16. 201700813-Effecten van gem.herindelingen-onderzoek Zuid Hollandse herindelingen

Effecten van gemeentelijke herindelingen Onderzoek naar twaalf Zuid-Hollandse herindelingen

Drs. M.J. Fraanje Prof. dr. M. Herweijer Ir. R.M. Beerepoot Mr. A.M. van Assenbergh B.J. Brouwer, MSc Drs. H.J. Heins

18 juni 2008

36261

Effecten van gemeentelijke herindelingen Onderzoek naar twaalf Zuid-Hollandse herindelingen

Inhoud

Pagina

Voorwoord

1

1. Inleiding

2

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding en doel van het onderzoek Probleemstelling Onderzoeksaanpak Nadere toespitsing deskresearch Bestuurskracht en capaciteit ambtelijke organisatie Dertien casussen

2. Identiteit en voorzieningen 2.1 2.2 2.3 2.4

2 2 3 4 6 6

8

Inleiding De gemeente als gebied vanuit het perspectief van de informanten Publieke voorzieningenniveau Conclusie

8 8 11 14

3. Relatie van de nieuwe gemeente met inwoners en bedrijven

15

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Inleiding De relatie met burgers en bedrijven vanuit het perspectief van de informant Inspraak burgers Het effect herindeling op de opkomst bij raadsverkiezingen Het effect van herindeling op de mate van bronscheiding Binnengemeentelijke decentralisatie en huisvesting Conclusie

4. De gemeentelijke dienstverlening 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

36261

Inleiding Openingstijden Burgerzaken Openingstijden Milieustraat Telefonische bereikbaarheid Conclusie

15 16 19 20 24 27 29

31 31 31 33 34 36

5. Lokale lastendruk voor burgers 5.1 5.2 5.3 5.4

Inleiding Het effect van de herindeling op de hoogte van de afvalstoffenheffing Bouwleges Conclusies

6. Het ambtelijk apparaat 6.1 6.2 6.3 6.4

Inleiding Het ambtelijk apparaat vanuit het perspectief van de informant De gemeente als organisatie vanuit het perspectief van de informant Conclusie

7. Bestuur en politiek 7.1 Inleiding 7.2 Bestuur en raad vanuit het perspectief van de informant 7.3 Conclusie

8. De gemeente en haar omgeving 8.1 Inleiding 8.2 Bestuurlijk netwerk vanuit het perspectief van de informant 8.3 Conclusies

9. Conclusie 9.1 Beantwoording van de deelvragen 9.2 De spagaat van een herindeling 9.3 Tot slot

37 37 37 40 41

43 43 43 46 48

49 49 49 51

52 52 52 54

55 55 57 58

Geraadpleegde literatuur

59

Bijlagen

60

Bijlage I.

Effectenenquête

61

Bijlage II.

Onderzoeksverantwoording

74

Bijlage III.

Aanvullende gegevens afvalstoffenheffing

76

Bijlage IV.

Benadering gemiddelde leges

78

Bijlage V.

Overzicht van gesprekken met colleges van B. en W.

80

Bijlage VI.

Aanwezigen groepsgesprek

81

36261

Voorwoord

Voor u ligt het eerste deel van het rapport van het onderzoek naar herindelingen in Zuid-Holland. Dit rapport brengt de effecten van herindelingen in kaart. Effecten op verschillende effecten, waarbij de gevolgen voor inwoners extra aandacht hebben gekregen. Dit rapport beoogt antwoord te geven op de vragen die de Zuid-Hollandse Staten in hun Motie evaluatie gemeentelijke herindelingen van 14 november 2007 hebben gesteld. Het onderzoek naar de effecten van herindelingen is een deel van een breder opgezet onderzoek, dat ook het proces en doelbereik van herindelingen omvat. Deze doelen van het onderzoek zijn nu bijna afgerond. Wij verwachten het eindrapport later deze zomer af te ronden. In het eindrapport zullen alle drie onderdelen van het onderzoek een plaats krijgen; het onderliggende deelrapport zal dus deel uitmaken van het eindrapport. Onderwerp van dit onderzoek zijn twaalf heringedeelde gemeenten. Tien nieuwe gemeenten zijn ontstaan na fusies vanaf 2002. Twee gemeenten komen voort uit een fusie in 1991, namelijk Rijnwoude en Jacobswoude. Gedurende het onderzoek bleek van deze twee herindelingen en de oude gemeenten Benthuizen, Hazerswoude en Koudekerk (nu Rijnwoude) en Leimuiden en Woubrugge veel moeilijker informatie te vergaren dan de tien fusies van deze eeuw.

In dit deelrapport spelen Jacobswoude en Rijnwoude een bescheiden rol; het onderzoek richt zich met name op de overige tien herindelingen. In de periode die tussen de publicatie van dit deelrapport en het eindrapport ligt, zullen we in samenwerking met de betreffende gemeenten nogmaals een uiterste inspanning doen om de benodigde gegevens en informatie alsnog te vergaren, zodat we in het eindrapport alsnog compleet kunnen zijn. Groningen/Utrecht, juni 2008

36261

1

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek Provinciale Staten van Zuid-Holland hebben 14 november 2007 een door alle partijen gedragen motie aangenomen waarin zij het college van Gedeputeerde Staten vragen een onderzoek uit te voeren naar de gevolgen van gemeentelijke herindelingen. De wens van de Staten komt voort uit de besluitvorming over de bestuurlijke organisatie in de Zuidplaspolder en de Rijnstreek en de oriëntatie van diverse Zuid-Hollandse gemeenten op hun bestuurlijke toekomst. Het centrale doel van het voorgestelde onderzoek is vast te stellen welke gevolgen de in het recente verleden doorgevoerde herindelingen hebben gehad en daarbij nadrukkelijk aandacht te besteden aan de effecten voor de inwoners van de desbetreffende gemeenten. Onderwerp van onderzoek zijn alle herindelingen die sinds 2000 in deze provincie zijn geïmplementeerd, plus de herindeling van Koudekerk, Benthuizen en Hazerswoude tot de nieuwe gemeente Rijnwoude, en de fusie van Leimuiden en Woubrugge tot de nieuwe gemeente Jacobswoude, beide in 1991. Het provinciebestuur van Zuid-Holland heeft thans diverse en bediscussieerde herindelingsvoorstellen in voorbereiding. Deze nieuwe casussen roepen allerlei vragen op over effecten en procedures van gemeentelijke herindelingen.

Informatie over effecten en procedures kunnen behulpzaam zijn bij het nemen van de besluiten die zijn geagendeerd voor de tweede helft van 2008. Daarom heeft de provincie Zuid-Holland een ambitieus onderzoek gepland, bestaande uit twee delen: een effectenoverzicht dat thans voorligt en een evaluatie van de gevolgde procedures dat pas in augustus het licht zal zien. Met behulp van de inzichten die dit eerste deel oplevert, kan het provinciebestuur een meer weloverwogen keuze maken ten aanzien van de te overwegen herindelingsalternatieven (waaronder het alternatief om ook geen herindeling door te voeren). 1.2 Probleemstelling De overkoepelende vraag van het onderzoek kan worden geformuleerd als: ˜

Wat zijn de effecten van twaalf recente herindelingen in de provincie Zuid-Holland?

Deze onderzoeksvraag kan worden uitgesplitst naar de volgende deelvragen: a. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur? b. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de dienstverlening aan burgers? c.

In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor de financiële lastendruk voor burgers?

d. In hoeverre heeft de herindeling gevolgen gehad voor het publieke voorzieningenniveau? e. Welke gevolgen heeft de herindeling gehad voor de bestuurskracht en capaciteit van de nieuwe ambtelijke organisatie?

36261

2

1.3 Onderzoeksaanpak 1.3.1 Methoden van onderzoek Voor dit onderzoek hebben we de volgende vier onderzoeksmethoden ingezet: ˜

Documentenstudie.

˜

Enquête.

˜

Deskresearch.

˜

Verdiepende gesprekken.

Documentenstudie Voor elke herindeling hebben we de archieven onderzocht om een beeld te krijgen over het besluitvormingproces naar de fusie toe. Wanneer werd een herindeling bespreekbaar? Ging daaraan een bestuurskrachtonderzoek vooraf? Wie nam het initiatief? Welke rol speelde de provincie? Welke conflictmomenten zijn te herkennen? En: welk doel lag aan de herindeling ten grondslag? De informatie die uit de documentenstudie is gehaald, is bij dit deel van het onderzoek (het effectenonderzoek) ingezet als achtergrondinformatie. Bij de eindrapportage waar ook aandacht zal worden besteed aan de processen van herindeling, krijgt dit onderzoeksdeel een meer prominente plaats. (Digitale) enquête Aan de hand van een breed uitgezette enquête hebben we de beleving en waarneming van een grote groep direct betrokkenen gepeild over de afgeronde herindeling. We vroegen raadsleden, wethouders, burgemeesters, gemeentesecretarissen, ambtelijke managers en leden van de ondernemingsraad naar hun beeld van de gevolgen van de herindeling op diverse aspecten (zie bijlage 1 voor een uitvoerige verantwoording van de opzet van deze enquête). Deskresearch De eerste deelvragen betreffen de gevolgen van de herindelingen voor burgers.

Eerder stelden wij dat we daarvoor willen kijken naar de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de dienstverlening aan burgers, de lokale lasten en het voorzieningenniveau. Het gaat daarbij om indicatoren die bijvoorbeeld via het CBS (www.statonline.nl) of via andere algemeen toegankelijke bronnen (zoals SenterNovem.nl en www.watdoetjegemeente.nl) beschikbaar zijn. Daarnaast zijn ook de archieven van de provincie en de nieuw gevormde gemeenten geraadpleegd. Verdiepende groepsgesprekken De enquête leverde een grote hoeveelheid informatie op, die tegelijkertijd nieuwe vragen opriep. Daarom hebben wij enkele onderdelen uit de uitkomst van de enquête besproken met gemeentesecretarissen, externe begeleiders en andere ambtelijk betrokkenen. Daarnaast organiseerden wij een aparte bijeenkomst voor vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. In deze groepsgesprekken hebben wij de resultaten van de enquête verder kunnen uitdiepen en interpreteren.

36261

3

1.4 Nadere toespitsing deskresearch De effecten van de herindeling voor de inwoners van de nieuwe gemeenten hebben wij onderzocht op basis van vijf aspecten: de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur, de fysieke afstand tussen inwoners en bestuur, de dienstverlening van het lokaal bestuur aan burgers, de lokale lastendruk voor burgers en het publieke voorzieningenniveau. Betrokkenheid burgers De betrokkenheid van burgers hebben we gemeten aan de hand van drie indicatoren: ˜

Inspraak burgers. Inwoners kunnen bij de Griffie vragen om bij commissievergaderingen en/of gemeenteraadsvergaderingen de raad toe te spreken over voor hen relevante onderwerpen. In hoeverre is het aantal insprekers gewijzigd sinds de herindeling? Daarvoor nemen we het vierde jaar voor de herindeling en – indien mogelijk – het tweede jaar na de herindeling. De reden dat we voor de eerste meting niet dichter bij de effectuering van de fusie gaan zitten, is dat de op handen zijnde herindeling in het tweede en laatste jaar voor de invoeringsdatum het aantal inspraakaanvragen van burgers heeft beïnvloed.

˜

Verkiezingsopkomst. We vergelijken de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen voor en na de herindeling. Indien na de herindeling nog geen raadsverkiezingen hebben plaatsgevonden, hebben we de gemeenteraadsverkiezingen die de samenstelling van de eerste gemeenteraad na de herindeling bepaalde genomen. Dat laatste is relevant voor de herindelingen die vanaf 1 januari 2006 zijn ingegaan.

˜

Samenwerking tussen gemeenten en inwoners bij de inzameling van afvalstoffen, gemeten aan de hand van de indicator ‘gerealiseerde bronscheiding’.

De afstand tussen burgers en bestuur ˜

Binnengemeentelijke decentralisatie. Een gemeentelijke herindeling kan tot gevolg hebben dat de afstand tussen burgers en bestuur toeneemt. Het gemeentebestuur kan daarop vormen van binnengemeentelijke decentralisatie toepassen om die afstand weer te verkleinen. Dorpsraden of wijkraden kunnen de besluitvorming weer dicht bij mensen leggen, zoals zij in de voormalige gemeenten gewend waren. We hebben onderzocht in hoeverre gemeenten dit instrument hebben ingezet om de afstand tussen burgers en bestuur overzichtelijk te houden.

˜

Huisvestingsbeleid. Een ander middel om het gemeentebestuur dicht bij de inwoners te houden, is om in elke of meerdere oude gemeenten een dependance van de gemeentelijke organisatie te vestigen. De fysieke afstand tussen burgers en het nieuwe gemeentebestuur hoeft daardoor niet toe te nemen. In hoeverre hebben de nieuwe gemeenten deze mogelijkheid aangegrepen?

36261

4

Dienstverlening aan burgers De dienstverlening aan burgers willen we meten aan de hand van drie indicatoren: ˜

Openingstijden burgerzaken. We willen een vergelijking maken tussen de openingstijden van de afdeling Burgerzaken van de afzonderlijke voormalige gemeenten en de nieuwe gemeente. Daarbij gaat het ons om het aantal uren dat Burgerzaken in totaal open is en of al dan niet sprake is van een avondopenstelling.

˜

Openingstijden Milieustraat. Naast de afdeling Burgerzaken zullen we ook het aantal uren dat de Milieustraat voor inwoners is opengesteld voor en na de herindeling met elkaar vergelijken.

˜

Telefonische bereikbaarheid. Bij dit onderdeel willen we eveneens een kwantitatieve vergelijking maken van de hoeveelheid uren dat de gemeente per telefoon voor haar inwoners bereikbaar is in vergelijking tot de voormalige gemeenten. Maar daarnaast willen we ook – indien beschikbaar – bereikbaarheidscijfers meewegen.

De lokale lastendruk In de literatuur - maar zeker ook daarbuiten - wordt wel de opvatting gehuldigd dat herindeling leidt tot hogere kosten voor de burger. Om deze veronderstelling op feiten te kunnen toetsen, had het voor de hand gelegen als we de ontwikkeling van de ozb-tarieven hadden onderzocht. De ozb is de afgelopen jaren onderhevig geweest aan ingrijpende veranderingen: het gebruikersdeel werd vanaf 2006 afgeschaft en het eigenarendeel gemaximeerd. Gemeenten hebben op deze aankomende beleidswijziging geanticipeerd door in de jaren daaraan voorafgaand alvast de tarieven te verhogen. Overigens heeft het huidige kabinet de maximering weer ongedaan gemaakt. Al deze wijzigingen maken de ozb tot een onbetrouwbaar meetinstrument voor de invloed die een herindeling op de lokale lasten heeft gehad. Daarom hebben we ons gericht op twee alternatieven, namelijk: ˜

Afvalstoffenheffing. Juist omdat de ozb onderwerp is geweest van veel politiek debat en om die reden meer redenen mogelijk zijn voor een eventuele stijging van de ozb-tarieven, is het goed om ook een andere belasting tegen het licht te houden. Wij willen de afvalstoffenheffing twee jaar vóór de herindeling vergelijken met deze heffing twee jaar na de herindeling.

˜

Bouwleges. Eén van de diensten die met regelmaat door een deel van de burgers bij de gemeenten worden afgenomen, zijn de zogeheten bouwleges: dat is de vergoeding die de burger moet betalen voor een bouwvergunning. Uit recent klanttevredenheidsonderzoek van de gemeente Apeldoorn komt naar voren dat vooral de hoogte van de bouwleges een bron van ergernis vormt, meer dan bijvoorbeeld de leges die moeten worden betaald voor een nieuw paspoort of een nieuw rijbewijs. Het lag dus voor de hand om vooral te kijken naar de gevolgen van de herindeling voor de hoogte van de bouwleges.

36261

5

Publieke voorzieningenniveau Hierbij gaan we het aantal sporthallen en zwembaden in het laatste jaar voor de gemeentelijke herindeling vergelijken met het jaar 2007. Het is bij deze indicator niet goed mogelijk om een ijkpunt te kiezen, zoals: jaar van herindeling plus twee. Bij de effectuering van een herindeling zullen namelijk niet meteen zwembaden of bibliotheken worden gesloten. Pas na verloop van tijd zal het voorzieningenniveau in de nieuwe gemeente heroverwogen worden. Door 2007 als jaar te nemen, kunnen we een vergelijking maken tussen het voorzieningenniveau van in 1991, 2002, 2003 en 2004 heringedeelde gemeenten en de gemeenten die fuseerden in 2006 en 2007. Voor de laatste groep zullen we wel onderzoeken in hoeverre in de gemeenteraden al is gesproken over de door de gemeente (mede)betaalde voorzieningen. 1.5 Bestuurskracht en capaciteit ambtelijke organisatie Eén van de subvragen van dit onderzoek betreft de bestuurskracht van de nieuwe gemeenten. Aan veel herindelingen ligt de veronderstelling ten grondslag dat een nieuwe gemeente op termijn aan bestuurskracht kan winnen in vergelijking tot de oude gemeenten. Het is niet mogelijk en ook niet de bedoeling om als onderdeel van dit onderzoek naar de gevolgen van de herindelingen de bestuurskracht van de nieuwe gemeenten te onderzoeken.

We willen wel een indruk krijgen in hoeverre de samenvoeging van één of meerdere gemeenten heeft geleid tot een professionalisering van de ambtelijke organisatie. Daartoe hebben we in de enquête vragen gesteld over aspecten die verband houden met bestuurskracht, zoals de professionaliteit en het strategisch oplossingsvermogen van de nieuwe gemeente. 1.6 Dertien casussen In dit onderzoek staan dertien casussen centraal. Eén casus betreft de Haagse grenscorrectie in 2002. Tien fusies kregen hun beslag in de periode 2002 tot en met 2007. Twee herindelingen (Jacobswoude en Rijnwoude) vonden plaats in 1991. Het onderstaande overzicht laat zien welke casus onderwerp van onderzoek zijn. Jaar

Betrokken gemeenten

Nieuwe gemeente

1991

Leimuiden, Woubrugge

Jacobswoude

1991

Benthuizen, Hazerswoude, Koudekerk

Rijnwoude

2002

Leidschendam, Voorburg

Leidschendam-Voorburg

2002

Nootdorp, Pijnacker

Pijnacker-Nootdorp

2002

Rijswijk, Voorburg, Leidschendam, Nootdorp, Den Haag

Grenscorrecties

2003

Heerjansdam, Zwijndrecht

Zwijndrecht

2004

Monster, Naaldwijk, ’s-Gravezande, De Lier, Wateringen

Westland

2004

Maasland, Schipluiden

Midden-Delfland

2006

Sassenheim, Warmond, Voorhout

Teylingen

2006

Katwijk, Rijnsburg, Valkenburg

Katwijk

2007

Binnenmaas, ’s-Gravendeel

Binnenmaas

2007

Liemeer, Nieuwkoop, Ter Aar

Nieuwkoop

2007

Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs, Bleiswijk

Lansingerland

36261

6

Gedurende het onderzoek bleek het erg lastig om informatie te verkrijgen over de herindelingen uit het jaar 1991. Jacobswoude en Rijnwoude spelen in dit deelrapport daarom maar een marginale rol. Met de meest recent heringedeelde gemeenten Binnenmaas, Nieuwkoop en Lansingerland is afgesproken dat zij slechts beperkt aan het onderzoek zouden deelnemen. De gemeenten zitten nog midden in een overgangsfase en zijn nog druk met de integratie van de oude gemeentelijke organisaties tot een nieuwe. Het zou te vroeg zijn om nu al uitgebreid naar de effecten te kijken. De onderzoekers hebben deze gemeenten daarom niet betrokken bij de effectenenquête.

36261

7

2. Identiteit en voorzieningen

2.1 Inleiding In het debat over wel of geen herindeling spelen vele verschillende argumenten. De identiteit en eigenheid van de oude en nieuwe gemeenten is een van die belangrijke aspecten, net als het publieke voorzieningenniveau. Zeker het eerste aspect is lastig te onderzoeken. Een identiteit is lastig te duiden en vast te grijpen. Naar de veranderingen in identiteit en voorzieningen na de herindelingen is gekeken door in de enquête informanten te vragen of diverse aspecten van het thema ‘de gemeente als gebied’ zijn toegenomen of afgenomen en door de respondenten in deze aspecten een rangordening aan te laten brengen naar belang. Paragraaf 2.2 doet daarvan verslag. Daarnaast hebben we onderzoek verricht naar de toe- of afname van voorzieningen door het aantal sporthallen en zwembaden voor en na de herindeling te inventariseren en te vergelijken. Paragraaf 2.3 zet de resultaten op een rij. In de slotparagraaf hebben we enkele conclusies op een rij gezet. 2.2 De gemeente als gebied vanuit het perspectief van de informanten In de rangorde van de belangrijkste aspecten voor ‘de gemeente als gebied’ zijn zowel een aspect dat gaat over de voorzieningen als een aspect dat gaat over de identiteit genoemd. De spreiding van voorzieningen over wijken/dorpen wordt als meest belangrijke onderdeel gezien, gevolgd door de herkenbaarheid van de gemeente.

Bij alle gemeenten plaatsen de informanten deze twee aspecten in de top 3 van belangrijkste aspecten. In onderstaande tabel is te zien dat de spreiding van voorzieningen gelijk is gebleven en de herkenbaarheid van de gemeenten is vergroot. Hierbij moet worden opgemerkt dat bij het aspect de spreiding van voorzieningen over wijken/dorpen mogelijk sprake is geweest van een interpretatieprobleem. In dit hoofdstuk en volgende hoofdstukken komt een aantal tabellen terug waarin op verschillende aspecten een toe- of afname wordt aangegeven. Deze tabellen kunt u als volgt lezen. In de laatste kolom van de tabel wordt door middel van een plusje, een nul, of een minnetje aangegeven of de informanten in overwegende mate van mening zijn dat er op het betreffende aspect na de herindeling sprake is van een groei, van een stabilisatie of van een krimp. Een plusje of minnetje betekent dat er sprake is van een verandering. De toe- of afname is als volgt weergegeven: --

grote afname

-

afname

0

gelijk gebleven

+

toename

++ grote toename Een toename is niet noodzakelijk hetzelfde als een verbetering. Sommige aspecten die aan de respondent ter beoordeling worden gelegd, hebben immers een negatieve lading. Zo zal in tabel 6.2 als in te schatten aspect aan de informanten worden gevraagd om aan te geven of de gemeente nu na de herindeling meer of minder met zichzelf bezig is en meer of minder naar binnen gekeerd is.

36261

8

De meeste lezers van dit rapport zullen een kwantitatieve toename op dit aspect (dus een plusje) niet positief (als een verbetering) waarderen. In de tabellen waarin ook de rangorde is aangegeven, is het aspect dat toe- of afneemt het normaal gedrukte aspect. Is daaronder een aspect tussen haakjes en schuin gedrukt weergegeven dan is dit het aspect dat gebruikt is in het aanbrengen van de ordening. Ontbreekt een schuin gedrukt aspect dan was het aspect dat gebruikt is voor de ordening gelijk aan die van de toe- of afname. In de tabellen waarin de verschillen tussen gemeenten zijn aangegeven, zijn alleen de aspecten van de toe- of afname weergegeven. Tabel 2.1: Volgorde belangrijkheid van de diverse aspecten van de gemeente als gebied en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten

Toe- of afname

1

De spreiding van voorzieningen over wijken c.q. dorpen

0

2

De herkenbaarheid van de gemeente

+

3

De fysieke afstanden tot gemeentelijke voorzieningen

+

4

Het gemak waarmee de juiste (contact)persoon binnen scholen, woningcorporaties, thuiszorg etc. te pakken te krijgen is (Het gemak waarmee contact kan worden gelegd met maatschappelijke instellingen)

0

De mate waarin de kernen elkaar aanvullen op het gebied van hun economische activiteit (De complementariteit van de kernen op economisch gebied)

+

Het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instellingen (thuiszorg, corporaties, schoolbesturen, stichting welzijn) (De keuze uit verschillende maatschappelijke instellingen)

-

De grootte van maatschappelijke instellingen (thuiszorg, corporaties, schoolbesturen, stichting welzijn) (De omvang van de maatschappelijke instellingen)

+

De diversiteit in leefstijlen van de bevolkingsgroepen binnen de gemeente (De homogeniteit in leefstijlen van de bevolking)

+

5

6

7

8

Op geen van de aspecten van de gemeente als gebied is een grote toename of afname te zien. Het vergroten van de herkenbaarheid van de gemeente wordt voor een groot deel veroorzaakt doordat bij de gemeenten Westland en Midden-Delfland een grote toename van de herkenbaarheid heeft plaatsgevonden. In Leidschendam-Voorburg heeft dit in mindere mate plaatsgevonden en bij de overige gemeenten is hier geen toe- of afname op te zien. De grote toename in Westland en Midden-Delfland is mogelijk te verklaren doordat de identiteit van de gemeente bij de herindeling een belangrijke rol heeft gespeeld. Midden-Delfland wilde graag met twee gemeente fuseren in plaats van met zeven om haar eigen identiteit te behouden en zich te profileren als groene plattelandsgemeente. Het Westland stond als regio altijd al bekend, maar bestond uit diverse gemeenten. De nieuwe gemeente heeft de naam gekregen van de regio. Opvallend is dat ook in deze twee gemeenten de diversiteit in leefstijlen van de bevolking gelijk is gebleven, terwijl deze in de overige gemeenten is toegenomen.

36261

9

De fysieke afstanden tot gemeentelijke voorzieningen zijn voor alle heringedeelde gemeenten toegenomen; in Teylingen is de toename groot. De gemeente Teylingen heeft er - in tegenstelling tot veel andere fusiegemeenten - voor gekozen om de publieksvoorzieningen in één plaats te vestigen en niet in alle drie kernen in stand te houden. Dit is ook het geval in de gemeente Westland en daar geven de informanten aan dat de afstanden gelijk zijn gebleven. In de gemeente Westland is echter niet direct na de herindeling overgegaan tot één locatie voor de publieksvoorzieningen, maar dit is pas later gebeurd. Ook in Katwijk en Leidschendam-Voorburg zijn de afstanden – althans in de waarneming - gelijk gebleven. Een toename in de mate waarin de kernen elkaar aanvullen op economisch gebied is in alle heringedeelde gemeenten te zien, behalve in Zwijndrecht. Dit valt te verklaren doordat de herindeling van Zwijndrecht in tegenstelling tot de andere herindeling een toevoeging van een betrekkelijk kleine gemeente (± 4.000) aan een relatief grote gemeente (± 40.000) betreft. De grootte van de maatschappelijke instellingen neemt toe in alle gemeenten en in de meeste gemeenten neemt het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instelling af. Er is hier sprake van een negatieve correlatie (R2 = -0,30, p = 0,01). Wanneer de grootte toeneemt, neemt het aantal af.

We kunnen dus stellen dat ook bij de maatschappelijke instellingen sprake is van schaalvergroting. Toch blijft het gemak waarmee contact kan worden gelegd met de juiste (contact)persoon binnen de maatschappelijke instellingen over het geheel genomen gelijk. Echter, hier blijkt de positie die de informant inneemt van invloed te zijn op het oordeel. Zo geven ambtenaren die deel uitmaken van de OR en de leden van de gemeenteraad aan dat dit gemak is afgenomen, terwijl leidinggevende ambtenaren en het College van B. en W. aangeven dat dit gelijk is gebleven, respectievelijk is toegenomen.

36261

10

Tabel 2.2: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van gemeente als gebied

Katwijk

Leidschendam-Voorburg

Midden-Delfland

Pijnacker-Nootdorp

Teylingen

Westland

Zwijndrecht

uitgesplitst naar gemeente.

De spreiding van voorzieningen over wijken c.q. dorpen

0

0

+

0

0

-

-

De herkenbaarheid van de gemeente

0

+

++

0

0

++

0

De fysieke afstanden tot gemeentelijke voorzieningen

0

0

+

+

++

0

+

Het gemak waarmee de juiste (contact)persoon binnen scholen, woningcorporaties, thuiszorg, etc. te pakken te krijgen is)*

-

-

0

0

0

0

-

De mate waarin de kernen elkaar aanvullen op het gebied van hun economische activiteit

+

+

++

+

++

+

0

Het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instellingen

0

--

-

-

0

-

0

De grootte van maatschappelijke instellingen

+

++

++

++

+

+

+

De diversiteit in leefstijlen van de bevolkingsgroepen binnen de gemeente

+

+

0

++

+

0

+

* De verschillen tussen de gemeenten die op dit aspect zijn gevonden, zijn niet significant

2.3 Publieke voorzieningenniveau In de literatuur over herindeling komen ten aanzien van het aantal en de kwaliteit van de openbare accommodaties twee algemene veronderstellingen voor. De eerste veronderstelling staat bekend als de neiging tot pot verteren. De neiging om aangelegde bestemmingsreserves kort voor het opheffen van de oude gemeente tot besteding te brengen. Uit eerder onderzoek bestaat de indruk dat de kans op dit pot verteren zich vooral voordoet bij de besturen van de wat kleinere gemeenten die enigermate contre coeur worden toegevoegd aan een grotere gemeente. Het andere effect van de herindeling op het voorzieningenniveau staat bekend als het concentratievan-voorzieningenmotief. Na de herindeling beschikt een fusiegemeente meestal over meerdere sporthallen en meerdere zwembaden. Bij het streven naar kostenbesparing en kwaliteitsverhoging kan het aantrekkelijk zijn de vele kleinere accommodaties te vervangen door één of slechts enkele grotere voorzieningen die echter een hoge(re) kwaliteit paren aan lagere totale kosten. Omdat beide problemen al uit en ten treure bekend zijn, hebben zich in de praktijk zogeheten tegenstrategieën ontwikkeld waardoor het oorspronkelijke probleem zich minder nadrukkelijk voordoet.

36261

11

Om het bekende verschijnsel van ‘pot verteren’ tegen te gaan, heeft de Arhi-wetgever erin voorzien dat de provincie extra financieel toezicht uitoefent in de periode onmiddellijk voorafgaand aan de formele datum van herindeling (zie daartoe de bepalingen in hoofdstuk IV Wet algemene regels herindeling). Ook kunnen gemeenten die van onderop een herindeling voorbereiden ex artikel 5 Arhi onderling afspraken maken om geen grote kapitaaluitgaven te doen waarmee de andere gemeenten niet kunnen instemmen. De andere tegenstrategie is om in de eerste (twee) collegeperiodes volgend op de fusie geen al te grote reducties door te voeren op het historisch gegroeide voorzieningenniveau. Omdat herindeling vaak gepaard gaat met de nodige commotie is er onder bestuurders van fusiegemeenten een soort levenswijsheid ontwikkeld waarbij ingrijpende reducties van het accommodatieniveau worden verplaatst naar de tweede of latere periode volgend op de formele fusiedatum, dit om de deels verbroken verbindingen met de burgers van de kleinste en meest perifere fusiegemeente in de nieuwe periode zo min mogelijk te belasten. In vier fusiegemeenten (Leidschendam-Voorburg, Zwijndrecht, Westland, Binnenmaas) heeft zich – wanneer we kijken naar het aantal sporthallen en zwembaden – geen enkele verandering voorgedaan.

In het cluster Katwijk is er ruim voor de herindeling een sporthal gesloten en is er twee jaar later weer een geopend, zodat per saldo niet echt gesproken kan worden van een ingrijpende mutatie van het accommodatieniveau. Bij de andere vijf herindelingsclusters is wel sprake van mutaties van het accommodatieniveau. In drie clusters van gemeenten (te weten: Lansingerland, Teylingen en Nieuwkoop) is er in de aanloop naar de herindeling sprake geweest van een uitbreiding van het aantal sporthallen (met twee in Lansingerland en Teylingen, en met een in Nieuwkoop). Dit zou kunnen duiden op ‘pot verteren’, maar wel van betrekkelijk bescheiden omvang. Tabel 2.3: Ontwikkeling sport- en badaccommodatie voor en na de herindeling 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Leidschendam-Voorburg Sporthallen

5

5

5

5

5

5

---

zwembaden

2

2

2

2

2

2

---

Sporthallen

1

1

1

3

3

3

zwembaden

1

1

1

1

1

1

Pijnacker-Nootdorp

Zwijndrecht Sporthallen

2

2

2

2

2

2

2

zwembaden

2

2

2

2

2

2

2

36261

12

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Westland Sporthallen

8

8

8

8

8

8

8

zwembaden

5

5

5

5

5

5

5

Midden-Delfland Sporthallen

2

1

1

3

3

3

3

zwembaden

0

0

0

0

0

0

0

4

Teylingen Sporthallen

2

2

2

4

4

4

zwembaden

1

1

1

1

1

1

Katwijk Sporthallen

5

4

4

5

5

5

5

zwembaden

1

1

1

1

1

1

1

Binnenmaas Sporthallen

3

3

3

3

3

3

3

zwembaden

2

2

2

2

2

2

2

Lansingerland Sporthallen

6

6

8

8

8

8

8

zwembaden

2

2

2

2

2

2

2

Nieuwkoop Sporthallen

4

4

5

5

5

5

---

zwembaden

1

1

1

1

1

1

---

Bron: CBS

In twee andere gemeenten is sprake van een mutatie van het voorzieningenniveau na de formele datum van herindeling. In alle drie gevallen gaat het om uitbreidingen, dus niet om reductie (vermindering van voorzieningen). Zo kwamen er na de herindeling in Midden-Delfland en in Pijnacker-Nootdorp twee sporthallen bij (waarbij in de gemeente Midden-Delfland in een geval mogelijk sprake is van vervanging voor een voormalige sporthal).

36261

13

Per saldo kunnen we constateren dat er in geen van de tien fusiegemeenten na de formele datum van herindeling een vermindering is opgetreden in het aantal zwembaden of sporthallen. Maar dit gegeven sluit uiteraard niet uit dat dit op nog langere termijn zich wel voor zou kunnen doen. Wel zagen wij in twee van de tien gemeenten dat zich na de datum van herindeling uitbreidingen hebben voorgedaan in het aantal sporthallen. Wat het zogeheten ‘pot verteren’ betreft, zou hiervan in drie gevallen sprake kunnen zijn. Dat wil zeggen dat in drie van de tien herindelingsclusters voorafgaand aan de herindeling zich een uitbreiding met twee of een sporthal per herindelingscluster heeft voorgedaan. Op een totaal van tien herindelingsclusters is dat een bescheiden oogst. Per saldo kan worden geconstateerd dat het voorzieningenniveau (uitgewerkt in zwembaden en sporthallen) door de voorbereiding en effectuering van de herindeling betrekkelijk ongemoeid is gelaten. Helaas zijn voor Jacobswoude en Rijnwoude geen gegevens bekend. Deze twee herindelingen uit 1991 hadden het effect op langere termijn inzichtelijk kunnen maken. 2.4 Conclusie Voor een aantal gemeenten geldt dat de herkenbaarheid is toegenomen. De mate waarin is afhankelijk van de lokale context. Westland had als regio al een grote naamsbekendheid toen daar voorheen nog zeven gemeenten waren gesitueerd.

Voor andere fusiegemeenten is die herkenbaarheid niet zo duidelijk. Voor de beleving van de identiteit kan het voor inwoners belangrijk zijn dat het voorzieningenniveau tenminste gelijk blijft. Zeker wanneer er weerstand bestaat tegen een herindeling kan het ressentiment ontstaan dat het na de herindelingen ‘allemaal minder is geworden’. We zien echter dat het aantal zwembaden, sporthallen en bibliotheken op korte en middellange termijn niet achteruit is gegaan. De respondenten geven aan dat de reisafstand voor inwoners naar gemeentelijke voorzieningen is toegenomen. Dit is een heus dilemma voor gemeenten. Voor de herkenbaarheid kan het van belang zijn in meerdere kernen gemeentelijke voorzieningen in stand te houden. Maar doelmatigheidsoverwegingen kunnen gemeenten toch doen besluiten die te concentreren op één plaats van vestiging. Het volgende hoofdstuk heeft een vergelijking gemaakt van de bereikbaarheid van de heringedeelde gemeenten door te onderzoeken wat zij doen ten aanzien van de huisvesting van gemeentekantoren.

36261

14

3. Relatie van de nieuwe gemeente met inwoners en bedrijven

3.1 Inleiding De relatie met burgers en bedrijven is een belangrijk item voor gemeenten bij herindelingen. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de effecten van een herindeling op deze relatie. In de eerstvolgende paragraaf wordt beschreven wat de informanten voor effecten waarnemen in de relatie van de gemeente met de burgers en bedrijven en wat zij belangrijk vinden op dat gebied. Als burgernabij bestuur ligt het voor de hand dat gemeenten zich inspannen om burgers bij de beleidsprocessen te betrekken. Traditioneel (jaren zeventig) lag de aandacht vooral op de participatie bij de verkiezingen: hoe hoger de opkomst hoe beter. In de jaren tachtig kwam er meer aandacht voor het betrekken van de burgers bij de inhoudelijke vorming van het beleid. Een belangrijke indicator vormt dan de participatie van burgers bij procedures van inspraak. In de jaren negentig ten slotte zien wij dat overheden meer aandacht krijgen voor het betrekken van burgers bij de uitvoering van het beleid. Daarom zullen we kijken naar de mate van gerealiseerde bronscheiding bij de inzameling van huishoudelijk afval1. Uit het onderzoek naar gescheiden inzameling komt naar voren dat een hoge bronscheiding alleen mogelijk is wanneer de communicatie tussen burger en overheid uitstekend is.

Deels heeft dit betrekking op het snel afhandelen van meldingen en klachten en het informeren van burgers over afvalroutes, voor een ander deel heeft het te maken met uitstekende dienstverlening op het vlak van de milieustraat, tijdig ledigen van glasbakken en gestroomlijnde inzameling van oud papier door het verenigingsleven. Om die reden gebruiken sommige onderzoekers de mate van gerealiseerde bronscheiding wel als een indicator die aangeeft in hoeverre gemeente en burgers soepel kunnen samenwerken aan gedeelde doelen (een opgeruimd huis, een beter milieu en lage kosten van afvalverwijdering). Daarom zullen we de drie indicatoren voor de samenwerking tussen gemeente en burgers in de volgende volgorde ter sprake brengen. Eerst de inspraak bij de totstandkoming van het te voeren beleid (paragraaf 3.3), dan de opkomst voor de verkiezing van de bepalers van het beleid: de gemeenteraad (paragraaf 3.4). En ten slotte de gescheiden inzameling als indicator voor de mate waarin deze samenwerking ook in de uitvoering resultaten afwerpt (paragraaf 3.5). Paragraaf 3.6 analyseert in hoeverre gemeenten door middel van binnengemeentelijke decentralisatie en de instandhouding van het aantal gemeentekantoren de toegenomen fysieke afstand proberen te beperken.

We sluiten het hoofdstuk in paragraaf 3.7 af met conclusies over de effecten van herindelingen op de relatie van de gemeente met burgers en bedrijven.

1

Zie voor een nadere uitwerking van de rollen van burgers in de verschillende fasen van het beleidsproces:

M. Herweijer en I.M.A.M. Pröpper: Burgers in het beleidsproces, in: A. Hoogerwerf en M. Herweijer (red.), Overheidsbeleid, achtste druk, Alphen aan den Rijn, 2008, pp.261-297.

36261

15

3.2 De relatie met burgers en bedrijven vanuit het perspectief van de informant De belangrijkste aspecten van de relatie van de gemeente met burgers, bedrijven en instellingen is volgens de informanten de professionaliteit van de dienstverlening, de klantgerichtheid in de dienstverlening en het vertrouwen van burgers in de gemeente. Voor de eerste twee aspecten zien we een flinke toename. Er is bij alle gemeenten een toename, alleen de mate waarin verschilt. Bij de gemeente Leidschendam-Voorburg wordt door de informanten aangegeven dat door de herindeling de mogelijkheid is ontstaan om innovatieve vormen van dienstverlening en klantvriendelijke webtoepassingen te realiseren. Toch zien we dat de bureaucratie gelijk blijft of toeneemt bij alle gemeenten. De positie die de informant heeft, zorgt voor een verschil in de mate van toename die de informant aangeeft op bovengenoemde aspecten. De ambtelijk leidinggevende en de burgemeesters en wethouders geven een grotere toename aan in de klantgerichtheid en de professionaliteit dan de ondernemingsraad en de gemeenteraad. Op het aspect bureaucratie geven de ambtelijk leidinggevenden en de burgemeesters en wethouders juist aan dat dit gelijk blijft, terwijl de ondernemingsraad en gemeenteraad aangeven dat de bureaucratie is toegenomen. Het derde aspect is het vertrouwen van burgers in de gemeente.

In zijn algemeenheid is die afgenomen na een herindeling. Er zijn echter verschillen tussen gemeenten in de richting van de verandering en de mate van verandering. Het vertrouwen van burgers in de gemeente is in de gemeente Westland flink afgenomen, terwijl dit in de gemeente Teylingen flink is toegenomen. In Teylingen is dan ook veel tijd en energie gestoken in de relatie met de burger. Een minder grote afname van het vertrouwen is te zien in Zwijndrecht, Katwijk en LeidschendamVoorburg. In deze gemeenten geven de informanten verschillende redenen aan. In Katwijk is volgens de informanten sprake van wantrouwen naar het bestuur, in Zwijndrecht is vooral voor de inwoners van de voormalige gemeente Heerjansdam veel veranderd. Zij hebben het gevoel niets meer in te brengen te hebben en kijken wantrouwend naar Zwijndrecht. Ten slotte wordt er in Leidschendam-Voorburg aangegeven dat er bij de burger een soort gelatenheid is ontstaan omdat het bedrijventerrein en een woonwijk naar Den Haag zijn gegaan en het contact van het bestuur met de inwoners minder is geworden. Hierdoor is het vertrouwen kleiner geworden. Een minder grote toename in vertrouwen wordt ervaren bij Midden-Delfland en Pijnacker-Nootdorp. In Midden-Delfland is er net als in Teylingen specifieke aandacht geweest voor het behouden van het vertrouwen van de burger in de overheid.

Opvallend is echter ook dat er een verschil is in de beoordeling van het vertrouwen van de burger en de positie die de informant binnen de gemeente inneemt. De ambtelijk leidinggevenden en B. en W. geven namelijk aan dat het vertrouwen is toegenomen, terwijl de ondernemingsraad en met name de gemeenteraad aangeven dat het vertrouwen is afgenomen.

36261

16

Tabel 3.1: Volgorde van belangrijkheid van de diverse aspecten van de relatie met burgers/bedrijven/ instellingen en de toe- of afname daarin na de herindeling ten opzichte van voor de herindeling Rangorde aspecten

Toe- of afname

1

De professionaliteit van de dienstverlening

++

2

De klantgerichtheid in de dienstverlening

++

3

Het vertrouwen van burgers in de gemeente

-

4

Het aantal keren dat er interactieve beleidsvorming plaatsvindt (Dat de gemeente burgers actief betrekt bij de vorming van beleid)

++

5

Bureaucratie in de dienstverlening (Minder bureaucratie)

+

6

De professionaliteit van de gemeente als opdrachtgever (Professioneel opdrachtgeverschap)

++

7

De aantrekkelijkheid van de gemeente als samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven

++

8

Het vertrouwen van bedrijven in de gemeente

+

9

De bereidheid van burgers om actief mee te werken aan gemeentelijke inspanning om de dorpen en wijken schoon en veilig te houden (De bereidheid van burgers mee te werken aan het beleid gericht op leefbaarheid)

+

10

De participatie van burgers in het bestuur

+

11

De belangstelling van burgers voor de gemeentepolitiek

-

12

De zakelijkheid van het contact tussen burgers en gemeente (Dat de relatie tussen burgers en gemeente zakelijk verloopt)

++

13

De regelmaat van het contact tussen wethouder en individuele burger (Het persoonlijk contact tussen wethouder en individuele burger)

-

Het aantal keren dat interactieve beleidsvorming heeft plaatsgevonden, het opdrachtgeverschap professioneel is aangepakt en de relatie tussen burgers en gemeente zakelijk is vormgegeven, is in alle gemeenten in meer of mindere mate toegenomen na de herindeling. Ook de aantrekkelijkheid van de gemeente als samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven is in alle gemeenten in meer of mindere mate toegenomen. Echter bij Katwijk en LeidschendamVoorburg is een afname te zien bij het vertrouwen van de bedrijven in de gemeente. Dit is vooral in Katwijk opvallend omdat juist daar ook een groot bedrijf, Flora Holland, op de herindeling heeft aangedrongen. Flora Holland wilde graag een gemeentelijke partner die op regionale schaal gesprekspartner was. Een reden voor het afgenomen vertrouwen zijn de personeelwisselingen binnen de gemeente en daardoor het verliezen van opgebouwde kennis van de situatie van Flora Holland. Bij de overige is het vertrouwen van bedrijven juist toegenomen. Westland is de enige gemeente waarbij het vertrouwen van burgers is afgenomen en van bedrijven is toegenomen. Eén van de redenen om te fuseren tot de gemeente Westland was om de economische slagkracht te vergroten. Het bedrijfsleven is naar het oordeel van de Westlandse respondenten dan ook positief over de herindeling.

36261

17

Tabel 3.2: Toe- en afname na de herindeling voor de verschillende aspecten van de relatie met

Katwijk

Leidschendam-Voorburg

Midden-Delfland

Pijnacker-Nootdorp

Teylingen

Westland

Zwijndrecht

burgers/bedrijven/instellingen uitgesplitst naar gemeente.

De professionaliteit van de dienstverlening

+

++

++

++

++

+

++

De klantgerichtheid in de dienstverlening

+

++

+

++

++

+

+

Het vertrouwen van burgers in de gemeente

-

-

+

+

++

--

-

Het aantal keren dat er interactieve beleidsvorming plaatsvindt

+

+

++

++

++

+

++

Bureaucratie in de dienstverlening

++

0

0

-

0

+

+

De professionaliteit van de gemeente als opdrachtgever

+

+

++

++

++

++

+

De aantrekkelijkheid van de gemeente als samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven*

+

++

+

++

++

++

+

Het vertrouwen van bedrijven in de gemeente

-

-

+

+

++

+

+

De bereidheid van burgers om actief mee te werken aan gemeentelijke inspanning om de dorpen en wijken schoon en veilig te houden*

+

+

+

+

+

+

0

De participatie van burgers in het bestuur

+

+

++

+

++

-

+

De belangstelling van burgers voor de gemeentepolitiek

-

-

0

-

-

-

-

De zakelijkheid van het contact tussen burgers en gemeente*

+

++

++

+

++

++

++

De regelmaat van het contact tussen wethouder en individuele burger

--

-

+

--

-

--

--

* De verschillen tussen de gemeenten die op dit aspect zijn gevonden zijn niet significant.

Door de informanten wordt aangegeven dat de afstand burger - bestuur na de herindeling groter wordt. De individuele burger heeft minder persoonlijk contact met de wethouder, het contact met de gemeente wordt zakelijker en de belangstelling van burgers voor de gemeente politiek neemt af. Toch zien we ook dat de informanten aangeven dat de participatie van burgers in het bestuur, bijvoorbeeld door inspraak, brieven aan de raad en klachten en zienswijzen, is toegenomen en ook de bereidheid van burgers om actief mee te werken aan gemeentelijke inspanning om de dorpen en wijken schoon en veilig te houden, is toegenomen.

36261

18

3.3 Inspraak burgers Om te onderzoeken of de betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur na de fusie is toe- of afgenomen, hebben wij gekeken naar het aantal keren dat burgers gebruik hebben gemaakt van inspreekrecht tijdens commissie- en raadsvergaderingen. Daarbij is een vergelijking gemaakt tussen het aantal insprekers in de oude gemeenten, twee jaar voor de herindeling en het aantal insprekers in de heringedeelde gemeenten. Voor Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland en Teylingen geldt dat het aantal insprakers van de huidige gemeente is vergeleken met het aantal maal dat burgers vier jaar voor de herindeling gebruik maakten van het inspreekrecht. Als de hypothese klopt dat na een herindeling de afstand tussen gemeentebestuur en inwoners groeit, zullen wij zien dat zij na een herindeling minder gemakkelijk de weg naar het gemeentehuis weten te vinden om daar in te spreken over een onderwerp dat hen bezighoudt. Voor niet alle gemeenten was het mogelijk om deze vergelijking te maken, omdat er geen gegevens beschikbaar waren van de oude gemeenten. Voor de gemeenten waarvoor deze vergelijking wel is te maken, blijkt dat het aantal insprekers in de heringedeelde gemeente slechts in kleine mate toeof afneemt ten opzichte van de oude gemeenten. Alleen de gemeente Teylingen vertoont een grote stijging in het aantal insprekers ten opzichte van de oude gemeenten.

Het is echter moeilijk om voor deze gemeente met zekerheid te stellen dat er sprake is van een toename, aangezien er geen gegevens van de gemeente Sassenheim beschikbaar waren. Over het algemeen neemt het aantal burgers dat gebruik maakt van het inspreekrecht in de nieuwe gemeenten licht toe. In de volgende figuur is voor de gemeenten waarvan de aantallen insprekers bekend waren2 een grafische weergave gegeven van het aantal maal per gemeente dat gebruik is gemaakt van het inspreekrecht. In de figuur is de heringedeelde gemeente steeds rood gearceerd.

2

Voor Leidschendam-Voorburg, Teylingen en Midden-Delfland waren van respectievelijk Voorburg,

Sassenheim en Schipluiden geen cijfers beschikbaar. Derhalve zijn deze nul gesteld.

36261

19

Figuur 3.1: Aantal insprekers per gemeente. aantal insprekers per gemeente 56

aantal insprekers

60 50 39

40

39 33

28

30

29

28

26

24

20 10

5

5 0

5 0

3

5 0

M aa Sc slan h d M id ip lu de i n - den De lfla nd

Li e Ni mee eu r wk oo Te p Ni r A e u ar wk oo p

oo rh W ou t ar S a mo nd ss en he Te im yl in ge n

V

sO Gra ud ve Ni -Bin n d eu ne ee l w -B n m aa in ne s nm aa s Le id sc Le he id nd sc a he nd V o m am or b -V urg oo rb ur g

0

gemeenten

De gegevens wijzen niet in één duidelijke richting. Sowieso blijken van veel gemeenten niet alle of helemaal geen gegevens beschikbaar. Dat maakt het voor Leidschendam-Voorburg, Teylingen en Midden-Delfland moeilijk om daar duidelijke uitspraken te doen. Bij Nieuwkoop is sprake van een toename, maar dat had te maken met een specifieke casus die de gemoederen in nieuwe gemeente hoog deden oplaaien. We kunnen alleen een voorzichtige conclusie trekken dat de hypothese dat een herindeling leidt tot minder burgers die inspreken, niet is aangetoond. 3.4 Het effect herindeling op de opkomst bij raadsverkiezingen Herindeling leidt door samenvoeging van twee of meer gemeenten tot een nieuwe gemeente met meer inwoners. Uit eerder onderzoek is bekend dat in grotere gemeenten bij reguliere gemeenteraadsverkiezingen gemiddeld genomen een wat lagere opkomst wordt geregistreerd dan in kleinere gemeenten. Zo hebben Toonen, Van Dam en anderen in de jaren negentig van de vorige eeuw berekend dat er tussen de gemeentegrootte enerzijds en de opkomst bij lokale verkiezingen anderzijds een negatieve samenhang bestaat: hoe groter de gemeente, hoe lager de opkomst3. Ook in ons gegevensbestand vinden we voor de 27 Zuid-Hollandse gemeenten die vanaf 2002 met herindelingen worden geconfronteerd bij de reguliere gemeenteraadsverkiezingen van 1998 een vergelijkbare negatieve samenhang (van -.40)4.

3

Zie: Th. Toonen, M. van Dam en anderen: Gemeenten in ontwikkeling: herindeling en kwaliteit. Uitgeverij Van

Gorcum, Assen, 1996. Pag. 94; zij vonden een negatieve correlatie van -.40 tot -.45. 4

Corr = -.40, p <.05, n= 24), zie ook figuur 3.1.

36261

20

Verwachtingen Over het effect van herindeling op de verkiezingsopkomst worden wel twee tegengestelde verwachtingen geformuleerd5. De ene verwachting is dat de opkomst hoger wordt. De gefuseerde gemeente heeft meer ambities en mogelijkheden. In de gefuseerde gemeente staat beleidsmatig meer op het spel. Er is voor de burger meer reden zijn of haar potentiële invloed aan te wenden om de samenstelling van de gemeenteraad te beïnvloeden. De andere verwachting is precies tegengesteld: na de herindeling zal de opkomst dalen. Dit komt – zo wordt verondersteld – doordat afstanden tussen kiezer en gekozene groter geworden zijn en de bewoners zich minder sterk betrokken voelen bij de nieuw gevormde gemeente. Onze respondenten delen die opinie, zo zagen wij in de vorige paragraaf. Indien de burgers wel hoge betrokkenheid hebben bij de nieuw gevormde gemeente, zal – zo luidt de verwachting – de opkomst niet dalen, maar gelijk blijven. Verder wordt wel opgemerkt dat de ingelaste verkiezingen in de maand november voorafgaand aan de formele inwerkingtreding van de herindeling vrijwel altijd gepaard gaan met een wat lagere kiezersopkomst dan gebruikelijk is bij een reguliere raadsverkiezing6.

Over de verklaring voor deze lagere opkomst wordt wel aangevoerd dat de centrale beslissing om te herindelen al lang en breed genomen is, dat de net gefuseerde lokale afdelingen van de politieke partijen nog ingespeeld moeten raken en dat de ingelaste herindelingsverkiezing niet kan profiteren van een ondersteunende landelijke campagne door de grote landelijke partijen. Bevindingen Om over deze twee effecten een uitspraak te kunnen doen, zijn voor tien recent heringedeelde Zuid-Hollandse gemeenten gegevens verzameld over de opkomst bij één of twee verkiezingen voorafgaand aan de herindeling en over de opkomst bij één of twee verkiezingen volgend op de herindeling7. In zeven van de tien gevallen (Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Zwijdrecht, MiddenDelfland, Westland, Teylingen en Katwijk) is de opkomst bij de ingelaste novemberverkiezingen lager dan op grond van het verleden verwacht mocht worden. Deze terugval is eenmalig. Bij de reguliere verkiezing van 2006 die na de herindeling volgt, herstelt de opkomst zich weer8. De tijdelijke terugval in de opkomst bij de ingelaste raadsverkiezing wordt niet aangetroffen in Binnenmaas, Lansingerland en Nieuwkoop. Daar is een reden voor. De ingelaste herindelingsverkiezingen vonden in deze drie gemeenten plaats op woensdag 22 november 2006. Dat was de dag waarop de landelijke Tweede Kamerverkiezingen werden gehouden.

5

Zie Th. Toonen, M. van Dam e.a. (1998), hoofdstuk 8, pp.92-100.

6

Zie J.M.J. Berghuis, M. Herweijer, W.J.M. Pol, Effecten van herindeling, pp.88-93, Kluwer, Deventer, 1995.

7

Zie voor de gebruikte gegevens tabel 3.3.

8

Zie de situatie in de vijf gemeenten die dit betreft: Westland, Midden-Delfland, Zwijndrecht, Leidschendam-

Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.

36261

21

Na de val van het tweede kabinet-Balkenende werden vervroegde verkiezingen uitgeschreven. Dit waren verkiezingen waarbij veel op het spel leek te staan en waarbij de opkomst hoog mag worden genoemd. Landelijke verkiezingen zijn altijd goed voor een hogere verkiezingsopkomst dan bij reguliere raadsverkiezingen9. Deze unieke samenloop van omstandigheden verklaart waarom de opkomst bij de ingelaste verkiezingen in Binnenmaas, Lansingerland en Nieuwkoop uit de pas loopt. In het algemeen concluderen we dat ingelaste herindelingsverkiezingen gepaard gaan met een aanzienlijke terugval in de opkomst bij de verkiezing, maar dat deze tijdelijke terugval zich bij de eerstkomende reguliere raadsverkiezing ten dele weer zal herstellen. Voor vijf van de tien fusiegemeenten kunnen we een uitspraak doen over het effect van de herindeling op de verkiezingsopkomst op langere termijn. We nemen daarvoor de opkomst bij de meest recente raadsverkiezing in maart 2006. Vergelijken we die opkomst met de gemiddelde de opkomst in maart 1998, dan kan voor alle vijf herindelingsclusters worden geconstateerd dat er sprake is van een daling van de opkomst. Deze daling is het grootst in Pijnacker-Nootdorp en het meest gering in het Westland. Voor twee gemeenten is het mogelijk om de uitslag van maart 2006 te vergelijken met de uitslag van maart 2002.

In Midden-Delfland treffen we het verwachte patroon: een daling van de opkomst met een paar procent. Opmerkelijk is dat in het cluster waar een grote schaalsprong wordt gemaakt, namelijk het Westland, sprake is van een stijging van de verkiezingsopkomst in de eerste reguliere verkiezing na de herindeling. Hier moet wel worden bedacht dat de verkiezingen van 6 maart 2002 voor de beide herindelingsgemeenten een wat bevreemdende bedoeling waren. Bij het moment van deze verkiezingen was immers al duidelijk dat korte tijd later een ingelaste verkiezing zou volgen voor de nieuw te vormen fusiegemeente Westland. Inderdaad vonden deze verkiezingen ruim anderhalf jaar later op 19 november 2003 ook daadwerkelijk plaats. In het algemeen concluderen we dat een herindeling er op langere termijn toe leidt dat het gemiddelde opkomstpercentage bij reguliere raadsverkiezingen enigermate daalt. Deze bevinding spoort met die uit eerder verricht onderzoek en komt ook overeen met de constatering van onze informanten dat de belangstelling van de inwoners voor de gemeentepolitiek daalt (zie tabel 3.1).

9

Marcel Boogers, Lokale politiek in Nederland: de logica en dynamiek van plaatselijke politiek, Lemma, Den

Haag, 2007, pp.27-32.

36261

22

Tabel 3.3: Vergelijking opkomst raadsverkiezingen vóór en na herindeling 1998 Leidschendam Leidschendam 62,5% -Voorburg

Voorburg

Pijnacker-

Pijnacker

71%

Nootdorp

Nootdorp

66,1%

Zwijndrecht

Heerjansdam

68,4%

Zwijndrecht

58,3%

1998

2001

62%

38,8%

69%

47,7%

2002

2002

59%

51,2%

Delfland

Schipluiden

69,1%

Monster

61,8 %

Naaldwijk

57,3%

Monster

66,7%

Naaldwijk

63,9%

65%

’sGravenzande 65%

Binnenmaas

De Lier

70,2%

Wateringen

61,4%

Sassenheim

62,3%

Warmond Voorhout Katwijk

67,2%

De Lier

64,5%

Wateringen

56%

Sassenheim

60,6%

63,8%

Warmond

70,6%

66,1%

Voorhout

61,4%

Katwijk

68,6%

64%

67%

Rijnsburg

67,5%

Rijnsburg

64,5%

Valkenburg

69,8%

Valkenburg

67,9%

Binnenmaas

62,2%

s-Gravendeel

61,5%

Binnenmaas

65,1%

s-Gravendeel

64,0%

55,5 %

71%

55,3%

65,9 %

59%

54,7%

62,6%

’sGravenzande 58,3%

65%

Langsinger-

Bergschenhoek 62,4%

land

BerkelRodenrijs -----

BerkelRodenrijs 62,7%

Bleiswijk

66,8%

Bleiswijk

65,5%

Liemeer

64,3%

Liemeer

61,5%

Nieuwkoop

63,1%

Nieuwkoop

62,9%

Ter Aar

67,7%

Ter Aar

62,4%

Nieuwkoop

57,5%

57,6%

73%

Katwijk

2006

61,6%

Maasland

Teylingen

2005

-.-

Midden-

Westland

2003

64%

65%

Bergschenhoek 64%

62%

39,3%

-,-

67%

50%

-,-

62%

81,8%

64%

83,0%

62%

78,9%

Leeswijzer: het opkomstpercentage bij de speciaal ingelaste herindelingsverkiezing in de novembermaand voorafgaand aan het jaar van herindeling is vetgedrukt; het naar inwonertal herwogen opkomstpercentage in het cluster gemeenten voorafgaand aan de herindeling is onderstreept.

36261

23

Figuur 3.2: Samenhang gemeentegrootte (2002) en opkomst raadsverkiezingen 1998

72,00

opkomst98

69,00

66,00

63,00

60,00

0,00

10000,00

20000,00

30000,00

40000,00

omvang2002 (Correlatie = - .40, p <.06, n=24)

3.5 Het effect van herindeling op de mate van bronscheiding Het is landelijk beleid is om zo veel mogelijk huishoudelijke afvalstoffen meteen aan de bron, dus in de particuliere huishouding, te scheiden zodat hergebruik beter en goedkoper mogelijk is. Bronscheiding is zowel een doel bij de inzameling van het reguliere huishoudelijk afval dat (twee)wekelijks bij de percelen door de gemeente wordt opgehaald als van het grof huishoudelijk afval dat in toenemende mate door de huishoudens zelf naar de gemeentelijke milieustraat (het afvalbrengstation) moet worden gebracht. Om de gescheiden inzameling tot een succes te maken, moeten de voorlichting en de dienstverlening van de gemeente richting huishoudens zich op een relatief hoog niveau bevinden. Daarnaast dienen burgers gemotiveerd te blijven om actief bij te dragen aan de bronscheiding.

36261

24

Over het algemeen kost het scheiden van huishoudelijk afval aan de bron de huishoudens betrekkelijk veel moeite, zonder dat dat voor de huishouding meteen financieel aantrekkelijk is. In minder verstedelijkte plattelandsgemeenten zijn particuliere huishoudens meestal beter in staat te zorgen voor een relatief hoge bronscheiding10. Over het algemeen hebben huishoudens op het platteland meer mogelijkheden afvalstromen gescheiden op te slaan en zelf te composteren. Onderzoekers constateren dat hoe beter gemeenten en burgers samenwerken, hoe hoger de gerealiseerde bronscheiding11. We stellen het effect van de herindeling op de mate van bronscheiding vast door per herindelingsjaar (2002, 2003, 2004, 2006) te bezien of de gemiddelde bronscheiding in de jaren na de herindeling een meer positieve ontwikkeling (meer bronscheiding) kent dan in de vergelijkbare lange periode voorafgaand aan de herindeling. We beginnen met twee gemeenten die per 1-1-2002 zijn samengevoegd: Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp. Na de fusie is de bronscheiding in Leidschendam-Voorburg verminderd en in Pijnacker-Nootdorp op het niveau gebleven van het voormalige Pijnacker. Van verbeterde bronscheiding is in geen van deze twee fusiegemeenten sprake. We vervolgen met de nieuwe gemeente die per 1-1-2003 is gevormd: de gemeente Zwijndrecht.

Sinds de herindeling is de bronscheiding eerder gedaald dan gestegen. Van verbeterde bronscheiding is na de herindeling geen sprake. Ten slotte bezien we de situatie in de twee gemeenten die per 1-1-2004 formeel van start zijn gegaan: Midden-Delfland en Westland. Voor de herindeling was in het cluster Midden-Delfland sprake van een bronscheiding van rond de 50%. Na de herindeling komt hier verbetering in en stijgt de bronscheiding met 5 procentpunten. In deze fusiegemeente is dus sprake van een verandering ten goede. Ook in het Westland is sprake van een beperkte keer ten goede. Het bronscheidingspercentage is na de herindeling met 2 procentpunten gestegen. Van de gemeenten die per 1-1-2006 (Teylingen en Katwijk) en 1-1-2007 (Binnenmaas, Lansingerland, Nieuwkoop) werden heringedeeld, zijn nog geen gegevens beschikbaar over de gerealiseerde bronscheiding. Daarom blijven deze vijf fusiegemeenten buiten de analyse. Vervolgens is geprobeerd om door middel van regressieanalyse een schatting te verkrijgen van het effect van de herindeling op de mate van bronscheiding. Als eerste regressor is het kenmerk gemeenteomvang gebruikt. Deze heeft zoals bekend een negatieve invloed op de mate van bronscheiding12.

10

In het gegevensbestand dat voor dit onderzoek wordt gebruikt is er voor het jaar 2002 een negatieve

correlatie tussen de omvang van de gemeente gemeten in inwoners en de mate van bronscheiding (correlatie=-.65, n=24, p<.001). 11

Gemeente Apeldoorn, Afvalonderzoek: een onderzoek onder 796 bewoners, augustus 2007. uitgevoerd door

Marintel, Nijmegen. 12

Zo is voor het rekeningjaar 2002 de samenhang tussen gemeentegrootte en scheidingspercentage -65,

p<.001, n= 24. Wat betekent dat in dit bestand van 24 Zuid-Hollandse gemeente gold dat hoe groter de gemeente hoe lager de mate van bronscheiding.

36261

25

Vervolgens is geprobeerd in de tweede stap het zelfstandige effect van de herindeling te achterhalen. Voor de jaren 2003 en 2004 heeft dit interpreteerbare resultaten opgeleverd (zie tabel 2 en tabel 3). In beide gevallen blijkt uit de regressieanalyse dat de herindeling per saldo een negatief effect sorteert op de mate van bronscheiding. Per saldo constateren we dat de herindeling op het eerste oog tegenstrijdige gevolgen heeft voor de mate van bronscheiding. In de drie meer verstedelijkte gebieden (Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp en Zwijndrecht) heeft de herindeling duidelijk geleid tot een vermindering van de mate van bronscheiding. Opvallend is dat in de beide, wat meer agrarisch georiënteerde gemeenten (Midden-Delfland en Westland) sprake is van een lichte verbetering van de mate van bronscheiding. Toch komt uit de regressieanalyse naar voren dat per saldo het effect van de herindeling op de gerealiseerde mate van bronscheiding niet positief is. Tabel 3.4: Bronscheiding voor en na de herindeling 2001

2002

2003

2004

2005

2006

--

33%

32%

38%

31%

--

43%

44%

48%

48%

44%

42%

42%

41%

50%

56%

55%

50%

50%

51%

Leidschendam

34.698

38%

Voorburg

39.099

38%

Pijnacker

20.090

49%

Nootdorp