(Z)onderdak onderzoek naar beleid van dak- en thuisloze jongeren.pdf

(Z)onderdak Onderzoek naar beleid van dak- en thuisloze jongeren Rekenkamercommissie Dordrecht

Rekenkamercommissie

Rekenkamercommissie

(Z)onderdak Onderzoek naar beleid van dak- en thuisloze jongeren

Rekenkamercommissie Dordrecht

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

2

Rekenkamercommissie

Colofon Rekenkamercommissie Dordrecht: Steven Oostlander (voorzitter) William van Deursen Femke Sijbrandi Secretariaat RKC Postbus 8, 3300 AA Dordrecht rekenkamercommissie@dordrecht.nl dordrecht.nl/rekenkamercommissie Twitter Facebook

@RKCDordrecht www.facebook.com/rekenkamercommissiedordrecht

Mara Damen | Secretaris Tel: 078 7704984 E-mail: m.damen@dordrecht.nl Sylvia Khadjé | Bestuursassistent Tel: 078 7704998 E-mail: s.khadje@dordrecht.nl

Dit onderzoek is uitgevoerd door: Fermin Onderzoek & Advies i.s.m. onderzoekers van het Onderzoekerscol-lectief: • Alfons Fermin (Fermin Onderzoek & Advies) • Mirjan Oude Vrielink (Oude Vrielink Dienstverlening) • Sylvana Robbers (Robbers Research & Education) • Jurriaan Omlo (Bureau Omlo) • Maarten Davelaar (advisering) (Maarten Davelaar Sociaal Onderzoek & Innovatie)

Publicatie: 20 september 2022

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

3

Rekenkamercommissie

Inhoudsopgave DEEL I Conclusies en aanbevelingen en reactie college 5 1. Inleiding 11 2. Hoofdconclusies 11 3. Aanbevelingen 13

DEEL II

Onderzoeksbevindingen 10

1. Inleiding 16 1.1 Aanleiding 16 1.2 Aanpak van het onderzoek 17 1.3 Leeswijzer 20 2. Beantwoording onderzoeksvragen 21 3. Beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren 26 3.1 Beknopte duiding van de beleidscontext en beleidsuitvoering 26 3.2 Beleid voor dak- en thuisloze jongeren 28 3.3 Beleid voor jongeren die uitstromen uit de jeugdzorg 33 4. Dak- en thuisloze jongeren in beeld 36 4.1 Onderzoek, registratie en monitoring 37 4.2 Aantallen en kenmerken dak- en thuisloze jongeren 39 5. Toegang tot de opvang in opzet en praktijk 40 5.1 Toegang georganiseerd in de Toegangspoort Nieuwe Start 41 5.2 Toetsing van recht op opvang 44 5.3 Opvang van dak- en thuisloze jongeren 45 5.4 Vervolg van de toegang: brede intake en integraal plan 49 6. Ervaringen van dakloze jongeren in de opvang 50 6.1 Ervaringen van jongeren in de eerste opvang 51 6.2 Ervaringen van jongeren in Herstart (Fase 3) 52 7. Doorstroom en uitstroom in opzet en praktijk 56 7.1 De doorstroom en uitstroom in opzet 57 7.2 De doorstroom en uitstroom in de uitvoeringspraktijk 59 B.1. Normenkader 68 B.2 Schets van de bredere beleidscontext 70 B.3 Toegangspoort Nieuwe Start in opzet 74 B.4 Interviews 76 B.5 Afkortingen 77 ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

4

Rekenkamercommissie

DEEL I: Conclusies en aanbevelingen en reactie college (Bestuurlijke nota)

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

5

Rekenkamercommissie

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

6

Rekenkamercommissie

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

7

Rekenkamercommissie

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

8

Rekenkamercommissie

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

9

Rekenkamercommissie

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

10

Rekenkamercommissie

1. Inleiding Er zijn ongeveer 10.000 jongeren tussen 18 en 27 jaar dak- en thuisloos in Nederland.1 In Dordrecht waren er in de periode januari-november 2019 50 dakloze jongeren bekend bij de opvang van het Leger des Heils en 15 thuisloze jongeren bij Jongeren op de Rit.2 Gemeenten zijn op basis van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het bieden van maatschappelijke opvang en ondersteuning. Dit dient in samenhang te worden uitgevoerd met andere taken die onder de Wmo 2015 vallen, zoals het bieden van begeleiding en beschermd wonen. Uit onderzoek bij andere steden is gebleken dat zich knelpunten voordoen in de toegang tot opvang en in de doorstroming binnen de opvangketen.3 Het vorige kabinet heeft geïnvesteerd in maatregelen om de situatie te verbeteren, onder meer met het Actieprogramma Dak- en thuisloze jongeren. In 14 centrumgemeenten, waaronder Dordrecht, is in het kader van dit Actieprogramma de pilot 100% terugdringing uitgevoerd.

De Rekenkamercommissie Dordrecht heeft onderzoek gedaan naar het gevoerde beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren, met als hoofdvraag: in hoeverre neemt de gemeente adequate maatregelen om dakloosheid bij jongeren te voorkomen en realiseert zij in opzet en in praktijk een adequate toegang voor dakloze jongeren tot de nacht- en crisisopvang en een tijdige doorstroom naar tussenvoorzieningen of uitstroom naar vormen van zelfstandig wonen met eventuele begeleiding? De onderzoeksvragen en -aanpak staan beschreven in het rapport van bevindingen (deel II). Daar worden ook de deelvragen op hoofdlijnen beantwoord, waarna de bevindingen in de rest van het rapport van bevindingen in detail worden toegelicht. Deze bestuurlijke nota (deel I) bevat de hoofdconclusies en aanbevelingen.

2. Hoofdconclusies Het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren stoelt op de Dordtse deelname aan het landelijke Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren en is beleidsmatig ingebed in de visie en het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen 2020-2025. De Dordtse invulling van de pilot 100% terugdringing in het kader van dit Actieprogramma heeft vorm gekregen in drie sporen: (1) vanuit inzicht en overzicht door onderzoek en monitoring beleid ontwikkelen; (2) verbeteren van processen door samenwerking en (3) uitbreiding van woon(zorg)plekken. In algemene termen kan geconcludeerd worden dat de gemeente op alle drie de fronten voortgang heeft geboekt. Tussentijds behaalde resultaten op deze drie terreinen zijn: (1) een monitor en dashboard dak- en thuislozen is in ontwikkeling, (2) de samenwerking van de betrokken partijen binnen de toegang tot de opvang (Toegangspoort Nieuwe Start) is verbeterd en (3) er zijn regionale afspraken en een samenwerkingsstructuur (Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen) voor uitbreiding van woon(zorg)plekken.

1 2 3

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren 2019-2021, Den Haag, 2019. Raadsinformatiebrief ‘Voortgang pilot landelijk actieprogramma dak- en thuisloze jongeren voor Dordrecht’, zaaknummer 0162587, 8 december 2020. Zie o.a. de rapporten van de Rekenkamers van Amsterdam (2017), Den Haag (2018), Rotterdam (2018) en Utrecht (2018) over de opvang en ondersteuning voor dak- en thuislozen.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

11

Rekenkamercommissie

SMART-geformuleerde doelstellingen en registratiegegevens 1. Een aandachtspunt is het ontbreken van SMART-geformuleerde doelstellingen binnen het beleid. Door het ontbreken van SMART-geformuleerde doelstellingen en door het gebrek aan beschikbare gegevens zijn prestaties en effecten van het beleid over het algemeen niet goed vast te stellen. Inzicht in de doelgroep 2. De gemeente heeft zicht op de omvang van de groep dak- en thuisloze jongeren dat zich meldt met een behoefte aan opvang en ondersteuning. Onduidelijk is hoeveel jongeren zich niet melden. Er is (nog) onvoldoende zicht op de samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren die zich heeft gemeld met een behoefte aan opvang en ondersteuning (o.a. kenmerken, oorzaken dak- en thuisloosheid en problematiek). Toegang tot de opvang 3. Er zijn toetsingscriteria voor de opvang van daklozen die in lijn zijn met de Wmo 2015 en het Convenant landelijke toegang maatschappelijke opvang. De gemeente heeft echter onvoldoende zicht op de toepassing van deze criteria bij het bepalen van het recht op opvang. 4. De Toegangspoort Nieuwe Start biedt in opzet een adequate toegang tot opvang voor dak- en thuisloze jongeren. Bij de inrichting en organisatie van de Toegangspoort Nieuwe Start is voorzien in centrale regie en monitoring. In de uitvoeringspraktijk geeft de GGD maar in beperkte mate invulling aan deze rol.

Dit zou volgens betrokkenen een van de redenen zijn waarom knelpunten in trajecten niet tijdig worden aangepakt. Crisisopvang 5. Er is geen aparte jongeren(crisis)opvang. Jongeren die (crisis)opvang nodig hebben, worden nu in de algemene opvang van het Leger des Heils opgevangen of in een hotel. Een aparte jongeren(crisis)opvang wordt door vele betrokkenen wenselijk geacht om kwetsbare jongeren te beschermen tegen de invloed van oudere daklozen met psychische, psychiatrische en verslavingsproblematiek. Door- en uitstroom 6. De doorstroming van dak- en thuisloze jongeren naar tussen- of vervolgplekken en de uitstroom naar zelfstandige woningen, eventueel met begeleiding, zou volgens betrokkenen regelmatig stokken. Door gebrek aan data is dit niet goed cijfermatig vast te stellen. Betrokkenen noemen de volgende belemmeringen voor de door en uitstroming uit de opvang: een tekort aan tussenplekken en woningen, wachtlijsten voor beschermd wonen, wachtlijsten bij zorgaanbieders (ggz, verslavingszorg), gebrekkige begeleiding en trajectmanagement en gebrek aan centrale regie op de trajecten. Daardoor blijven dak- en thuisloze jongeren (te) lang in de opvang of in een instabiele situatie thuis of op de bank bij mensen uit hun netwerk. Dit kan ervoor zorgen dat hun (complexe) problematiek verergert. Tevens zorgen problemen bij de doorstroming voor een tekort aan opvangplekken.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

12

Rekenkamercommissie

Preventie 7. De gemeente heeft beleid ontwikkeld voor de overgang van Jeugdwet naar Wmo voor jongeren die na hun 18e jaar uitstromen uit de jeugdzorg, om het risico op dak- of thuisloosheid onder hen te beperken. Dit beleid is nog in de implementatiefase zodat de uitvoering ervan nog niet kon worden beoordeeld. Het is binnen dit beleid van belang om ook aandacht te hebben voor preventief beleid voor andere kwetsbare groepen jongeren, zoals jongeren die uit penitentiarie inrichtingen worden ontslagen.

3. Aanbevelingen • Realiseer een kleinschalige crisisopvang voor dakloze jongeren. Daarbij blijft het uitgangspunt dat crisisopvang een noodoplossing is en het van belang is te zoeken naar opvang in het eigen netwerk of directe toeleiding naar tussenplekken of een (zelfstandige) woonvorm. Maar in praktijk blijkt dit niet altijd mogelijk te zijn. Bovendien zijn er jongeren met zwaardere problematiek, die nog niet klaar zijn voor door- of uitstroom. Voor deze genoemde gevallen is een aparte crisisopvang voor jongeren nodig. • Zorg voor betere centrale regie en monitoring van trajecten van dak- en thuisloze jongeren door de Toegangspoort Nieuwe Start en periodieke bespreking van de knelpunten in een kernteam. Stel daarvoor voldoende formatie beschikbaar. Binnen de Toegangspoort zou de GGD deze centrale regierol op zich moeten nemen samen met de ketenpartners. Zorg dat de Toegangspoort voldoende gegevens hiervoor verzamelt, en inzicht verkregen wordt in de wachttijden en knelpunten bij doorstroming en uitval, zodat daarop kan worden geacteerd door de Toegangspoort. Hierdoor kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ondersteuning worden verbeterd. • Realiseer als gemeente een dashboard dak- en thuislozen met voldoende en betrouwbare gegevens over de doelgroepen, kenmerken van deze doelgroepen, de ingezette trajecten, wachttijden, dooren uitstroom en beschikbare voorzieningen.

Stuur met deze kennis en informatie samen met de keten- en maatschappelijke partners op verbetering van de door- en uitstroom en het ontwikkelen van nieuwe doorstroom en uitstroommogelijkheden. Een dergelijk dashboard biedt tevens meer relevante beleidsinformatie, die de gemeenteraad de mogelijkheid geeft haar controlerende taak beter uit te voeren. • Bevorder waar mogelijk de eigen regie van dak- en thuisloze jongeren. Met het oog op de urgentie of doelmatigheid van de beleidsuitvoering kan hiervoor soms minder aandacht zijn. Het is van belang om de eigen regie en zelfredzaamheid te bevorderen, ook als dit betekent dat het traject langer gaat duren. Mede om hier aandacht voor te houden – maar ook vanwege de waarde van ervaringskennis 4 - dienen dak- en thuislozen (waaronder jongeren) zelf ook een stem te krijgen bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Dat kan bijvoorbeeld door hen als ervaringsdeskundigen te raadplegen. • Houd rekening met de diversiteit van de doelgroep, vooral wat betreft hun problematiek en hun vermogen om op termijn zelfstandig te kunnen wonen. Houdt bij beleid gericht op verbetering van de doorstroom ook rekening met de zorg (ggz- of verslavingszorg) die vaak nodig is. Dat trajecten over het algemeen langer duren dan voorzien en meerdere tussenstappen nodig zijn, komt ook door de – soms zware - problematiek van de cliënten. 4

Zie de Kamerbrief van 2 juni 2022 over de aanpak van dakloosheid (2022D22503) van de Minister van VWS, waarin de waarde van ervaringskennis bij de aanpak van dak- en thuisloosheid wordt benadrukt.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

13

Rekenkamercommissie

• Versterk de preventieve aanpak van dak- en thuisloosheid, onder meer door deze uit te breiden naar andere kwetsbare groepen jongeren, zoals ex-gedetineerden. • Zorg voor meer woon(zorg)vormen voor uitstroom van dak- en thuisloze jongeren. Daarbij kan ook gedacht worden aan alternatieve woonoplossingen, zoals kleinschalige groepswoningen voor kwetsbare jongeren die (nog) niet helemaal zelfstandig kunnen of willen wonen.5

5

5 M. Huber, L van Doorn, M. Davelaar, Waar staan we in de aanpak van dakloosheid in Nederland? Sociale Vraagstukken 24 maart 2022.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

14

Rekenkamercommissie

DEEL II: Onderzoeksbevindingen (Nota van Bevindingen)

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

15

Rekenkamercommissie

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Dak- en thuisloze jongeren leven op straat of moeten steeds ergens anders onderdak vinden, zoals in de nachtopvang of bij vrienden of kennissen. Voor Dordrecht zijn er (nog) geen betrouwbare cijfers over het aantal dak- en thuisloze jongeren. Zoals opgemerkt in de inleiding bij het bestuurlijk rapport waren er in de periode januari-november 2019 50 dakloze jongeren in de opvang van het Leger des Heils en 15 thuisloze jongeren begeleid door Jongeren op de Rit (sociaal wijkteam Dordrecht). Signalen van sociale wijkteams, Leger des Heils en zorginstellingen zouden wijzen op een toename van dak- en thuisloze jongeren in de Drechtsteden.6 Doordat er geen betrouwbare cijfers zijn over de aantallen daken thuisloze jongeren in Dordrecht, kunnen we dit signaal niet bevestigen.7 Dak- en thuisloze jongeren hebben vaak te maken met een complexe, meervoudige problematiek. Bijvoorbeeld met een combinatie van geldproblemen, een verslaving, psychische problemen en/of een (licht) verstandelijke beperking. Veel dak- en thuisloze jongeren hebben een verleden in de jeugdzorg. Soms zijn ze (ook) in aanraking gekomen met politie en justitie. Dak- en thuisloze jongeren hebben ondersteuning nodig om hun leven weer op te bouwen met een woning, financiën, opleiding en/of werk. Sinds 1 januari 2015 hebben gemeenten een brede verantwoordelijkheid in het sociale domein.

Maatschappelijke opvang moet sindsdien in samenhang worden uitgevoerd met andere taken die onder de Wmo 2015 vallen, zoals het bieden van begeleiding en beschermd wonen. Op basis van de Jeugdwet zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor kortdurend verblijf, pleegzorg en gesloten jeugdzorg. Specifiek voor deze jeugdigen is een goede overgang van Jeugdwet naar de Wmo van belang om daken thuisloosheid na hun 18e verjaardag te voorkomen. Dat geldt ook voor de overgang van Jeugddetentie naar Wmo. De Wmo 2015 definieert maatschappelijke opvang als “het tijdelijk bieden van onderdak, begeleiding, informatie en advies aan personen die, door een of meer problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving” (artikel 1 Wmo 2015). De Wmo-definitie van opvang omvat zowel de eerste opvang (algemeen toegankelijke voorzieningen dag-, nacht- en crisisopvang) als de maatwerkvoorzieningen voor maatschappelijke opvang waarvoor een Wmo-indicatie nodig is. Uit onderzoek is gebleken dat zich in de organisatie en uitvoering van maatschappelijke opvang een aantal problemen voordoen.8 Mensen krijgen soms ten onrechte geen toegang tot opvang en ook doen zich knelpunten voor in de doorstroming binnen de opvangketen.

Het vorige kabinet heeft geïnvesteerd in maatregelen om de situatie te verbeteren, onder meer met het Actieprogramma Dak- en thuisloze jongeren. In 14 centrumgemeenten, waaronder Dordrecht, is in het kader van dit Actieprogramma de pilot 100% terugdringing uitgevoerd. 6 7

8

AD, Dordrecht draait mee in proef rond dakloze jeugd, 02-05-2019. Sinds 2021 worden meer systematisch gegevens bijgehouden. Zie daarvoor hoofdstuk 4. Daar geven we ook aan dat volgens door de gemeente aangeleverde gegeven in 2021 100 dak- en thuisloze jongeren zijn aange-meld bij de Toegangspoort Nieuwe Start, dus voor de toegang tot de daklozenopvang en begeleiding van thuis-lozen. Deze cijfers zijn niet goed vergelijkbaar met die van de in de tekst genoemde cijfers over 2019. Dit blijkt onder meer uit rekenkameronderzoeken verricht in de G4: Rekenkamer Rotterdam, Niet thuis ge-ven, Rotterdam, mei 2018; Rekenkamer Amsterdam, Wachten op opvang, Amsterdam, april 2018; Rekenka-mer Utrecht, Opvang en zorg voor daklozen in Utrecht: knel in de keten, Utrecht, mei 2018; en Rekenkamer Den Haag, Van de straat, Den Haag, mei 2018.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

16

Rekenkamercommissie

De landelijke ontwikkelingen en lokale signalen zijn aanleiding geweest voor dit rekenkameronderzoek. De Rekenkamercommissie Dordrecht wil inzichtelijk krijgen in welke mate het Dordtse gemeentebestuur aandacht heeft voor en inzicht heeft in het vraagstuk van dak- en thuisloze jongeren. Zij wil inzicht in het gevoerde beleid rond deze kwetsbare doelgroep en wil lering trekken uit een systematische vergelijking met andere gemeenten (benchmark). De rekenkamercommissie heeft het onderzoek gegund aan Fermin Onderzoek & Advies, die hieraan uitvoering geeft in samenwerking met (andere) onderzoekers van Het Onderzoekerscollectief.9 Na een eerste verkenning in de oriëntatiefase10 is in samenspraak met de Rekenkamercommissie Dordrecht tot de navolgende onderzoeksaanpak besloten.

1.2 Aanpak van het onderzoek 1.2.1 Doel en vraagstelling Doel van het onderzoek is een beschrijving en beoordeling van de toegang en doorstroming binnen de keten van maatschappelijke opvang voor dak- en thuisloze jongeren en van de gemeentelijke inspanningen gericht op het wegnemen van eventuele belemmeringen die zich in de keten voordoen. Hoofdvraag In hoeverre neemt de gemeente adequate maatregelen om dakloosheid bij jongeren te voorkomen en realiseert zij in opzet en in praktijk een adequate toegang voor dakloze jongeren tot de nacht- en crisisopvang en een tijdige doorstroom naar tussenvoorzieningen of uitstroom naar vormen van zelfstandig wonen met eventuele begeleiding? De centrale onderzoeksvraag is verder uitgewerkt in zes deelvragen.11 Deelvragen 1. W  elk beleid voert de gemeente Dordrecht ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren en welke prestaties en effecten worden met dit beleid beoogd? 2. W  elke preventieve maatregelen heeft de gemeente genomen om dak- en thuisloosheid onder jongeren te voorkomen en welke resultaten worden hiermee bereikt? 3. H  eeft de gemeente inzicht in (de ontwikkeling in) de omvang en samenstelling12 van de groep dak- en thuisloze jongeren? En sluit het beleid hierop aan? 4. In hoeverre is voor dak- en thuisloze jongeren in opzet en in praktijk sprake van een adequate

9 10

11 12

a. toegang tot de nacht- en crisisopvang? b. doorstroom naar tussenvoorzieningen? c. uitstroom naar een zelfstandige woonvorm of woning, waar nodig met begeleiding?

Zie voor het Onderzoekerscollectief: https://www.hetonderzoekerscollectief.nl/ In de oriëntatiefase zijn door middel van documentanalyse en in gesprek met ambtelijke sleutelpersonen de contouren van het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren, de organisatie van de toegang en de in-richting van de keten van voorzieningen van maatschappelijke opvang verkennend onderzocht. Deelvragen 2 en 3 zijn omwille van een logische opbouw van het rekenkamerrapport omgedraaid ten op-zichte van het onderzoeksvoorstel. Samenstelling van de doelgroep heeft betrekking op kenmerken van de groep op persoonsniveau, zoals leef-tijd, geslacht, oorzaak instroom en persoonlijke kenmerken (zoals verslaving, schulden, LVB), enz.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

17

Rekenkamercommissie

5. W  elke belemmeringen worden door betrokkenen ervaren voor een adequate toegang tot de eerste opvang en tijdige doorstroming in de keten van maatschappelijke opvang? 6. Welke oplossingen voor de genoemde belemmeringen zijn hiervoor in beeld bij betrokkenen? 7. W  elke belemmeringen kunnen door het gemeentebestuur worden weggenomen en in hoeverre wordt er gewerkt aan het oplossen van de belemmeringen?

In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een normenkader (zie bijlage B.1). Het normenkader geeft aan welke normen bij de verschillende deelvragen worden getoetst. Bij beschrijvende deelvragen zijn er geen normen gehanteerd.

1.2.2 Aanpak van het onderzoek Dit rekenkameronderzoek brengt het gevoerde beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren in beeld. Door een verkennend vooronderzoek is gebleken dat dit beleid besloten ligt in Visie opvang kwetsbare groepen Centrumgemeente Dordrecht; ‘Van opvang naar wonen 2020-2025. Veilig onder dak, met perspectief op een beter bestaan’ (hierna: visie Van opvang naar wonen) en een gelijknamig uitvoeringsprogramma. Dit programma heeft een looptijd van 2020-2025, waarmee dit onderzoek te beschouwen is als een tussenevaluatie. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van documentanalyse, (groeps-)interviews met sleutelpersonen bij de gemeente en partnerorganisaties en analyse van verzamelde data. We lichten dit hieronder kort toe. Het gevoerde beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren is door middel van een documentanalyse beschreven (deelvragen 1 en 2). Op deze wijze is ook onderzocht of er in opzet sprake is van een adequate toegang tot en de door- en uitstroom in de keten van maatschappelijke opvang (aspect van deelvraag 4). Een deel van de bestudeerde documenten is vanuit de organisatie aangereikt en voor het overige zelf verzameld.

Om te onderzoeken of de gemeente zicht heeft op de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren (deelvraag 3) is gebruik gemaakt van beschikbare gegevens uit registratiesystemen bij de gemeente en ketenpartners en van informatie hierover die via interviews is verkregen. De uitvoeringspraktijk is onderzocht door middel van (groeps-)interviews met sleutelpersonen in de ambtelijke organisatie en bij maatschappelijke organisaties in combinatie met aangeleverde data. Op deze wijze is inzicht verkregen in hoe de toegang tot opvang daadwerkelijk is georganiseerd en welk zicht de gemeente in praktijk heeft op de door- en uitstroom naar verschillende opvangvoorzieningen (aspect van deelvraag 4). Daarbij zijn ook belemmeringen onderzocht, mogelijke oplossingen die daarvoor bij gesprekspartners in beeld zijn en inspanningen van de gemeente om belemmeringen op te lossen (deelvragen 5, 6 en 7). Met hulp vanuit de ambtelijke organisatie is bepaald wie relevante sleutelpersonen zijn. De interviews met hen zijn gehouden aan de hand van een semigestructureerde topiclijst. Om ook een indruk te krijgen van eigen inzichten en ervaringen zijn vijf dak- en thuisloze jongeren bereid gevonden tot een interview. Deze jongeren zijn met hulp van het Leger des Heils geselecteerd en benaderd.

Bij de offerteuitvraag heeft de rekenkamercommissie de wens uitgesproken dat het onderzoek een benchmark bevat. Een verkenning van enkele opties om hieraan invulling te geven, heeft geleid tot het inzicht dat de beschikbare informatie geen betrouwbare en bruikbare vergelijking mogelijk maakt. De

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

18

Rekenkamercommissie

rekenkamercommissie Dordrecht heeft daarop besloten om van een benchmark af te zien. Wel is er op verzoek van de rekenkamercommissie een korte duiding van het Dordtse beleid uitgevoerd aan de hand van landelijke ontwikkelingen en inzichten (kader 3.3).

1.2.3 Afbakening van het onderzoek Afbakening van doelgroep in het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren In de visie en het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen zijn beleidsvoornemens voor maatschappelijke opvang van kwetsbare groepen geformuleerd. Het beleid dat de gemeente Dordrecht voert ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren ligt hierin besloten. Zoals in het volgende hoofdstuk zal blijken, richten voornemens zich op het organiseren van een goede toegang tot opvang en ondersteuning en op de door- en uitstroom naar passende huisvesting.13 Dak- en thuisloze jongeren zijn op basis van de definitie die het Centrum voor Bureau en Statistiek (CBS) hanteert te onderscheiden in: personen die gebruik maken van opvang, personen die buiten of in openbare gebouwen slapen (‘buitenslapers’) en personen die tijdelijk bij familie, vrienden of kennissen verblijven (‘bankslapers’).14 Maatschappelijke opvang is een voorziening binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Dat betekent dat jongeren, als zij daar recht op hebben, er vanaf 18 jaar terecht kunnen. In de kick-off meeting van dit onderzoek is vanuit de rekenkamercommissie en de gemeenteraad van Dordrecht verzocht om ook jongeren vanaf 16 in het onderzoek mee te nemen. Gebleken is dat er lokaal beleid is met preventieve maatregelen voor jongeren die uitstromen uit de jeugdhulp.

Dit beleid ligt vast in het Plan van aanpak Van Jeugdwet naar Wmo en is in de beleidsanalyse betrokken. Het onderzoek strekt zich daarmee ook uit tot jongeren van 16+ die uit de jeugdhulp uitstromen. Daarnaast zijn bankslapers in de leeftijd tussen 16 en 27 in het onderzoek betrokken voor zover deze jongeren zich met een verzoek om opvang en ondersteuning melden bij het sociaal wijkteam Dordrecht. In de onderstaande figuur 1.1 is gevisualiseerd welke jongeren in beeld komen op basis van het onderzochte beleid.

Buitenslapers Bankslapers

Jongeren in een jeugdinstelling

Jongeren in maatschappelijke opvang

16-18-jarigen die overgaan naar Wmo

Dak-en thuisloze jongeren 18-7 jaar

Figuur 1.1 Afbakening van de onderzoekspopulatie 13

In de visie Van opvang van wonen zijn voorzieningen voor beschermd wonen en zelfstandig wonen met be-geleiding oplossingen die nodig zijn voor voldoende doorstroom, of om te voorkomen dat gebruik moet worden gemaakt van maatschappelijke opvang.

14

CBS StatLine, ‘Daklozen; persoonskenmerken’.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

19

Rekenkamercommissie

Onderzoeksperiode Zoals hiervoor al is aangestipt richt dit onderzoek zich op de periode 2020-2021. In december 2019 is de visie Van opvang naar wonen gereedgekomen. Daarin is het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren ingebed. De basis daarvoor ligt in de deelname van Dordrecht aan een pilot binnen het landelijke Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren dat tot eind 2021 liep. Voor jongeren die 18 worden en residentiele jeugdhulp verlaten is het beleid vastgelegd in het Plan van aanpak Van Jeugdwet naar Wmo dat in oktober 2020 is opgesteld. Dit plan richt zich op passende huisvesting en het creëren van een doorgaande ondersteuningslijn voor de genoemde jongeren. Het creëren van de doorgaande ondersteuningslijn stond overwegend voor de periode 2020-2021 gepland.

1.3 Leeswijzer In Hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen op hoofdlijnen beantwoord. Dit hoofdstuk geef zodoende een kort overzicht van de uitkomsten van het onderzoek. In de daaropvolgende hoofdstukken (3 t/m 7) worden de deelvragen van het onderzoek uitgebreider beantwoord en onderbouwd met resultaten uit de interviews, documentenstudie en aangeleverde data. Elk hoofdstuk begint met een grijs kader waarin de deelvragen die in het hoofdstuk centraal staan worden beantwoord aan de hand van de relevante normen van het normenkader. De opbouw van de rest van het rapport is als volgt: • Hoofdstuk 3 behandelt de eerste twee deelvragen, over het gevoerde beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren, de beoogde prestaties en effecten ervan en de genomen preventieve maatregelen om dak- en thuisloosheid onder jongeren te voorkomen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een duiding van het Dordtse beleid aan de hand van landelijke ontwikkelingen en inzichten. • Hoofdstuk 3 presenteert informatie van de gemeente en ketenpartners over de doelgroep van daken thuisloze jongeren, om zodoende deelvraag 3 te beantwoorden, of de gemeente inzicht heeft in (de ontwikkeling in) de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren. • Hoofdstuk 5 gaat in op de organisatie en uitvoering van de toegang tot de opvang.

Hiermee beantwoordt het deelvraag 4a, in hoeverre er in opzet en praktijk sprake is van een adequate toegang tot de nacht- en crisisopvang. Tevens worden in dit hoofdstuk de door betrokkenen ervaren belemmeringen en voorgestelde oplossingen bij de toegang tot de opvang gepresenteerd. Daardoor worden voor de toegang tot de opvang tevens deelvragen 5 en 6 beantwoord. • Hoofdstuk 6 presenteert de ervaringen van dakloze jongeren met de opvang, op basis van gesprekken met vijf jongeren in de opvang van het Leger des Heils. Dit hoofdstuk beantwoord niet een van de deelvragen, maar biedt wel zicht op ervaringen met het beleid. • Hoofdstuk 7 behandelt de doorstroom naar tussenvoorzieningen en de uitstroom naar een zelfstandige woonvorm of woning met eventuele begeleiding, en wel de vraag of deze in opzet en praktijk adequaat zijn (deelvragen 4b en 4c). Tevens worden in dit hoofdstuk de door betrokkenen ervaren belemmeringen en voorgestelde oplossingen bij de door- en uitstroom aangegeven. Daardoor worden voor de door- en uitstroom ook deelvragen 5 en 6 beantwoord.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

20

Rekenkamercommissie

De bijlagen bij het rapport bevatten het normenkader (B.1), een schets van de bredere beleidscontext van het Dordtse beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren (B.2), een aanduiding van de opzet van de Toegangspoort Nieuwe Start (B.3), een lijst met de afgenomen interviews met ambtenaren, ketenpartners en de jongeren (B.4) en een lijst met gebruikte afkortingen (B.5).

2. Beantwoording onderzoeksvragen Op basis van de bevindingen uit het onderzoek naar de deelvragen van het onderzoek worden hieronder deelconclusies geformuleerd. Op basis van conclusie bij deze deelvragen is in het bestuurlijk rapport (hoofdstuk 2) de hoofdvraag van het onderzoek beantwoord. Hieronder worden bij elk van de zeven deelvragen de deelconclusies geformuleerd. Deelvraag 1: Welk beleid voert de gemeente Dordrecht ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren en welke prestaties en effecten worden met dit beleid beoogd? De gemeente Dordrecht heeft zich sinds 2020 ingezet om de toegang tot de opvang, door- en uitstroom van dak- en thuisloze jongeren te verbeteren, zoals uiteengezet in de visie en het bijbehorend uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen. Het gestelde doel is om het aantal dak- en thuisloze jongeren terug te dringen en het verblijf in de opvang beperkt te houden. Resultaten worden in het bijzonder beoogd op drie terreinen: monitoring, verbeterprocessen in de toegang en uitbreiding van passende huisvesting.

Een globale duiding van het Dordtse beleid rondom dak- en thuisloze jongeren maakt duidelijk dat de onderdelen van dit beleid grotendeels in lijn zijn met landelijke kaders en ontwikkelingen: • Dordrecht streeft ernaar - net als vele andere gemeenten die hebben deelgenomen aan het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren - de ondersteuning aan jongeren te verbeteren door meer samen te werken, de bureaucratie te verminderen en sneller hulpverlening te bieden. Dordrecht onderscheidt zich door aandacht voor de 18-/18+ problematiek; daarvoor hebben niet alle gemeenten aandacht. Daarentegen heeft Dordrecht geen initiatieven gericht op het raadplegen van dak- en thuisloze jongeren, terwijl die er wel zijn bij meerdere andere gemeenten. • Een belangrijke omissie is dat Dordrecht geen aparte opvang voor jongeren heeft. • Dordrecht onderneemt – zoals de meeste gemeenten die hebben deelgenomen aan het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren – acties gericht op het realiseren van woonruimten voor kwetsbare jongeren en maakt afspraken met woningcorporaties en zorgaanbieders over (zelfstandig) wonen met begeleiding. • Dordrecht ontwikkelt op dit moment een dashboard dak- en thuislozen dat in de nabije toekomst mogelijkheden biedt om sneller in te springen op trends (ontwikkelingen in aard en omvang van dak- en thuisloosheid) en beter uitvoering te geven aan beleid.

De ontwikkeling van een dergelijk dashboard is vaak een moeizaam en tijdrovend proces, iets wat ook Dordrecht heeft ondervonden.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

21

Rekenkamercommissie

Deelvraag 2: Welke preventieve maatregelen heeft de gemeente genomen om dak- en thuisloosheid onder jongeren te voorkomen en welke resultaten worden hiermee bereikt? De gemeente heeft beleid ontwikkeld voor de overgang van Jeugdwet naar Wmo voor jongeren die na hun 18e jaar uitstromen uit de jeugdzorg. Het beoogde effect is minder uitval uit zorg en daarmee minder risico op dak- of thuisloosheid. Er wordt over de domeinen heen samengewerkt om oplossingen te vinden voor knelpunten in de uitvoering als gevolg van regels en systemen die niet goed op elkaar aansluiten. Op deze wijze is een ambtelijk werkdocument voor de uitvoeringspraktijk ontwikkeld. Dit beleid bevindt zich nog grotendeels in de implementatiefase, zodat het te vroeg is om de beleidsresultaten in kaart te brengen. Deelvraag 3: Heeft de gemeente inzicht in (de ontwikkeling in) de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren? En sluit het beleid hierop aan? De doelgroep van dak- en thuisloze jongeren is naar omvang steeds beter in beeld bij de gemeente, voor zover de jongeren zich hebben gemeld bij de opvang of het sociaal wijk-team. De doelgroep is naar samenstelling (kenmerken, problematiek, oorzaken dakloosheid) niet goed in beeld bij de gemeente.

Het dasboard dak- en thuislozen in ontwikkeling van de gemeente zal naar verwachting een beter beeld geven van de omvang en samenstelling van de dak- en thuislozen in Dordrecht, inclusief jongeren. Het huidige beleid is mede ontwikkeld op basis van beperkt (en verouderd) onderzoek uit 2019 over klanten van de nachtopvang. Doordat er beperkt inzicht was in de omvang en samenstelling van de groep dak- en thuisloze jongeren sluit het ontwikkelde beleid voor deze groep vooral aan bij wat in het algemeen bekend is over de doelgroep en hun risicofactoren. Deelvraag 4: In hoeverre is voor dak- en thuisloze jongeren in opzet en in praktijk sprake van een adequate: a. toegang tot de nacht- en crisisopvang? b. doorstroom naar tussenvoorzieningen? c. uitstroom naar een zelfstandige woonvorm of woning, waar nodig met begeleiding? Deelvraag 5 Welke belemmeringen worden door betrokkenen ervaren voor een adequate toegang tot de eerste opvang en tijdige doorstroming in de keten van maatschappelijke opvang? Deelvragen 4 en 5 worden hieronder in samenhang beantwoord.

Toegang tot opvang • De Toegangspoort Nieuwe Start biedt in opzet een adequate toegang tot opvang voor dak- en thuisloze jongeren. De samenwerking van de deelnemende organisaties binnen de Toegangspoort heeft naar eigen zeggen in praktijk gezorgd voor een betere onderlinge afstemming en stroomlijning van de toegang. • De ontwikkelde uitvoeringspraktijk van de Toegangspoort Nieuwe Start wijkt af van de opzet. Ook zijn er (nog) geen formeel vastgestelde werkprocessen en werkafspraken voor de samenwerking. Dat zorgt in de praktijk voor onduidelijkheid en verschil van opvatting over elkaars rollen binnen de Toegangspoort.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

22

Rekenkamercommissie

• Het juridisch kader van toegangscriteria tot de opvang van de gemeente is in lijn met de Wmo 2015 en het Convenant landelijke toegankelijkheid maatschappelijke opvang. Het is echter onduidelijk of bij de toetsing door de GGD in praktijk hieraan wordt gehouden; hierover zijn geen gegevens. Ook de gemeenten heeft hier geen zicht op. • Voor jongeren die urgent dakloos zijn, regelt de GGD nog dezelfde dag opvang. Er is geen aparte opvang voor dakloze jongeren; daarom worden ze opgevangen in een hotel of samen met volwassenen in de opvang van het Leger des Heils. Betrokken professionals vinden dit over het algemeen geen wenselijke situatie, omdat in het hotel geen toezicht is en omdat in de opvang van het Leger des Heils de jongeren in contact komen met oudere daklozen met soms zware problematiek. Per acuut dakloze jongere zou de Toegangspoort afwegen wat de beste opvanglocatie is. Het hotel zou over het algemeen de voorkeur hebben, maar in praktijk kwamen ze in 2021 iets vaker in de opvang van het Leger des Heils terecht.

Doorstroom naar tussenplekken • De gemeente zet in op een uitbreiding van het aanbod aan tussen- en vervolgplekken op grond van inzichten uit een capaciteitsonderzoek uit begin 2020. In regionaal verband hebben gemeenten, woningcorporaties en zorgorganisaties afspraken gemaakt om het benodigde aanbod in de periode 2021-2022 te realiseren. In opzet is dus voorzien in voldoende aanbod van tussen- en vervolgplekken. Met de kanttekening dat het capaciteitsonderzoek geen zicht biedt op het benodigde aanbod voor jongeren die uitstromen uit de jeugdzorg. • In de praktijk stokt de doorstroom door onvoldoende aanbod aan tussenplekken. Dit komt tot uiting in soms lange wachtlijsten voor tussenplekken. Uit gesprekken met betrokken professionals kwam naar voren dat er verschillende belemmeringen zijn voor de doorstroom naar tussenplekken: (1) de vraag naar tussenplekken overtreft het aanbod; (2) de realisatie van tussenplekken blijft achter bij de planning; (3) tekortschietende trajectregie; en (4) jongeren uit de jeugdhulp maken ook gebruik van een deel van de tussenplekken, terwijl de uitstroom uit de jeugdzorg niet goed is meegenomen in het capaciteitsonderzoek.

Uitstroom naar wonen • In opzet is voorzien in ruimere mogelijkheden voor uitstroming naar zelfstandig wonen of woonvormen, met eventueel begeleiding. In het kader van de Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen 20212022 zijn er (proces)afspraken gemaakt voor de huisvesting van doelgroepen met een zorgvraag. De huisvestingsverordening regelt de voorrangs-regeling en contingentafspraken. Jaarlijks bepalen de gemeenten en woningcorporaties in overleg aantallen en de verdeling ervan. Ook zijn er regionale afspraken over Housing First (voor volwassenen en jongeren). • In praktijk hapert de uitstroom naar zelfstandig wonen met eventuele begeleiding. Oorzaken die door betrokken professionals en ambtenaren worden genoemd zijn onder meer een vraag die het aanbod van passende betaalbare sociale huurwoningen overtreft en vertragingen in de realisatie van huisvestingsprojecten specifiek voor kwetsbare jongeren of groepen.

Doelrealisatie niet vast te stellen door afwezigheid SMART geformuleerde doelen en geschikte data • Het is niet vast te stellen of de doorstroom naar tussenplekken en uitstroom naar zelfstandige wonen plaatsvindt binnen de gestelde termijnen. In eerste instantie waren er wel impliciete of expliciete

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

23

Rekenkamercommissie

streeftermijnen, maar die zijn al snel losgelaten omdat ze niet haalbaar bleken. Er zijn geen nieuwe streeftermijnen voor in de plaats gekomen. Daarnaast zijn de beschikbare data onvoldoende om vast te kunnen stellen of eventuele termijnen worden behaald.

Nazorg • Het is niet te beoordelen of passende nazorg wordt geboden bij jongeren die zijn uitgestroomd naar zelfstandig wonen met eventuele begeleiding. Hierover zijn geen gegevens beschikbaar.

Centrale trajectregie • Er is geen centrale regie op de voortgang van trajecten en knelpunten daarbinnen vanuit de Toegangspoort. Ook worden trajecten – van opvang tot uitstroom – voor dit doel onvoldoende gemonitord door de Toegangspoort. In de opzet van de Toegangspoort is bij de GGD de rol belegd om regie te voeren op de trajecten en de voortgang te monitoren. In praktijk gebeurt dit onvoldoende. De GGD beperkt zich tot regie op de toegang tot de opvang en start van trajecten.

Kennis en inzicht uit onderzoek • Het ontwikkelde beleid berust maar in beperkte mate op inzichten uit onderzoek onder de doelgroep. Naast een beperkt en verouderd onderzoek uit 2019 naar klanten van de nacht en 24-uursopvang is er een onderzoek uitgevoerd onder dakloze jongeren om meer zicht te krijgen op de oorzaken van dakloosheid en hun ervaringen. De onderzoeksrapportage en het onderliggend onderzoeksmateriaal blijken echter niet meer in bij de gemeente aanwezig. • In het kader van het rekenkameronderzoek is gesproken met vijf jongeren in de opvang. Zij bleken over het algemeen tevreden, vooral ook met de verbouwing van slaapzalen naar eenpersoonskamers. Ze waren ontevreden met de soms lange tijd dat ze in de opvang zitten, zonder dat er duidelijkheid is over doorstroming en vervolgstappen. De communicatie hierover zou te wensen overlaten. Ook vinden ze dat hen te veel eigen regie uit handen wordt genomen. Deelvraag 6: Welke oplossingen voor de genoemde belemmeringen zijn hiervoor in beeld bij betrokkenen? • Er is behoefte aan een herijking van de rollen en taken van de samenwerkende partijen binnen de Toegangspoort. • De centrale regie door de GGD binnen de Toegangspoort zou zich over het hele traject tot de nazorg moeten uitstrekken. De GGD geeft aan dat daar dan wel een passende formatie tegenover moet staan.

• Er moet een uitgewerkt en bestuurlijk vastgesteld afwegingskader komen voor de toetsing van het recht op opvang. Ook moet de GGD afwijkingen van het afwegingskader aan de gemeente doorgeven, zodat deze die eventueel kan herzien. • Er is behoefte aan een aparte, kleinschalige jongeren(crisis)opvang. Deze schakel – wel aanwezig in veel andere gemeenten met een vergelijkbare omvang15 - tussen de toegang en doorstroming mist nu in Dordrecht voor jongeren.

15

O.a. in de G4, Arnhem, Nijmegen, Leiden en Zwolle.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

24

Rekenkamercommissie

• Er is behoefte aan meer tussenplekken voor dak- en thuisloze jongeren en meer betaalbare, passende huisvesting, bij voorkeur met een permanent karakter of die voor een langere tijd zekerheid biedt (zoals een 5-jaars huurcontracten voor jongeren van 18 tot 28 jaar). Omdat realisatie van deze plekken en huisvesting veel tijd kan kosten, moet er tussentijds gezorgd worden voor meer tijdelijke woningen (met een zo lang mogelijk huurcontract), in bijvoorbeeld te transformeren leegstaande panden. • Er is een nieuw onderzoek nodig voor het vervolg van de Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen 2021-2022. Deze is nu gebaseerd op twee onderzoeken die verminderd actueel zijn, door onder meer toenemende krapte op de woningmarkt en de effecten van de coronacrisis op kwetsbare groepen. Ook dient ditmaal de verwachte uitstroom uit de jeugdzorg in kaart te worden gebracht. Deelvraag 7: Welke belemmeringen kunnen door het gemeentebestuur worden weggenomen en in hoeverre wordt er gewerkt aan het oplossen van de belemmeringen? • De gemeente moet zorgen voor een eenduidige opdrachtverlening voor de betrokken partijen bij de Toegangspoort, en met name voor de regierol van de GGD. De gemeente heeft al een protocol voor de Toegangspoort Nieuwe Start ontwikkeld; deze moet nog bestuurlijk worden vastgesteld.

• De gemeente moet zorgen voor voldoende informatie – via een dashboard – en inzicht uit onderzoek om vanuit overzicht en inzicht te sturen op de doorstroom uit de opvang naar tussenplekken en uitstroom naar zelfstandige woonvormen en nazorg. • De gemeente moet samen met de GGD een afwegingskader ontwikkelen en vaststellen voor het beoordelen van het recht op opvang. Deze is reeds in ontwikkeling, als bijlage bij het bovengenoemde protocol, maar moet nog bestuurlijk worden vastgesteld. De GGD zou de gemeente periodiek een overzicht moeten bieden met afwijkingen van het afwegingskader, zodat de gemeente hierover in gesprek kan gaan met de GGD en de mogelijkheid heeft deze beslissingen eventueel te herzien. • De gemeente zou een aparte, kleinschalige (crisis)opvang voor jongeren moeten realiseren. • Het tekort aan tussenplekken en zelfstandige woningen of woonvormen voor deze doelgroep kan de gemeente aanpakken in haar rol binnen het samenwerkingsverband Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen. Er is een nieuw capaciteitsonderzoek nodig, met daarop gebaseerde afspraken tussen de negen gemeenten en betrokken corporaties en zorgaanbieders.

• De gemeente zou zich meer moeten inzetten om voldoende tijdelijke zelfstandige en onzelfstandige (kamerbewoning) woningen voor deze doelgroep te realiseren, als overbrugging omdat de realisatie van voldoende (semi-)permanente huisvesting op zich laat wachten. • De gemeente kan de uitvoeringspraktijk continu verbeteren door periodieke evaluaties. Op dit moment lopen er enkele evaluaties naar de Toegangspoort en de opvang16, die naar verwachting zullen leiden tot verbeteringen in het beleid en de uitvoering ervan.

16

Het betreft o.a. evaluatieonderzoeken in opdracht van de gemeente naar o.a. de Toegangspoort en naar ex-tra opvanglocaties in de regio.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

25

Rekenkamercommissie

3. Beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren Dit hoofdstuk behandelt de eerste twee deelvragen. Vanwege het sterk preventieve karakter van het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren, worden de deelvragen in samenhang beantwoord. Deelvragen en bevindingen (geen norm, alleen beschrijving)

Deelvraag 1 Welk beleid voert de gemeente Dordrecht ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren en welke prestaties en effecten worden met dit beleid beoogd? - Het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren ligt besloten in de visie en bijbehorend uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen. Doel is om het aantal dak- en thuisloze jongeren terug te dringen en het verblijf in de opvang tot maximaal drie maanden te beperken. Beoogde beleidsresultaten hebben betrekking op: monitoring, verbeterprocessen in de toegang en uitbreiding van passende huisvesting. - Voor jongeren die na hun 18e jaar uitstromen uit de jeugdzorg is er beleid voor de overgang van Jeugdwet naar Wmo. Beoogde beleidsresultaten hebben betrekking op: een toekomstplan voor jongeren van 16+ in samenhang met een ketenaanpak en de daarvoor benodigde samenwerking, meer passende huisvesting en diversiteit in begeleiding. Het beoogde effect is minder uitval uit zorg en daarmee minder risico op dak- of thuisloosheid.

Deelvraag 2 Welke preventieve maatregelen heeft de gemeente genomen om dak- en thuisloosheid onder jongeren te voorkomen en welke resultaten worden hiermee bereikt? - Het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren stoelt op de Dordtse deelname aan het landelijke Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren. Dordrecht geeft daarin uitvoering aan de pilot 100% terugdringing. Dit is beleidsmatig ingebed in het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen 2020-2025. Tussentijds behaalde resultaten zijn: een monitor en dashboard dak- en thuislozen in ontwikkeling, er wordt geïnvesteerd in verbeterde samenwerking in de toegang tot opvang en er zijn regionale afspraken en een samenwerkingsstructuur voor uitbreiding van woon(zorg)producten. - Binnen de aanpak voor de overgang van Jeugdwet naar Wmo wordt over de domeinen heen samengewerkt om oplossingen te vinden voor knelpunten in de uitvoering als gevolg van regels en systemen. Waar dat mogelijk is, worden knelpunten door aanpassingen of afspraken structureel aangepakt. Op deze wijze is een ambtelijk werkdocument voor de uitvoeringspraktijk gegroeid.

3.1 Beknopte duiding van de beleidscontext en beleidsuitvoering Op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) zijn gemeenten verantwoordelijk voor maatschappelijke opvang. Deze taak was voor de uitbreiding van taken in het sociale domein ook al een gemeentelijke verantwoordelijkheid. In de Wmo 2015 valt maatschappelijke opvang van dak- en thuislozen - met onder meer opvang bij huiselijke geweld - onder het koepelbegrip ‘opvang’. Daarnaast is de gemeente sinds de invoering van de nieuwe Wmo verantwoordelijk voor beschermd wonen.17 17

Rekenkamer Den Haag, Van de straat, Den Haag, mei 2018, p. 51.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

26

Rekenkamercommissie

Voor beschermd wonen en opvang zijn door het rijk 43 regio’s ingesteld. Voor iedere regio is een centrumgemeente aangewezen die de toegang en de eerste opvangvoorzieningen organiseert.18 Dordrecht is de centrumgemeente voor de omliggende gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido Ambacht, Molenlanden, Papendrecht, Sliedrecht, Zwijndrecht en Vijfheerenlanden (de laatste tot en met 2020).19 De onderlinge verplichtingen zijn geregeld in de Samenwerkingsovereenkomst Beschermd wonen en opvang 2021-2024. Onderdeel van de gemaakte afspraken is dat Dordrecht concepten voor vast te stellen beleid, verordening, nadere regels en beleidsregels via het Ambtelijke Overleg voorlegt aan het Bestuurlijk Overleg.20 Dordrecht heeft als centrumgemeenten een regierol en ontvangt de financiële middelen van het Rijk voor taken op het gebied van beschermd wonen en opvang. Vanuit landelijke programma’s voor de aanpak van dak- en thuisloosheid ontvangt Dordrecht als centrumgemeente aanvullende gelden of ondersteuning.21 De regiogemeenten hebben Dordrecht mandaat verleend voor de uitvoering van de taken.

De feitelijke uitvoering is aan de Sociale Dienst Drechtsteden overgedragen.22 De voorzieningen voor maatschappelijke opvang zijn regionale voorzieningen, die voor een belangrijk deel in Dordrecht gevestigd zijn.23 Het beleid dat de gemeente Dordrecht voert ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren richt zich op twee doelgroepen, die niet heel nauw af te bakenen zijn. • In de eerste plaats gaat het om jongvolwassenen die dak- of thuisloos zijn. Zij slapen op straat, maken gebruik van een vorm van opvang of verblijven tijdelijk bij vrienden, kennissen of familie. Het beleid voor dak- en thuisloze jongeren ligt besloten in de Visie van opvang naar wonen.24 Dit beleid richt zich op het verbeteren van de maatschappelijke opvang in de stad en in de regio. • Ten tweede gaat het om kwetsbare jongvolwassenen die het risico lopen dak- of thuisloos te worden. Zij komen met name uit de (residentiële) jeugdzorg en hebben meervoudige problematiek. Voor deze jongeren heeft de gemeente Dordrecht lokaal beleid ontwikkeld, vastgelegd in het Plan van aanpak Van Jeugdwet naar Wmo (2020). Zoals in figuur 3.1 te zien is, wordt het beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren ingekaderd door diverse landelijke, regionale en lokale kaders en beleidsontwikkelingen. Bijlage B.2 geeft hiervan een nadere beschrijving.

18 19 20 21 22 23 24

Rekenkamer Rotterdam, Niet thuis geven, Rotterdam, mei 2018, p. 52. Bijlage bij raadsinformatiebrief ‘Doordecentralisatie beschermd wonen en opvang’, zaaknummer 0148727, december 2019. Presentatie Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, ambtelijk aangereikt d.d. 28 januari 2022. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren 2019-2021, maart 2019; Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, kamerbrief Een (t)huis een toekomst. De aan-pak van dak- en thuisloosheid, 3 juni 2020. Presentatie Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, ambtelijk aangereikt d.d. 28 januari 2022. Gemeente Dordrecht, Visie opvang kwetsbare groepen Centrumgemeente Dordrecht ‘Van opvang naar wo-nen 2020-2025. Veilig onder dak, met perspectief op een beter bestaan’, 2019, p. 4. Raadsvoorstel ‘Vaststellen Visie opvang kwetsbare groepen’, zaaknummer 2019-0146349, 17 december 2019.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

27

Rekenkamercommissie

Wmo Meerjarenbeleid gemeente Dordrecht 2020 2023 Transformatieagenda Beschermd Wonen en Opvang 2017 2020 Meerjarenagenda Beschermd

Visie Van Opvang naar Wonen 2020 2025

Een (t)huis, een toekomst, brede aanpak dak- en thuisloosheid

Wonen en Maatschappelijke Opvang 2018 2022

Agenda Huisvesting Kwetsbare Groepen 2021-2022

Regionale Visie Sociaal Domein 2020-2023

Uitvoeringsprogramma Actieprogramma Dak- en Van Opvang naar thuisloze jongeren Wonen juli 2019-2021 Pilot 100% terugdringing 2020-2025 Halsema-pilot = landelijk Plan van Aanpak Van Jeugdwet naar Wmo 2015 = regionaal Investeringsplan sociaal domein 2019-2022

= lokaal = focus onderzoek

Figuur 3.1: Beleidscontext van het Dordtse beleid ten aanzien van dak- en thuisloze jongeren

3.2 Beleid voor dak- en thuisloze jongeren 3.2.1 Doelen en ambities Eind 2019 heeft de gemeente Dordrecht met de visie Van opvang naar wonen beleid geformuleerd voor maatschappelijke opvang. De gemeenteraad van Dordrecht heeft met een motie aanzet gegeven tot het ontwikkelen van deze visie. Na een bespreking van het concept in een regionaal bestuurlijk overleg (november 2019) is de visie in maart 2020 door de Dordtse gemeenteraad vastgesteld. De visie Van Opvang naar Wonen beschrijft de uitgangspunten en doelen voor maatschappelijke opvang en de voorgenomen acties geclusterd rond vier actielijnen (zie kader 3.1). In het uitvoeringsprogramma Van opvang van wonen is hieraan verdere uitwerking gegeven en zijn de acties van een planning voorzien. Het uitvoeringsprogramma wordt periodiek bijgesteld op basis van de actuele ontwikkelingen en inzichten. Deze worden zichtbaar in een toelichting op de stand van zaken en eventuele wijzigingen in de planning. De bijgestelde uitvoeringsprogramma’s zijn als bijlage opgenomen bij de raadsinformatiebrieven over de uitvoering van de visie Van opvang naar wonen.25

25

Raadsinformatiebrief ‘Uitvoeringsprogramma visie Van opvang naar Wonen’, 14 juli 2020; Raadsinformatie-brief ‘Tussenstand uitvoering visie Van opvang naar wonen 2020-2025’, zaaknummer 0065614, 18 mei 2021; Raadsinformatiebrief ‘Tussenstand uitvoering visie Van opvang naar wonen 2020-2025’, zaaknummer 0176420, 22 januari 2022.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

28

Rekenkamercommissie

Kader 3.1 Doelen en actielijnen in de visie en het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen

De visie Van opvang naar wonen kent vier doelen, die zijn uitgewerkt in gelijkluidende actielijnen: 1. Voorkomen dat mensen dakloos raken; 2. Werken aan perspectief; 3. Voorkomen van terugval bij cliënten die succesvol zijn uitgestroomd uit de opvang; 4. Zorgen voor een prettige, veilige woonomgeving.

Medio 2019 startte het landelijke Actieprogramma Dak- en thuisloze jongeren dat tot eind 2021 liep. Onderdeel van het Actieprogramma was de uitvoering van een pilot 100% terugdringing in 14 centrumgemeenten, waaronder de gemeente Dordrecht. De Dordtse deelname is ingebed in de visie en het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen. Het is als actie opgenomen binnen de actielijn ‘voorkomen dat mensen dakloos worden’ (actie 1.4). Met het uitvoeren van de pilot 100% terugdringing committeerde Dordrecht zich aan twee landelijke doelen: een forse vermindering van het aantal dak- en thuisloze jongeren en een continue verbetering van de uitvoeringspraktijk op gemeentelijk niveau. Zoals de naam van de pilot al prijsgeeft, is de ambitie om het aantal dak- en thuisloze jongeren eind 2021 met 100% te hebben teruggebracht. De continue verbetering van uitvoeringspraktijk moet ertoe leiden dat jongeren in de leeftijd van 18 tot 27 jaar integraal worden ondersteund en maximaal drie maanden in de opvang verblijven.26

3.2.2 Beoogde prestaties en behaalde resultaten De gemeente Dordrecht heeft in het Plan van aanpak pilot 100% terugdringing drie sporen benoemd, waarlangs zij aan de pilot invulling wil geven.27 De prestaties die hiermee worden beoogd, zijn in een net wat andere bewoording opgenomen in het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen (zie kader 3.2).28 Ze zijn ingebed in actielijn 1 ‘voorkomen dat mensen dakloos raken’, maar in verbinding met twee acties in actielijn 2 ‘werken aan perspectief’. Het gaat hierbij om het organiseren van een brede intake (actie 2.1) en een uitbreiding van woon(zorg)plekken (actie 2.3). Deze acties zijn niet specifiek gericht op dak- en thuisloze jongeren, maar zij vormen wel een van de doelgroepen.

26 27

28

TK 29325 Maatschappelijke opvang nr. 100. https://www.socialedienstdrechtsteden.nl/download/files/fF9zY29wZT1zaXRlf-GZpbGVPYmplY3Q9MTE1NTc1NzMxM3xfY2hlY2tzdW09OTkxZGY1NmQwMTZjYjNhNDJlYT-VhZGM0M2JjM2IwODgzMjBjZWQwN2U4NDAyMDgyNjZmZTc2ZTE5NDIzNDFmMHw%3D/ppt-fot-29juni-2020-dak-en-thuisloze-jongeren. Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen, juli 2020, p. 3.

ONDERZOEK NAAR BELEID VAN DAK- EN THUISLOZE JONGEREN | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

29

Rekenkamercommissie

Kader 3.2 Dordtse invulling van de pilot 100% terugdringing

Plan van Aanpak pilot 100% terugdringing

Uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen

Onderzoek en monitoring

In kaart brengen problematiek dak- en thuisloze jongeren

Verbeteren van processen waar de jongeren mee te maken hebben

Doorontwikkeling Jongeren op de rit en brede laag-drempelige intake (zie bij Actielijn 2)

Ontwikkeling van nieuwe woon/ zorgproducten

Realiseren extra woon(zorg)plekken voor daken thuisloze jongeren (zie Actielijn 2 Uitbreiding tussen- en vervolgvoorzieningen)

Door de beleidsmatige inbedding van de pilot, wordt aan de ingezette lijn verder gewerkt gedurende de looptijd van het uitvoeringsprogramma Van opvang naar wonen. Hieronder komt per spoor aan de orde welke prestaties de gemeente beoogt te leveren en welke resultaten inmiddels zijn voortgebracht.

In kaart brengen problematiek dak- en thuisloze jongeren Het eerste spoor van de Dordtse invulling van de pilot is ‘het in kaart brengen van de problematiek van dak- en thuisloze jongeren’. Dit omvat onderzoek en monitoring. Meer concreet gaat het om:29 • meting van aantallen dak- en thuisloze jongeren; • oorzaken dak- en thuisloosheid van Dordtse jongeren verhelderen; • knelpunten en zorgbehoefte zoals die onder de Dordtse jongeren ervaren worden in kaart brengen; • monitoring van de punten 1 t/m 3. Eind 2020 heeft de gemeente zicht op het aantal jongeren in de periode januari-november 2019. Er zijn dan 50 dakloze jongeren bekend bij het Leger des Heils en 15 thuisloze jongeren bij Jongeren op de Rit.30 Nadien zijn metingen gedaan voor de landelijke monitor van het Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren. In 2021 hebben zich exact 100 dakloze jongeren bij de Toegangspoort Nieuwe Start gemeld.31 De gemeente wil ook zelf alle (dreigend) dak- en thuislozen binnen het centrumgemeentegebied volgen en daarvoor is een Dashboard dak- en thuislozen in ontwikkeling.32 In dit dashboard worden data van GGD (in het kader van Toegangspoort Nieuwe Start), Sociale Dienst Drechtsteden en 29 30 31

32

Raadsinformatiebrief ‘Voortgang pilot landelijk Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren voor Dordrecht’, zaaknummer 0162587, 8 december 2020. Raadsinformatiebrief ‘Voortgang pilot landelijk actieprogramma dak- en thuisloze jongeren voor Dordrecht’, zaaknummer 0162587, 8 december 2020. Navraag voor dit rekenkameronderzoek wijst uit dat er voor de start van Toegangspoort Nieuwe Start in ja-nuari 2021 alleen gegevens beschikbaar zijn van het Leger des Heils. Door de verbouwing die daar plaatsvond konden geen betrouwbare gegevens voor 2020 worden aangereikt. Movisie, De basis op orde voor dak- en thuisloze jongeren, Utrecht, december 2021, p. 102.