16. 201700813-Effecten van gem.herindelingen-onderzoek Zuid Hollandse herindelingen
Tekst van het document
9.632
66%
Heerjansdam
3.548
48%
54%
Zwijndrecht
41.992
--
--
Maasland
6.845
51%
50%
49%
Schipluiden
11.170
51%
50%
51%
Monster
20.239
45%
42%
47%
Naaldwijk
28.928
52%
50%
50%
‘s-Gravenzande
19.417
48%
49%
48%
De Lier
11.338
51%
50%
50%
Wateringen
15.989
45%
44%
42%
48%
47%
48%
Cluster Westland Bron: SenterNovem
36261
26
Tabel 3.5: Resultaten regressieanalyse scheidingspercentage 2003 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
-.25
-.786
.44 (n.s.)
Herindeling (nee/ja)
-52
-1.62
.13 (n.s.)
Toelichting: n= 16, R-kwadraat = .54, F-waarde = 8.3, p <.000, s. Tabel 3.6: Resultaten regressieanalyse scheidingspercentage 2004 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
-.17
-.17
.56 (n.s.)
Herindeling (nee/ja)
-.47
-1.61
.13 (n.s.)
Toelichting: n= 18, R-kwadraat = .38, F-waarde = 4.8, p <.02, s.
3.6 Binnengemeentelijke decentralisatie en huisvesting Binnengemeentelijke decentralisatie In drie van de onderzochte gemeenten zijn dorpsraden of vergelijkbare platforms na de herindeling ingesteld, namelijk Leidschendam-Voorburg, Katwijk en Zwijndrecht. In de eerste gemeente is in één van de kernen een dorpsraad ingesteld. In Katwijk zijn wijkraden ingesteld om het sociale en fysieke beheer van de gemeente Katwijk dichter bij de mensen te brengen, vanuit de visie van gebiedsgericht en burgergericht werken. De wijkraden vervullen een klankbordfunctie en signaleringsrol met betrekking tot: ontwikkelingen van en in de wijk, de leefomgeving in de wijk, de veiligheid in de wijk en alle overige aangelegenheden op het vlak van wonen, werken, welzijn, spelen, recreëren en veiligheid. De wijkraad heeft een eigenstandige rol en bestaat naast en in aanvulling op de interactieve en participatieve beleidsvoorbereiding en -uitvoering. De wijkraad draagt nadrukkelijk geen verantwoordelijkheid voor de organisatie en inhoud van de gedachtewisseling tussen burgers en gemeentebestuur in het kader van interactieve beleidsvorming. De wijkraad komt twee tot drie keer per jaar bij elkaar en bestaat uit leden die een afspiegeling van de wijk vormen. Leden van de wijkraad worden voor vier jaar benoemd door het hoofd van de afdeling Wijkwerk van de gemeente Katwijk.
De wijkraad wordt voor uitgaven gefinancierd uit budget (€ 500,-) dat per wijk beschikbaar is. In Zwijndrecht is om de afstand tot de burger te verkleinen en het karakter van Heerjansdam te behouden een dorpsraad in Heerjansdam ingesteld. De dorpsraad heeft de communicatie met de gemeente positief beïnvloed. Wellicht speelt hierbij een rol dat de burgemeester voorzitter van de dorpsraad is. Uit een evaluatie in 2006 uitgevoerd door CapGemini blijkt dat inwoners van Heerjansdam vertrouwen in de dorpsraad hebben en dat de raad draagvlak heeft bij een behoorlijk deel van de Heerjansdamse bevolking. Een groot percentage van de Heerjansdammers gaat eerder met klachten naar de dorpsraad dan naar de gemeente. De afstand tussen Heerjansdam en de gemeente Zwijndrecht wordt kleiner doordat de dorpsraad erg actief is. Een meerderheid van de inwoners vindt de dorpsraad een goed middel om via de gemeente invloed uit te oefenen op ontwikkelingen in het eigen dorp.
36261
27
Onvermeld mag niet blijven dat in de gemeente Westland geen dorpraden of wijkplatforms zijn ingericht, maar om de afstand tussen burger en bestuur te verkleinen en interactieve beleidsvorming te stimuleren, zijn er wel per kern kernconsulenten aangesteld. Gemeentehuizen/huisvesting In vier van de twaalf gemeenten is na de herindeling besloten om het gemeentehuis op één locatie te huisvesten. Voor de gemeente Westland geldt dat dit besluit pas zeer recent (22 april 2008) genomen is. Zowel de gemeente Lansingerland, als de gemeente Westland hebben gekozen voor één centrale huisvesting, maar het gemeentehuis is totdat de nieuwbouw gereed is tijdelijk ondergebracht op meerdere locaties. In de gemeenten waarin besloten is tot één centrale huisvesting heeft het kostenaspect een doorslaggevende rol gespeeld. In de gemeente Teylingen is niet op basis van het kostenaspect een besluit over huisvesting genomen, maar spelen de publieke opinie en de afstand tot de burger een belangrijke rol. Op dit moment is nog onduidelijk wat de vestigingsplaats van het gemeentehuis van de gemeente Teylingen wordt. Het college heeft besloten hier de eerste vier jaar geen besluit over te nemen. Tot die tijd is de gemeente Teylingen ondergebracht op twee locaties in de gemeente Teylingen, waarvan er één de rol van publieksbalie vervult.
De gemeente Zwijndrecht, Katwijk, Teylingen, en Leidschendam-Voorburg, Lansingerland, Binnenmaas, Westland, Nieuwkoop, Pijnacker-Nootdorp en de gemeente Midden-Delfland zijn op dit moment in meerdere locaties gehuisvest. De gemeente Westland kent op dit moment - vanuit praktische oogpunt - meerdere locaties. Deze locaties worden bij gereedkomen van de nieuwbouwlocatie in 2012 gesloten. Voor de gemeente Binnenmaas en de gemeente MiddenDelfland geldt dat bij het gereedkomen van de nieuwbouw de servicepunten worden gesloten. De gemeente kent ook vanwege praktische oogpunt meerdere locaties. Na de herindeling was het de bedoeling om het gemeentehuis in Katwijk te verbouwen. Alle vergunningen en voorbereidingen waren hiervoor getroffen, maar na de herindeling is de nieuwe raad niet akkoord gegaan met dit plan. De huidige situatie is dat er nu één hoofdvestiging in Katwijk is en verschillende nevenvestigingen waarin servicepunten zijn gevestigd in de twee andere gemeenten. Deze nevenvestigingen zijn vanwege de te kleine capaciteit in het gemeentehuis van Katwijk nu nog open, hoewel de oorspronkelijke bedoeling was dat deze vestigingen op termijn dicht zouden gaan. In Katwijk is er momenteel een onderzoek voor huisvesting op één locatie gestart. In de gemeente Lansingerland, Katwijk en Pijnacker-Nootdorp zijn in een aantal kernen servicepunten ingericht.
In de gemeente Nieuwkoop komt de discussie over huisvesting nu pas op gang. Op dit moment is het bestuur, de concernstaf en bedrijfsondersteuning in Nieuwveen gehuisvest. In Ter Aar zijn de beleidsdirecties en burgerzaken ondergebracht. Nieuwkoop heeft nog een loket voor burgers. Elke kern heeft vooralsnog een gemeentelijke functie binnen de grenzen, maar dat zal op termijn verdwijnen. In de volgende tabel is aangegeven hoeveel gemeenten hebben besloten tot één centrale huisvesting of meerdere locaties.
36261
28
Tabel 3.7: Huisvesting gemeentehuizen en –kantoren van de heringedeelde gemeenten Gemeentehuizen 1 locatie 4
Meerdere locaties 6
Publieksbalie/servicepunt13 9
Locatie is trouwlocatie 3
*Voor twee van de twaalf onderzocht cases was het niet mogelijk te achterhalen of gekozen is voor één centrale huisvesting of meerdere locaties en welke afwegingen daarbij een rol hebben gespeeld.
Huisvesting van de gemeentelijke organisatie is en blijft een gevoelige kwestie voor heringedeelde gemeenten. Centralisatie betekent een aanzienlijke kostenreductie. Maar bij inwoners bestaat echter het beeld dat de keuze voor één locatie voor het gemeentehuis een achteruitgang voor de inwoners van de voormalige hoofdkernen betekent. Sommigen van hen zullen aanzienlijk verder moeten gaan reizen voor de gang naar het gemeentehuis om aldaar paspoort, rijbewijs of vergunning op te halen. Daarbij komt dat nieuwbouw extra gevoelig ligt, omdat het dan zou kunnen lijken dat de nieuwe gemeentelijke organisatie vooral veel geld uitgeeft aan zichzelf. Als daarbij na een herindeling de lokale lasten omhoog gaan, is de link snel gelegd. Een van de burgemeesters wist over zijn gemeente te vertellen dat om die reden het bestuur er voor had gekozen de discussie over de gemeentelijke huisvesting voor enkele jaren vooruit te schuiven. Uit doelmatigheidsoogpunt verspilt de gemeente zeker geld, zo verzekerde deze burgervader, maar voor de beeldvorming was het verstandiger om vooralsnog te werken met meerdere locaties. Dat verklaart mede waarom de cijfers laten zien dat gemeentelijke organisaties aanvankelijk op meerdere plekken zijn gehuisvest. Maar op termijn – als de discussie minder gevoelig ligt – zien we uiteindelijk in alle gemeenten een tendens van concentratie van huisvesting.
De doelmatigheid wint het op den duur. 3.7 Conclusie In dit hoofdstuk stond de relatie van de nieuwe gemeente met de inwoners en burgers centraal. De verschillende onderzoekselementen geven geen eenduidig beeld. Uit de enquête blijkt dat de respondenten van mening zijn dat de professionaliteit van de dienstverlening, de klantgerichtheid en de aantrekkelijkheid van de gemeente als samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven is toegenomen door de herindeling. Voor een zekere professionaliteit is kennelijk enige massa nodig en de fusie heeft die massa vergroot. Daar staat tegenover dat de informanten van mening zijn dat de belangstelling van burgers voor de gemeentepolitiek en het vertrouwen van burgers in de gemeente afnemen. Dat kan te maken hebben met de toegenomen zakelijkheid in het contact tussen inwoners en de gemeente en de afname van de regelmaat van het contact tussen wethouder en individuele burger, die de respondenten eveneens opmerken.
13
Voor een deel van de gemeenten die gekozen hebben voor één centrale huisvesting is de gemeente totdat
de nieuwbouw gereed is ondergebracht in meerdere locaties. Voor een deel van de gemeenten blijven servicepunten bestaan, daarom is het aantal gemeenten met servicepunten groter dan het aantal gemeenten dat meerdere locaties aanhoudt.
36261
29
In achtergrondgesprekken duiden veel bestuurders die toegenomen afstand en zakelijkheid zeker niet alleen negatief. Ze constateerden dat in oude kleine gemeenten de relatie tussen sommige inwoners en bedrijven soms ongezond innig was, wat de kwaliteit van de bestuursvoering onder druk zette. Dat neemt niet weg dat het oordeel van de respondenten dat de afstand tussen burgers en bestuur toeneemt na een herindeling op verschillende vlakken worden ondersteund door feiten, die niet alleen positief kunnen worden beoordeeld. De fysieke afstand neemt toe, omdat op termijn alle gemeentelijke diensten uiteindelijk toch worden gecentraliseerd. Voor veel inwoners betekent dat het bestuur onzichtbaar wordt, omdat die vergadert in een kern waar zij niet of nauwelijks komen. Bovendien laten de opkomstcijfers van lokale verkiezingen zien, dat ook de mentale afstand groter wordt: de opkomst herstelt zich wel weer na de dip die de herindelingsverkiezing steevast laat zien, maar het oude niveau wordt nooit meer helemaal gehaald. Tot slot laat het onderzoek zien dat de herindeling geen positieve invloed heeft op de bronscheiding van afval, wat een indicatie kan zijn voor verminderde communicatie tussen het gemeentebestuur en zijn inwoners.
Zie hier een complexe spagaat: bestuur en ambtelijke organisatie professionaliseren en verbeteren, maar de inwoners nemen het niet waar omdat hun interesse en betrokkenheid met de lokale politiek afnemen.
36261
30
4. De gemeentelijke dienstverlening
4.1 Inleiding Het vorige hoofdstuk liet zien dat de respondenten vrijwel unaniem waren in hun oordeel dat de professionaliteit van de dienstverlening als ook de klantgerichtheid van de dienstverlening van de nieuwe, gefuseerde gemeente is toegenomen. In dit hoofdstuk proberen we een beeld te krijgen van die dienstverlening op basis van de drie indicatoren, namelijk de openingstijden van de afdeling Burgerzaken (paragraaf 4.2) en de Milieustraat (paragraaf 4.3) en de tijden dat inwoners hun gemeente telefonisch kunnen bereiken (paragraaf 4.4). 4.2 Openingstijden Burgerzaken In alle heringedeelde gemeenten (waarvan de gegevens beschikbaar waren) is het aantal uren dat de gemeente geopend is ten opzichte van openingstijden van de oude gemeente toegenomen. In sommige gevallen zelfs zeer fors; in de gemeente Pijnacker-Nootdorp is het aantal uren dat de gemeente open is vergeleken met de oude gemeente met 17,5 uur toegenomen. Ook in de gemeente Teylingen zijn de openingstijden sterk verruimd. In de overige gemeenten is de toename vaak een paar uur tot een halve dag. Hiermee is de klantgerichtheid en dienstverlening aan de burger significant verbeterd. In alle gemeenten is na de herindeling het aantal uren dat de gemeente ’s avonds geopend is ook toegenomen of ten opzichte van de oude gemeente gelijk gebleven.
Alleen in de gemeente Westland was de gemeente Monster 1,5 uur per week langer geopend dan de huidige gemeente. Dit wordt echter gecompenseerd doordat de gemeente Westland ’s avonds 6 uur per week is geopend. In de oude gemeente Monster was geen sprake van avondopenstelling. Tabel 4.1: Openingstijden Burgerzaken/publieksbalie: Naam gemeente
Naam nieuwe gemeente
Aantal uren voor
Zwijndrecht
24,5
Heerjansdam
18,5 Zwijndrecht
Aantal uren na
Avonduren open voor 2
10
1
25,5 21
2x per maand 2 uur
Oud Binnenmaas
18,5
1x per week 2uur 26
1x per week 2 uur
Katwijk
24,5
1
Rijnsburg
37,5
2
Valkenburg
19,5
2
Katwijk
44
3
Maasland
18,5
1x per maand 2 uur
Schipluiden
21,75
1x per 2 weken 3,5 uur
Midden-Delfland
36261
24,5
1 2
s-Gravendeel Binnenmaas
Avonduren open na
1x per week 3,5 uur
31
Naam gemeente
Naam nieuwe gemeente
Aantal uren voor
Aantal uren na
Avonduren open voor
Liemeer
19
2 uur per week
Nieuwkoop
31
2 uur per week
Ter Aar
17
2 uur per week
Nieuwkoop
31,5
4 uur per week
Leidschendam
40,5
3 uur per week
Voorburg
38
3 uur per week
LeidschendamVoorburg
43
3 uur per week
Voorhout
23,5
1 uur per week
Warmond
22,25
1uur per week
Sassenheim
19,5 Teylingen
1 uur per week 38
3 uur per week
Monster
42,5
0 uren
‘s-Gravenzande
32
3 uren per week
Wateringen
35,75
1x per maand 2 uur
Naaldwijk
35,5
3 uur per week
De Lier
33,5
1 uur per week
Westland
41
6 uur per week
Bergschenhoek
24
2 uur per week
Bleiswijk
29
3 uur per week
Berkel en Rodenrijs
26,5
1,5 uur per week
Lansingerland Pijnacker Nootdorp
31
6 uur per week
21,5
1,5 uur per week
21,5
1,5 uur per week
PijnackerNootdorp
39
6 uur per week
Leimuiden
17
1uur per week
Woubrugge
15
0 uren
Jacobswoude
Avonduren open na
19
2 uur per week
Benthuizen Hazerswoude Koudekerk Rijnwoude
36261
32
4.3 Openingstijden Milieustraat Het is lastig om een uitspraak te doen over de verandering in openingstijden van de Milieustraat als gevolg van de herindeling. In tegenstelling tot de openingstijden voor Burgerzaken kan voor de Milieustraat niet per definitie gesteld worden dat de herindeling heeft geleid tot langere openingstijden. Voor één derde van de heringedeelde gemeenten geldt dat de herindeling geen effect heeft gehad op de openingstijden van de Milieustraat. De openingstijden en de locatie waar afval verzameld wordt, zijn niet veranderd. Voor één derde van de onderzochte gemeenten is er sprake van een verruiming van de openingstijden van de Milieustraat. In deze gemeenten zijn de openingstijden aanzienlijk toegenomen, in Nieuwkoop bijvoorbeeld is de Milieustraat 14 uur langer open. Tot slot blijkt dat voor één derde van de gemeenten er sprake is van een afname in het aantal uren dat de Milieustraat geopend is. Alleen in Midden-Delfland wordt dit gecompenseerd door openstelling op zaterdag. Tabel 4.2: Openingstijden Milieustraat Naam gemeente
Naam nieuwe gemeente
Zwijndrecht
Heerjansdam
Aantal uren voor 47 Gemeente Barendrecht: 49
Zwijndrecht ‘s-Gravendeel Oud Binnenmaas Binnenmaas Katwijk Rijnsburg Valkenburg
47 Geen eigen Milieustraat Geen eigen Milieustraat Geen eigen Milieustraat 28,5 6 18
Katwijk
Schipluiden
Midden-Delfland Liemeer Nieuwkoop Ter Aar
Leidschendam Voorburg
Idem, alleen 45 14 14 9,75
Ja Ja
Geen eigen milieustraat Gem. regeling regionale afvalstoffendienst
Nee Ja Ja Ja Ja Ja
Geen eigen Milieustraat
Ja Ja, maar langer open Ja Ja Ja
Geen eigen Milieustraat
28
Ja Ja Ja
39,5
Ja
39,5 39,5 LeidschendamVoorburg
Opmerkingen
Nee
38,5
Nieuwkoop
Zaterdag open? Ja
Nee
Gemeente Delft: 45,5 Gemeente Delft: 45,5
Maasland
36261
Aantal uren na
Geen eigen Milieustraat
Verspreid over meerdere locaties
Ongewijzigd na herindeling
33
Naam gemeente
Naam nieuwe gemeente
Voorhout Warmond Sassenheim
Aantal uren voor 33 15 31
Teylingen Monster ‘s-Gravenzande Wateringen Naaldwijk De Lier
Aantal uren na
26,5 16
Zaterdag open? Ja Nee Ja Ja Ja
Opmerkingen
Geen informatie beschikbaar 6 32,5 2 Westland
Bergschenhoek Bleiswijk Berkel en Rodenrijs
41 46 46 46
Lansingerland Pijnacker Nootdorp
46 16 16
Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
PijnackerNootdorp
16
Ja
Jacobswoude
12
Ja
Leimuiden Woubrugge
Bij afvalstation Irado, B'hoek
Na herindeling ongewijzigd
Uitbesteed aan AVALEX, Nootdorp Geen informatie beschikbaar Geen informatie beschikbaar Afvalbrengstation Rijnstreek, Ter Aar
Benthuizen Hazerswoude Koudekerk Rijnwoude
4.4 Telefonische bereikbaarheid Voorafgaand aan het onderzoek was onze hypothese dat het aantal uren dat de gemeente telefonisch bereikbaar zou zijn in een heringedeelde gemeente ten opzichte van de oude gemeente zou zijn toegenomen. Telefonische bereikbaarheid valt vaak samen met de openingstijden van de gemeenten, waarvan bekend is dat deze zijn toegenomen. Logischerwijs was de verwachting dat de nieuwe gemeenten telefonisch langer bereikbaar zouden zijn. Deze conclusie kan echter niet één op één getrokken worden. Mede door het gebruik van servicepunten kan de relatie tussen openingstijden en telefonische bereikbaarheid niet één op één gelegd worden. Voor een aantal van de nieuwe gemeenten geldt zelfs dat inwoners qua telefonische bereikbaarheid van de gemeente slechter af zijn. Zo is in Midden-Delfland, Lansingerland en Jacobswoude de bereikbaarheid ten opzichte van respectievelijk Maasland, Bleiswijk, Leimuiden en Woubrugge afgenomen. In twee van de drie gemeenten waar er sprake is van een toename is de gemeente nu ook ’s avonds bereikbaar. Dit is in Nieuwkoop en Teylingen het geval.
36261
34
Tabel 4.3: Telefonische bereikbaarheid Naam gemeente Zwijndrecht Heerjansdam ‘s-Gravendeel Oud Binnenmaas Katwijk Rijnsburg Valkenburg Maasland Schipluiden Liemeer Nieuwkoop Ter Aar Leidschendam Voorburg
Naam nieuwe gemeente Aantal uren voor 45 42,5 Zwijndrecht 40 36 Binnenmaas 40 40 40 Katwijk 32,5 20 Midden-Delfland 36 33,5 36 Nieuwkoop Onbekend Onbekend Leidschendam-Voorburg
Voorhout Warmond Sassenheim
Aantal uren na
45
40,5
40
28
41,5
Onbekend
42,5 39,75 15 Teylingen
Monster ‘s-Gravenzande Wateringen Naaldwijk De Lier
45 42,5 32 20 32,5 40
Westland Bergschenhoek Bleiswijk Berkel en Rodenrijs
42,5 34 44 34
Lansingerland Pijnacker Nootdorp
42,5 Onbekend Onbekend
Pijnacker-Nootdorp Leimuiden Woubrugge
Onbekend 40 40
Jacobswoude
34
Benthuizen Hazerswoude Koudekerk Rijnwoude
36261
35
4.5 Conclusie Vooraf was de verwachting dat de dienstverlening van de nieuwe gemeenten zonder meer zou zijn verbeterd. Op de drie onderzochte indicatoren laat alleen de openingstijden van de afdeling Burgerzaken een verbetering zien. De heringedeelde gemeenten zijn over het algemeen langer open en hebben vaker een avondopenstelling gekregen. De Milieustraat is niet langer en vaker open en het beeld bij de telefonische bereikbaarheid is te diffuus om daar een generieke conclusie te trekken. Dit betekent overigens niet dat het oordeel van de respondenten in het vorige hoofdstuk onjuist is. De klantgerichtheid van een organisatie laat zich op meer onderdelen beoordelen dat openingstijden en telefonische bereikbaarheid alleen. Bovendien zeggen deze getallen niets over de mate van professionaliteit. In achtergrondgesprekken geven gemeentebestuurders hoog op over de flinke verbeterslag die is gemaakt in de backoffice van de dienstverlening. Mensen zouden sneller antwoord krijgen op hun vraag en beter worden geholpen. Dat maken deze cijfers niet inzichtelijk.
36261
36
5. Lokale lastendruk voor burgers
5.1 Inleiding In de literatuur – maar zeker ook daarbuiten - wordt wel de opvatting gehuldigd dat herindeling leidt tot hogere kosten voor de burger. Een mogelijke verklaring daarvoor is dat grotere organisaties nu eenmaal een meer omvangrijke overhead kennen. Een andere reden kan zijn dat omdat grotere organisaties voor dezelfde taakuitoefening aan personeelsleden soms een hoger salaris plegen uit te betalen (functiewaarderingsinflatie). Ten slotte wordt gesteld dat in grote organisaties de informele wandelgangcoördinatie moet worden vervangen door formele coördinatie. Dit resulteert dan niet alleen in meer overhead (wat hiervoor reeds werd genoemd), maar ook in langere doorlooptijden. Hoe het ook zij, de gedachte dat herindeling leidt tot hogere kosten is hardnekkig. Voor dit onderzoek hebben wij ons gericht op twee alternatieve indicatoren: de afvalstoffenheffing (paragraaf 5.2) en de bouwleges (paragraaf 5.3). 5.2 Het effect van de herindeling op de hoogte van de afvalstoffenheffing Het is landelijk beleid dat gemeenten aan particuliere huishoudens een kostendekkend tarief in rekening brengen voor de inzameling en verwijdering van huishoudelijk afval. Bij de inzameling en verwerking van afval kunnen schaalvoordelen optreden14. Bij de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval wordt een beroep gedaan op de medewerking van burgers.
In minder verstedelijkte plattelandsgemeenten zijn particuliere huishoudens meestal beter in staat te zorgen voor een hoge bronscheiding15. Onderzoekers constateren dat hoe beter gemeenten en burgers samenwerken, hoe hoger de mate van gerealiseerde bronscheiding16. Een hoge bronscheiding leidt tot kostendaling. De samenhang tussen schaalgrootte (herindeling) en de hoogte van de afvalstoffenheffing is onbepaald17. De schaalvergroting maakt kostenbesparing mogelijk en dat tendeert naar een lagere afvalstoffenheffing. Maar schaalvergroting kan ook de communicatie tussen burgers en gemeente verstoren. Het spreekt na de herindeling (tijdelijk) minder vanzelf dat de voorlichting en coördinatie tussen vuilinzamelaars en beleidsmakers enerzijds en huishoudens anderzijds soepel verlopen.
14
Zo kan worden gedacht aan intensiever gebruik van materieel en een meer gespecialiseerde inname van
grof huishoudelijk afval op de Milieustraat. Bovendien heeft een gemeente bij een groter afvalaanbod een sterkere onderhandelingspositie ten opzichte van de vuilverwerkers. 15
Zo vonden wij in het gegevensbestand dat voor dit onderzoek wordt gebruikt voor het jaar 2002 een
negatieve correlatiecoëfficiënt tussen de omvang van de gemeente gemeten in inwoners en de mate van bronscheiding (correlatie=-.65, n=24, p<.001). 16
Gemeente Apeldoorn, Afvalonderzoek: een onderzoek onder 796 bewoners, augustus 2007. uitgevoerd door
Marintel, Nijmegen. 17
Zo vonden wij in het gegevensbestand dat voor dit onderzoek wordt gebruikt voor het jaar 2002 een niet
significante samenhang tussen gemeentegrootte en de hoogte van de afvalstoffenheffing (correlatie=-.12, n=27, p=.55, n.s.).
36261
37
We stellen het effect van de herindeling op de hoogte van de afvalstoffenheffing vast door per herindelingsjaar (2002, 2003, 2004, 2006) te bezien of de gemiddelde afvalstoffenheffing in de jaren na de herindeling een meer gematigde ontwikkeling (kostendaling) kent dan in een vergelijkbare lange periode voorafgaand aan de herindeling. We beginnen met de twee gemeenten die per 1-1-2002 zijn samengevoegd: LeidschendamVoorburg en Pijnacker-Nootdorp. Voor de gemeentelijke herindeling lukt het de afvalstoffenheffing jaarlijks met 3% te laten dalen. Na de herindeling neemt de afvalstoffenheffing jaarlijks met 6% toe. De dalende trend is na de herindeling omgeslagen in een stijgende trend. We vervolgen met de nieuwe gemeente die per 1-1-2003 is gevormd: de gemeente Zwijndrecht. Sinds de herindeling is de trendmatige stijging niet wezenlijk veranderd. Voor de herindeling was sprake van een trendmatige stijging van 2,5% per jaar. Na de herindeling is sprake van een jaarlijkse trendmatige stijging van 3,4%. Hier is dus geen sprake van een verbetering. Daarna bezien we de situatie in de twee gemeenten die per 1-1-2004 formeel van start zijn gegaan: Midden-Delfland en Westland. Voor de herindeling was hier sprake van een trendmatige stijging van 3% per jaar. Na de herindeling is het gelukt de jaarlijkse stijging sterk in de hand te houden en te beperken tot minder dan één procent.
Het gaat hier dus om een significante keer ten goede. Ten slotte kijken we naar de situatie in de twee gemeenten die per 1-1-2006 zijn samengevoegd: Teylingen en Katwijk. In beide gemeenten zien wij dat na de herindeling de afvalstoffenheffing minder sterk stijgt. Een trendmatige stijging van ruim 5% (voor de herindeling) wordt – althans op de korte termijn - omgezet in een beheersing van de kostenstijging. Vervolgens is ook door middel van regressieanalyse geprobeerd een inschatting te maken van het effect van de herindeling op de hoogte van de afvalstoffenheffing. De belangrijkste determinant van de hoogte van de afvalstoffenheffing is het inwonertal: hoe groter de gemeente, hoe hoger de afvalstoffenheffing. Daarnaast is bezien of herindeling binnen de regressieanalyses een zelfstandig effect sorteert. Voor twee jaren (2003 en 2005) kan worden geconstateerd dat de herindeling een beperkt dempend effect heeft op de stijging van de afvalstoffenheffing. Per saldo constateren we dat de herindeling geen grote invloed uitoefent op de hoogte van de afvalstoffenheffing. Er zijn per saldo evenveel heringedeelde gemeenten waar de afvalstoffenheffing na de herindeling sterker is gestegen, als gemeenten waar dit tarief na de herindeling kon worden beheerst (dus geen of een lagere stijging).
Uit de regressieanalyse blijkt dat vooral het inwonerstal een bijdrage levert aan de stijging van de afvalstoffenheffing. Er is echter enige ruimte om aan te nemen dat van de herindeling ook een dempend effect op de kostenstijging uitgaat. Verder constateren we dat alle onderzochte gemeenten in de twee jaren onmiddellijk volgend op de herindeling erin slagen de kostenontwikkeling onder controle te houden.
36261
38
Tabel 5.1: Trendmatige mutatie van de afvalstoffen heffing voor en na de herindeling 1998 Leidschendam-Voorburg Pijnacker-Nootdorp Zwijndrecht Midden-Delfland Westland
1999
2000
2001
2002
-3,1%
2003
2004
2005
2006
2007
+6,3%
+2,5%
+3,4%
+3%
Teylingen
+0,7%
+5,5%
Katwijk
-0,3%
Tabel 5.2: Resultaten regressieanalyse afvalstoffenheffing 2003 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
+1,24
+19,4
.00 (s.)
Herindeling (nee/ja)
-0,36
-5,24
.00 (s.)
Percentage bronscheiding
-0,04
-0,78
.45 (n.s.)
bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
+1,03
+15,0
.00 (s.)
Herindeling (nee/ja)
-0,11
-1,43
.17 (n.s.)
Percentage bronscheiding
-0,05
-0,89
.39 (n.s.)
Toelichting: n= 16, R-kwadraat = .98, F-waarde = 263, p <.000, s.
Tabel 5.3: Resultaten regressieanalyse afvalstoffenheffing 2004
Toelichting: n= 18, R-kwadraat = .97, F-waarde = 155, p <.000, s.
36261
39
Tabel 5.4: Resultaten regressieanalyse afvalstoffenheffing 2005 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
+1,10
+14,8
.00 (s.)
Herindeling (nee/ja)
-0,15
-2,00
.07 (n.s.)
Percentage bronscheiding
-0,01
-0,13
.90 (n.s.)
Toelichting: n= 14, R-kwadraat = .97, F-waarde = 145, p <.000, s.
Tabel 5.5: Resultaten regressieanalyse afvalstoffenheffing 2006 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
+1,04
+13,4
.00 (s.)
Herindeling (nee/ja)
-0,09
-1,23
.25 (n.s.)
Percentage bronscheiding
-0,03
-0,55
.59 (n.s.)
Toelichting: n= 13, R-kwadraat = .97, F-waarde = 125, p <.000, s.
5.3 Bouwleges Bij het bepalen van de hoogte van de leges plegen gemeenten in toenemende mate uit te gaan van de werkelijk gemaakte kosten. Leges weerspiegelen in toenemende mate de werkelijke kosten. Overigens schuilen in de wijze van kostentoerekening ook altijd arbitraire elementen. Eén van de diensten die met regelmaat door een deel van de burgers bij de gemeenten worden afgenomen, zijn de zogeheten bouwleges: dat is de vergoeding die de burger moet betalen voor een bouwvergunning. Uit recent klanttevredenheidsonderzoek van de gemeente Apeldoorn komt naar voren dat de hoogte van de bouwleges een bron van ergernis vormt, meer dan bijvoorbeeld de leges die moeten worden betaald voor een nieuw paspoort of een nieuw rijbewijs. Het lag dus voor de hand om vooral te kijken naar de gevolgen van de herindeling voor de hoogte van de bouwleges. De hoogte van de bouwleges kan worden benaderd door de tarieven voor de verschillende jaren op te vragen bij de gemeente. Het nadeel is dat de meeste gemeenten voor de lichtere en zwaardere bouwvergunningen uiteenlopende tarieven hanteren en dat we pas wat over het gemiddelde tarief kunnen stellen als we weten in welke frequentie de lichtere en zwaardere bouwvergunningen worden afgenomen. Bovendien is dit een benadering die beter past bij het casestudyonderzoek waarover elders in dit rapport wordt gerapporteerd.
De andere benaderingswijze is om de jaarlijkse inkomsten uit alle bouwleges te delen door het aantal verleende vergunningen (respectievelijk het aantal gebouwde woningen een jaar later).
36261
40
Aangezien het in deze exercitie met kengetallen erom ging zo veel mogelijk gebruik te maken van bestaande statistische gegevens wordt hier deze laatste benaderingswijze gevolgd. In de bijlage wordt voor de jaren 2005 en 2006 de geschatte benadering gegeven van de gemiddelde bouwleges voor een gemiddelde nieuwbouwwoning in de betreffende gemeente. Omdat de cijferreeks niet compleet is, kon er geen voor-navergelijking worden gemaakt. Dit verzwakt de hardheid van de conclusies. Wel was het mogelijk om het gemiddelde bouwlegestarief in vijf heringedeelde gemeenten te vergelijken met het gemiddelde bouwlegestarief in zes clusters van nog niet heringedeelde gemeenten. Op basis van deze zogeheten verschillenanalyse kon een statistische significantietoets worden uitgevoerd (t-toets). De conclusie uit deze analyse was dat de gemiddelde bouwleges in de vijf heringedeelde gemeenten hoger was dan in de zes clusters van niet heringedeelde gemeenten, maar dat dit verschil statistisch gezien niet significant was. Vervolgens is een regressieanalyse uitgevoerd om het effect van de herindeling te kunnen controleren voor de invloed van het inwoneraantal. Deze exploratieve regressie heeft relevante resultaten opgeleverd (zie tabel 5.6).
Hoewel het regressiemodel net niet significant is, is het toch opvallend dat de regressor voor de variabele wel of niet heringedeeld een significante en positieve bijdrage levert aan de hoogte van de bouwleges. Al met al is er dus een beperkte indicatie dat herindeling leidt tot een verhoging van de bouwleges. Deze conclusie moet echter met een slag om de arm worden gepresenteerd omdat deze conclusie alleen berust op een zogeheten dwarsdoorsneeanalyse en niet kon worden getoetst aan een tijdreeks met voor-navergelijking. Per saldo is er dus een lichte indicatie dat een herindeling leidt tot een hogere bouwleges. De interpretatie kan worden gezocht in de toegenomen complexiteit van de procedure van toetsing die tot een beoordeelde bouwvergunning leidt. Tabel 5.6: Resultaten regressieanalyse gemiddelde bouwleges 2005/2006 bèta
t-waarde
p-waarde
Inwonertal (gemeentegrootte)
-,83
-2,1
.07 (n.s.)
Herindeling (nee/ja)
+,98
2,5
.04 (s.)
Toelichting: n= 11, R-kwadraat = .45, F-waarde = 3, p <.09, n.s.
5.4 Conclusies De inwoners van gemeenten krijgen in toenemende mate kostendekkende rekeningen gepresenteerd voor diensten die zij van de gemeente afnemen. Indien een herindeling zou leiden tot een kostenverhoging per eenheid product zal dit zijn weg vinden in hogere tarieven voor burgers. De ontwikkeling van de kosten per eenheid product hebben wij in dit onderzoek niet onderzocht. Wel hebben we gekeken naar de ontwikkeling van twee, niet onbelangrijke, kostendekkende tarieven: de leges voor de bouwvergunning en de afvalstoffenheffing. Uit de uitgevoerde analyses – de voor-navergelijking en de regressieanalyse met de wel/nietheringedeelde dummy – blijkt dat gemiddeld genomen de herindeling in Zuid-Holland niet heeft geleid tot een (extra) verhoging van de tarieven.
36261
41
Het woordje extra wordt toegevoegd omdat er in zijn algemeenheid – los van de herindeling – een trend is om de kosten in sterkere mate door te rekenen en ook hogere kwaliteitseisen te stellen aan afvalverwijdering en bouwvergunningverlening. Het woordje gemiddeld wordt toegevoegd omdat er in afzonderlijke herindelingsclusters wel sprake is van forse verhogingen van de beide tarieven. Wat vinden de geraadpleegde respondenten zelf van de ontwikkeling van de tarieven? Uit hoofdstuk 6, tabel 6.3, blijkt dat het gemiddelde oordeel van onze respondenten luidt dat de tarieven niet zijn toegenomen. Bij de uitsplitsing van deze oordelen naar de afzonderlijke gemeenten (in tabel 6.4) blijkt echter dat in sommige gemeenten naar het oordeel van de informanten sprake is geweest van een zeer forse tariefsverhoging (Zwijndrecht en Midden-Delfland), terwijl in Teylingen en Leidschendam-Voorburg sprake is van een waargenomen daling van de tarieven. Deze waargenomen spreiding in de ontwikkeling van de tarieven spoort met de uitkomsten van het indicatorenonderzoek.
36261
42
6. Het ambtelijk apparaat
6.1 Inleiding Naast dat herindelingen effecten hebben voor de inwoners van gemeenten kan een herindeling ook gevolgen hebben voor de ambtelijke organisatie en de verdere gemeentelijke organisatie. Er moeten immers verschillende gemeentelijke organisaties worden samengevoegd tot één nieuwe organisatie. In dit hoofdstuk bespreken we eerst de effecten die een herindeling heeft voor het ambtelijk apparaat (paragraaf 6.2), waarna aan de orde komt wat de effecten zijn voor de gemeentelijke organisatie als geheel (paragraaf 6.3). Paragraaf 6.4 somt enkele conclusies op. 6.2 Het ambtelijk apparaat vanuit het perspectief van de informant De professionaliteit van het ambtelijk apparaat en de oriëntatie op de gemeentelijke samenleving worden als de belangrijkste aspecten van het ambtelijk apparaat gezien. Na de herindeling is de professionaliteit van het ambtelijk apparaat volgens een groot deel van de informanten toegenomen. De oriëntatie op de samenleving is gelijk gebleven. Tabel 6.1: Volgorde van belangrijkheid van de diverse aspecten van het ambtelijk apparaat en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten
Toe- of afname
1
De professionaliteit van het ambtelijk apparaat
++
2
De mate waarin de gemeente met zichzelf bezig is, naar binnen is gekeerd (Oriëntatie op de gemeentelijke samenleving (de blik naar buiten))
0
3
De motivatie van het personeel
0
4
De tijd die we nodig hebben voor de aansturing en coördinatie van het ambtelijk apparaat (Snelle en efficiënte afstemming tussen de verschillende afdelingen)
++
5
Kwetsbaarheid van de gemeentelijk organisatie (Dat medewerkers elkaars taken overnemen (dat de organisatie niet kwetsbaar is voor ziekte en vertrek))
-
6
Het aantal managementlagen (Korte lijnen in de organisatie)
0
7
Persoonlijk contact tussen burgers en ambtenaren
-
8
De kwaliteit van het personeelsbeleid
+
9
De mate van specialisatie in functies (Kunnen beschikken over specialisten in eigen huis)
++
10
Het gemak waarmee nieuw personeel kan worden geworven
0
11
De inhuur van externen (Het niet afhankelijk zijn van externen)
++
12
Het aantal verschillende afdelingen met specifieke taken (Kunnen beschikken over gespecialiseerde afdelingen)
+
13
De omvang van het gemeentelijk takenpakket
++
36261
43
De toename in de professionaliteit van het ambtelijk apparaat wordt in alle gemeenten behalve Katwijk met grote overtuiging opgemerkt. In Katwijk zijn de informanten wat minder stellig over de te constateren toenemen van de professionaliteit In Pijnacker-Nootdorp wordt deze toename in de professionaliteit door de informanten het meeste positieve aspect van de herindeling genoemd. Bij de mate waarin de gemeente met zichzelf bezig is, zien we verschillen tussen de gemeenten. In Midden-Delfland is dit veel afgenomen terwijl in Katwijk juist een grote toename is te zien in de mate waarin de gemeentelijk organisatie met zichzelf bezig is. In de gemeenten waarbij de motivatie van het personeel is afgenomen, is de gemeente ook meer met zichzelf bezig. Daarentegen is bij de gemeenten waarbij de motivatie van het personeel is toegenomen de blik meer naar buiten gericht na de herindeling. Er is hier dan ook sprake van een negatieve correlatie (R2 = -0,55, p = 0,01): wanneer de blik meer naar binnen is gericht, gaat dit gepaard met minder gemotiveerd personeel Opvallend is ook dat de ambtelijk leidinggevenden en B. en W. aangeven dat de motivatie van het personeel is toegenomen en de blik meer naar buiten is gericht na de herindeling terwijl de ondernemingsraad en de gemeenteraad aangeven dat de motivatie is afgenomen en de gemeente meer in zichzelf is gekeerd na de herindeling.
De gemeentelijke herindeling heeft er bij alle gemeenten wel voor gezorgd dat er meer tijd nodig is voor coördinatie en aansturing van het ambtelijk apparaat. Hierbij geeft één van de informanten uit de gemeente Westland aan dat het nadelig is dat de organisatie over veel verschillende locaties verdeeld is. Ook de andere gemeentelijke organisaties zijn over de verschillende kernen verdeeld. Daarentegen is het aantal managementlagen over het geheel genomen gelijk gebleven. Opmerkelijk is dat de gemeenteraad van Westland hier anders over denkt: zij geven aan dat het aantal managementlagen fors is toegenomen. De kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisatie, op de vijfde plek in de rangorde van belangrijkste aspecten, neemt bij alle gemeente af. Alleen in Katwijk blijft het gelijk. We zien bij Katwijk, Leidschendam-Voorburg en Westland de meeste negatieve effecten voor het ambtelijk apparaat. In Leidschendam-Voorburg en Westland geven de respondenten aan dat het na een aantal hectische jaren het er nu op lijkt dat het organisatorisch op de rails staat. In Katwijk is de ambtelijke organisatie volgens de informanten nog niet op orde. Vlak voor het versturen van de vragenlijst voor deze effectmeting is de directie van de gemeente naar huis gestuurd. Dit verklaart mogelijk ook dat de respondenten de negatieve effecten voor het ambtelijk apparaat benoemen.
Over het algemeen worden de meer personele zaken als de kwaliteit van het personeelsbeleid, de inhuur van externen, het gemak waarmee nieuw personeel kan worden geworven en het hebben van specialistische functies en afdelingen binnen de gemeente als minder belangrijk gezien. De kwaliteit van het personeelsbeleid is in alle gemeenten toegenomen. Wel denkt de ondernemingsraad hier anders over. Zij zijn de enige groep die aangeeft dat de kwaliteit van het personeelsbeleid is afgenomen. Ook is het aantal afdelingen met specialistische taken en de mate van specialisme in functies in bijna alle gemeenten toegenomen. De inhuur van externen is overal toegenomen behalve in Pijnacker-Nootdorp. In deze gemeente wordt ook de professionalisering in het ambtelijk apparaat geroemd. In Pijnacker-Nootdorp is het ook gemakkelijker geworden om nieuw personeel te werven evenals in Teylingen.
36261
44
In de overige gemeenten is het gelijk gebleven of zelfs moeilijker geworden, maar dit kan ook te maken hebben met de algemene situatie op de arbeidsmarkt. De ondernemingsraad heeft ook op dit punt een afwijkende mening van de andere groepen in de gemeente. Zij geven aan dat het moeilijker is geworden om nieuw personeel te werven, terwijl de overigen aangeven dat het gelijk is gebleven of makkelijker is geworden. Tabel 6.2: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van het ambtelijk apparaat
Katwijk
Leidschendam-Voorburg
Midden-Delfland
Pijnacker-Nootdorp
Teylingen
Westland
Zwijndrecht
uitgesplitst naar gemeente
De professionaliteit van het ambtelijk apparaat
+
++
++
++
++
++
++
De mate waarin de gemeente met zichzelf bezig is, naar binnen is gekeerd
++
+
--
-
-
+
-
De motivatie van het personeel
--
-
++
+
+
-
+
De tijd die we nodig hebben voor de aansturing en coördinatie van het ambtelijk apparaat)
++
++
+
+
++
++
+
Kwetsbaarheid van de gemeentelijk organisatie
0
-
-
--
--
-
--
Het aantal managementlagen
0
-
-
-
+
+
0
Persoonlijk contact tussen burgers en ambtenaren
-
0
+
+
+
--
-
De kwaliteit van het personeelsbeleid
-
+
+
++
+
0
++
De mate van specialisatie in functies
++
+
++
++
++
++
+
De inhuur van externen
++
++
++
--
+
++
+
Het gemak waarmee nieuw personeel kan worden geworven
-
-
0
+
++
0
-
De omvang van het gemeentelijk takenpakket*
++
++
++
++
++
++
+
Het aantal verschillende afdelingen met specifieke taken
++
+
0
+
++
++
0
* De verschillen tussen de gemeenten die op dit aspect zijn gevonden zijn niet significant.
36261
45
6.3 De gemeente als organisatie vanuit het perspectief van de informant Voor de gemeentelijke organisatie is het belangrijkste dat de gemeente financieel gezond is, de beleidsdoelen worden behaald en dat er aandacht is voor de directe leefomgeving van burgers. De financiële reserves blijven over het geheel gelijk. Dit beeld is wat vertekend, want als we inzoomen op de gemeenten dan zien we dat de reserves in Zwijndrecht flink zijn afgenomen en in Westland gelijk gebleven. In de andere gemeenten nemen ze toe. In Zwijndrecht en Westland is het aantal maal dat de jaarrekening werd afgesloten met een tekort toegenomen en is het aantal maal dat gesproken moest worden over bezuinigingsplannen flink toegenomen. De informanten uit de gemeente Westland geven aan dat met name in de eerste jaren de financiën een punt van zorg waren. De middelen om de fusie te financieren waren onvoldoende en de bijdrage uit het gemeentefonds voor de nieuwe gemeente bleek lager uit te vallen dan de optelsom van de vijf gemeenten. Daarnaast hadden de oude gemeenten vlak voor de fusie nog veel geld uitgegeven aan projecten. De informanten uit Heerjansdam geven aan dat de veranderingen met name voor Heerjansdam gelden. Voor de herindeling werd daar veel door vrijwilligers gedaan en dat wordt nu door professionals gedaan om het gelijk te trekken met Zwijndrecht maar dit kost wel meer geld.
Ook wordt er veel geïnvesteerd in beheer van de openbare ruimte in Heerjansdam. Daarentegen geeft een informant uit Leidschendam-Voorburg, waar de financiële reserves zijn toegenomen, juist aan dat er door het samengaan van de gemeenten er meer financiële mogelijkheden zijn. Over het geheel genomen zijn informanten die deel uit maken van de ondernemingsraad minder positief over de financiële effecten voor de gemeenten.
36261
46
Tabel 6.3: Volgorde van belangrijkheid van de diverse aspecten van de gemeente als organisatie en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten
Toe- of afname
1
De financiële reserves (De financiële gezondheid van de gemeente)
0
2
De effectiviteit van het beleid van de gemeente (Het bereiken van beleidsdoelen)
+
3
De aandacht voor zaken in de directe leefomgeving van burgers
+
4
Het ‘grootschalig denken’ binnen de gemeente (De durf om strategische zaken aan te pakken)
++
5
De mate waarin de gemeente in staat is de ‘grote opgaven’ uit te voeren (Dat de gemeente in staat is de ‘grote opgaven’ uit te voeren)
++
6
De mate van handhaving door de gemeente (Consequente handhaving van regels en voorschriften)
+
7
Het aantal keren dat we onze lokale tarieven meer moesten verhogen dan de buurgemeenten (De hoogte van de lokale tarieven)
0
8
Aantal maal gesproken over bezuinigingsplannen (Het voorkomen dat steeds moet worden bezuinigd)
+
9
Aantal maal afgesloten jaarrekening met tekort (Het voorkomen van financiële tekorten)
-
10
De omvang van de in exploitatie genomen nieuwbouwplannen (Het ambitieniveau van de nieuwbouwplannen)
++
De effectiviteit van het beleid is in alle gemeenten behalve Katwijk toegenomen. In Katwijk is dit juist afgenomen maar in de vorige paragraaf hebben we al gezien dat er in Katwijk ook een probleem is in de ambtelijke organisatie wat kan verklaren waarom het beleid (tijdelijk) minder effectief is. Over het algemeen zien we met name een grote toename op aspecten waarvoor een meer strategische/grootschaligere aanpak vereist is. Zo geven informanten uit Midden-Delfland en Westland aan dat de gemeente nu goed de strategische zaken in de regio, zoals de Greenport aan weet te pakken. De mate van handhaving door de gemeente is vrijwel overal toegenomen. De informanten die in de gemeenteraad zitten geven wel een veel minder grote toename aan dan de informanten op andere posities. Zwijndrecht vormt hier overigens een uitzondering. Een plausibele verklaring is dat Zwijndrecht niets heeft veranderd aan de wijze waarop ze de handhaving had vormgegeven na de toevoeging van Heerjansdam.
36261
47
Tabel 6.4: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van de gemeente als organisatie
Katwijk
Leidschendam-Voorburg
Midden-Delfland
Pijnacker-Nootdorp
Teylingen
Westland
Zwijndrecht
uitgesplitst naar gemeente
De financiële reserves
+
+
++
+
+
0
--
De effectiviteit van het beleid van de gemeente
-
+
++
++
++
++
+
De aandacht voor zaken in de directe leefomgeving van burgers*
+
++
++
++
++
+
0
Het ‘grootschalig denken’ binnen de gemeente*
++
++
++
++
++
++
++
De mate waarin de gemeente in staat is de ‘grote opgaven’ uit te voeren*
++
++
++
++
++
++
+
De mate van handhaving door de gemeente
++
++
++
++
++
+
-
Het aantal keren dat we onze lokale tarieven meer moesten verhogen dan de buurgemeenten
0
-
++
+
--
+
++
Aantal maal gesproken over bezuinigingsplannen
-
0
+
+
+
++
++
Aantal maal afgesloten jaarrekening met tekort
-
-
-
--
--
+
+
De omvang van de in exploitatie genomen nieuwbouwplannen
++
+
++
++
0
++
++
* De verschillen tussen de gemeenten die op dit aspect zijn gevonden zijn niet significant.
6.4 Conclusie Naar het oordeel van de respondenten is de professionaliteit van het ambtelijk apparaat toegenomen. Bovendien kan meer specialisatie plaatsvinden. Wel wordt erkend dat door een toename van de omvang van de ambtelijke organisatie meer coördinatie en afstemming moet plaatsvinden. Opvallend is ook dat ondanks de toename van de professionaliteit, meer externen worden ingehuurd. Een mogelijke verklaring daarvoor is dat de nieuwe gemeente nu ook de financiële draagkracht heeft voor de inhuur van deskundigheid. In het verlengde daarvan komen de informanten tot de conclusie dat de gefuseerde gemeenten beter in staat zijn grote opgaven uit te voeren, zoals omvangrijke nieuwbouwplannen. Ook het strategisch vermogen van de nieuwe gemeentelijke organisatie is dus toegenomen.
36261
48
7. Bestuur en politiek
7.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is gesproken over de effecten van de herindeling voor de ambtelijke organisatie. In dit hoofdstuk gaan we in op de effecten voor de politieke actoren. Want bij een herindeling worden de fracties uit de voormalige gemeenten van eenzelfde partij samengevoegd tot één nieuwe fractie en ook het aantal inwoners dat bestuurd moet worden, neemt toe. 7.2 Bestuur en raad vanuit het perspectief van de informant Binnen de aangeboden aspecten wordt de kwaliteit van wethouders als het belangrijkste gezien binnen bestuur en raad, gevolgd door het vermogen van raadsleden om te denken vanuit het belang van de gemeente als geheel en het vermogen tot strategische besluitvorming. De kwaliteit van wethouders is naar het oordeel van de respondenten in bijna alle gemeenten toegenomen. Alleen in Leidschendam-Voorburg is deze gelijk gebleven. Tabel 7.1: Volgorde van belangrijkheid van de diverse aspecten van het bestuur en de raad en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten
Toe- of afname
1
Kwaliteit van wethouders
+
2
De mate waarin raadsleden optreden als belangbehartigers van hun ‘eigen’ dorp, kern of voormalige gemeente (Vermogen van raadsleden om te denken vanuit het belang van de gemeente als geheel)
+
3
Vermogen van het gemeentebestuur tot strategische besluitvorming
+
4
De kwaliteit van het debat in de raad over nieuwe beleidskaders (Kwaliteit raadsdebat)
+
5
De controle van de raad op het bestuur
+
6
Gemotiveerdheid van de gemeentebestuurders
+
7
De tijd die de burgemeester besteedt aan de portefeuille openbare orde (Dat burgemeester voldoende tijd heeft voor openbare orde taak)
+
8
De invloed van lokale lijsten
0
9
Werkdruk voor de raadsleden
++
De mate waarin raadsleden optreden als belangenbehartigers van hun eigen dorp en dus niet denken vanuit de gemeente als geheel, is met name in Katwijk toegenomen, maar ook in MiddenDelfland, Westland en Zwijndrecht. In Katwijk valt dit mogelijk te verklaren door de van oudsher sterke rivaliteit tussen de voormalige gemeenten Katwijk en Rijnsburg. In Pijnacker-Nootdorp wordt door één van de informanten specifiek aangegeven dat er sprake is van dorpisme in de raad, dit betekent dat raadsleden optreden als belangbehartigers van hun ‘eigen’ dorp. Toch is dit naar de mening van alle respondenten uit Pijnacker-Nootdorp gelijk gebleven. Wel is in Pijnacker-Nootdorp de kwaliteit van het raadsdebat afgenomen. Dit is in de andere gemeenten juist gelijk gebleven of toegenomen.
36261
49
In Teylingen geeft één van de informanten aan dat zeker in het begin de oude vergaderculturen zijn meegebracht wat het debat in de nieuwe gemeenteraad moeilijk maakte. Respondenten uit deze gemeente geven bovendien aan dat de coalitie bijna alle zetels heeft en de oppositie klein is waardoor het dualisme minder is geworden. De invloed van de lokale lijsten is hierbij ook fors afgenomen; de coalitie wordt gevormd door het CDA, PvdA en VVD. In Westland is de invloed van lokale partijen juist toegenomen, maar daar maken twee lokale partijen dan ook deel uit van de coalitie. Ten slotte is de controle van de raad op het bestuur in alle gemeenten toegenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat in dezelfde periode van de herindelingen ook het dualisme is ingevoerd. Ook ervaren de raadsleden een veel minder grote toename van de controle aan dan ambtelijk leidinggevenden en burgemeesters en wethouders. Tabel 7.2: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van het bestuur en de raad
Katwijk
Leidschendam-Voorburg
Midden-Delfland
Pijnacker-Nootdorp
Teylingen
Westland
Zwijndrecht
uitgesplitst naar gemeente.
Kwaliteit van wethouders
+
0
+
+
+
++
++
De mate waarin raadsleden optreden als belangbehartigers van hun ‘eigen’ dorp, kern of voormalige gemeente
++
-
+
0
-
+
+
Vermogen van het gemeentebestuur tot strategische besluitvorming
0
+
++
+
+
+
+
De kwaliteit van het debat in de raad over nieuwe beleidskaders
0
+
+
-
+
0
++
De controle van de raad op het bestuur*
++
++
+
+
+
+
+
Gemotiveerdheid van de gemeentebestuurders*
+
+
++
0
+
+
+
De tijd die de burgemeester besteedt aan de portefeuille openbare orde*
+
+
++
++
+
+
+
De invloed van lokale lijsten
0
-
0
0
--
++
+
Werkdruk voor de raadsleden*
++
++
++
++
++
++
++
In het vorige hoofdstuk zagen we al dat in de gemeenten grootschaliger wordt gedacht. Ook het vermogen tot strategische besluitvorming neemt bijna overal toe. Hiermee werd bijvoorbeeld in Westland de Greenport goed op de kaart gezet. Ook geven de informanten uit een aantal gemeenten aan dat een grotere gemeente andere capaciteiten van haar raadsleden en bestuurders vraagt. Hieraan wordt toegevoegd dat niet alle raadsleden en bestuurders over deze nieuwe capaciteiten beschikken. Daarnaast zien we dat de werkdruk in alle gemeenten voor de raadsleden fors is toegenomen. Maar ook de motivatie van gemeentebestuurders is bijna overal toegenomen.
36261
50
In Zwijndrecht wordt opgemerkt dat de grootste veranderingen vooral voor Heerjansdam opgeld doen. Het bestuur is vanuit dat oogpunt professioneler geworden. Daarentegen is het moeilijk om mensen vanuit Heerjansdam te vinden voor bestuur en fracties. Mogelijk wordt dit verklaard doordat de afstand burger bestuur groter is geworden en ook een kleine gemeente bij een grotere gemeente is gevoegd. 7.3 Conclusie De uitkomsten van dit deel van de enquête sluit aan bij de oordelen in het vorige hoofdstuk. De nieuwe gemeenten zijn beter in staat strategische besluiten te nemen. De kwaliteit van de wethouders is toegenomen, gemeenteraden zijn beter in staat om het college te controleren. Dat verklaart mogelijk waarom de werkdruk voor raadsleden is toegenomen. Tot slot kunnen burgemeesters kunnen meer tijd besteden aan hun een van hun kerntaken: de openbare orde. Ten aanzien van de kwaliteit van wethouders is het belangrijk hier een relativering te maken. Als gevolg van de opheffing van de oude gemeenten en de concentratie in een nieuwe gemeente is er een tijdelijk overschot van ervaren raadsleden en ervaren wethouders. Het is een tijdelijke mogelijkheid om goede kandidatenlijsten samen te stellen uit mensen die vanuit de oude raden en vanuit de oude colleges door willen gaan met hun werk in de lokale politiek.
Uit eerder onderzoek blijkt dat hier sprake is van een tijdelijke kwaliteitsimpuls. Met verloop van tijd – bijvoorbeeld bij het samenstellen van de kandidatenlijst voor de derde raadsverkiezingen na de herindelingsdatum – is het reservoir van capabele mensen opgedroogd en keert de oude situatie van ‘schaarste’ terug18.
18
Vgl. Berghuis, Herweijer, e.a. (1995), pag. 270.
36261
51
8. De gemeente en haar omgeving
8.1 Inleiding Na een herindeling ontstaat een nieuwe gemeente die groter is zowel in oppervlakte als aantal inwoners. Dit kan ook effecten hebben op de omgeving van de nieuwe gemeente, zoals de samenwerking met andere bestuursorganen. Dit hoofdstuk gaat in op de effecten die de informanten waarnemen op het bestuurlijk netwerk. 8.2 Bestuurlijk netwerk vanuit het perspectief van de informant Na een herindeling wordt volgens de informanten de positie van de nieuwe gemeente ten opzichte van andere bestuursorganen veel sterker. De positie ten opzichte van andere bestuursorganen wordt ook als belangrijk gezien. Het beeld hierover is eenduidig: bij alle herindelingen is dit effect opgetreden. Over het algemeen leidt een herindeling tot een verkleining van het aantal bestuurlijke actoren. Zo bezien vindt er min of meer per definitie een verkleining van de bestuurlijke drukte plaats. Of deze verkleining van het aantal bestuurlijke spelers ook leidt tot een betere beleidsprestatie is als zodanig niet onderzocht. Wel is er een verschil in hoe belangrijk de verschillende gemeenten hun positie ten opzichte van de diverse bestuursorganen vinden. Zo vinden de informanten uit Westland en Zwijndrecht de positie ten opzichte van het Rijk belangrijk, terwijl dit door de andere gemeenten minder belangrijk wordt gevonden.
Westland en Zwijndrecht hebben met de gebieden Greenport en Kijfhoek dan ook gebieden binnen de gemeentegrenzen waarbij het Rijk een grote rol speelt.
36261
52
Tabel 8.1: Volgorde van belangrijkheid van de diverse aspecten van het bestuurlijk netwerk en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten
Toe- of afname
1
Sterkte positie van de gemeente in de regio
++
2
Invloed van gemeentebestuur op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden
++
3
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van het Rijk
++
4
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van de provincie
++
5
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van buurgemeenten
++
6
Het gemak waarmee afspraken kunnen worden gemaakt met maatschappelijke organisaties voor het aanpakken van lastige problemen (Vermogen tot publiek-private samenwerking)
+
7
Het aantal leden in het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke regelingen (Bestuurlijke drukte in intergemeentelijke samenwerking)
+
8
De medewerking van de provincie voor de nieuwbouwplannen van de gemeente (Meer steun van de provincie bij nieuwbouw)
0
9
Het aantal gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente deelneemt (Minder afhankelijk van intergemeentelijke samenwerking)
+
Niet alleen is de positie ten opzichte van andere bestuursorganen sterker geworden, ook is het in alle gemeenten gemakkelijker geworden om afspraken te maken met maatschappelijke instellingen voor de aanpak van lastige problemen. Met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen en intergemeentelijke samenwerking zien we dat ondanks de herindeling het aantal leden in het algemeen bestuur is toegenomen. Het aantal gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente deelneemt, is in Westland en MiddenDelfland afgenomen. Dit is te verklaren doordat deze gemeenten voor de herindeling veel zaken in een samenwerkingsverband regelden die nu door de gemeenten zelf worden geregeld. In PijnackerNootdorp en Zwijndrecht is het aantal gemeenschappelijke regelingen juist flink gestegen.
36261
53
Tabel 8.2: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van het bestuurlijk netwerk
Katwijk
Leidschendam-Voorburg
Midden-Delfland
Pijnacker-Nootdorp
Teylingen
Westland
Zwijndrecht
uitgesplitst naar gemeente.
Sterkte positie van de gemeente in de regio
++
++
++
++
++
++
++
Invloed van gemeentebestuur op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden*
++
++
++
++
++
++
++
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van het Rijk
++
+
++
+
+
++
+
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van de provincie
++
++
++
+
++
++
+
Sterkte van positie van de gemeente ten opzichte van buurgemeenten
++
++
++
++
++
++
+
Het gemak waarmee afspraken kunnen worden gemaakt met maatschappelijke organisaties voor het aanpakken van lastige problemen*
+
+
++
+
+
++
+
Het aantal leden in het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke regelingen)*
+
++
+
0
+
+
+
De medewerking van de provincie voor de nieuwbouwplannen van de gemeente*
+
0
+
0
0
+
0
Het aantal gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente deelneemt
+
+
-
++
+
--
++
* De verschillen tussen de gemeenten die op dit aspect zijn gevonden zijn niet significant.
8.3 Conclusies De nieuwe gemeenten nemen zonder uitzondering een sterkere positie in ten opzichte van bestuurlijke omgeving. Ze zijn sterker geworden naar buurgemeenten, de provincie en het Rijk. Bovendien stellen zij dat hun positie in samenwerkingsverbanden is versterkt.
36261
54
9. Conclusie
9.1 Beantwoording van de deelvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek betrof de effecten van herindelingen. Speciale aandacht werd daarbij gevraagd voor burgers. De onderzoeksvraag werd gesplitst in vijf deelvragen. We geven hier stuk voor stuk antwoord op deze subvragen. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur? Naar het oordeel van de respondenten is het vertrouwen na de onderzochte herindelingen van burgers in hun gemeente afgenomen evenals de belangstelling van inwoners in de gemeentepolitiek. Die visie wordt ondersteund door de opkomstcijfers van de lokale verkiezingen. De verkiezing voor de eerste gemeenteraad van de nieuwe gemeente laat in vrijwel alle gevallen een daling van de opkomst zien. Naderhand herstelt die opkomst zich wel weer, maar het opkomstpercentage haalt niet meer de hoogte van de oude gemeenten voor de herindeling. Daar staat tegenover dat de participatie van burgers in het bestuur toeneemt. Ook de bereidheid van burgers om actief mee te werken gemeentelijke inspanningen om de dorpen en wijken schoon en veilig te houden, kent een nieuwe impuls. Mogelijk dat dit is te verklaren uit de extra inzet van heringedeelde gemeenten om inwoners langs andere weg te betrekken bij het gemeentelijke beleid, zoals via interactieve beleidsvorming of wijk- en dorpsraden.
Feit is dat schaalvergroting vraagt om een bewuste en actieve strategie om bewoners op een alternatieve wijze bij de gemeente en haar bestuur betrokken te houden, omdat burgers minder vanzelfsprekend hun volksvertegenwoordigers en bestuurders blijven tegenkomen in hun dorp. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de dienstverlening aan burgers? De inwoner is in zijn rol als klant beter af na een herindeling. De respondenten geven hier duidelijk richting. De professionaliteit van de dienstverlening is verbeterd, evenals de klantgerichtheid in de dienstverlening. In de verdiepende gesprekken geven betrokkenen aan dat de herindeling een flinke kwaliteitsslag heeft opgeleverd. Inwoners kunnen beter en sneller worden geholpen. De websites van de gemeenten zijn toegankelijker, overzichtelijker en interactiever geworden. Uit ons eigen onderzoek blijkt dat ook de openingstijden van de gemeenten zijn verruimd; niet alleen het aantal uren is toegenomen, in veel gevallen hebben de heringedeelde gemeenten een avondopenstelling gekregen. Tegelijkertijd zien we dat de fysieke afstand naar het gemeentehuis toeneemt. Met de oprichting van servicepunten proberen de gemeenten de fysieke afstand voor enkele gemeentelijke voorzieningen te beperken.
De eerste jaren na de fusie wordt het onderwerp ‘huisvesting’ veelal angstvallig vooruit geschoven, maar in alle gemeenten geldt dat op termijn de verschillende diensten en organisatieonderdelen van gemeenten uiteindelijk weer worden gecentraliseerd. Burgers blijken niet op grote schaal gebruik te maken van de servicepunten (wat ertoe leidt dat veel servicepunten dichtgaan). Het belang van de vergrote fysieke afstand van de publieke voorzieningen lijkt daarmee na verloop van tijd af te nemen. Alleen het gevoelsmatige belang of de symbolische betekenis van een gemeentelijke dienst in elke kern blijft bestaan. .