren per werknemer; dit komt mede door de grote hoeveelheid deeltijdarbeid (OECD 1999: 241). A1 zijn de afgelopen decennia in heel Europa werknemers gemiddeld minder uren gaan werken, die afname was nergens zo sterk als in Nederland. 2.1.2

WERKGELEGENHEID E N ARBEIDSPRODUCTIVITEIT

Werkgelegen heid

Een van de samenstellende delen van de arbeidsparticipatie is de werkgelegenheid. Net als de arbeidsparticipatie en de werkloosheid kan ook de werkgelegenheid op verschillende manieren worden waargenomen.

Tekstbox 2.3

Werkgelegenheid

Het CBS stelt verschillende indicatoren samen voor de werkgelegenheid in Nederland. Onder werkgelegenheid wordt verstaan: alle betaalde arbeid. De werkgelegenheid is uit te , drukken in personen, banen en arbeidstijd: 'werkzame personen', 'werkzame beroepsbevolking', 'banen van werkzame personen', 'banen van werknemers', 'arbeidsvolume in arbeidsjaren' en 'arbeidsvolume in arbeidsuren'.