(Z)onderdak onderzoek naar beleid van dak- en thuisloze jongeren.pdf

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

30

Rekenkamercommissie

Leger des Heils zichtbaar gemaakt. Daarbij worden ook gewerkt aan het vergroten van de betrouwbaarheid van de data. Het dashboard bevat op het moment van onderzoek33 cijfers over de eerste helft van 2021. De planning om het dashboard in september 2021 gereed te hebben34 is bijgesteld naar eind 2022.35 In het voorjaar van 2020 heeft de gemeente Dordrecht interviews gehouden met dak- en thuisloze jongeren (hoofdstuk 3 gaat hier nader op in). Jongeren zijn niet op andere wijze als ervaringsdeskundige benaderd, zoals in sommige andere pilotgemeenten.36 Doorontwikkeling jongeren op de rit/brede laagdrempelige intake Binnen het tweede spoor van de pilot 100% terugdringing werkt de gemeente Dordrecht aan het verbeteren van processen waar dak- en thuisloze jongeren mee te maken hebben. In het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen is dit verbonden met ‘de doorontwikkeling Jongeren op de Rit en brede laagdrempelige intake’.

De beoogde prestatie is ‘de organisatie van een brede en laagdrempelige intake en herstelgerichte trajecten’.37 Vanaf januari 2021 is een nieuw proces voor intake en trajecten voor dak- en thuislozen ingericht binnen ‘Toegangspoort Nieuwe Start’ (in het vervolg wordt deze ook wel kortweg aangeduid als ‘Toegangspoort’).38 Het betreft een verbeterde samenwerking tussen de GGD Zuid Holland Zuid (GGD ZHZ), Sociale Dienst Drechtsteden (SDD), Avrès39, Leger des Heils (LdH) en de sociale wijkteams. Hoofdstuk 5 gaat hier nader op in. De doorontwikkeling van de aanpak Jongeren op de Rit is onderdeel van de verbeterde samenwerking.40 Het verbeteren van samenwerking over domeinen en organisaties heen om dak- en thuisloze jongeren sneller hulpverlening te bieden is ook wat veel andere pilotgemeenten nastreven.41 Bij de periodieke actualisatie van het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen zijn enkele nieuwe initiatieven voor procesverbetering binnen de Toegangspoort genomen.42 De meest recente versie van het uitvoeringsprogramma schetst het volgende beeld van de voortgang:43 • Pilot inzet spreekuren Yulius en Antes in de opvang. Er zijn werkafspraken gemaakt voor de spreekuren van Antès en Yulius; • Pilot Individuele Begeleiding Maatschappelijke Opvang (Pilot IB MO): passende trajecten door meer aanbieders.

Er zijn nieuwe partijen gecontracteerd, die bij uitstroom uit de opvang begeleiding kunnen bieden;

33 34 35 36 37 38

39 40 41 42 43

Navraag in januari 2022. Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie mei 2021, p. 2. Ambtelijk gesprek 20 mei 2022. Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, Utrecht, december 2021. Actie 2.1 ‘Organisatie brede en laagdrempelige intake en herstelgerichte trajecten’ (Gemeente Dordrecht, Visie Van opvang naar wonen, december 2019, p. 19; Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van op-vang naar wonen, juli 2020, p. 4). Na het inrichten van de Toegangspoort Nieuwe Start is actie 2.1 ‘Organisatie brede en laagdrempelige intake en herstelgerichte trajecten’ omgedoopt in ‘Brede intake en trajecten: Toegangspoort Nieuwe Start’ (Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie mei 2021, p. 5). Avrès is de sociale dienst van Gorinchem, Molenlanden en Vijfheerenlanden. Groepsgesprek 27 januari 2022. Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, Utrecht, december 2021. Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie mei 2021. Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie januari 2022.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

31

Rekenkamercommissie

• Verbeteren proces briefadressen thuislozen.44 Er is een nieuw proces ontwikkeld voor het verkrijgen van een briefadres door thuislozen; • Andere mogelijkheden tot versnellen processen en aansluiten bij individuele situatie (waaronder kostendelersnorm). Binnen de SDD wordt gewerkt aan mogelijkheden om processen te versnellen, onder andere door instelling van een multidisciplinair team, spreekuren in de opvang en een versnelde route na aanmelding via Toegangspoort Nieuwe Start. In crisissituaties wordt, indien nodig, maatwerk toegepast. Op basis van de Handreiking maatwerk participatiewet (Divosa) worden verbeteringen doorgevoerd, onder meer op het gebied van informatieverstrekking over de kostendelersnorm. Realiseren extra woon(zorg)plekken voor dak- en thuisloze jongeren Het realiseren van extra woon(zorg)plekken voor dak- en thuisloze jongeren is het derde spoor van de pilot 100% terugdringing. De beoogde prestatie is ‘Uitbreiding aanbod tussen-/ vervolgvoorzieningen’.45 De beoogde aantallen en type woon(zorg)producten zijn gebaseerd op het capaciteitsonderzoek Beschermd Wonen en Opvang dat begin 2020 is uitgevoerd. Sommige van de te realiseren woon(zorg) producten richten zich specifiek of mede op kwetsbare jongeren. Het gaat dan om: • Housing First; • Woon/kamertraining jongvolwassenen; • Flexwonen/tijdelijk wonen.

Het realiseren van deze woon(zorg)producten is een regionale opgave. In de Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen (2021-2022) is het ‘bod’ van de deelnemende gemeenten vastgelegd. Tabel 3.1 laat zien waar de gemeente Dordrecht staat in het realiseren van specifiek of mede op kwetsbare jongeren gerichte woon(zorg)voorzieningen. Dit overzicht is afgeleid uit de stand van zaken zoals beschreven in het meest recente uitvoeringsprogramma (versie januari 2022).46

44 45 46

Eerder is dit een apart actiepunt in het uitvoeringsprogramma, namelijk actie 2.2 ‘Vereenvoudigen en versnellen procedures uitkeringen, postadressen etc.’ (Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, juli 2020, p. 4). Actie 2.4 van de visie Van opvang naar wonen en uitvoeringsprogramma, versie juli 2020. In de bijstelling van het uitvoeringsprogramma is dit actie 2.3 geworden (versie mei 2021; versie januari 2022). De notities Monitoring werkagenda Huisvesting Kwetsbare Groepen: onderdeel lokale agenda tonen per re-giogemeente in welke fase de te realiseren diverse woon(zorg)producten verkeren (opstart en verkenning, planuitwerking of uitvoering). Een overzicht hiervan is met de raad gedeeld als bijlagen bij: Raadsinformatie-brief ‘Tussenstand uitvoering visie Van opvang naar wonen 2020-2025’, zaaknummer 0065614, 18 mei 2021; Raadsinformatiebrief ‘Tussenstand uitvoering visie Van opvang naar wonen 2020-2025’, zaaknummer 0176420, 22 januari 2022.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

32

Rekenkamercommissie

Tabel 3.1 Realisatie woon(zorg)voorzieningen in Dordrecht voor dak- en thuisloze jongeren, stand januari 202247 Woon(zorg) voorziening

In Dordrecht gerealiseerd in 2020-2021

‘Bod’ van Dordrecht (Agenda HKG 2021-2022)

Housing First voor jongeren

in 2020 voor drie jongeren.

Jaarlijks 10 woningen in regio; aantal in Dordrecht n.t.b.

Woon/kamertraining jongvolwassenen

15 plekken in de wijk Sterrenburg. Eerste plekken in maart 2021 opgeleverd en inmiddels vol.48

15 plekken

Flexwonen/tijdelijk wonen

8 woningen voor jongeren in Nieuw Thureborgh via Livable (augustus 2021 tot 2022)

30 woonplekken in Dordrecht, mede voor jongeren.50

Woningen in buurt Weeskinderendijk en Dokweg: gemeentelijk vastgoed voor o.a. gezinnen en jongeren.49 Tijdelijke opvang bij particulieren

Subsidie voor Kamers met Aandacht (voor jongeren, met name uit de Jeugdzorg). Afspraak minimaal 10 woningen per jaar. Nog geen geslaagde matches.

n.v.t.

De Rustplek: particulier initiatief vanuit de kerken. Aantal succesvolle mat-ches.

3.3 Beleid voor jongeren die uitstromen uit de jeugdzorg 3.3.1 Doel van plan van aanpak In Dordrecht is al geruime tijd aandacht voor wat bekend staat als ’18-/18+ problematiek’. De Dordtse gemeenteraad heeft in 2016 een motie aangenomen om een soepele overgang van de Jeugdwet naar de Wmo te faciliteren.51 Met het lokale Investeringsplan sociaal domein (2019) zijn incidentele middelen beschikbaar gesteld voor een snelle en passende overgang van Jeugdwet naar Wmo. In regionaal verband is een gecombineerde ondersteuning aan jongeren die doorstromen uit de (residentiële) jeugdhulp een speerpunt.52 Landelijk geven Dordrecht en Groningen uitvoering aan de ‘Halsema-pilot’, waarin wordt beoogd dat de basis op orde is voor jongeren die op hun 18e uitstromen uit de jeugdzorg. In bijlage B.2 zijn de regionale en landelijke kaders en ontwikkelingen verder toegelicht. In het kader van de uitvoering van het lokale Investeringsplan sociaal domein zijn door extern evaluatieonderzoek knelpunten in de overgang van de Jeugdwet naar de Wmo in kaart gebracht.53 Daaraan is 47

Gegevens afkomstig uit: Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie janu-ari 2022.

48

Uit een ambtelijk aangereikt overzicht van de Monitoring werkagenda HKG blijkt dat in aanvulling op de 15 plekken (Timon) er 3 plekken zijn bijgekomen (Enver).

49

Er kon niet worden aangegeven hoeveel er hier voor jongeren beschikbaar zijn, wel dat er vier plaatsen zijn voor gezinnen (ambtelijke mail d.d. 30 mei 2022).

50

Het blijkt om 33 units op het Leerpark te gaan (ambtelijke mail d.d. 30 mei 2022).

51

M24 Motie van 18- naar 18+ maar niet ‘Tussen wal en schip’!, 28 en 29 juni 2016.

52

Regionale visie sociaal domein Drechtsteden, juni 2019.

53

Tien Organisatieadvies, Eindrapportage Van 18- naar 18+ in Dordrecht. Evaluatie van de overgang van Jeugdwet naar Wmo voor jongeren die hulp en zorg nodig hebben, Oosterbeek, 19 december 2019.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

33

Rekenkamercommissie

een vervolg gegeven met het Plan van aanpak Van Jeugdwet naar Wmo (2020), waarmee het volgende doel wordt nagestreefd: “Een jongere (en zijn/haar sociaal netwerk) ervaart weinig tot geen hinder van de overgang van de Jeugdwet naar de Wmo wanneer hij/zij 18 jaar wordt. Ofwel: minder jongeren die na hun 18e jaar ‘uitvallen’ uit de zorg.”54 Ongeveer de helft van alle centrumgemeenten heeft preventief beleid op dak- en thuisloosheid na uitstroom uit een zorginstelling (jongeren en/of volwassenen).55

3.3.2 Beoogde prestaties en stand van zaken in de beleidsuitvoering Voor de gesignaleerde knelpunten in de overgang van de Jeugdwet naar de Wmo worden oplossingen in twee richtingen gezocht: een doorgaande ondersteuningslijn en passende huisvesting. Binnen deze oplossingsrichtingen zijn langs vijf actielijnen acties geformuleerd. De beoogde beleidsresultaten hebben betrekking op: Oplossingsrichting Doorgaande ondersteuningslijn • Jongeren worden met een toekomstplan tot 27 jaar op zelfstandigheid en zelfregie voorbereid. In dit toekomstplan is onder andere oog voor inkomen/financiën, wonen, opleiding of baan en de rol van het gezin en sociaal netwerk. Het opstellen van dit toekomstplan is een gezamenlijk proces van de jongere met zijn of haar begeleider van het sociaal wijkteam of de gecertificeerde instelling. Een toekomstplan kan opgesteld worden vanaf 16-jarige leeftijd, waarbij een Wmo-consulent tijdig (ongeveer vanaf 17-jarige leeftijd) aansluit. Zo nodig sluit ook een inkomensconsulent van de SDD aan. • Het toekomstplan wordt in samenhang met een integrale ketenaanpak, Jongeren op de Rit, ingezet om ketenpartners die nodig zijn voor de uitvoering van het ondersteuningsplan met elkaar te verbinden. • Het verbeteren van samenwerking in beleid en uitvoering om de integrale ketenaanpak mogelijk te maken.

Regulier overleg op bestuurlijk, beleids- en uitvoerend niveau moet daarin voorzien. Oplossingsrichting Passende huisvesting • Meer passende woonruimte, woonvormen en vormen van begeleiding voor jeugdigen van 18 jaar en ouder met een zorgvraag. • Om zodoende onder jongeren die uit de (residentiële) jeugdzorg uitstromen dak- en thuisloosheid en escalaties thuis in het gezin te verminderen. Vanuit de ambtelijke organisatie is een overzicht ontvangen van maatregelen die genomen of in voorbereiding zijn voor een doorgaande ondersteuningslijn. Het betreft een ambtelijk werkdocument van waaruit medewerkers en managers van Service Organisatie Jeugd (SOJ), Stichting Jeugdteams (SJT), Sociale Dienst Drechtsteden (SDD) en de gemeente (samen)werken. De maatregelen bestrijken de volgende thema’s/domeinen: • Basis op orde (denk aan identiteitskaart, briefadres, huisuitzetting, afsluiting gas/water/licht, uitkering tijdens korte detentie); • Inkomen/ financiën (denk aan uitkering, rechtsbijstand, kostendelersnorm); 54 55

Gemeente Dordrecht, Plan van aanpak ‘Van Jeugdwet naar Wmo: niet tussen wal en schip’, 2020, p. 1. KPMG, Monitor dak- en thuisloosheid. Stand van zaken over de eerste helft van 2021, i.o.v. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 14 december 2021, p. 21.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

34

Rekenkamercommissie

• Wonen/ huisvesting (denk aan inschrijfprocedure, voorrangsregeling); • Onderwijs en werk (denk aan scholings- en loopbaan advies, begeleiding naar onderwijs/werk en opdoen van werkervaring); • Psychosociale ontwikkeling (denk aan afspraken voor doorgaand aanbod 18-/18+, wachttijden en eigen bijdrage); • Veiligheid en zorg (denk aan inzet re-integratie officier na detentie). Dit is ‘werk in uitvoering’ op basis van maandelijks overleg in 2021 en begin 2022. Alle actiepunten zijn nu helder, opgesteld en er wordt aan gewerkt (met name door de SDD). Daarmee is ook uitwerking gegeven aan het voornemen in de Regionale visie sociaal domein tot gecombineerde ondersteuning voor jongeren die doorstromen uit de (residentiele) jeugdhulp.56 In een ambtelijk gesprek57 is naar voren gebracht dat de oplossingsrichting Passende Huis-vesting uitwerking krijgt via de regionale inspanningen om het aanbod tussen-/ vervolgvoorzieningen uit te breiden (reeds behandeld in paragraaf 3.2.2). Kader 3.3 Duiding van het Dordtse beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren Het normenkader voor dit rekenkameronderzoek bevat geen normen voor het beleid dat de gemeente Dordrecht voert ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren. Op verzoek van de rekenkamercommissie duiden we het onderzoek aan de hand van landelijke ontwikkelingen en inzichten. Het spoor onderzoek en monitoring.

Er is een landelijke monitor Dak- en thuislozen in ontwikkeling. Daaraan is vanaf de start van het Actieprogramma dak- en thuislozen gewerkt. Het is lastig gebleken om een sluitend beeld te krijgen van het aantal dakloze mensen. Het vorige kabinet heeft daarom fors ingezet op het beter inzicht krijgen in aantallen, in- en uitstroom en herhaalde dakloosheid. Om tot een beter structureel inzicht te komen, en ook een koppeling met andere beschikbare data te kunnen maken, heeft het CBS recent de opdracht gekregen om een structurele monitor dakloosheid te ontwikkelen. Voorlopig zal deze monitor bestaan naast de jaarlijkse schatting die ook door het CBS wordt uitgevoerd. Het CBS gebruikt voor de nieuwe monitor de gegevens die gemeenten aanleveren in de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein (GMSD). Voor het jaar 2022 is het helaas nog niet mogelijk een compleet beeld te krijgen. De verwachting is dat in 2023 een completer beeld van het aantal dakloze mensen uit de GMSD en andere bronnen, zoals maatschappelijke opvanginstellingen, te geven is. De Dordtse investering in een monitor en Dashboard dak- en thuislozen biedt straks mogelijkheden om de effectiviteit van het gevoerde beleid te kunnen vaststellen en met beleidsinformatie te kunnen (bij)sturen.

Het is uit onderzoek naar datagedreven werken bij gemeenten bekend dat het een tijdrovend en moeizaam proces kan zijn om te komen tot bruikbare en betrouwbare gegevens. Dat blijkt ook in Dordrecht het geval.

56 57

Ambtelijke mailwisseling d.d. 16 maart 2022. Groepsinterview 27 januari 2022.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

35

Rekenkamercommissie

Het spoor organisatie van een brede intake en trajecten. Net als veel andere gemeenten die hebben deelgenomen aan het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren streeft Dordrecht er naar om de ondersteuning aan jongeren te verbeteren door meer samen te werken, de bureaucratie te verminderen en sneller hulpverlening te bieden. En net als in andere gemeenten is deze samenwerking gericht op het doorbreken of overbruggen van grenzen tussen domeinen en organisaties. Door afspraken tussen gemeenten, woningcorporaties en zorgaanbieders wordt ook ingezet op een goede door- en uitstroom binnen de keten. In andere gemeenten zijn er ook veel initiatieven gericht om dak- en thuisloze jongeren te raadplegen. Opties die elders worden toegepast zijn jongeren structureel bevragen naar ervaren knelpunten, jongeren met ervaring in de jeugdzorg/opvang inzetten als vrijwillige maatjes en/of als belangenbehartigers/ondersteuners of zelfs als professionele begeleiders. Dordrecht presteert hier matig op en het lijkt ook geen inzet van het Dordtse beleid. In diverse gemeenten is er aandacht voor 18-/18+ problematiek. De doorgaande lijn die Dordrecht in ontwikkeling heeft, en het werkdocument met afspraken die daarvoor zijn gemaakt, weerspiegelen de brede aanpak die landelijk wordt voorgestaan en handvatten die daarvoor zijn aangereikt. Het spoor uitbreiding woon(zorg)plekken.

Zoals de meeste gemeenten die hebben deelgenomen aan het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren neemt Dordrecht acties gericht op het realiseren van woonruimten voor kwetsbare jongeren en afspraken met woningcorporaties en zorgaanbieder over wonen met begeleiding. Tijdens landelijke conferentie Goede Buur (op 14 juni 2022 in Utrecht – georganiseerd door Portaal, SSH Student Housing en Ontwikkelwerkplaats Gemengd Wonen zijn goede praktijkvoorbeelden uitgewisseld. In afwijking van diverse andere gemeenten neemt Dordrecht geen acties gericht op crisisopvang voor jongeren gescheiden van volwassenen en op concrete afspraken om wachttijden te voorkomen. Bronnen: A&O fonds gemeenten, datagedreven sturing in gemeenten, 2017; Davelaar, Samen 18 en vooruit. Een participatief onderzoek naar hoe jongeren uit de jeugdzorg de overgang 18-/18+ ervaren. Den Haag, 2021; Frings en Van Dijke, Eindrapportage Boegbeelden Een (t)huis, een toekomst, december 2021; Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, Utrecht, december 2021; Movisie, Wat werkt bij de aanpak van dak- en thuisloosheid onder jongeren, november 2019; Kamerbrief aanpak dakloosheid, 2 juni 2022; Stichting Zwerfjongeren Nederland, Beleidsvoorstel gemeenten Laat jongeren niet zwerven, Amsterdam, november 2019; Willems, M. (2011). Zwerfjongeren: Aanpak en achtergrond voor beleid.

Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

4. Dak- en thuisloze jongeren in beeld In dit hoofdstuk presenteren we informatie van de gemeente en ketenpartners over de doelgroep van dak- en thuisloze jongeren. Daarmee kunnen we deelvraag 3 beantwoorden, over het inzicht van de gemeente in de doelgroep.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

36

Rekenkamercommissie

Deelvragen en bevindingen

Deelvraag 3: heeft de gemeente inzicht in (de ontwikkeling in) de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren? En sluit het beleid hierop aan? • De doelgroep is naar omvang steeds beter in beeld bij de gemeente. Het aantal dak-lozen en ook het aandeel jongeren onder hen wordt sinds 2021 door de Toegangspoort bijgehouden in een monitor die in opbouw is. • De doelgroep is naar samenstelling niet goed in beeld bij de gemeente. Er is er een dashboard daken thuislozen van de gemeente in ontwikkeling die naar verwachting zicht zal geven op de omvang en samenstelling van de doelgroep in zoverre zij bij de Toegangspoort worden aangemeld. Thuisloze jongeren die zich niet melden, blijven buiten zicht. • Doordat er tot nu toe beperkt inzicht was in de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren sluit het ontwikkelde beleid voor deze groep vooral aan bij wat in het algemeen bekend is over de doelgroep en hun risicofactoren.

4.1 Onderzoek, registratie en monitoring Een van de acties binnen de pilot 100% terugdringing zou zich moeten richten op onderzoek en continue monitoring om de problematiek van de dak- en thuisloze jongeren in kaart te brengen. In het bijzonder zou het gaan om: (1) meting van aantallen dak- en thuisloze jongeren, (2) verhelderen van de oorzaken van dak- en thuisloosheid, (3) in kaart brengen van knelpunten in hun zorgbehoefte en (4) monitoring van deze drie punten (zie paragraaf 3.2.2). Onderzoek naar aantallen dak- en thuisloze jongeren, de oorzaken van hun dak- en thuisloosheid en knelpunten in hun zorgbehoeften is tot nu toe slechts in beperkte mate uitgevoerd door of in opdracht van de gemeente Dordrecht. In de aanloop naar het opstellen van de visie Van opvang naar wonen heeft de gemeente Dordrecht onderzoek laten doen naar de omvang en samenstelling van cliënten in de nachtopvang.58 Tot de onderzochte doelgroepen behoren ook jongeren in de leeftijd van 18 tot 27. Geconstateerd werd dat 13 jongeren in april 2019 gebruik maakten van de nachtopvang en 4 jongeren van 24-uursopvang met begeleiding en een eigen kamer (Herstart) van het Leger des Heils. In het rapport worden kenmerken van de daklozen in kaart gebracht, maar slechts in enkele gevallen uitgesplitst naar leeftijdscategorieën. Van de 13 jongeren in de nachtopvang was de aanleiding voor dakloosheid bekend.

In volgorde van belangrijkheid zijn dat: relatiebreuk, huurachterstand, schulden, gebrek aan motivatie bij eerdere zorg, geen huis na een detentieverleden en overige redenen. De achterliggende problematiek van deze jongeren had te maken met financiële problemen, verslaving, verstandelijke beperking, psychiatrische en overige problemen. Onderzoek gericht op het verhelderen van de oorzaken van dak- en thuisloosheid van jongeren is uitgevoerd, maar de resultaten ervan zijn niet meer beschikbaar. Na het gereedkomen van de visie Van opvang naar wonen (december 2019) heeft de gemeente in het voorjaar van 2020 onderzoek laten uitvoeren onder een selecte groep dak- en thuis-loze jongeren. Met dit onderzoek wilde de gemeente oorzaken van dak- en thuisloosheid verhelderen en ervaren knelpunten en zorgbehoeften in kaart brengen. De uitkomsten van het onderzoek brachten de gemeente niet het beoogde inzicht. De raad is door middel van een raadsinformatiebrief zeer summier over de uitkomsten geïnformeerd: dat het on58

Bureau HHM, In beeld: Cliënten Nachtopvang en 24-uurs opvang in de regio Drechtsteden/Alblasserwaard Vijfheerenlanden, juli 2019.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

37

Rekenkamercommissie

derzoek een gevarieerd beeld heeft opgeleverd van oorzaken, behoeften en ervaren knelpunten.59 De rapportage waarop de verstrekte informatie berust en het onderliggende onderzoeksmateriaal blijken niet gearchiveerd. In het kader van het landelijke Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren is een landelijke monitor ontwikkeld. De gemeente Dordrecht heeft daarvoor gegevens aangeleverd die zij heeft opgevraagd bij de ketenpartners. De gegevens uit deze landelijke monitor zijn echter niet herleidbaar naar de deelnemende gemeenten. Voor dit onderzoek voor de rekenkamercommissie zijn de aangeleverde gegevens opgevraagd bij de gemeente. De gegevens, die we op geaggregeerd niveau hebben ontvangen, geven echter geen inzicht in de omvang en samenstelling van de doelgroep.60 Monitoring is op twee niveaus in ontwikkeling in Dordrecht: op het niveau van de Toegangspoort Nieuwe Start en dat van de gemeente. Vanaf de oprichting van Toegangspoort Nieuwe Start begin 2021 wordt gewerkt aan de opbouw van een monitoringsysteem. De monitoring van trajecten is als taak bij Toegangspoort Nieuwe Start (bij GGD) belegd. Het monitoringsysteem in opbouw omvat aangeleverde gegevens van de partijen die in de Toegangspoort samenwerken. Het opbouwen van de monitor door de GGD kost veel tijd en bestaat op dit moment nog uit losse gegevensoverzichten.

De GGD gaf ten tijde van dit onderzoek aan dat ze langzamerhand beter zicht begint te krijgen op de doelgroep. De gemeente Dordrecht is bezig met het opzetten van een Dashboard dak- en thuislozen. Het dashboard moet zicht geven op de ontwikkeling in de omvang en samenstelling van dak- en thuislozen, hun problematiek, de voorzieningen waarvan ze gebruik maken, de doorstroom, de wachttijden en de uitstroom. Het monitorsysteem zou gegevens moeten gaan combineren van de Toegangspoort/GGD (o.a. aanmeldingen bij de Toegangspoort), het Leger des Heils (instroom, doorstroom, uitstroom uit de opvang en naar tussenplekken) en de Sociale Dienst Drechtsteden (Wmo-indicaties voor opvang, beschermd wonen, individuele begeleiding en IB4 MO, uitkeringen en schuldhulpverlening). Deze drie databronnen (datadumps) worden gecombineerd met eigen informatie van de gemeente, uit het Basisregistratie Personen (BRP). Door het combineren en linken van deze informatie kan de betrouwbaarheid van de gegevens worden verhoogd. Indien het dashboard functioneert zoals beoogd, krijgt de gemeente zicht op ontwikkelingen in de omvang en samenstelling van de doelgroep, oorzaken van dakloosheid (in algemene termen), opvang en vervolg van de trajecten (afgeven Wmo-indicaties en wachtlijsten voor Wmo-voorzieningen).

Met het dashboard kan “een analyse worden gemaakt van ondersteuningsvragen en verschuivingen hierin, en de actuele stand van zaken rond de bezetting van voorzieningen, plus de in- en uitstroom”. Met het dashboard zal de gemeente in staat zijn om “sneller in te springen op trends en beter uitvoering te geven aan beleid”. Ook kan er een analyse worden gemaakt voor evaluatie en rapportage. “In het verlengde daarvan kunnen aan de hand van vaak binnengekomen adviesvragen van de ketenpartners verbeteringen worden opgepakt”. Tot slot kunnen ui het dashboard gegevens voor de uitvraag van de landelijke monitor dak- en thuislozen worden gegenereerd. Een voordeel van het dashboard is verder dat de ketenpartners worden ontlast, omdat de gemeente minder vaak - en minder ad hoc – hen om beleidsinformatie hoeven te vragen.61

59 60 61

Raadsinformatiebrief ‘Voortgang pilot landelijk actieprogramma dak- en thuisloze jongeren voor Dordrecht’, zaaknummer 0162587, 8 december 2020. Wij kregen van de uitvragen voor de drie monitoren vanwege privacyoverwegingen alleen gegevens over ge-realiseerde opvangplekken. ‘Dashboard dak- en thuislozen’ van de gemeente Dordrecht, initiatief 42 (p. 102-103) in Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, 2021

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

38

Rekenkamercommissie

Het dashboard is echter nog niet in gebruik en het is nog niet duidelijk op welke termijn dat het geval zal zijn. De planning was oorspronkelijk om het dashboard in september 2021 gereed te hebben62, maar doordat er vragen rondom de AVG blijken te spelen, kon in het voorjaar van 2022 niet worden aangeven wanneer het dashboard wel gereed zou zijn.63 Momenteel wordt onderzocht wat binnen de grenzen van de AVG toegestaan en mogelijk is met betrekking tot het linken van data aan persoonsgegevens. Persoonsgegevens mogen gedeeld worden met als doel de persoon in kwestie te ondersteunen, bij een behandelplan. Bij een dashboard voor beleidsdoeleinden gelden echter strikte eisen. Het dashboard zelf zal geen data op persoonsniveau rapporteren; maar linken aan persoonsgegevens is wel nodig om bijvoorbeeld vast te kunnen stellen hoeveel daklozen een uitkering hebben. Ook indien de gemeente bijvoorbeeld een klantreis wil analyseren (bijv. om na te gaan wat de gemiddelde termijnen zijn per doelgroep en wat veel voorkomende obstakels zijn per leeftijdsgroep) is dat alleen mogelijk door te linken met persoonsgegevens. Momenteel wordt onderzocht of dit is toegestaan en zo ja, onder welke voorwaarden.

4.2 Aantallen en kenmerken dak- en thuisloze jongeren Er zijn op dit moment dus nog steeds beperkte gegevens voorhanden over de ontwikkeling in de omvang en vooral de samenstelling van de doelgroep. In deze paragraaf doen we een poging hier toch een indruk van te geven, gebruik makend van data die we bij de gemeente hebben opgevraagd over de jaren 2020 en 2021. Over 2020 hebben we nauwelijks gegevens ontvangen, behalve een Excelbestand van het Leger des Heils. Op grond daarvan zouden 49 jongeren van 18-27 jaar in 2020 gebruik hebben gemaakt van de nachtopvang van het Leger des Heils (‘Van de Straat’). Voor 2021 hebben we meer gegevens ontvangen. In 2021 hebben: • 100 jongeren zich aangemeld bij de Toegangspoort, waarvan 75 jongeren van 18-23 jaar en 25 jongeren van 24-27 jaar; 64 • 23 jongeren gebruik hebben gemaakt van de opvang van Leger des Heils (op locaties X of Z)65; het gaat hier om nieuwe instroom in 2021. Er zaten in 2021 echter ook jongeren in de opvang die in 2020 waren ingestroomd.

Het Leger des Heils gaf zelf aan dat er in totaal 37 jongeren (unieke personen) in de opvang zaten in 2021, dus zowel nieuwe instroom in dat jaar als jongeren die er al eerder zaten;66 • 21 jongeren gebruik hebben gemaakt van acute noodopvang in hotel A; 5 daarvan waren overgeplaatst uit de opvang van het Leger des Heils na de eerste paar nachten daar; • 57 jongeren een briefadres hebben gekregen. Hieronder vallen niet de jongeren die in de opvang van Leger des Heils zitten; die krijgen ‘automatisch’ een briefadres. Het betreft dus jongeren die geen opvang nodig hebben maar ook geen thuis hebben (bankslapers) of wellicht in het hotel zitten. De 57 jongeren die een briefadres hebben gekregen, kan in zekere mate als een indicatie worden opgevat voor het aantal thuisloze jongeren die door het wijkteam/Jongeren op de Rit wordt begeleid. 62 63 64

65 66

Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, versie mei 2021, p. 2. Ambtelijk gesprek 20 mei 2022. Binnen de groep gezinnen bevinden zich ook enkele jongeren/ jongvolwassenen met minderjarige kinderen (zoals tienermoeders). Daarnaast kunnen dakloze gezinnen ook kinderen van 18-27 jaar hebben. Voor gezin-nen is er een andere route, met andere opvangmogelijkheden, die we buiten beschouwing hebben gelaten in dit onderzoek. Locaties van opvang duiden we aan met hoofdletters. Interview Leger des Heils; dit blijkt ook uit de Excelsheet die we hebben ontvangen.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

39

Rekenkamercommissie

Jongeren op de Rit gaf zelf aan dat ze in 2021 een instroom hadden van 137 jongeren met multiproblematiek die ze zijn gaan begeleiden, boven op de caseload die er nog was van de voorgaande jaren (jongeren worden soms jarenlang begeleid). Hun eigen inschatting was dat gemiddeld zo’n 85 tot 90% van de jongeren die ze begeleiden een huisvestingsprobleem hebben. Dan gaat het echter niet alleen over thuislozen, maar bijvoorbeeld ook over jongeren die bij hun ouders wonen in een kwetsbare of instabiele situatie, zodat ze elk moment dak- of thuisloos kunnen worden. In dat geval is bij acute dakloosheid opvang nodig, in het eigen netwerk of door de gemeente. Voor thuisloze jongeren (bankslapers) wordt na melding bij de Toegangspoort een briefadres aangevraagd en wordt hun begeleiding voortgezet door de JOR-professionals. Dus alleen jongeren die dakloos worden of die thuisloos zijn en een briefadres aanvragen worden bij de Toegangspoort aangemeld. We hebben enkele gegevens over kenmerken van de jongeren ontvangen die bij de Toegangspoort zijn aangemeld, namelijk over de oorzaken van dakloosheid. Deze gegevens lijken betrekking te hebben op jongeren die bij het Leger des Heils zijn aangemeld (23) en in het hotel (21), en waarbij dakloosheid van jongeren meerdere oorzaken kan hebben.

Uit de gegevens van de Toegangspoort over 2021 blijken twee clusters van oorzaken van dakloosheid relatief veel voor te komen: (1) zorgmijdend gedrag, niet te handhaven in een zorginstelling of psychiatrische of psychosociale problematiek (bij 28 gevallen), en (2) uithuisplaatsing door familieomstandigheden of omstandigheden thuis (18 gevallen). Daarnaast zou bij 12 gevallen de exacte aanleiding onbekend zijn. Het gaat hier om erg grove categorieën, maar ze geven wel enig inzicht in veel voorkomende oorzaken van dakloosheid bij jongeren. Alle informatie beperkt zich tot jongeren die zich gemeld hebben bij het sociaal wijkteam of de opvang van het Leger des Heils en die vervolgens zijn aangemeld bij de Toegangspoort. De jongeren die zich bij het wijkteam of JOR melden, zijn thuisloze jongeren die al enigszins open staan voor begeleiding en intrinsiek gemotiveerd zijn. Maar er is ook een groep thuisloze jongeren die dat niet is en zich niet bij het wijkteam meldt. Op dit groep is geen zicht. Een van de geïnterviewden merkte op dat hieronder ook jongeren zitten die uit penitentiaire instellingen (PI’s) komen. Die blijven vaak onzichtbaar want melden zich veelal niet bij het wijkteam. De PI’s menen dat er te weinig aandacht is voor deze groep jongeren.67

5. Toegang tot de opvang in opzet en praktijk Dit hoofdstuk gaat in op de organisatie en uitvoering van de toegang tot de opvang. In de Wmo 2015 wordt onder toegang het proces van melding tot en met de daadwerkelijke verlening van maatschappelijke opvang en passende ondersteuning begrepen. Bij de behandeling van de toegang gaan we ook in op de knelpunten en mogelijke oplossingen hiervoor die naar voren zijn gebracht door geïnterviewden. Deelvragen en bevindingen

Deelvraag 4a In hoeverre is voor dak- en thuisloze jongeren in opzet en praktijk sprake van een adequate toegang tot de nacht- en crisisopvang? • De organisatie van de samenwerking in de toegang heef in de loop van 2021 vorm gekregen in de Toegangspoort Nieuwe Start. Er is door de deelnemende partijen een werkwijze ontwikkeld voor de uitvoering van de toegang en de samenwerking daarbinnen. Deze werkwijze wijkt op een aantal punten af van de beoogde opzet van de Toegangspoort. Ook zijn er (nog) geen formeel vastgestelde 67

Interview Leger des Heils 3 maart 2022

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

40

Rekenkamercommissie

werkprocessen en werkafspraken voor de samenwerking in de toegang. Er is wel een protocol voor de Toegangspoort in ontwikkeling. • Het juridisch kader van toegangscriteria van de gemeente is in lijn met de Wmo 2015 en het Convenant landelijke toegankelijkheid maatschappelijke opvang. Het is echter onduidelijk of de toetsing van het recht op toegang tot de opvang wordt uitgevoerd volgens de toegangscriteria. De gemeente heeft hier geen zicht op. • De huidige basiscapaciteit aan opvang blijkt onvoldoende zodat er structureel extra, tijdelijke crisisopvang nodig is. • Voor jongeren die acuut dakloos zijn regelt de GGD conform afspraak nog dezelfde dag opvang. Maar het huidige aanbod is inadequaat voor de doelgroep van dakloze jongeren, omdat er geen specifieke opvang voor jongeren is.

Deelvraag 5 Welke belemmeringen worden door betrokkenen ervaren voor een adequate toegang tot de eerste opvang en tijdige doorstroming in de keten van maatschappelijke opvang? • Knelpunten die zijn genoemd door betrokkenen zijn onder meer: geen zicht op afwijkingen van het toetsingskader voor de toegang tot de opvang; tekort aan basisopvangcapaciteit; geen jongerenopvang; te beperkte regie op trajecten door de Toegangspoort; spanning tussen bevorderen doorstoom en eigen regie van dak- en thuislozen.

Deelvraag 6: Welke oplossingen voor de genoemde belemmeringen zijn hiervoor in beeld bij betrokkenen? • Uitgewerkt afwegingskader voor toetsing van het recht op opvang; aparte jongeren-opvang; protocol Toegangspoort met meer duidelijkheid over de rollen van partners in de Toegangspoort; grotere rol van de GGD m.b.t. centrale regie.

5.1 Toegang georganiseerd in de Toegangspoort Nieuwe Start Opzet Vanaf januari 2021 is de toegang tot maatschappelijke opvang binnen de Toegangspoort Nieuwe Start georganiseerd. Het proces van de Toegang bestaat uit 3 stappen: 1. Aanmelden bij de Toegangspoort, regelen van de opvang indien nodig en toetsen van het recht hierop aan toetsingskaders en het regelen van enkele basiszaken zoals briefadres en eventuele Wmo-indicatie; 2. Brede intake en integraal plan; 3. Regie, monitoring en nazorg. In de Toegangspoort werken de GGD Zuid Holland Zuid (DG&J ZHZ), Sociale Dienst Drechtsteden, Avrès, het Leger des Heils en sociale wijkteams samen, zodat dak- en thuis-lozen sneller een passend traject kunnen gaan volgen. De partijen geven ieder vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid uitvoering aan de toegang en eerste opvang. Hoe dit in opzet is beoogd, staat beschreven in de folder

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

41

Rekenkamercommissie

Toegangspoort Nieuwe Start (zie bijlage 3).68 De Toegangspoort Nieuwe Start lijkt in opzet een adequate toegang te bieden tot opvang voor daklozen, inclusief dakloze jongeren. Echter, algemeen wordt opgemerkt dat een element in de keten mist, namelijk een aparte jongerenopvang.

Uitvoeringspraktijk De Toegangspoort Nieuwe Start heeft in de praktijk een iets andere vorm gekregen dan de opzet. De Toegangspoort werd in de loop van 2020 onder leiding van een ambtenaar van centrumgemeente Dordrecht voorbereid met de Sociale Dienst Drechtsteden, het Leger des Heils en de GGD als coördinerende partij. Ondanks die gezamenlijke voorbereiding, bleek de opdrachtformulering in de beschikkingen voor de partners ruimte te laten voor verschillende interpretaties van ieders rol in de toegang. Met name de invulling die de GGD aan haar rol heeft gegeven is beperkter dan in de opzet. Zelfs over de startdatum was verschil van opvatting.69 De samenwerkingsrelaties en werkprocessen werden vanaf januari 2021 door de betrokken partners al overleggend en al doende verder vorm gegeven en ingevuld. De Toegangspoort functioneert volgens de GGD eigenlijk pas redelijk naar behoren vanaf de zomer van 2021, terwijl de implementatie ervan ‘nog lang niet af’ is.70 Om tot een duidelijk, samenhangend werkproces voor de Toegangspoort te komen hebben de gemeente en de GGD gewerkt aan een protocol voor de Toegangspoort. Een ambtelijke versie daarvan is in februari 2022 gereedgekomen, maar moet nog bestuurlijk worden bekrachtigd.71 Binnen de Toegangspoort is er geen aparte route voor jongeren, maar deze doelgroep krijgt (net als gezinnen) wel specifieke aandacht.

Voor jongeren wordt een kortere route nagestreefd, door hen sneller door te leiden naar passende woon(zorg)voorzieningen (binnen 3 maanden). Het accent ligt daarnaast op het zo veel mogelijk voorkomen van dak-loosheid, mede door de inzet van Jongeren op de Ritprofessionals die bij huisvestingproblemen zoeken naar opvang in het eigen netwerk. Thuisloze jongeren kunnen via de Toegangspoort een briefadres krijgen, en dus ingeschreven staan in de Basisregistratie Personen, zodat ze bijvoorbeeld een uitkering kunnen aanvragen.72 Indien jongeren toch dakloos worden, wordt door de GGD nog diezelfde dag opvang geregeld. De ontwikkelde praktijk van de Toegangspoort wijkt in een aantal opzichten af van de beoogde opzet: • De GGD focust zich naar eigen zeggen op de aanmeldingen voor opvang, screenen en checken op recht op opvang, het aanvragen van een briefadres, het zoeken naar een geschikte opvangplek, allerlei administratieve taken (registraties o.a.), monitoring en een consultfunctie bij vragen en vastlopende casussen.73 Het accent ligt daarbij op regie en monitoring aan het begin van de keten, de toegang, terwijl die zich volgens de opzet zou moeten uitstrekken over de hele keten van opvang naar wonen en nazorg.

68 69 70 71 72 73

Zie de folder: https://www.dienstgezondheidjeugd.nl/assets/uploads/GGD/Documenten/Folder-Toegangs-poort-Nieuwe-Start.pdf; zie ook de website Thuis in de wijken.nl: https://thuisindewijken.nl/toegangspoort-nieuwe-start Leger des Heils en de GGD wilden vanaf 2 januari beginnen met de opbouw van de Toegangspoort, terwijl de SDD zich er al op had voorbereid om er op 2 januari mee van start te gaan. Interview GGD 1 april 2022 Ambtelijk gesprek 24-05-2022. De conceptversie van het Protocol Toegangspoort Nieuwe Start hebben we niet ontvangen. Zie over de inspanningen van de gemeente Dordrecht voor het ‘herijken route briefadressen’: initiatief 11 in Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, 2021. Interview GGD 1 april 2022

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

42

Rekenkamercommissie

• Er is geen fysiek kernteam dat periodiek bij elkaar komt - zoals in de opzet was beoogd - maar elke partij ‘doet een stukje van de toegang’. De GGD gaat als ‘spil’ in het proces periodiek met de kernpartijen afzonderlijk in gesprek over de samenwerking en de voortgang.74 De introductie van de Toegangspoort heeft tot een duidelijke verbetering geleid. Alle geinterviewde partners gaven aan dat ze de meerwaarde ervan ervaren. Het heeft geleid tot een stroomlijning en versnelling van de toegang, vooral aan het begin van de keten, met kortere lijntjes, een duidelijker rolverdeling tussen de organisaties en met een team van vaste personen, die als netwerk rond de klanten kunnen opereren. Het heeft ook geleid tot veranderingen binnen de kernorganisaties. Dat geldt met name voor de SDD. Binnen de SDD is een multidisciplinair team dak- en thuislozen opgezet.75 Er was al een jongerenteam binnen het SDD; een focusteam met veel kennis over jongeren op het terrein van de Participatiewet. Tevens is er sinds 2020 (tijdens lockdowns vanwege de coronacrisis) een consulent van de frontoffice Werk en Inkomen van de SDD twee dagdelen per week bij de opvang van Leger des Heils gestationeerd. Dat beviel zo goed, dat deze situatie is gecontinueerd.76 De adviserende rol van de GGD wordt gewaardeerd.

Vanwege de hulpverleningsachtergrond van de twee medewerkers en doordat ze toegang hebben tot het dashboard van het Meldpunt Zorg & Overlast van de GGD (OGGZ), kunnen ze inhoudelijk zinvolle adviezen geven. De GGD begint naar eigen zeggen steeds meer overzicht te krijgen van de mogelijkheden die er zijn voor opvang en tussenplekken, wat haar helpt bij haar adviserende rol.

Knelpunten en oplossingsrichtingen Verschillende partijen wezen op knelpunten en gebreken in de huidige invulling van de Toegangspoort. De gemeente, de SDD en het Leger des Heils gaven aan dat de rol van de GGD wat betreft regie en monitoring te beperkt is. De GGD zou een grotere rol moeten vervullen, om ervoor te zorgen dat knelpunten in trajecten tijdig worden gesignaleerd en besproken met de betreffende partner. Volgens de gemeente en SDD was zo’n grotere rol ook aan de GGD toebedacht in de opzet. De opdrachtformuleringen in de beschikkingen lieten blijkbaar ruimte voor verschillende interpretaties. De GGD gaf aan dat de oorspronkelijke opdrachtformulering over regie en monitoring niet past bij de beperkte formatie (2 personen) die ze daarvoor heeft gekregen. Indien een grotere rol van de GGD wordt verwacht, moet daar meer formatie tegenover staan. De afwezigheid van een kernteam dat regelmatig bij elkaar komt en de voortgang en obstakels bespreekt – zoals in de opzet was bedacht – werd een enkele keer als een gemis benoemd. Zo’n kernteam zou kunnen helpen om meer vaart te krijgen in het begeleiden van jongeren naar zelfstandigheid.77 Nu spreekt de GGD wel periodiek afzonderlijk met de verschillende partners; zij gaf aan dit naar eigen zeggen efficiënter te vinden. De Toegangspoort is nog steeds in opbouw en er wordt actief gezocht naar mogelijkheden voor verbetering.

Er loopt momenteel een evaluatieonderzoek naar de Toegangspoort Nieuwe Start vanuit de 74

75 76 77

De GGD heeft maandelijks overleg met (en bij) het Leger des Heils over cliënten die gebruik maken van de opvang (vooral de nieuwe instroom). Ook overlegt de GGD maandelijks met de SDD (over inkomen, briefadres en Wmo-indicaties) en iedere zes weken met een kernteam van het sociaal wijkteam Dordrecht (over thuislo-zen en dreigend daklozen). Die besprekingen gaan met name over de samenwerking en het proces (wat gaat goed, wat kan beter), maar als het nodig is kan ook casuïstiek worden besproken. Dit moet er voor zorgen dat alle aanvragen van dak- en thuislozen binnen de SDD door dezelfde collega’s worden opgepakt, en er meer expertise op dit onderwerp kwam en medewerkers elkaar makkelijk weten te vinden. De consulent is contactpersoon voor de SDD en die zet eventuele vervolgvragen zoals schuldenproblematiek en Wmo-vragen intern bij de SDD uit. De consulent staat ook in nauw contact met de Toegangspoort. Interview SDD 13 mei 2022

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

43

Rekenkamercommissie

gemeente waaruit knelpunten en oplossingsrichtingen naar voren zullen komen. Dit onderzoek zal binnenkort worden afgerond, en gebruikt worden voor het doorvoeren van verbeteringen in de Toegangspoort. Het protocol voor de Toegangspoort (dat nog bestuurlijk moet worden bekrachtigd) zal naar verwachting meer duidelijkheid brengen over de rollen en werkprocessen.

5.2 Toetsing van recht op opvang Juridisch kader en toetsing in opzet Opvang is volgens de wet -en regelgeving bedoeld voor mensen die onvoldoende zelfredzaam zijn, niet kunnen terugvallen op eigen mogelijkheden, voorliggende voorzieningen en/of een sociaal netwerk voor tijdelijk onderdak, en die rechtmatig in Nederland verblijven. Zo hebben uitgeprocedeerde asielzoekers, ongedocumenteerden en ingezetenen van de EU die minder dan drie maanden in Nederland verblijven geen recht op opvang. De opvang dient verstrekt te worden door de gemeente waar iemand zich tot wendt. Dat is het principe van de landelijke toegankelijkheid. In de praktijk wordt aan de toegang ook de eis van regiobinding gekoppeld. Deze is door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) uitgewerkt in model-beleidsregels om de uniforme toepassing hiervan te bevorderen. In het Convenant landelijke toegankelijkheid maatschappelijke opvang hebben 43 centrumgemeenten vastgelegd dat zij deze model-beleidsregels volgen.78 In dat kader moet worden onderzocht in welke gemeente de betrokkene de meeste kans van slagen heeft op duurzaam herstel. Indien dat een andere gemeente is dan die in de regio waar deze zich heeft gemeld, moet een ‘warme overdracht’ plaatsvinden. Voor de uitvoering van beschermd wonen en opvang in de regio Drechtsteden-Alblasserdam/ Vijfheerenlanden is een juridisch kader vastgesteld.

Dat bestaat uit een verordening, beleidsregels en nadere regels voor beschermd wonen en opvang. In de verordening Beschermd wonen en opvang gemeente Dordrecht79 zijn procedureregels en de criteria om in aanmerking te komen voor opvang neergelegd. De procedureregels geven in lijn met de Wmo uitwerking aan de het toegangsproces.80 De toegangscriteria vallen uiteen in algemene criteria voor de aanspraak op een maatwerkvoorzieningen en aanvullende criteria voor beschermd wonen en voor 24-uursopvang. De toegangscriteria weerspiegelen het uitgangspunt van de Wmo 2015 dat slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, er voor de gemeente aanleiding is om die persoon te ondersteunen.81 In de Beleidsregels beschermd wonen en opvang gemeente Dordrecht is bepaald, dat de toegang tot opvang via de Sociale Dienst Drechtsteden verloopt.82 Daarbij wordt aangegeven dat het onderzoek en het toekennen van de maatwerkvoorziening in de praktijk in nauw overleg met de zorgaanbieder zal plaatsvinden. Ook is bepaald dat de modelbe-leidsregels voor de toepassing van landelijke toegankelijkheid worden nageleefd.83

78 79 80 81 82 83

https://vng.nl/files/vng/convenant-landelijke-toegankelijkheid_maatschappelijke_opvang_20190216_1.pdf Verordening beschermd wonen en opvang gemeente Dordrecht (derde wijziging), 13 juli 2021. Zie voor een overzicht van wijzigingen https:// lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR600045/5?&show-wti=true. De procedureregels regelen de melding, clientondersteuning, de aard en de inhoud van het onderzoek, het onderzoeksverslag, het opstellen van een ondersteuningsplan en de aanvraag voor een maatwerkvoorziening. Memorie van Toelichting, p. 23-25. Artikel 6.5 Beleidsregels beschermd wonen en opvang gemeente Dordrecht, 2020. Artikel 6.3 Beleidsregels beschermd wonen en opvang gemeente Dordrecht, 2020.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

44

Rekenkamercommissie

Toetsing in praktijk In de praktijk start het proces van de toegang gewoonlijk met de melding van daklozen bij de nachtopvang (product ‘Van de Straat’) van het Leger des Heils (locatie X). Bij het Leger des Heils wordt een korte intake gedaan, zoals persoonlijke gegevens en een korte omschrijving van de situatie. Een persoon die aanklopt bij het Leger des Heils heeft sowieso recht op 24 uur bed, bad en brood. Toch worden alle daklozen die bij het locatie X aankloppen bij de Toegangspoort gemeld. Dat gebeurt in de regel binnen 48 uur en per mail. Na de melding voert de GGD een screening uit en checkt aan het landelijk Convenant Toegang Maatschappelijke Opvang. Indien de GGD doorgeeft dat de persoon mag blijven, kan begonnen worden met het regelen van basisvoorwaarden, zoals een briefadres en een Wmo-indicatie voor een Herstartplek (eenpersoonskamer). Personen die toegang hebben tot ‘Van de Straat’ (nachtopvang), hebben automatisch ook toegang tot de dagopvang op dezelfde locatie.

Knelpunten Uit de interviews kwam naar voren dat er niet altijd even duidelijk en strikt met de toegangscriteria wordt omgegaan. Het is onduidelijk of en hoe getoetst wordt aan deze criteria, inclusief het convenant landelijke toegankelijkheid. Dit wordt momenteel in opdracht van de gemeente onderzocht in het kader van de evaluatie Toegangspoort Nieuwe Start. Uit dat onderzoek – dat nog niet is afgerond - zou onder meer naar voren komen dat een aantal van de mensen in de opvang daar geen recht op zou hebben, maar dat de GGD er toch mee akkoord is gegaan.84 Ook het Leger des Heils gaf aan dat niet erg actief op regiobinding wordt gestuurd door de GGD.85 Formeel zou de GGD twijfelgevallen of afwijkingen van het toetsingskader moeten doorgeven aan de gemeente, zodat die het besluit nog kan terugdraaien, maar dat gebeurde tot voor kort niet systematisch. De gemeente wil meer overzicht hierop houden en heeft met de GGD afgesproken dat deze maandelijks een overzicht naar de gemeente stuurt van de toetsing en wanneer en waarom is afgeweken van het toetsingskader. Tevens werd verduidelijking van het afwegingskader nodig geacht, omdat er discussies waren tussen de GGD en de gemeente over twijfelgevallen waar ze niet goed uitkwamen. Een ‘afwegingskader toegang opvang Drechtsteden, Gorinchem en Molenlanden’ is samen ontwikkeld door de gemeente en de GGD.

Het vormt een bijlage bij het Protocol voor de Toegangspoort Nieuwe Start, dat nog bestuurlijk moet worden vastgesteld. Er wordt dus gewerkt aan een meer eenduidige toetsing van het recht op toegang aan de toetsingscriteria en meer transparantie hierover.

5.3 Opvang van dak- en thuisloze jongeren Opvangcapaciteit Daklozen die recht hebben op opvang, worden vooral opgevangen in de crisisopvang het Leger des Heils. De opvanglocatie X86 is eind 2020 in lijn met het landelijke beleid87 gemoderniseerd en in januari 2021 geopend. Voorheen waren er slaapzalen, met een capaciteit van 70 bedden Sinds de verbouwing zijn er: • 10 + 18 plekken voor crisisopvang (algemene voorziening, gesubsidieerde plekken). Het gaat om 10 bedden overcapaciteit (product ‘Van de Straat’) verdeeld over 3 kamers en daarnaast 18 eenper84 85 86 87

Ambtelijk gesprek 20/24 mei 2022 Interview Leger des Heils 3 maart 2022 Opvanglocaties worden met een hoofdletter aangeduid zodat anonimiteit ervan is gewaarborgd. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, kamerbrief Een (t)huis een toekomst. De aanpak van dak- en thuisloosheid, 3 juni 2020.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

45

Rekenkamercommissie

soonskamers (product ‘Herstart’). Daklozen van de 10 bedden overcapaciteit hebben geen eigen bed of kamer en moeten zich elke dag opnieuw aanmelden. • 31 eenpersoonskamers die een Wmo-indicatie vereisen (product ‘Herstart’). Dit betreft 24-uursopvang en dus ook een eigen kamer (dat geldt ook voor de 18 eenpersoons-kamers voor de crisisopvang). Daarnaast zijn er op de nabijgelegen locatie Y 24 kamers voor 24-uursopvang (product ‘Herstart’) waarvoor een Wmo-indicatie is vereist. De basiscapaciteit in Dordrecht is zodoende: 49 + 24 eenpersoonskamers + 10 bedden ‘overcapaciteit’. Daarnaast is er beperkte opvangcapaciteit in de regiogemeenten. Zo zijn er kleinschalige crisisopvanglocaties in Hardinxveld en Hendrik-Ido-Ambacht. Die worden ook uit de opvangmiddelen van de centrumgemeente betaald. Ook die zijn niet specifiek voor jongeren, maar er kunnen wel jongeren tussen zitten. Naast de basiscapaciteit is er tijdelijke extra crisisopvang. Sommige daarvan zijn jarenlang als zodanig in gebruik, zoals de crisisopvang op locatie Z. Deze opvanglocatie is er met de coronacrisis bijgekomen (op 15 januari 2021), om 1,5 meter afstand te kunnen houden. Het betreft een grote slaapzaal met 20 bedden. Deze was oorspronkelijk bedoeld als winteropvang, maar werd permanent gebruikt totdat ze op 1 mei 2022 is gesloten.

Daarnaast zijn er lange tijd tijdelijke opvangplekken in hotels, en met name in hotel A88. En indien nodig zorgt de gemeente voor extra tijdelijke crisisopvang in andere hotels en vakantieparken. Zie tabel 5.1 voor een overzicht van de huidige capaciteit. Tabel 5.1: basiscapaciteit opvang en extra crisisopvang (vanaf januari 2021) aanbieder

type voorziening

naam

locatie

Wmo-indicatie

aantal

Leger des Heils

crisisopvang

Van de Straat

X

Algemene voorziening

10

24-uursopvang

Herstart

X

Algemene voorziening

18

24-uursopvang

Herstart

X

24-uursopvang

31

24-uursopvang

Herstart

Y

24-uursopvang

24

Tijdelijke extra crisisopvang, van 15-12021 tot 1-5-2022

(naam van de locatie)

Z

Algemene voorziening

20

Alternatieve locaties, zoals hotels

o.a. hotel A

Verschillende locaties

Algemene voorziening of IB MO

Afhankelijk van de be-hoefte worden kamers e.d. gehuurd

Verschillende aanbieders

88

Ten tijde van ons onderzoek zaten daar 7 jongeren.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

46

Rekenkamercommissie

Opvang jongeren Het bovenstaande geldt voor de opvang van daklozen in het algemeen. Voor jongeren zijn er aparte afspraken. Bij jongeren met een urgente opvangbehoefte en die recht hebben op opvang, is de afspraak dat de GGD dezelfde dag nog crisisopvang regelt. Echter, er is geen aparte jongeren(crisis)opvang. Uit de gesprekken is gebleken dat velen vinden dat de crisisopvang van het Leger des Heils over het algemeen niet geschikt is voor jongeren, vooral niet voor die onder de 23 jaar. Ook het Leger des Heils gaf aan dat dit onwenselijk is, omdat jongeren in haar opvang te zeer beïnvloed kunnen worden door de volwassenen met allerlei zware verslavings- en psychiatrische problematiek. Bij jongeren tussen 24 en 27 wordt door de Toegangspoort per geval afgewogen wat de beste opvangplek is (maatwerk). Voor hen, maar ook voor sommige jongeren onder de 24 kan de opvang van het Leger des Heils de meeste geschikte plek worden geacht, bijvoorbeeld omdat het voor hen te onveilig is in het hotel, waar toezicht ontbreekt. In het algemeen zouden veel jongeren die acuut dakloos zijn bij voorkeur in hotel A worden opgevangen. Maar ook dit is geen geschikte opvanglocatie, geven vele geïnterviewden aan. Er is namelijk geen dagelijks toezicht en begeleiding. Wel is er toezicht op de veiligheid door het Leger des Heils.

Daarnaast hebben de jongeren een ambulant begeleider die af en toe langskomt. Hoewel jongeren, in ieder geval t/m 23 jaar, die acuut dakloos zijn bij voorkeur in het hotel worden geplaatst, zijn ze niet altijd te handhaven. Als ze de huisregels overtreden of een risico vormen - omdat er geen toezicht is - moeten ze toch naar een andere locatie, en vaak is dat de crisisopvang van het Leger des Heils. Uit opgevraagde gegevens blijkt dat er in 2021 21 jongeren gebruik hebben gemaakt van acute noodopvang in het hotel A en 23 jongeren van de opvang van het Leger des Heils. Er zijn dus iets meer jongeren opgevangen door het Leger des Heils dan in het hotel. Het gaat hier alleen om nieuwe instroom in 2021. Indien ook jongeren worden meegeteld die in 2020 al hiervan gebruik maakten, zaten er in 2021 37 jongeren in de opvang van het Leger des Heils.89 11 van de 23 jongeren die nieuw in de opvang waren in 2021 waren onder de 23 jaar.90 Blijkbaar wordt ook voor jongeren onder de 23 jaar vaak besloten dat ze het best door het Leger des Heils kunnen worden opgevangen. De Toegangspoort speelt een centrale rol bij het zoeken naar (alternatieve) opvanglocaties voor jongeren. Indien het gaat om thuisloze jongeren die dakloos dreigen te worden, hebben ze vaak al een begeleider bij het sociaal wijkteam, namelijk van Jongeren op de Rit.

Indien deze jongeren aangeven niet meer thuis of elders op de bank te kunnen slapen, zullen JOR-medewerkers zoeken naar een oplossing. Daarbij wordt in eerste instantie onderzocht of er mogelijkheden zijn binnen het eigen netwerk. Indien dat niet het geval is, wordt samen met de Toegangspoort gezocht naar geschikte alternatieven. Zo kunnen jongeren bijvoorbeeld soms tijdelijk in een antikraakwoning of leegstaand pand (via bijv. Villex) of in de Short Stay Facility in Dordrecht worden geplaatst.91 Als dat niet lukt, komen ze in hotel A of de crisisopvang van het Leger des Heils.

Knelpunten De basisopvangcapaciteit voor opvang van daklozen blijkt in praktijk structureel onvoldoende. De huidige capaciteit is niet gebaseerd op onderzoek. Verschillende partners gaven aan dat er veel obstakels 89 90 91

Ontvangen gegevens van het Leger des Heils via de gemeente en interview met het Leger des Heils. Eigen berekening o.b.v. Excelsheet met gegevens van Leger des Heils, ontvangen via de gemeente. Interview JOR 20 april 2022

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

47

Rekenkamercommissie

zijn voor het goed inschatten van de benodigde basiscapaciteit. De vereiste capaciteit wordt niet alleen bepaald door de verwachtte nieuwe instroom, maar ook door de snelheid waarmee daklozen uit de opvang doorstromen naar een tussenplek of beschermde woonvorm, of uitstromen naar een zelfstandige woning. Indien de doorstroom uit de opvang hapert, blijven daklozen langer in de opvang, en is er dus meer capaciteit nodig. Door wachtlijsten voor doorstroomvoorzieningen en gebrek aan betaalbare en geschikte woningen om naar uit te stromen, hapert de uitstroom uit de opvang. De gemeente en de GGD opperden dat de doorstroming ook kan haperen door de verbouwing naar eenpersoonskamers. Daklozen kunnen sinds 2021 al snel een eigen kamer krijgen met een Wmo-indicatie (‘Herstart’); dit wordt ook tot de basiscapaciteit van de opvang gerekend.92 Deze situatie is bevorderlijk voor het tot rust komen van daklozen, maar zou niet voor iedereen een stimulans zijn om te werken aan het eigen herstel en dus aan doorstroming.93 De gemeente had de indruk dat dit mede komt door tekortschietende begeleiding en monitoring van de trajecten. In de interviews werd daarnaast aangegeven dat gebrek aan doorstroming ook verband kan houden met de problematiek van daklozen en de eisen die worden gesteld door voorzieningen of woningen waar ze naar kunnen doorstromen.

Soms worden er eisen gesteld aan doorstroomvoorzieningen waar ze niet aan kunnen of willen voldoen (bijv. m.b.t. middelengebruik). Cliënten zijn niet altijd bereid medewerking te verlenen aan het vervullen van voorwaarden voor doorstroming naar bepaalde voorzieningen, soms door al te weigeren een kopie van hun ID te laten maken, of niet in te stemmen met de huisregels die tussenvoorzieningen stellen. Daarnaast zouden daklozen langere tijd in de opvang verblijven vanwege hun problematiek, waardoor ze bijvoorbeeld nog niet klaar zijn om door te stromen naar een tussenplek. Er werden enkele suggesties gedaan voor oplossingsrichtingen. Zo kwam de GGD met de suggestie van flexibele extra, tijdelijk opvangruimte, een soort harmonica-model, dat snel kan worden ingezet bij verhoogde instroom of haperende uitstroom. Volgens de GGD wordt in de gemeente Amsterdam een boot hiervoor ingezet. In een ambtelijk gesprek werd aangeven dat een oplossing tevens gezocht zou moeten worden in een betere begeleiding, monitoring en regie op trajecten. Dat moet er voor zorgen dat er na het regelen van opvang en de basisvoorwaarden gewerkt wordt aan het zo snel mogelijk door- en uitstromen van daklozen. Dat is niet altijd eenvoudig, omdat daklozen daar niet altijd toe gemotiveerd zijn. Dat stelt dus hoge eisen aan de kwaliteiten van de professionals, om hen daar wel toe te motiveren.