Rekenkamerrapport Terecht in Dordrecht - Opvanglocaties en inburgeringsbeleid.pdf

54 Voor Businesspark Amstelwijck werd geen inloopbijeenkomst georganiseerd. De gemeente koos daar voor een mailing en persoonlijke afspraken met twee inwoners60. In de algemene presentatie staat dat per locatie een begeleidingscommissie van omwonenden, bedrijven en andere belanghebbenden wordt ingesteld die afspraken maakt over onder andere het beheer en de inpassing van de locatie.61 3.3.7 De raad stemde na debat over participatie, urgentie en inpassing Het raadsvoorstel over de flexwoningen werd besproken in commissievergaderingen op 8 en 22 oktober 2024. Inwoners spraken in en er waren brieven van inwoners aan de agenda toegevoegd62. In een van de brieven wordt door bewoners van het Rudyard Kipling-erf en het Selma Lagerloef-erf vragen gesteld over zowel de aard als het onderwerp van het participatieproces: “Omwonenden mogen dan wel meepraten over de verdere invulling van de plannen en inpassing in de buurt; maar dit staat toch allemaal al vast; waar mogen wij dan nog over mee praten?”63 Na de eerste commissievergadering stuurde de wethouder een memo waarin de urgentie werd benadrukt en de raad gevraagd werd het besluit niet uit te stellen64. Daarbij werd onder meer op de planning voor woningbouw aan de Spuiboulevard gewezen, waarvoor sloop en bouwrijp maken in december 2025 moesten beginnen.

Voorafgaand aan de commissievergadering van 22 oktober beantwoordde het college een groot aantal schriftelijke vragen. Tijdens de vergadering kregen raadsleden daarnaast een technische briefing65. Op 5 november 2024 stemde de gemeenteraad in met het voorstel, met 21 stemmen voor en 15 tegen. Twee amendementen werden verworpen. Wel nam de raad twee moties aan: één over groene en kindvriendelijke inpassing van de flexwoningen bij het Rudyard Kipling-erf en één over ontmoetingsmomenten tussen vluchtelingen en wijkbewoners66. De raad wijzigde de locatiekeuze daarmee niet fundamenteel, maar oefende wel invloed uit op de randvoorwaarden voor de uitvoering. Die invloed richtte zich vooral op inpassing, leefbaarheid en ontmoeting. 60 Ibid. 61 College Dordrecht, presentatie Inloop avond flexwoningen, ongedateerd. 62 https://raad.dordrecht.nl/Vergaderingen/Dordtse-Dinsdag-Beeld-en-oordeelsvormende-commissies/2024/22- oktober/16:00/Beschikbaar-stellen-van-kredieten-voor-de-realisatie-van-flex-woningen-op-5-locaties-voor-de- huisvesting-van-Oekraiense-ontheemden-insprekers-en-technische-sessie; Dordtse Dinsdag – Beeld- en oordeelsvormende commissies 08 oktober 2024 16:00:00, Gemeente Dordrecht, geraadpleegd op 17 april 2024.

63 https://raad.dordrecht.nl/Documenten/Brief-namens-de-bewoners-van-het-Rudyard-Kipling-erf-en-het-Selma- Lagerloef-erf-een-reactie-op-de-antwoorden-inzake-de-flexwoningen-Oekrainse-vluchtelingen.pdf, p.4. Geraadpleegd op 16 juni 2024. 64 Wethouder Burggraaf, Beantwoording vragen beeldvormende bespreking kredieten beschikbaar stellen voor flexwoningen Oekraïense ontheemden, 11 oktober 2024. 65 College Dordrecht, presentatie commissie raad 22 oktober 2024. 66 GroenLinks, VVD, ChristenUnie-SGP en CDA, Motie groen en kindvriendelijke inrichting van flexwoningen bij het Rudyard Kipling Erf, 5 november 2024; GroenLinks, ChristenUnie-SGP, Motie Onbekend maakt onbemind, 5 november 2024.

55 3.4 Realisatie duurzame opvanglocaties (2025) 3.4.1 De financiële druk op de opvang nam begin 2025 toe Op 7 januari 2025 informeerde het college de raad over de financiële kaders voor de opvang van Oekraïense ontheemden. Door een lagere rijksbijdrage, een daling van het aantal opvangplekken en hogere huurlasten ontstond in 2025 een verwacht tekort van € 3,4 miljoen op de begroting van de gemeentelijke opvang Oekraïners. Het college had al maatregelen genomen om dit tekort terug te dringen. Zo werd de HUB-functie verplaatst naar het hoofdgebouw van CrownPoint, zodat de bedrijfsvoering efficiënter kon worden georganiseerd. Daarnaast wilde het college voorzieningen in het sociaal domein en onderwijs afbouwen, passend bij de beweging naar toenemende zelfstandigheid van Oekraïense ontheemden67. Na deze maatregelen resteerde nog een verwacht tekort van € 800.000. Het college stelde voor dit tekort, als het zich daadwerkelijk zou voordoen, te dekken uit de reserve ontheemden. 3.4.2 De begeleidingscommissies functioneerde nog niet overal Op 18 februari 2025 werd, op verzoek van Gewoon Dordt, in een commissie de stand van zaken rond de realisatie van flexwoningen. De griffie had de begeleidingscommissies uitgenodigd om aanwezig te zijn. Van drie begeleidingscommissies waren geen vertegenwoordigers aanwezig.

Bij de Cornelis Trompweg was nog geen begeleidingscommissie gevormd en bij de Cornelis Evertsenstraat moest de commissie nog voor het eerst bijeenkomen. Bij Amstelwijck werd volgens de wethouder geen begeleidingscommissie gevormd, vanwege het kleine aantal omwonenden68. Tijdens de bespreking wordt door een lid van een begeleidingscommissie opgemerkt dat de gemeente weinig doet met de ideeën van bewoners: “Het is luisteren. En wat wij ook zeggen, er wordt helaas nog niet zoveel mee gedaan” . Bij een ander commissielid is er onduidelijkheid over de bevoegdheid van de commissie: “Wij willen gewoon duidelijkheid: wat kunnen we. Waarin kunnen we meebeslissen?” .69 Er worden echter ook positieve punten benoemd: zo is naar aanleiding van de wens van omwonenden bij het Rudyard Kipling-erf verkend of de bewoners op een andere plek kunnen parkeren, waardoor de auto’s niet een fietspad hoeven over te steken. Tijdens de bespreking kwam ook de aard van de woningen aan de orde. Leden van de begeleidingscommissie Rudyard Kipling-erf gaven aan dat tijdens de inloopbijeenkomst en raadsbehandeling was gesproken over flexwoningen met een tijdelijk karakter, terwijl later door ambtenaren werd gesproken over modulaire woningen die permanent konden blijven staan.

Volgens de portefeuillehouder was eerder al gecommuniceerd dat de woningen op locaties met een woonbestemming permanent zouden kunnen blijven staan, waaronder bij het Rudyard Kipling-erf. Volgens hem waren “modulaire woningen” en “flexwoningen” in dit verband synoniemen. Deze bespreking maakt zichtbaar dat de uitvoering niet alleen ging over bouw en planning, maar ook over verwachtingenmanagement richting omwonenden. Met name het onderscheid tussen tijdelijk gebruik en mogelijk permanent behoud van woningen vroeg om duidelijke communicatie. 67 College van Dordrecht, Raadsinformatiebrief Begroting gemeentelijke opvang Oekraïners 2025, 7 januari 2025, p.2. 68 Gemeenteraad Dordrecht, verslag van de openbare vergadering van de gemeente Dordrecht d.d. 18 februari 2025.Vergaderzaal 1, 69Ibid, p.30.

56 3.4.3 De afbouw van CrownPoint vroeg om uitstroom, handhaving en aanvullende waarborgen Op 15 april 2025 werd in de gemeenteraad een motie vreemd aan de agenda besproken onder de titel “Vluchtelingen zijn mensen, geen gevangenen” . 70 De motie riep het college op een onafhankelijke klachtenprocedure in te richten en een vertrouwenspersoon aan te stellen voor Oekraïense ontheemden in CrownPoint en Singel. De motie werd ingetrokken, omdat de indiener eerst de beantwoording van schriftelijke vragen wilde afwachten.71 Diezelfde dag besloot het college maatregelen te nemen om het aantal opvangplekken in CrownPoint af te bouwen72. Aanleiding was dat het aantal ontheemden in deze opvanglocatie niet snel genoeg afnam door doorplaatsing naar de regio of naar nieuwe locaties in Dordrecht. Bewoners die een opvangplek buiten Dordrecht weigeren, krijgen geen alternatieve opvangplek meer aangeboden: hun opvang wordt beëindigd. Daarnaast zette het college actief in op vertrek van derdelanders en handhaving van de 28- dagenregeling. Voor bewoners die eind november nog niet uit CrownPoint waren uitgestroomd, ging het college op zoek naar alternatieve locaties73. Ook onderzocht het college met CrownPoint of langer gebruik van een deel van het gebouw mogelijk was74.

Op 13 mei 2025 beantwoordde het college schriftelijke vragen van fracties over de toepassing van de 28- dagenregeling en over een onderzoek en protocolwijziging rond het aannemen van geld door medewerkers. Het college legde geheimhouding op een onderzoeksrapport naar een vermeende misstand. De antwoorden zijn niet aangetroffen in het raadsinformatiesysteem. Daardoor is op basis van de openbare stukken beperkt navolgbaar welke informatie met de raad is gedeeld en welke conclusies het college aan het onderzoek heeft verbonden75. 3.4.4 De realisatie van flexwoningen kwam op gang, maar de planning bleef kwetsbaar In april 2025 informeerde het college de raad over de stand van zaken van de flexwoningen. Voor drie locaties, Cornelis Evertsenstraat, Cornelis Trompweg en Vlijkade, werd de bouw aanbesteed. Marktpartijen werden gevraagd verschillende varianten uit te werken, zodat daarover inspraak kon plaatsvinden bij de begeleidingscommissies in oprichting. Op 6 mei 2025 besloot het college een samenwerkingsovereenkomst te sluiten met Trivire voor de realisatie van twee opvanglocaties: Rudyard Kipling-erf en Amstelwijck. 76 Daarmee werd voor deze locaties de stap gezet van planvorming naar uitvoering. Deze samenwerking past bij de eerdere lijn dat sommige locaties mogelijk door een woningcorporatie zouden worden ontwikkeld.

De realisatie van flexwoningen kwam daarmee op gang, maar bood nog geen zekerheid dat alle vervangende opvangcapaciteit tijdig beschikbaar zou zijn. De afbouw van CrownPoint bleef afhankelijk 70 Forum voor Democratie, Fractie Stam, Denk, Op ons Eiland en BVD, Motie vluchtelingen zijn mensen, geen gevangenen, 15 april 2025. 71 Gemeenteraad Dordrecht, verslag van de openbare vergadering van de gemeente Dordrecht d.d. 15 april 2025. 72 College Dordrecht, Stand van zaken afbouw huidige opvanglocaties en realisatie alternatieven - Raadsinformatiebrief Conform, 15 april 2025. 73 Ibid, p. 3. 74 College Dordrecht, Stand van zaken afbouw huidige opvanglocaties en realisatie alternatieven, 15 april 2025. 75 College van Dordrecht, Beantwoorden artikel 40-vragen FvD, FS+SP+Denk+OOE Toepassing 28dagen regeling Oekraiense ontheemden en Beantwoorden artikel 39-vragen FvD, FS, DENK, OOE, BVD, PvdD Onderzoek en protocolwijziging inzake aannemen van geld door medewerkers, 6 mei 2025. 76 College Dordrecht, Samenwerkingsovereenkomst Trivire voor de realisatie van twee opvanglocaties voor Oekrainers – Collegevoorstel, 6 mei 2025.

57 van uitstroom van bewoners, realisatie van flexwoningen en de beschikbaarheid van tijdelijke alternatieven. 3.4.5 Vertraging maakte een extra tijdelijke opvanglocatie noodzakelijk Op 15 juli 2025 besloot het college in te stemmen met een verkenning van een extra huisvestingslocatie voor 200 personen per 1 februari 2026. Ook stemde het college in met de voorkeurslocatie Van Baerleplantsoen. Op een bijlage met alternatieve locaties legde het college geheimhouding. Daarnaast besloot het college de huurovereenkomst voor CrownPoint te verlengen tot 1 maart 202677. De raad werd hierover geïnformeerd met een raadsinformatiebrief. Daarin staat dat niet alle flexwoningen op tijd klaar zijn en dat daarom wordt gezocht naar een nieuwe tijdelijke locatie ter vervanging van CrownPoint78. De raadsinformatiebrief vermeldt echter niet dat het college al een voorkeurslocatie had aangewezen. In de brief staat dat het college verschillende alternatieve tijdelijke opvanglocaties verkent en met regiogemeenten in gesprek blijft over hun mogelijke bijdrage79. In dezelfde raadsinformatiebrief ging het college in op communicatie en participatie. Op sommige locaties was nog geen begeleidingscommissie bijeengekomen; dit zou volgens het college op korte termijn worden georganiseerd. Ook kondigde het college aan de communicatieaanpak per locatie te evalueren en waar nodig aan te scherpen.

Daarbij erkende het college dat de communicatie via gemeentelijke kanalen verbetering behoefde. 77 VORM Project 26 B.V en gemeente Dordrecht, Allonge op huurovereenkomst kantoorruimte en andere bedrijfsruimte in de zin van artikel 7:230a BW [locatie Crownpoint}, ongedateerd. 78 College van Dordrecht, Locaties voor tijdelijke opvanglocaties voor Oekraïners, 15 juli 2025. 79 Ibid, p. 2.

58 Begeleidingscommissie opvanglocaties Oekraïense vluchtelingen Uiteindelijk zijn er twee begeleidingscommissies rondom de opvanglocaties regelmatig bijeen gekomen om de ontwikkelingen te bespreken: de Vlijkade en het Schippersinternaat. Uit de verslagen van deze begeleidingscommissies blijkt dat de deelnemers uit omwonenden (georganiseerd in een VvE), pandeigenaren, organisaties (in het geval van het Schippersinternaat: Meander en Limena), ondernemers en functionarissen van de gemeente (wijk- en omgevingsmanager) bestaat. Soms sluit ook de aannemer aan. Tijdens deze vergaderingen is er aandacht voor: • rol en positie van de begeleidingscommissie (delen en ontvangen van informatie, gevraagd en ongevraagd advies geven); • ontwikkelingen rondom de bouw / renovatie; • de toekomstige bewoners; • aanpassingen aan de omgeving op het gebied van veiligheid, verkeer en groen; • zorgen en signalen van de deelnemers; • communicatie. Voor deze begeleidingscommissies geldt, net als bij het de begeleidingscommissie voor het AZC, dat er altijd een verslag wordt gemaakt, waarin hetgeen is besproken en de afspraken staan genoteerd. In de verslagen wordt regelmatig follow up gegeven aan onderwerpen, hetzij door er over door te praten, hetzij door aan te geven hoe het door de gemeente is opgepakt.

Voorbeelden van zaken die door de gemeente zijn opgepakt, zijn het organiseren van bewaking in en rond het gebouw en ruimtelijke aanpassingen zoals het plaatsen van een hek of het verplaatsen van parkeerplekken.80 In gesprek met leden van een begeleidingscommissie is aangegeven dat de samenwerking met de gemeente over het algemeen goed is bevallen. Er is geluisterd naar signalen, omwonenden hebben input kunnen geven op de bouw en inrichting en er was ruimte voor zowel positieve als negatieve standpunten van omwonenden. In het geval van het Schippersinternaat zijn de zorgen over de komst van de opvangplek grotendeels weggenomen en is men blij dat het pand bewoond wordt in plaats van leegstaat. Ook verloopt het huidige contact met de beheerder van het pand prettig en is de gemeente ontvankelijk voor signalen en ervaringen van omwonenden. Wel is het toegenomen verkeer nog een zorg, net als de ongewisse duur van de opvang en de doelgroepen van opvang in de toekomst. Kritiekpunten zijn er ook. Met name op het moment dat omwonenden en belanghebbenden zijn betrokken. Het liefst hadden zij invloed gehad op de ‘of’ vraag. Nu was het belangrijkste eigenlijk al besloten. Ze hadden het nieuws over de komst van de opvanglocatie zelfs in de krant moeten lezen, in plaats van dat de gemeente hen eerst had ingelicht.

In de toekomst – bijvoorbeeld wanneer er een volgende stap in realisatie is of wanneer er nagedacht wordt over de huisvesting van andere doelgroepen – zouden ze dan ook graag eerder betrokken worden. Wanneer er gevraagd wordt naar algemene lessen, dan wordt het volgende meegegeven: heb oog voor de druk die een dergelijk besluit op betrokkenen (ambtenaren, omwonenden, vluchtelingen) legt en laat dat zien in het contact met hen. 80 Verslagen begeleidingscommissies Vlijkade en Schippersinternaat 2025.

59 4. Duiding van de besluitvorming over opvanglocaties In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit beide reconstructies nader geduid. Daarbij wordt gekeken naar de wijze waarop de gemeente Dordrecht keuzes heeft gemaakt over opvanglocaties voor asielzoekers en Oekraïense ontheemden, welke afwegingen daarbij een rol speelden en hoe raad, inwoners en ondernemers bij deze keuzes zijn betrokken. De duiding is gebaseerd op de documentanalyse, de gevoerde gesprekken en de inwonersconsultatie. De inwonersconsultatie geeft aanvullend inzicht in hoe inwoners de betrokkenheid bij locatiekeuzes en communicatie hebben ervaren. Daarmee vormt dit hoofdstuk de verbinding tussen de feitelijke reconstructie en de beantwoording van de onderzoeksvragen. De verantwoording van de inwonersconsultatie is opgenomen in bijlage 2.

De volgende deelvragen worden (aanvullend) beantwoord: • Welke beleidsmatige, ruimtelijke en maatschappelijke afwegingen hebben een rol gespeeld bij de besluitvorming over de selectie van opvanglocaties voor asielzoekers en ontheemden? • Hoe ervaren inwoners van Dordrecht de betrokkenheid bij de keuze voor toekomstige opvanglocaties van ontheemden en asielzoekers? 4.1 Draagvlak voor opvang onder inwoners van Dordrecht Kernbevinding: Uit de inwonersconsultatie blijkt dat inwoners over het algemeen positiever staan tegenover de opvang van Oekraïense ontheemden dan tegenover de opvang van asielzoekers. Voor beide groepen geldt dat een aanzienlijk deel van de invullers positief staat tegenover opvang, maar bij asielzoekers is de groep die negatief oordeelt groter. De inwonersconsultatie laat daarmee zien dat draagvlak voor opvang niet losstaat van de doelgroep waarover het gaat. In de inwonersconsultatie is gevraagd hoe invullers staan tegenover de opvang van asielzoekers en Oekraïense ontheemden in Dordrecht. De resultaten laten een duidelijk verschil zien tussen beide groepen. Over de opvang van Oekraïense ontheemden is 70% van de invullers positief, 12% neutraal en 15% negatief. Over de opvang van asielzoekers is 50% positief, 12% neutraal en 35% negatief. In beide gevallen gaf een klein deel van de invullers aan het niet te weten of geen mening te hebben.

15% 35% 12% 12% 70% 50% 2% 3% Oekraïense vluchtelingen Asielzoekers Hoe sta je tegenover de opvang van ... in Dordrecht? (n=1149) negatief neutraal positief weet ik niet

60 De toelichtingen die gegeven zijn laten zien dat positieve houdingen vaak worden gemotiveerd vanuit menselijkheid, solidariteit en de opvatting dat mensen die vluchten voor oorlog opvang verdienen. Tegelijkertijd benoemen invullers zorgen over druk op de woningmarkt, veiligheid, overlast en de spreiding van opvanglocaties over de stad. Bij asielzoekers komen zorgen over veiligheid en overlast nadrukkelijker terug, terwijl bij Oekraïense ontheemden vaker wordt verwezen naar herkenbaarheid van de oorlogssituatie en tijdelijke bescherming. 4.2 Locatiekeuze opvanglocatie vluchtelingen (AZC) Kernbevinding: De locatiekeuze voor het AZC had vooral het karakter van een uitvoerbaarheidstoets binnen beperkte ruimtelijke mogelijkheden. Het college koos voor Dordtse Kil IV omdat de locatie voldeed aan de belangrijkste randvoorwaarden: voldoende omvang, gemeentelijk eigendom, tijdelijke beschikbaarheid, geen verdringing van woningbouwlocaties en aansluiting bij de eisen van het COA. Nadat deze locatie beschikbaar bleek zijn er geen andere locaties onderzocht. De raad, inwoners en ondernemers werden vooral betrokken bij de uitwerking en inpassing van de locatie. 4.2.1 De ruimtelijke mogelijkheden voor een AZC waren beperkt De keuze voor Dordtse Kil IV kwam tot stand in een context waarin de ruimtelijke mogelijkheden voor een AZC beperkt waren.

Dordrecht moest rekening houden met de omvang van de beoogde opvanglocatie, de eisen van het COA, de tijdelijke beschikbaarheid van grond en de bestaande ruimtelijke ambities van de stad. Daarbij speelde mee dat de gemeente woningbouwlocaties wilde ontzien. In een stad waar veel beschikbare ruimte al in beeld is voor woningbouw of andere ruimtelijke ontwikkelingen, beperkte dat het aantal potentiële locaties. Dat kwam bovenop een mogelijke invoering van de Spreidingswet die opvang voor de gemeente niet langer vrijblijvend zou maken. Uit de reconstructie blijkt dat het college eerst een principebesluit nam om een AZC mogelijk te maken op een bedrijventerrein. Pas daarna volgde de concrete keuze voor Dordtse Kil IV . Op de achtergrond was deze keuze al in beeld, en voor een groot deel geschikt bevonden. In de stukken wordt verwezen naar criteria zoals omvang, grondeigendom, veiligheid, milieu en inpasbaarheid in de ambities van de stad. Uit gesprekken blijkt dat deze criteria in combinatie sterk beperkend werkten, maar niet hebben geleid tot een ‘matrix’ of afwegingskader. De locatie moest groot genoeg zijn, snel beschikbaar kunnen komen en bij voorkeur in eigendom zijn van de gemeente. Vanwege de urgentie was er geen tijd voor aankoop of onteigening. “Mijn vader is ooit in de Tweede Wereldoorlog vluchteling geweest.

De traditie van gastvrijheid wil ik in ere houden… ze komen niet voor niets. ” - Invuller inwonersconsultatie “Het is niet het principe van de opvang zelf waar ik me zorgen over maak. Het is het gebrek aan handhaving en consequenties bij overlast en/of criminaliteit die er vaak uit ontstaat. ” - Invuller inwonersconsultatie Dordtse inwoners over opvang:

61 Daarmee was de locatiekeuze minder een open vergelijking tussen meerdere gelijkwaardige locaties en meer een selectieproces waarin locaties afvielen op uitvoerbaarheid. Dat maakt de keuze bestuurlijk verklaarbaar, maar laat onverlet dat transparantie over de locatiekeuze van belang is. Juist wanneer de keuzevrijheid beperkt is, is het van belang dat duidelijk wordt welke criteria zijn gehanteerd, welke locaties zijn afgevallen en waarom. 47% van de invullers van de inwonersconsultatie vindt dat de gemeente niet volledig duidelijk heeft uitgelegd waarom er gekozen is voor de locatie op de Dordtse Kil IV, tegenover 20% van de invullers die vindt dat de gemeente het wel duidelijk heeft uitgelegd. Belangrijk om te benoemen is dat de invullers van de inwonersconsultatie niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met de primaire doelgroep van de gemeentelijke communicatie. De resultaten zeggen dus iets over de ervaring van inwoners van Dordrecht in brede zin. 4.2.2 De gemeente stelde vooral randvoorwaarden aan de uitwerking met het COA Na de locatiekeuze verschoof de nadruk naar de uitwerking met het COA. De gemeente had beperkte invloed op de landelijke opvangopgave en op de rol van het COA als uitvoerder van asielopvang. De gemeentelijke invloed zat vooral in de voorwaarden waaronder de opvanglocatie in Dordrecht gerealiseerd zou worden.

Daarbij ging het onder meer om omvang, duur, budgetneutraliteit, bereikbaarheid, veiligheid, leefbaarheid en maatschappelijke deelname. Tegelijkertijd heeft de gemeente Dordrecht meerdere afspraken kunnen maken met het COA (zoals voorinburgering en koppeling aan Dordrecht bij ontvangen van status) die veel andere gemeenten niet kunnen maken. De gemeente koos voor een AZC met circa 580 plekken voor een periode van tien jaar. De tijdelijkheid maakte het mogelijk om te werken met een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan door middel van een kruimelgevallenregeling. Tegelijkertijd betekende de looptijd van tien jaar dat de opvanglocatie niet alleen als tijdelijke noodvoorziening kon worden benaderd. Voor de omgeving, ondernemers en raad ging het om een ontwikkeling met langdurige ruimtelijke en maatschappelijke effecten. De afspraken met het COA waren daarom belangrijk voor de bestuurlijke borging van het project. Via de intentieovereenkomst, bestuursovereenkomst en huurovereenkomst werden de voorwaarden voor realisatie vastgelegd. Ook de begeleidingscommissie kreeg in deze fase betekenis. De begeleidingscommissie had geen formele rol in de locatiekeuze, maar functioneerde als klankbord voor de inpassing van het AZC en voor de eisen en voorwaarden die richting het COA werden ingebracht.

16% 13% 16% 13% 11% 8% 1% 22% helemaal oneens | | | | | helemaal eens weet ik niet De gemeente Dordrecht heeft duidelijk uitgelegd waarom er gekozen is voor de locatie bedrijventerrein Distripark op de Dortse Kil 4 (n=955)

62 4.2.3 De realisatie verschoof van locatiekeuze naar verkeer, veiligheid en ingebruikname In de realisatiefase verschoof het zwaartepunt van de besluitvorming van de locatiekeuze naar de voorwaarden voor ingebruikname. De discussie ging vooral over verkeer, veiligheid, bereikbaarheid, monitoring en aanvullende maatregelen. Dat is ook zichtbaar in de betrokkenheid van raad en omgeving. De raad stelde vragen en nam moties aan over onder meer bereikbaarheid, veiligheid en aanvullende (financiële) maatregelen. Inwoners en ondernemers brachten zorgen naar voren over veiligheid, verkeersafwikkeling, mogelijke overlast en gevolgen voor de leefomgeving. Het college reageerde daarop met onder meer een veiligheidsplan, een nulmeting en verkeersmaatregelen. De meeste beïnvloedingsruimte ontstond daarmee nadat de locatiekeuze al was gemaakt. De inbreng van raad, inwoners en ondernemers leidde tot extra aandacht en maatregelen voor veiligheid, verkeer, communicatie en inpassing, maar veranderde de locatiekeuze voor Dordtse Kil IV niet. Ook de juridische procedures die door een aantal bewoners zijn gestart – waarbij de gemeente tot nog toe in het gelijk is gesteld - hebben niet geleid tot een andere keuze voor locatie of tot vertraging in de realisatie van het AZC.

Verder bleef de realisatie afhankelijk van externe factoren, zoals vergunningverlening, afspraken met het COA, landelijke verdeelbesluiten en de discussie over AMV-plekken. 4.3 Locatiekeuze duurzame opvang Oekraïners (ontheemden) Kernbevinding: Bij de verschuiving van crisisopvang naar een oplossing voor de opvang gedurende een lange termijn, verschuiven ook de afwegingen en eisen voor locaties. Woonkwaliteit en toekomstig gebruik, ook wanneer opvang niet langer meer nodig zou zijn, gingen een grotere rol spelen. Door een tijdige oriëntatie, samenwerking met het programma Bouwende Stad en uiteindelijk een bestuursopdracht om locaties te verkennen en aan te wijzen, lukt het om vijf geschikte locaties te realiseren. Voor vier locaties is er een begeleidingscommissie opgericht. Net als bij de locatiekeuze voor het AZC geldt ook hier dat de beperkte mogelijkheden en de tijdsdruk maken dat er geen ruimte was voor participatie op het ‘of’ en beperkt op het ‘hoe’ . 4.3.1 Verkenning locaties gebeurde onder tijdsdruk, maar met bestuurlijke uitgangspunten en in samenwerking met programma Bouwende Stad De keuze voor flexwoningen ontstond niet pas bij de bestuursopdracht van april 2024.

Uit de reconstructie blijkt dat binnen de gemeente al eerder werd nagedacht over een oplossing voor de langere termijn; de bestaande opvanglocaties waren tijdelijk en collectieve opvang werd minder passend naarmate het verblijf van Oekraïense ontheemden langer duurde. De bestaande locaties boden capaciteit, maar waren niet ingericht als duurzame huisvestingsoplossing. Uit gesprekken blijkt dat het kernteam dat zich bezighield met crisisopvang en later met langetermijnopvang al in de crisisperiode rekening hield met het scenario dat opvang langer nodig zou blijven. De onzekerheid over de oorlog betekende immers niet alleen dat de duur van de opvang onbekend was, en dus ook langdurig kon worden. Tegelijkertijd kon op die gedachte nog beperkt worden gehandeld, zolang er geen bestuurlijk besluit lag om een langetermijnoplossing uit te werken. Vanaf april 2023 is ambtelijk verder verkend welke locaties in beeld konden komen voor een langetermijnoplossing. Daarbij zocht het kernteam samenwerking met het programma Bouwende Stad. Die samenwerking was relevant omdat de opgave niet alleen ging over opvangcapaciteit, maar ook over ruimtelijke inpassing en de mogelijke latere inzet van flexwoningen voor andere doelgroepen. Daardoor

63 kon bij de locatieverkenning rekening worden gehouden met bestaande plannen, woningbouwbestemmingen en bredere doelgroepen binnen de Dordtse woningbehoefte. Deze voorbereiding verklaart waarom na de bestuursopdracht van 16 april 2024 relatief snel vijf locaties konden worden aangewezen. De bestuursopdracht bracht bestuurlijke richting aan, maar sloot aan op een ambtelijke verkenning die al eerder was gestart. Daarmee was het proces niet uitsluitend ad-hoc. Wel bleef het proces onder tijdsdruk staan, mede doordat CrownPoint op termijn zou wegvallen en de gemeente opvangcapaciteit moest behouden. 4.3.2 Flexwoningen koppelden opvang aan woonkwaliteit en toekomstig gebruik De keuze voor flexwoningen was niet alleen een antwoord op het dreigende tekort aan opvangplekken, maar ook op de kwaliteit van de bestaande opvang. De eerste opvanglocaties waren onder crisisomstandigheden tot stand gekomen en boden op korte termijn veel capaciteit. Naarmate de opvang langer duurde, werd deze vorm van collectieve opvang minder passend. Ontheemden verbleven langdurig in gebouwen die daar niet primair voor waren ingericht. In gesprekken is aangegeven dat dit gevolgen had voor privacy, rust en dagelijks leven. De stap naar flexwoningen was daarom ook bedoeld om de woonkwaliteit voor Oekraïense ontheemden te verbeteren. Het college verbond deze verbetering aan een bredere ruimtelijke afweging.

De flexwoningen moesten voor de eerste jaren worden ingezet voor Oekraïense ontheemden, maar werden niet uitsluitend voor deze doelgroep gebouwd. De gedachte was dat de woningen na verloop van tijd ook konden worden gebruikt voor andere groepen woningzoekenden. Daarmee kreeg de opvangopgave een dubbele functie: zij bood een oplossing voor de langere termijn huisvesting van Oekraïense ontheemden en leverde tegelijk tijdelijke woonruimte op die ook na afloop van de opvangperiode betekenis kon hebben voor de Dordtse woningvoorraad. Die koppeling maakte de locatiekeuze bestuurlijk aantrekkelijker, maar ook complexer. Bij noodopvang staat vooral de directe beschikbaarheid van een locatie centraal. Bij flexwoningen moest daarnaast worden gekeken naar ruimtelijke inpasbaarheid, spreiding over de stad, financiële haalbaarheid, planning en toekomstig gebruik. De samenwerking met Bouwende Stad was daarom relevant. Hierdoor kon de opvangopgave worden verbonden met bestaande ruimtelijke kennis, woningbouwopgaven en mogelijke latere inzet van de woningen voor andere doelgroepen. In de stukken is deze redenering op hoofdlijnen zichtbaar. Het college stelde in april 2024 als uitgangspunt dat vanaf 2027 geen opvangcentra meer nodig zouden zijn en dat 650 plekken in flexwoningen beschikbaar moesten zijn.

Ook ging het college ervan uit dat Oekraïense ontheemden ongeveer vijf jaar in de flexwoningen zouden wonen, terwijl de woningen zelf voor een periode van tien tot vijftien jaar konden worden geplaatst. Daarmee werd de opvang nadrukkelijk niet meer alleen als crisisopgave benaderd, maar als een tijdelijke woonopgave met een langere ruimtelijke doorwerking. Tegelijkertijd vraagt deze koppeling om een zorgvuldige onderbouwing per locatie. Juist omdat de flexwoningen langer blijven staan dan de eerste opvanglocaties, is het belangrijk dat voor raad en omgeving duidelijk is waarom een locatie ruimtelijk passend is, welke alternatieven zijn overwogen en hoe belangen van omwonenden zijn meegewogen. De beschikbare stukken maken vooral de algemene lijn inzichtelijk: betere woonkwaliteit, spreiding, haalbaarheid en toekomstig gebruik. Minder zichtbaar is hoe deze uitgangspunten per locatie concreet tegen elkaar zijn afgewogen. De uitkomsten van de inwonersconsultatie laten zien dat het voor een deel van de invullers niet duidelijkheid was waarom er voor bepaalde locaties is gekozen en welke betrokkenheid invullers bij deze keuzes konden hebben. De

begeleidingscommissies die voor vier van de vijf locaties zijn opgericht, hebben wel inspraak gehad op de inpassing van de flexwoningen (zie verder onder paragraaf 4.4). 4.4 Participatie en communicatie Kernbevinding: De participatie rond opvanglocaties was vooral gericht op de inpassing van locaties, niet op de locatiekeuze zelf. Dat is bij de flexwoningen expliciet door het college zo afgebakend en bij het AZC in de praktijk ook zo verlopen. Uit de inwonersconsultatie blijkt dat veel inwoners deze afbakening niet duidelijk of onbevredigend vonden: zij misten tijdige informatie, uitleg over de locatiekeuze en duidelijkheid over hun mogelijke invloed. Communicatie was daarmee vooral kwetsbaar op het moment dat besluiten al vergaand waren voorbereid, terwijl inwoners nog verwachtten over de keuze zelf te kunnen meepraten. 4.4.1 Inwoners konden vooral meepraten over het “hoe”, niet over het “of” Zowel bij het AZC als bij de flexwoningen was de locatiekeuze zelf beperkt onderwerp van participatie. Bij het AZC werd de omgeving vooral betrokken nadat Dordtse Kil IV als voorkeurslocatie in beeld was. Bij de flexwoningen maakte het college expliciet duidelijk dat de locatiekeuze geen onderwerp van inspraak was. Inwoners konden wel reageren op de impact op de buurt en op inpassingsmaatregelen, zoals groen, parkeren, uitstraling, veiligheid, leefbaarheid en beheer.

Bij de vijf nieuwe opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden gaf 53% van de invullers, die van de locaties op de hoogte waren, aan dat het niet duidelijk was op welke manier zij betrokken konden zijn. Bij het AZC lag dit aandeel hoger: 68% gaf aan dat niet duidelijk was op welke manier zij betrokken konden zijn. Slechts een klein deel van de invullers gaf aan dat duidelijk was dat zij konden meedenken of meebeslissen. Was het voor jou duidelijk op welke manier(en) jij betrokken kon zijn bij de plannen voor…? de opvang van Oekraïners (n=483) | het AZC (n=955) Ja, door informatie te ontvangen | 26% | 11% Ja, door mee te denken | 3% | 3% Ja, door mee te beslissen | 2% | 1% Ik kon niet betrokken zijn | 11% | 12% Nee | 53% | 68% Weet ik niet / geen mening | 8% | 7% 64 65 De beperkte participatieruimte was bestuurlijk verklaarbaar door tijdsdruk, het wegvallen van bestaande opvanglocaties en de schaarste aan geschikte alternatieven. Toch laat de consultatie zien dat invullers participatie breder opvatten dan alleen meedenken over inpassing. Deze twee gegevens laten zich moeilijk verhouden. 4.3.3 De participatie verschilde per locatie, maar leidde vooral tot gesprek over praktische inpassing Bij de flexwoningen verschilden de reacties per locatie. Bij sommige locaties lag de nadruk op praktische aandachtspunten, zoals parkeerdruk of de inrichting van de openbare ruimte.

Bij andere locaties, zoals het Rudyard Kipling-erf, ging de weerstand ook over de locatie zelf en over het moment waarop inwoners waren geïnformeerd. Ook bij het Schippersinternaat leidde kritiek op de participatie tot aanvullende informatievoorziening en een extra bespreking in de commissie. De gemeente gebruikte bij de flexwoningen vooral inloopbijeenkomsten, informatieavonden en begeleidingscommissies. Deze instrumenten boden ruimte om zorgen en suggesties op te halen, maar binnen de vooraf gestelde randvoorwaarde dat de locatiekeuze niet openlag. Een randvoorwaarde die in de vergaderingen van de begeleidingscommissies is onderstreept en herhaalt. Daarmee kon participatie bijdragen aan de uitwerking van beheer, leefbaarheid en inpassing, maar niet aan een heroverweging van de gekozen locaties. Volgens sommige leden van de begeleidingscommissies is ook de invloed van omwonenden op deze onderdelen beperkt. Zo was volgens een lid het aantal woonlagen in het ontwerp aangepast van twee naar drie. Hierop had de commissie geen invloed. Een ander lid merkt op: “Op dit moment heb ik het gevoel dat we over slechts een ding kunnen meepraten… en dat is de voorgevel” .81 In andere begeleidingscommissies is de ervaring van deelnemers dat er wel ruimte was om mee te denken en kregen zorgen en suggesties een plek in het ontwerp of in de maatregelen die werden genomen.

In het geval van het Schippersinternaat is dat ook na de realisatie zo gebleven; wanneer omwonenden of andere belanghebbenden een knelpunt ervaren, is hier snel contact over gelegd met de beheerder of de gemeente en wordt erop gereageerd. Bij het AZC had de begeleidingscommissie een vergelijkbare functie. De commissie bood ruimte om mee te denken over de inpassing, veiligheid en voorwaarden richting het COA. Ook daar ging het niet om een formele rol in de locatiekeuze. De participatie-instrumenten waren dus vooral uitvoeringsgericht. 4.3.4 Informatiebehoefte vanuit de inwoner zat vooral op (onderbouwing voor) locaties en duur opvang De inwonersconsultatie laat zien dat communicatie een belangrijk aandachtspunt is. Bij de vijf nieuwe opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden was 41% van de invullers op de hoogte van de komst van deze locaties; 57% was dat niet. Bij het AZC was de bekendheid groter: 83% wist dat er een AZC in Dordrecht wordt gebouwd. Dat verschil is verklaarbaar doordat het AZC langer en zichtbaarder onderwerp van debat was. 81 https://raad.dordrecht.nl/Vergaderingen/Dordtse-Dinsdag-Beeld-en-oordeelsvormende-commissies/2025/18- februari/16:00/2025-02-18-Notulen-Dordtse-Dinsdag-Vergaderzaal-1-Vastgesteld.pdf, geraadpleegd op 16 juni P.17

Ben je op de hoogte... (N=1149) van de bouw van het AZC in | 83% | 16% | 1% Dordrecht dat er vijf nieuwe opvanglocaties voor | 41% | 57% | 2% Oekraïense vluchtelingen komen Ja | Nee | Weet ik niet / geen mening Bekendheid betekent echter niet dat de communicatie als voldoende werd ervaren. Over de communicatie rond de vijf nieuwe opvanglocaties voor Oekraïense ontheemden oordeelde 45% negatief. Over de communicatie rond het AZC was 49% negatief. Invullers die negatief waren over de communicatie noemen vooral dat er te weinig wordt gecommuniceerd, dat communicatie te laat komt en dat onduidelijk is waar inwoners terechtkunnen met vragen of zorgen. Daarbij is het belangrijk om op te merken dat invullers die negatiever staan ten opzichte van de opvang van asielzoekers en ontheemden, ook negatiever zijn over de communicatie over de opvanglocaties. *Wat vind je van de communicatie van de gemeente over... de plannen voor het AZC | 49% | 13% | 20% | 18% (N=955) de vijf nieuwe opvanglocaties voor | 45% | 15% | 26% | 14% Oekraïense vluchtelingen (N=483) negatief | neutraal | positief | geen mening * De invullers die hun mening hebben gegeven over de gemeentelijke communicatie, waren bekend met het feit dat er opvanglocaties werden gerealiseerd. Ook de informatiebehoefte is duidelijk.

Invullers hadden vooral behoefte aan informatie over de locaties waar nieuwkomers worden opgevangen, de reden waarom juist die locaties zijn gekozen, de duur van de opvang, veiligheidsmaatregelen, dagbesteding en het aantal nieuwkomers per locatie. Slechts 12% van de invullers had geen behoefte aan informatie over de opvang van nieuwkomers. Op de vraag op welk moment invullers graag informatie hadden willen ontvangen over de opvang van nieuwkomers, geeft 76% aan informatie gewenst te hebben zodra er plannen waren voor nieuwe opvanglocaties. 66 67 4.5 Relatie opvang en inburgering Kernbevinding: De komst van het AZC in Dordrecht kan de verbinding tussen opvang en inburgering versterken, vooral wanneer statushouders vanuit het AZC aan Dordrecht of de Drechtsteden worden gekoppeld. Dordrecht wil deze overgang benutten door eerder zicht te krijgen op bewoners, eerder te starten met voorbereiding op inburgering en maatschappelijke deelname, en afspraken te maken over meedoen in en rond het AZC. De huidige werkwijzen van Sociale Dienst Drechtsteden en COA moeten daarvoor een forse verandering doormaken. Tegelijkertijd kan de aanwezigheid van een AZC in Dordrecht in de praktijk wel betekenis krijgen voor de Dordtse inburgeringsopgave.

Er wordt, door afspraken met het COA, verwacht dat ongeveer de helft van de taakstelling voor statushouders afkomstig zal zijn uit het AZC in Dordrecht. Dat betekent dat het AZC niet alleen een opvanglocatie is, maar ook een mogelijke vindplaats van toekomstige Dordtse statushouders. Daarmee ontstaat een praktische koppeling tussen opvang en inburgering. Als statushouders die in het AZC verblijven later ook aan Dordrecht of de Drechtsteden worden gekoppeld, kan de gemeente eerder zicht krijgen op hun situatie, ondersteuningsbehoefte en mogelijke route richting taal, werk of participatie. Ook invullers van de inwonersconsultatie vinden dat belangrijk. Wel wordt door sommige invullers gesignaleerd dat de locatie mogelijk niet bevorderlijk is voor de integratie en inburgering. 47% 46% 46% 46% 43% 41% 36% 23% 23% 10% 12% 3% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Opvanglocaties Reden keuze locaties Verwachte duur opvang Veiligheidsmaatregelen Dagbesteding nieuwkomers Aantal nieuwkomers per locatie Contactpunten voor vragen/klachten Mogelijkheden om te helpen Noodzaak van opvang Anders Geen behoefte aan informatie Weet ik niet / geen mening Welke informatie had je graag ontvangen van de gemeente over de opvang van nieuwkomers? (N=1149) “Een AZC op een bedrijventerrein biedt weinig afleiding voor de nieuwkomers en bemoeilijkt dagelijks contact met de Dordtse samenleving.

Vooral voor kinderen/jongeren is dit belemmerend en heeft de (reis)afstand vaak een negatief effect op de schoolaanwezigheid. ” - Invuller inwonersconsultatie

68 4.5.2 Vroege overdracht kan de start van het inburgeringstraject versnellen De Wet inburgering 2021 gaat uit van een formele start van het gemeentelijke inburgeringstraject nadat een statushouder in de gemeente is gehuisvest. In de praktijk kan voorbereiding al eerder beginnen. Het inburgeringsonderzoek, deelonderzoek 2, beschrijft dat in Dordrecht wordt geprobeerd de overgang naar voren te halen voor statushouders die in het AZC in Dordrecht verblijven. Daarbij wordt ingezet op warme overdracht en, waar mogelijk, een brede intake voordat iemand daadwerkelijk uitstroomt naar huisvesting. Het doel daarvan is dat eerder een PIP kan worden opgesteld en dat de statushouder al vanuit het AZC kan starten met taallessen. Meer hierover in hoofdstuk 4. Een COA-locatie (AZC) binnen de gemeente maakt het in potentie praktisch eenvoudiger om informatie over individuele casuïstiek tijdig te delen, contact te leggen met toekomstige statushouders en de overgang van opvang naar gemeentelijke ondersteuning soepeler te organiseren. Daarbij blijft de uitvoering kwetsbaar. Het inburgeringsonderzoek laat zien dat deze vroege start nog in ontwikkeling is. Goede afstemming met het COA, tijdige informatie-uitwisseling en motivatie van de statushouder zijn randvoorwaarden.

In de praktijk verloopt de overdracht niet altijd soepel, onder meer doordat informatie uit het Taakstelling Volg Systeem beperkt kan zijn en contact met COA-casemanagers soms laat tot stand komt. 4.5.3 Afspraken over meedoen moeten voorkomen dat het AZC alleen maar een opvanglocatie wordt Naast de koppeling met formele inburgering is ook de maatschappelijke deelname van AZC-bewoners van belang. In de interviews is benoemd dat met het COA afspraken zijn gemaakt over meedoen in de maatschappij. Daarbij gaat het onder meer om een pilot waarin asielzoekers eerder vrijwilligerswerk kunnen doen en om voorzieningen zoals een meedoenbalie in het AZC. Ook lokale partners, zoals VluchtelingenWerk, Samen Dordt, Dordt Sport en Randstad, worden daarbij genoemd. Dit is relevant omdat de locatiekeuze voor het AZC daarmee niet alleen ruimtelijke gevolgen heeft, maar ook sociale gevolgen. Een AZC voor tien jaar met circa 580 bewoners vraagt om verbinding met de stad. Afspraken over vrijwilligerswerk, dagbesteding, sport, ontmoeting en begeleiding kunnen bijdragen aan die verbinding. Voor de gemeente is dit ook van belang omdat inwoners in de consultatie en in participatiemomenten niet alleen vragen stellen over veiligheid en verkeer, maar ook over dagbesteding, duur van de opvang en aanspreekpunten. De inhoudelijke opgave is daarmee breder dan het realiseren van opvangplekken.

De gemeente moet samen met het COA en lokale partners organiseren dat bewoners niet geïsoleerd verblijven, maar waar mogelijk kunnen meedoen. Dat is niet hetzelfde als formele inburgering, maar sluit wel aan bij dezelfde beleidsmatige beweging: nieuwkomers zo vroeg mogelijk voorbereiden op deelname aan de samenleving.

69 Nota van bevindingen Inburgerings- beleid

70 1. Beleid en kaders In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in het beleidskader waarbinnen de gemeente Dordrecht invulling geeft aan inburgering en integratie van statushouders. Daarbij wordt ingegaan op zowel het landelijke wettelijke kader als de wijze waarop dit in regionaal en lokaal beleid is vertaald. In dit hoofdstuk wordt onderstaande deelvraag beantwoord: • Is er sprake van gemeentelijk beleid of een visie op integratie en inburgering? 1.1 Landelijke wet- en regelgeving: de Wet Inburgering 2021 Kernbevinding: De Wet inburgering 2021 legt de regie voor inburgering nadrukkelijk bij gemeenten en positioneert inburgering als onderdeel van het brede sociale domein, met als doel nieuwkomers sneller en duurzamer te laten participeren in de samenleving. 1.1.1 De Wet Inburgering 2021 verschuift regie naar gemeenten Per 1 januari 2022 is de Wet inburgering 2021 in werking getreden. Met deze wet is een fundamentele wijziging doorgevoerd ten opzichte van het eerdere stelsel, waarin inburgeraars zelf verantwoordelijk waren voor het organiseren van hun traject.

In het huidige stelsel ligt de regie bij gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor zowel de inrichting van het aanbod als de begeleiding van inburgeraars.82 De wet beoogt dat inburgering en participatie in samenhang worden vormgegeven, met als uitgangspunt dat nieuwkomers zo snel mogelijk meedoen in de samenleving, bij voorkeur via betaald werk. Inburgering wordt daarmee nadrukkelijk gepositioneerd als onderdeel van het brede sociale domein, in samenhang met onder meer werk, inkomen en maatschappelijke ondersteuning.83 1.1.2 De wettelijke onderdelen van het inburgeringstraject Een inburgeringstraject bestaat uit drie onderdelen, zie tabel 4 (op de volgende pagina). In principe moeten alle inburgeraars de volledige inburgering afronden binnen drie jaar. 82 Rijksoverheid. (2021). Wet inburgering 2021. https://wetten.overheid.nl 83 Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2019). Memorie van toelichting Wet inburgering 2021 (Kamerstuk 35 483, nr. 3).

71 Vorm van inburgering Activiteiten Een leerroute (inclusief module Kennis van de Nederlandse Maatschappij) Er zijn drie leerroutes om in te burgeren. Alle routes bevatten de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij. • De B1 route: inburgeringsplichtigen spreken en schrijven binnen maximaal drie jaar de Nederlandse taal op niveau B1. Tegelijk kunnen zij meedoen door (vrijwilligers)werk. • De onderwijsroute: een route vooral voor jongeren. Zij leren de Nederlandse taal op niveau B1 of hoger. Ook worden zij dan voorbereid op het volgen van een mbo-, hbo- of universitaire opleiding. Deze route omvat minstens 1000 uur taal en 500 uur voorbereiding op onderwijs. • De zelfredzaamheidsroute: een route voor inburgeringsplichtigen waarvoor route 1 en 2 te moeilijk is. Zij leren de Nederlandse taal op een lager niveau (A1-niveau) en besteden meer aandacht aan participatie en zelfredzaamheid. Deze mensen worden voorbereid (op een eenvoudige manier) om mee te doen in de Nederlandse samenleving. Deze route bestaat uit 800 uur taal en 800 uur participatie. Het participatieverklarings-traject (PvT) In het participatieverklaringstraject wordt van de inburgeraar verwacht dat hij workshops volgt over de kernwaarden van de Nederlandse samenleving (vrijheid, gelijkheid, solidariteit en participatie) en aansluitend een participatieverklaring ondertekend.

Met de ondertekening verklaart de inburgeraar dat hij of zij kennis heeft genomen van de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving, dat hij of zij deze respecteert en dat hij of zij actief een bijdrage wil leveren aan de samenleving. De PvT wordt doorgaans uitgevoerd door VluchtelingenWerk en omvat minstens 12 contacturen. De module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP) In de module Arbeidsmarkt en participatie wordt de inburgeraar voorbereid op de Nederlandse arbeidsmarkt en hoe hij de vaardigheden kan inzetten om hierbinnen optimaal te participeren. De module bevat lessen over loopbaanoriëntatie, sollicitatievaardigheden, werknemerscompetenties en het opbouwen van het netwerk. Ten minste 40 uur is praktijkgericht en gericht op het opdoen van werkervaring. Tabel 4: Onderdelen van het inburgeringstraject onder de Wet Inburgering 2021

72 1.1.3 De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet Gemeenten zijn sinds 2022, de invoering van de Wet Inburgering 2021, primair verantwoordelijk voor het inburgeringsaanbod en begeleiding van de inburgeraar. In de wet zijn hiervoor verschillende vereisten opgenomen: 1. Brede intake. Tijdens de intake brengt de gemeente binnen 10 weken de persoonlijke situatie en het lerend vermogen van de nieuwkomer in beeld die de basis moet zijn van een maatwerktraject. 2. Het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP). In het PIP ligt vastgelegd welke leerroute de nieuwkomer volgt om de Nederlandse taal te leren en welke afspraken er zijn gemaakt over de invulling van andere onderdelen van het inburgeringstraject, zoals het Participatieverklaringstraject. Een leerbaarheidstoets maakt deel uit van de Brede Intake. Deze toetst het niveau van de inburgeraar en meet hoe snel deze de taal kan leren. 3. De aanbodplicht van de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor een inburgeringsaanbod (taal- en participatievoorzieningen) voor statushouders tegen een reële prijs. Gezinsmigranten en overige migranten krijgen geen aanbod van de gemeente, omdat zij geacht worden hun inburgering zelf te kunnen regelen vanuit hun sociale netwerk. 4. Monitoring van de voortgang van inburgeraars.

Er wordt van gemeenten verwacht dat zij nieuwkomers periodiek uitnodigen voor een voortgangsgesprek. Er geldt een minimum van twee gesprekken in de eerste 12 maanden na aanvang van de inburgeringstermijn. 5. Maatschappelijke begeleiding. Deze begeleiding is gericht op het regelen van praktische zaken en het vergroten van de kennis van de Nederlandse samenleving met als doel de zelfredzaamheid van de inburgeraar te vergroten. Dit gaat meestal via VluchtelingenWerk en is alleen beschikbaar voor asielmigranten. Gezinsmigranten en overige migranten hoeven geen maatschappelijke begeleiding aangeboden te krijgen door de gemeente. 6. Financieel ontzorgen. De gemeente moet tevens zorgen voor het financieel ontzorgen van bijstandsgerechtigde statushouders in de eerste zes maanden van hun verblijf in de gemeente, om schulden te voorkomen en financiële zelfredzaamheid te bevorderen.84 7. Kwaliteit waarborgen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het inburgeringsaanbod voor statushouders. Er wordt van gemeenten verwacht dat zij handelen bij signalen van misstanden. 1.1.4 De huisvesting van statushouders is een losstaande gemeentelijke verplichting De huisvesting van statushouders is een wettelijke taak van gemeenten, die losstaat van de Wet Inburgering 2021 en een eigen juridisch kader kent.

Deze taak is gebaseerd op een landelijke systematiek waarbij gemeenten verplicht zijn om een vastgesteld aantal statushouders te huisvesten. Het Rijk stelt halfjaarlijks per gemeente een taakstelling vast voor de huisvesting van statushouders. Deze taakstelling is gebaseerd op het aantal verleende verblijfsvergunningen en wordt verdeeld over gemeenten op basis van inwoneraantal. Het COA koppelt vervolgens statushouders aan gemeenten, waarna gemeenten verantwoordelijk zijn voor het realiseren van passende huisvesting. 84 Stimulansz. (z.d.). Wet inburgering 2021. https://www.stimulansz.nl/wet-inburgering-2021

73 Gemeenten dienen deze taakstelling binnen de gestelde termijn te realiseren85. Indien gemeenten achterblijven, kan de provincie in het kader van interbestuurlijk toezicht ingrijpen, uiteindelijk via indeplaatsstelling. De huisvesting van statushouders vormt daarmee een verplicht onderdeel van het gemeentelijk takenpakket binnen het asiel- en migratiebeleid. De Wet inburgering 2021 sluit aan op deze systematiek, maar regelt uitsluitend het traject ná huisvesting. Inburgering en participatie starten vanuit de situatie waarin statushouders reeds in de gemeente zijn gevestigd. De huisvesting vormt daarmee een randvoorwaarde voor de uitvoering van de inburgering, maar maakt juridisch geen onderdeel uit van de wet zelf. 1.2 Regionale inrichting en rol van de Sociale Dienst Drechtsteden Kernbevinding: Dordrecht heeft de uitvoering van de Wet inburgering 2021 grotendeels regionaal ingericht en belegd bij de Sociale Dienst Drechtsteden. De gemeente blijft bestuurlijk verantwoordelijk, maar de dagelijkse uitvoering en regie liggen in belangrijke mate bij de SDD/GR Sociaal. 1.2.1 Inburgering wordt regionaal benaderd als onderdeel van het brede sociaal domein De gemeenten Dordrecht, Papendrecht, Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht hebben samen met de Sociale Dienst Drechtsteden het Beleidskader bij de Veranderopgave Inburgering opgesteld.

De drie andere Drechtsteden hebben zich hier inmiddels bij aangesloten. In dit beleidskader is gekozen voor regionale uitvoering van een belangrijk deel van de Wet inburgering 2021. De achterliggende gedachte is dat inburgering samenhangt met andere onderdelen van het sociaal domein, zoals werk, inkomen, participatie, zorg en schulden. De regionale inrichting sluit aan bij de keuze om de uitvoering van inburgering zoveel mogelijk te verbinden met bestaande taken van de SDD. De SDD voert in de Drechtsteden al taken uit op het gebied van werk en inkomen. Door inburgering daarbij te organiseren, wilden de gemeenten de regie op inburgering en participatie dichter bij elkaar brengen. 1.2.2 Gemeenten hebben de uitvoering belegd bij de SDD via een DVO en mandaat De betrokken gemeenten hebben de uitvoering voor een groot deel van de Wet Inburgering 2021 belegd bij de SDD, inmiddels onderdeel van GR Sociaal. Dit is vastgelegd in mandaatbesluiten en dienstverleningsovereenkomsten. De SDD/GR Sociaal voert onder meer taken uit rond de brede intake, het opstellen van het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP), voortgangsgesprekken, handhaving, financieel ontzorgen, de Module Arbeidsmarkt en Participatie en het contractmanagement richting taalaanbieders. Binnen deze constructie blijft Dordrecht bestuurlijk verantwoordelijk.

De gemeente stelt kaders, blijft verantwoordelijk voor de lokale onderdelen van de uitvoering en legt bestuurlijk en politiek verantwoording af. De dagelijkse uitvoering ligt echter grotendeels bij de SDD/GR Sociaal en andere uitvoeringspartners. Niet alle onderdelen van de inburgering zijn regionaal belegd. Maatschappelijke begeleiding en het participatieverklaringstraject worden lokaal georganiseerd. In Dordrecht worden deze taken uitgevoerd door VluchtelingenWerk. Ook de huisvesting van statushouders is een lokale gemeentelijke taak, met een eigen wettelijk kader buiten de Wet inburgering 2021. 85 Rijksoverheid. (2023). Huisvesting vergunninghouders (taakstelling gemeenten). https://www.rijksoverheid.nl

74 1.2.3 Vervroegde inzet op inburgering voorafgaand aan vestiging De Wet Inburgering 2021 gaat uit van een formele start van het gemeentelijke inburgeringstraject nadat een statushouder in de gemeente is gehuisvest. Het COA biedt statushouders in het Dordtse AZC het programma Voorbereiding op inburgering aan. In het regionale beleidskader is opgenomen dat statushouders vóór huisvesting in de gemeente al taallessen en Kennis van de Nederlandse Maatschappij kunnen volgen. Na plaatsing in Dordrecht, Papendrecht, Zwijndrecht of Hendrik-Ido-Ambacht is vervolgens een warme overdracht van het COA naar de SDD voorzien. Daarbij ontvangen gemeenten klantprofielen via het Taakstelling Volg Systeem (TVS), zodat de SDD de brede intake en het PIP beter kan voorbereiden86. In Dordrecht wordt daarnaast geprobeerd om deze overgang verder naar voren te halen. Uit stukken van VluchtelingenWerk blijkt dat bij statushouders die in het (nieuwe) azc in Dordrecht gaan verblijven, wordt ingezet op een warme overdracht en, waar mogelijk, een brede intake voordat iemand daadwerkelijk uitstroomt naar huisvesting. Het doel daarvan is dat eerder een PIP kan worden opgesteld en dat de statushouder al vanuit het azc kan starten met taallessen.

Daarbij wordt verwacht dat ongeveer de helft van de taakstelling afkomstig zal zijn uit het azc in Dordrecht.87 Omdat het AZC in mei 2026 is geopend, kon ten tijde van dit onderzoek nog niet worden vastgesteld hoe deze vroege start in de praktijk uitwerkt. Wel ziet de SDD meerwaarde in voorinburgering in het AZC of op opvanglocaties voor mensen die uitzicht hebben op huisvesting in de Drechtsteden. Tegelijkertijd zijn daarvoor goede afstemming met het COA, tijdige informatie-uitwisseling en motivatie van de statushouder nodig. In de praktijk verloopt de overdracht niet altijd soepel, onder meer doordat informatie uit het TVS beperkt kan zijn en contact met COA-casemanagers soms laat tot stand komt. Ervaringen van inwoners uit Dordrecht Uit de inwonerconsultatie over de nieuwe opvanglocatie blijkt dat inwoners opvang niet alleen zien als een ruimtelijke of locatiegebonden keuze. Inwoners vragen ook om informatie over veiligheid, dagbesteding, duur van de opvang en waar zij terechtkunnen met vragen of klachten. Daarmee raakt de discussie over opvang aan bredere vragen over samenleven, participatie en integratie in de stad. 1.3 Gemeentelijke (regionale) visie op inburgering Kernbevinding: Het regionale beleidskader geeft richting aan de uitvoering van de inburgering, maar bevat weinig concrete en meetbare doelen.

Begrippen als duurzame participatie, maatwerk, nabijheid en integraliteit zijn richtinggevend, maar beperkt uitgewerkt in indicatoren of streefwaarden. Daardoor is het lastig om achteraf vast te stellen of de beleidsdoelen worden bereikt. 1.3.1 Het beleid richt zich op duurzame participatie Het regionale beleidskader sluit aan bij het doel van de Wet inburgering 2021: inburgeringsplichtigen moeten zo snel mogelijk volwaardig meedoen in de samenleving, bij voorkeur via betaald werk. In het beleidskader is dit vertaald naar het uitgangspunt van duurzame participatie naar vermogen. Participatie moet aansluiten bij de talenten, kennis en interesses van de inburgeraar. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen economische en maatschappelijke participatie. De inzet is primair gericht op betaald werk en financiële onafhankelijkheid waar dat mogelijk is. Tegelijkertijd geldt 86 Werkgroep regionaal beleid. (2020, 20 november). Beleidskader bij de Veranderopgave Inburgering, p. 8-9. 87 VluchtelingenWerk Nederland. (2023, 24 augustus). Subsidieaanvraag 2024 maatschappelijke begeleiding vluchtelingen gemeente Dordrecht.

75 maatschappelijke participatie voor iedere inburgeraar als doel, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk, werkervaringsplekken, deelname aan verenigingen of andere sociale netwerken. 1.3.2 Het beleid benadrukt maatwerk, nabijheid en integraliteit Naast participatie benoemt het beleidskader een aantal inhoudelijke uitgangspunten voor de uitvoering. De gemeenten en de SDD willen naast de inburgeraar staan. Dat betekent dat ondersteuning moet aansluiten bij de zelfredzaamheid van de inburgeraar en dat tijdelijk meer ondersteuning wordt geboden waar dat nodig is. Ook wordt inburgering gepositioneerd als onderdeel van het brede sociaal domein. Het beleid gaat ervan uit dat taal, participatie, werk, inkomen, schulden, zorg, huisvesting en sociale netwerken in samenhang moeten worden bezien. De uitvoering moet daarnaast nabij en lokaal ingebed zijn, met kennis van lokale organisaties en ruimte voor lokaal maatwerk. 1.3.3 De beleidsdoelen zijn beperkt concreet uitgewerkt De beleidsdoelen geven richting, maar zijn beperkt vertaald naar concrete resultaten. Het beleidskader bevat geen duidelijke streefwaarden voor bijvoorbeeld tijdige start van trajecten, passendheid van leerroutes, taalniveau, uitstroom naar werk, deelname aan opleiding, maatschappelijke participatie of groei in zelfredzaamheid. Ook is niet duidelijk vastgelegd wanneer de uitvoering als succesvol wordt beschouwd.

Dit betekent dat het beleid vooral kwalitatieve ambities bevat. Die ambities zijn herkenbaar en sluiten aan bij de bedoeling van de Wet inburgering 2021, maar bieden beperkte houvast voor monitoring en evaluatie. Voor de gemeenteraad is daardoor niet eenvoudig te beoordelen of de uitvoering daadwerkelijk leidt tot de beoogde resultaten. Beleidsdoel Uitwerking in het beleid Mate van concreetheid Snel en volwaardig meedoen Inburgeringsplichtigen moeten zo snel mogelijk meedoen in de samenleving, bij voorkeur via betaald werk. Beperkt concreet: geen streefwaarde voor tempo, participatiegraad of uitstroom naar werk. Hoogst haalbare taalniveau Inburgeraars moeten het voor hen hoogst haalbare taalniveau bereiken, bij voorkeur B1. Deels concreet: B1 is benoemd, maar er zijn geen lokale streefwaarden voor slagingspercentage, routewisselingen of taalniveau per doelgroep. Duurzame participatie naar vermogen Participatie moet passen bij talenten, kennis en interesses van de inburgeraar. De inzet is gericht op economische en maatschappelijke participatie. Beperkt concreet: het begrip participatie is breed en niet vertaald naar meetbare resultaten.