Onderzoeksrapport over de financiele en beleidsvrije ruimte van gemeenten.pdf

maatregelen om (een deel van) het project mogelijk te maken.

Holland is dit echter niet het geval.

Deze maatregelen zijn gericht op de infrastructurele ontsluiting en/of verbetering van de bereikbaarheid van het projectgebied,

Het aandeel van gemeenschappelijke regelingen in de begroting van middelgrote gemeenten is eveneens gestegen, van 14,5% naar 25,4%.

verlaging van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden, bodemsanering, uitplaatsing van activiteiten die hinder veroorzaken voor woningbouw, de (herinrichting

Ook voor de G4-gemeenten is het aandeel van gemeens­

van de openbare ruimte, het aanleggen van binnenwijkse voor­ zieningen als basisscholen en het opvangen van een toenemen­

chappelijke regelingen in de begroting aanzienlijk gestegen,

de druk op bovenwijkse voorzieningen.

Ook kampen gemeenten met een tekort aan goed opgeleide ambtenaren op alle afdelingen die met wonen of woningbouw te maken hebben.

van 5,0% in 2010 naar 18,3% in 2020. Hiermee ligt het totale aandeel een stuk lager dan in de andere grootteklassen van

gemeenten. De G4-gemeenten hebben ongeveer een vijfde deel van de taken uitbesteed, terwijl de overige taken in eigen beheer worden uitgevoerd. 4OM —

Door de afname van grondposities waardoor er minder winst wordt gemaakt op projecten, zijn gemeenten minder goed in staat om bovengenoemde kosten op te vangen. De situatie zoals die voorheen was, dat projecten zelfs zoveel winst opleverden dat daarmee bredere voorzieningen konden worden gefinan­

cierd, is ook voorbij.

Verdieping 1D 7011

poi?

joh

?ru

yois

—• 0 - 40 OOO inwoners — 40 OOI - 70 000 inwoners

xne

Ton

pcw

xtia

7070

— 70 OOI - 2SO 000 inwoners — G4

Ontwikkeling aandeel GR’en in gemeentelijke begroting 2011-2020 in verschillende grootte­ klassen

riguur 27

In figuur 27 is de ontwikkeling van het aandeel van GR’en in de totale begroting 2011-2020 van gemeenten in Zuid-Hol­ land weergegeven. De gemeenten zijn naar grootte in groepen

Ontwikkeling beleidsruimte Zuid-Hollandse gemeenten van verschillende omvang 2011-2019 In figuur 28 is het verloop van de gemiddelde beleidsruimte van

ingedeeld.

verschillende grootteklassen van gemeenten binnen Zuid-Hol­

Ontwikkeling aandeel GR’en In gemeentelijke begroting 2011-2020 in verschillende grootteklassen.

land voor de periode 2011-2020 weergegeven.

Voor alle groepen van gemeenten is een duidelijke stijging zichtbaar van het aandeel van GR’en.

Hierbij zijn gemeenten als volgt ingedeeld: kleine gemeenten

Wat opvalt, is dat in 2011 het aandeel in de begroting voor

(< 40.000 inwoners), middelgrote gemeenten (40.000-70.000 inwoners), grote gemeenten (70.000-250.000 inwoners) en de

kleine gemeenten (< 40.000 inwoners), middelgrote gemeen­ ten (40.000-70.000 inwoners) en grote gemeenten (70.000-

G4-gemeenten (> 250.000 inwoners).

250.000) ongeveer rond 15% lag. De grootste stijging is zichtbaar bij kleine gemeenten, van 16% in 2011 naar 35,3%

Opvallend is dat voor alle grootteklassen van gemeenten een­ zelfde dalende trend in deze periode zichtbaar is. Ook is te zien

in 2020. Dit betekent dat meer dan een derde van de begroting

dat kleine en middelgrote gemeenten - gemiddeld genomen meer beleidsruimte hadden dan grote gemeenten en

van kleine gemeenten in Zuid-Holland is belegd in gemeen­ schappelijke regelingen.

B

G4-gemeenten.

34

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland

In de figuur vallen een aantal zaken op:

• Een stijging van de donkerrode blokken (beleidsruimte 2,0) van 19% in 2011 naar 27% in 2020:

• deze stijging wordt voor een deel veroorzaakt door de nieuwe verslagleggingsregels binnen het BBV (o.a. overhead apart inzichtelijk maken binnen de begroting), maar wordt vooral

2011

2CV2

2013

2014

— O -40 000 Inwoners — 40001 - 70000 Inwoners

Figuur 28

2O1S

2016

200

20»

2019

— 70 001 - 250 000 inwoners “ Meer dan 250000 inwoners

Beleidsruimte binnen de totale begroting van gemeenten In Zuid-Holland.

Beleidsruimte 2011-2020 per categorie afgezet tegen totale begroting gemeenten Zuid-Holland

veroorzaakt door de aanvullende taken binnen het sociaal domein, zoals binnen het taakveld inkomensregelingen. • Een stijging van de bruine blokken (beleidsruimte 3,5) van 9% in 2011 naar 23% in 2020: deze stijging wordt voorna­ melijk veroorzaakt door een aantal taakvelden binnen het

sociaal domein dat in 2015 is overgedragen aan gemeenten, zoals wijkteams, Wmo en maatwerkdienstverlening 18(jeugdhulp).

>03* —, 6*

93% -

7H

6

U%

13Z

• Een daling van de donkerblauwe blokken (beleidsruimte 8,0)

80% -

U%

70% -

grondexploitaties woningen en niet-woningen).

60% -

so% —

23 22/ 9%

ex

• Als gevolg van de financiële crisis in 2008 is de grondpositie van gemeenten in Zuid-Holland aanzienlijk gedaald. Ge­

20

27/

meenten hebben grote delen van de portefeuille afgestoten en hanteren sindsdien een minder actief grondbeleid, ook

zon

2018

2OV9

■ 816

■9M>

♦0% 13% -

8H

20% -

27'

K)% □% —J

■9 Figuur 29

van 22% in 2011 naar 13% in 2020: de grootste verschuiving vindt plaats binnen het taakveld wonen en bouwen (incl.

De totale begroting van gemeenten.

In figuur 29 is de totale begroting van gemeenten in ZuidHolland in de periode 2011-2020 ingedeeld naar de mate van beleidsruimte volgens de indeling van de ROB (2019). Hierbij geldt: hoe hoger de score, hoe groter de beleidsruimte

(10 is meeste beleidsruimte, 1 is minste beleidsruimte).

vanwege de grote risico's die eraan verbonden zijn. In het verleden werden kosten van grootschalige infrastructuur en voorzieningen (deels) gedekt door opbrengsten van grondex­

ploitaties. Doordat gemeenten een minder actief ontwikkelbeleid voeren, vallen grondexploitaties als dekkingsbron weg. • Over het geheel genomen is er een verschuiving te zien van meer naar minder beleidsruimte binnen de totale begroting van gemeenten in Zuid-Holland. Het aandeel van de cate­ gorieën met weinig beleidsruimte (t/m een score van 3,5) is toegenomen van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2020!

• Het aandeel van het sociaal domein in de totale begroting van gemeenten in Zuid-Holland wordt alleen maar groter, terwijl het aandeel van het ruimtelijk domein kleiner is geworden.

B

35

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking

o Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven

De gemeente is geen autonome bestuurslaag. Ze voert echter

Bij ‘verlengd lokaal bestuur’ gaat het in wezen om een nieuwe

steeds meer medebewindstaken uit, waarmee het beeld van een

overheidslaag waar gemeenten zich naar te voegen hebben.

gedecentraliseerde eenheidsstaat ontstaat. Daarnaast voert de

Of zoals de minister van BZK het zelf verwoordde: ‘Regionale samenwerking kent als verlengd lokaal bestuur op het punt van

gemeente autonome taken uit. Het accent in de verhouding tussen autonoom en medebewind ligt weliswaar op de laatste

democratische legitimiteit een aantal inherente beperkingen ten opzichte van gemeenten.’ (Thorbeckebrief, 2019).

categorie.

Op 1 januari 2015 heeft de overdracht van taken op het

Hetzelfde probleem speelt bij samenwerkingen op grote­ re schaal. Een voorbeeld is de 'Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering’ waarbij de VNG collectieve taken (zoals op het gebied van ICT) uitvoert voor de gemeenten. In 2021 is het

voorgestelde budget hiervoor € 47.784.600. Gemeenten moeten dit bedrag vanuit hun eigen budgetten ophoesten zonder de individuele mogelijkheid om hiervan af te wijken.

vlak van de "3D's” aan de gemeenten plaatsgevonden. De rijksoverheid is echter als systeem- en stelselverantwoordelijke aangewezen, zonder dat expliciet aangegeven is wat deze

verantwoordelijkheid inhoudt. “Mijn indruk is dat op decentraal niveau de mede­

bewindstaken sterk zijn toegenomen en dat de betekenis van autonome taken juist aanzienlijk is

Ondersteunende initiatieven van de Rijksoverheid (zie bijvoor­ beeld de impuls rond klimaatadaptatie) brengen ook weer extra verplichtingen met zich mee. Hier speelt ook een Europees as­

afgenomen"

pect mee. In Nederland wordt het maken van plannen al gezien als het nakomen van een verplichting, in het Europese recht heb je pas aan je verplichtingen voldaan als het plan daad­

werkelijk is uitgevoerd.

Decentralisatie van medebewindstaken, zoals grootschalig plaats heeft in het sociale domein, heeft een enorme bestuurlijkorganisatorische en financiële impact voor gemeenten. Daarnaast zijn gedeelde verantwoordelijkheden per definitie

Praktische belemmeringen

complex. Ze maken Rijk en gemeenten van elkaar afhankelijk. Deze situatie vraagt intensieve samenwerking, kennisdeling en

Kijkend naar de situatie van gemeenten in Nederland komen

afstemming tussen de gemeenten en het Rijk.

Prof mr. dr H Addink

we tot de volgende praktische belemmeringen: Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden) a. Ri^k is systeem- en stclseiverantwcordelijk gebleven

b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten c. AVC. integriteit en behoorlijr br. tuur- remmen innovaties en ste'ke sturing

d. I ffectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis cn kunde

e. Bcnoe^e aan schaalgrootte en specialist sche kennis leidt daarom tot "bouncing f. "Schraalhans is keukenmeester" sturmgscapaciteit wordt weggesneden

Het vertrouwen van het Rijk in gemeenten (en in de decentra­

lisatie) lijkt beperkt. Het adagium “de eerste overheid kan deze taken beter uitvoeren, want dat is goedkoper” strijdt binnen het Rijk met de behoefte om te monitoren en bij te sturen. Dat dit de werkbaarheid onder druk zet, is evident. Immers, niet op alle onderdelen is helder wie waarvoor aan de lat staat. Het ROB heeft in 2019 in het rapport “Ondertussen in Den Haag” hier al uitgebreid aandacht aan besteed. Onder die vlag stellen vakdepartementen eisen aan gemeenten en/of geven zij (financiële) prikkels. Inhoudelijke prikkels,

zoals de invoering van het abonnementstarief of organisato­ rische prikkels, zoals verplichte jeugdzorg-regio’s. Belangheb­ benden kunnen de naleving van landelijke regels afdwingen

bij de rechter. Een voorbeeld daarvan is de rechtszaak in 2019 van jeugdhulpaanbieders tegen de inkoopcombinatie van de gemeenten In Haaglanden.

Crórtn de voorwaarden voor morgen Figuui 30

B

Praktische belemmeringen.

36

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidstuimte gemeenten in Zuid Holland

b.

Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten

d.

Effectief sturing geven vereist hoogwaardige

kennis en kunde

Het Rijk voert regelmatig verbeteringen en aanscherpingen van

De verantwoordelijkheid voor een belangrijk deel van de uit­

wetten en regels door. De Tweede Kamer en ook de publieke

voering van het beleid ligt bij de gemeentelijke professionals.

opinie zijn namelijk gevoelig voor ongelijke toepassing van regels (bijvoorbeeld het tarief voor Wmo-ondersteuning). Voor

Het blijkt cruciaal te zijn dat er discretionaire bevoegdheid ligt bij de consulenten zodat zij het beleid dat de gemeente bepaalt

een deel is dit inherent aan de invoering van decentralisaties.

kunnen uitvoeren.

Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hier­

Echter, wanneer hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld

door vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van

gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring,

recentralisatie plaats.

zal de uitvoering van de theorie moeilijk zijn. Men is dan vooral bezig met 'wegwerken' in plaats van het slim toepassen van

Met recentralisaties, standaardisaties en reparaties (bijv. In het geval van jeugdhulp) wordt de ruimte voor gemeenten om te

regels.

sturen op een passend en betaalbaar sociaal beleid natuurlijk

Daarbij vraagt de innovatiesprong uit punt c om diepgaande

bijzonder sterk beperkt.

kennis op veel beleidsterreinen, krachtige analyses en vormen van datagedreven sturing. Die zijn nodig voor het juist be­ dienen van doelgroepen, het toewijzen van ondersteuning en

c.

AVC, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om innovatiesprong

Aandacht voor de bescherming van privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur is een goede ontwikkeling. Ze is mede ingegeven door de informatisering van overheid en

voorzieningen en het efficiënt inzetten van middelen.

e.

Behoefte aan schaalgrootte en specialistische

samenleving.

kennis leidt tot ’bouncing' Gemeenten willen voor burgen dichtbij en herkenbaar zijn.

Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor innovatie en datage-

Sinds de toename van omvang en inhoud van het takenpakket zijn gemeenten meer gaan samenwerken. Het beleggen van ta­

dreven sturing. Om doelgroepen goed te kunnen bedienen, de

juiste ondersteuning toe te wijzen, maar ook om de correcte middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, zijn er krachtige

ken bij de gemeente heeft geleid tot veel lagen tussen provincie en gemeenten. In de Regio-atlas is eenvoudig te zien dat nage­ noeg alle gemeenten in gemiddeld 30 formele samenwerkings­

analyses nodig en vormen van datagedreven sturing.

verbanden actief zijn. Soms om schaalgrootte te organiseren (met als oogmerk: minder kwetsbaar, robuuster, goedkoper),

Natuurlijk moet dit alles passen binnen de taken en bevoegdhe­

soms om schaarse, hoogwaardige kennis te delen.

den die voor een betrouwbare overheid gelden. Daarbij moet er aandacht zijn voor de mensen om wie het gaat en tegelijkertijd oog voor de financiën van de gemeente: een precaire balans.

Hoewel de verantwoordelijkheid na de decentralisaties bij de gemeenten is gelegd, worden taken in werkelijkheid uitgevoerd op regionaal niveau. Op afstand van de gemeenteraad en geor­ ganiseerd in een gemeenschappelijke en complexe verantwoor­

Deze balans vraagt niet om risicomljding, voorzichtigheid of systemisch denken, maar om een innovatiesprong. Een inno­

delijkheid.

vatiesprong waarin bekendheid met regelgeving, innovatieve analysetechnieken en daarnaast samenwerking met derden (bijvoorbeeld met het CBS) belangrijke componenten zijn.

Voor de kleine en middelgrote gemeenten geldt dat zij in de samenwerking afhankelijk en veelal volgend zijn. Vooral als het gaat om de organisatie van de uitvoering, maar ook in de voorbereiding, monitoring en evaluatie van beleid.

B

37

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten tn Zuid Holland

f.

Spanning in begrotingsproces leidt tot

Verdieping IE

optimistisch begroten in sociaal domein Het begrotingsproces binnen gemeenten is niet alleen com­

Beleidsruimte gemeentelijke baten

plexer geworden, gemeenten hebben ook moeite om de begro­

Gemeenten zijn niet volledig afhankelijk van financiering van­

ting rond te krijgen. Veel posten in de begroting zijn moeilijk beïnvloedbaar vanwege hun aard en omdat ze In gemeenschap­ pelijkheid worden uitgevoerd.

uit de Algemene Uitkering, maar hebben zelf ook de mogelijk­ heid om inkomsten te verwerven. Die eigen inkomsten bestaan

uit het eigen belastinggebied, leges, heffingen en overige inkom­ sten. De mate van beleidsruimte verschilt per soort inkomsten.

Het politiek debat spitst zich toe op die posten die gemakkelijk beïnvloedbaar zijn. En dat zijn veelal de traditionele, gemeente­

Onroerend Zaak Belasting

lijke taken die betrekking hebben op de leefbaarheid en vitaliteit van kemen, dorpen en wijken. Vaak zijn dit taken waar de lo­

De besteding van de Onroerend Zaak Belasting (OZB) is voor gemeenten volledig vrij. Gemeenteraden mogen de opbrengst

kale volksvertegenwoordiger de sterkste binding mee heeft. Een groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal

wel enkele juridische beperkingen.

aan elk gewenst doel besteden. Aan de heffing van OZB zitten

domein optimistisch. De gemeenten hanteren de vergoedings­

regels uit het gemeentefonds als basis, terwijl ze weten dat de kosten overschreden zullen worden. 9-

‘Schraalhans is keukenmeester": sturingscapaciteit wordt weggesneden

In het lastige begrotingsproces vraagt investeren in extra stu­ ringscapaciteit om durf en visie. De kost gaat immers voor de baat. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering. Er moeten immers lasti­ ge besluiten worden genomen over zaken als wegenonderhoud,

groenvoorziening en het zwembad. De gemeente is beperkt in haar sturingsruimte. Een overheidsorgaan begint daarmee ge­ lijkenissen te vertonen met een mens die in de schulden zit: op het moment dat het geld schaars begint te raken, treedt stress op, en men richt zich voornamelijk op de korte termijn.

Zo is het niet mogelijk om bij de OZB-heffing te differentiëren. Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld energiezuinige woningen en bedrijven een lager OZB-tarief willen geven. Dat is wettelijk niet mogelijk.

Een andere wettelijke beperking is de macronorm die jaarlijks landelijk wordt vastgesteld. Deze norm maximeert jaarlijks de groei van OZB-opbrengsten voor alle gemeenten bij elkaar. De individuele gemeenten hebben we) de mogelijkheid hun tarie­ ven te verhogen.

Daarnaast zit er een politieke grens aan de OZB-heffing, met name voor woningen. Het is algemeen bekend dat gemeenten hun eigen lastendruk vergelijken met die van buurgemeen­ ten. Grote verschillen, vooral aan de bovenkant, worden niet

geaccepteerd door inwoners en raadsleden. Dit effect wordt nog verder versterkt door de jaarlijkse publicaties van COELO over de lokale lastendruk. Geen enkele bestuurder wil in de krant komen met het bericht dat in zijn gemeente de lasten het meest zijn gestegen. Belangenorganisaties, met name Vereniging Eigen Huis, pikken deze ranglijsten ook graag op. De conclusie is dat OZB in theorie grote bewegingsruimte lijkt

te bieden, maar politiek en maatschappelijk begrensd is.

Overige gemeentebelastingen Dan zijn er nog enkele andere gemeentebelastingen waarvan de besteding vrij is. Belangrijkste voorbeelden zijn toeristenbe­

lasting, hondenbelasting en reclamebelasting. Hoewel het bij de meeste gemeenten om relatief geringe bedragen gaat, zijn de middelen wettelijk gezien vrij besteedbaar.

B

J8

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

Ook hier geldt dat toeristenbelasting maatschappelijk en

(Hoeben, 2015). Deze mogelijkheid is echter recentelijk door de

politiek gezien niet te veel uit de pas kan lopen met omlig­

wetgever afgeschaft. Ze geldt nog tot 2022.

gende gemeenten. De besteding van de hondenbelasting leidt

regelmatig tot felle discussies. Hondenbezitters bepleiten vaak

Overige eigen middelen

dat deze belasting onrechtvaardig is: waarom wel voor honden betalen en niet voor katten? Er worden regelmatig procedures

Tot slot de overige eigen middelen. Dit is de restcategorie waar­

gevoerd over hondenbelasting. Tot op heden met weinig succes,

tieel zijn. Deze zijn vrij te besteden. Ontvangst van dividend

zie bijvoorbeeld Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 15-01-2016,

is afhankelijk van het bezit van aandelen in bedrijven. Naast

14/00632.

energiebedrijven zijn het vooral aandelenpakketten van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en waterleidingbedrijven.

bij vooral de dividenduitkeringen uit deelnemingen substan­

Rioolheffing en afvalstoffenheffing De belangrijkste heffingen zijn de rioolheffing en afvalstoffen­ heffing. Bij de besteding van de opbrengsten zijn gemeenten

gebonden aan een doel: de heffing moet besteed worden aan respectievelijk het afval en de riolering. Volgens een wettelijk voorgeschreven model moet de gemeente ook onderbouwen dat er geen andere zaken betaald worden uit de heffing. Soms kan

er, met enige creativiteit, nog wat ruimte gevonden worden om

kosten van bijvoorbeeld straatvegen deels uit de rioolheffing te betalen. De kosten van afvalinzameling en -verwerking zijn recent sterk gestegen. Dit komt door dalende prijzen voor reststoffen die gemeenten ontvangen van vuilverwerkers. Deze opbrengsten

De laatste tien jaar hebben veel gemeenten hun aandelen in energiebedrijven (Nuon, Eneco) verkocht. Dat leverde een een­ malig bedrag op. Op structurele basis zijn er door deze verkoop nu minder dividendopbrengsten. Hiermee is de beleidsruimte van gemeenten feitelijk verder verkleind. Verdieping grondexploitaties Veel actueel en urgent overheidsbeleid heeft een ruimtelijk

aspect in zich. De energietransitie, de stikstofcrisis en de wo­ ningbouw zijn belangrijke beleidspunten waarbij ruimte een rol speelt. De gemeenten hebben, naast het Rijk en de provincies, de komende jaren de verantwoordelijkheid om een samenhan­ gend ruimtelijk beleid te ontwikkelen.

worden gebruikt om de kosten die verbonden zijn aan het gescheiden inzamelen van plastic, gft en restafval te compense­ ren. Het gescheiden inzamelen is niet wettelijk verplicht. Het is

een uitvloeisel van landelijk beleid dat de VNG is overeengeko­ men met het Rijk. Ook hierbij voelen gemeenten grote druk van het beleid van hogere overheden.

In de tariefstelling voor riool- en afvalstoffen heeft de gemeen­ te wel aanzienlijke ruimte. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om geen afvalstoffenheffing op te leggen (zoals bijvoorbeeld in Nijmegen) en de kosten te dekken uit OZB-opbrengsten.

tegelijkertijd een enorme mogelijkheid tot het creëren van extra financiële armslag. Met grondposities lopen gemeenten minder risico's op grote afboekingen bij een crisis (Binnenlands Be­ stuur, 2020). Ze hebben daarmee meer ruimte om zelf richting te geven aan gemeentelijk beleid. Voor de financiële crisis van 2018 was dat zeker het geval. Het gat tussen de vraag naar grond en het aanbod wordt nu enerzijds ingevuld door particuliere investeerders en projectont­ wikkelaars die bijzonder actief zijn in het verwerven van grondposities, anderzijds zijn de grondbedrijven van gemeenten de

Steeds meer gemeenten maken de afvalstoffenheffing afhan­ kelijk van de hoeveelheid aangeboden huisvuil (Diftar) of de omvang van de containers. De meeste gemeenten hanteren een

laatste tijd weer meer actief. Ondanks de onzekerheden rondom de coronacrisis geeft 60% van de gemeenten aan de afgelopen

vastrecht voor rioolheffing, maar er zijn ook voorbeelden van gemeenten die het af laten hangen van het waterverbruik of

twee jaar grondposities te hebben verworven en 70% is dit de aankomende twee jaar van plan (Stee Groep, 2020).

koppelen aan de WOZ-waarde van de woning. Hierin hebben gemeenten dus behoorlijke ruimte om keuzes te maken.

De kans voor gemeenten om gebiedsontwikkeling en een deel

Precario op kabels en leidingen

van de bouwproductie draaiende te houden is afhankelijk van financiële mogelijkheden, beleidsmatige en politieke keuzen en

Gemeenten kunnen precario heffen op kabels en leidingen. Dit

zorgt voor een behoorlijke opbrengst In 2016 was de opbrengst voor alle gemeenten in Nederland tezamen: € 206 miljoen

B

Grondposities vormen een groot financieel risico (zie 2012) en

de regionale behoefte. Niet alleen grondexploitatie is afge­ nomen, ook is de regelgeving op veel punten strenger en het risico-bewustzijn is groter (Deloitte, 2020).

39

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

BIJLAGE 2:

De gemeenten hebben weinig bewegingsruimte: ze zijn gebon­

Vijf persona’s

den aan de AMvB reële prijs, waarin is bepaald hoe gemeenten

de huishoudelijke hulp moeten inkopen. Ook zijn gemeenten gebonden aan de uitspraak van de rechtbank waarin is bepaald

hoe de bekostiging eruit moet zien (met name het verbod op sec resultaatfinanciering).

Huishoudelijke hulp voor Ricardo 4'

• r u.

Volume In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het aantal Wmo cliënten per duizend huishoudens in Zuid-Holland zichtbaar. Hier is een stijgende trend te zien, wat zich uit in een toene­

mende druk op het domein. Het deel huishoudelijke hulp is

een omvangrijk deel van het aantal Wmo cliënten, en door het vaststaande abonnementstarief van € 19 per maand uit zich dit in druk op het subdomein. 70

60 SO aO

Achtergrond

Ricardo is alleenstaand. Hij heeft steeds meer zorg nodig en daarom overweegt hij om te verhuizen naar een aanleunwo­ ning in het nabijgelegen Rodenrijs. Ricardo weet dat hij in zijn nieuwe woonplaats Lansingerland via de gemeente goedkope huishoudelijke hulp kan krijgen, veel goedkoper dan de hulp die hij in zijn oude gemeente uit eigen zak betaalde.

50 20

O

Illll 2OIS

Figuur 31

20)6 2016

2OT7

2018

20 9

Gemiddeld aantal Wmo-clienten per duizend huishoudens.

Knelpunten

In een keukentafelgesprek in de aanleunwoning wordt door de zorgverlener aan Ricardo gevraagd of hij zelf een hulp kan rege­

• Vanaf het begin van de decentralisaties gingen gemeenten over de wijze waarop de wet Wmo werd uitgevoerd. Het Rijk

len, maar dat wil hij liever niet. Hoewel hij de hulp makkelijk zelf kan betalen, wil hij graag een paar tientjes minder uitgeven.

en de rechterlijke macht leggen echter steeds meer beperkin­ gen op deze uitvoering. Gemeenten hebben daarmee minder sturingsmogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens

Juridisch

bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.

De gemeente is verplicht toegang tot zorg vanuit de Wmo te bieden. Hieronder valt ook huishoudelijke hulp. De gemeente is hierbij gebonden aan het abonnementstarief dat bepaalt wat de maximale eigen bijdrage kan zijn. Dat tarief is vanaf januari 2020 van kracht. Het abonnementstarief is niet inkomensaf­ hankelijk.

Momenteel is er een maatschappelijke discussie gaande over de wenselijkheid van een niet-inkomensafhankelijke bijdrage. De VNG wil dat gemeenten onderzoeken of mensen van de Wmo zijn uit te sluiten als zij hulp ook zelf kunnen betalen.

• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo wordt steeds kleiner, doordat het aantal opgelegde beperkingen almaar groter wordt.

• De demografische ontwikkelingen in een groot deel van Ne­ derland zorgen voor een toenemende druk op de voorzienin­ gen die vanuit de zorg, en dus ook vanuit de Wmo, worden geleverd. Dit komt door de ontgroening en vergrijzing. Per ge­ meente verschilt het of er sprake is van een van deze twee, of van beide. Helaas zijn dit factoren waar de gemeente slechts

beperkt op kan sturen.

B

40

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte flemeenten in Zuid Holland

Het jeugdzorgtraject van Jeffrey

Volume In de volgende figuur Is duidelijk zichtbaar hoe divers het spec­ trum van jeugdhulp Is. Er zijn zeer grote volumes op de totalen,

en met name de lichte vormen jeugdzorg (jeugdhulp zonder

verblijf) en zeer kleine volumes op zware vormen van jeugdzorg (bijvoorbeeld jeugdbescherming of jeugdreclassering). Echter, de kleine volumes kennen de hoogste kosten. Zo is jeugdhulp

met verblijf een van de duurste vormen van zorg die Nederland

kent 12 000 X)000

B0000

™ JZ

Totaal jeugdzorg — 3H 1 Totaal jeugdhulp — 3H 121 Totaal jeugdhulp zonder verblijf — 3H 122 Totaal jeugdhulp met verblijf “ JB 1 Totaal jeugdbescherming — JR 1 Totaal jeugdreclassering

60000

Achtergrond

Jeffrey woont tot zijn veertiende in Schiedam. Hij heeft proble­

men thuis en stopt met zijn vmbo-opleiding, waar hij niet goed mee kan komen. Een arts van een JGZ-instelling verwijst hem

40000 20000

O

2015

2016

2017

2018

2019

Figuur 32. Jeugdvolumes (totalen).

naar een aanbieder in de zware jeugdzorg. In die begeleiding voelt Jeffrey zich helaas niet gehoord. Volgens hem heeft het traject

Knelpunten

ook veel te weinig resultaat. Hij loopt weg van huis en komt uiteindelijk terecht in een tijdelijke opvang in Rotterdam. Via die gemeente krijgt hij een nieuw jeugdhulptraject aangeboden.

• Het aantal cliënten dat gebruik maakt van bepaalde jeugd­ zorg (zoals specialistische jeugdzorg) is dermate klein dat gemeenten noodzakelijkerwijs moeten samenwerken bij dit soort taken.

Jeffrey begint vol goede moed. Hij hoopt in deze nieuwe omge­ ving helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Maar tot zijn schrik blijkt het nieuwe traject weer bij zijn oude zorgverlener te lopen.

Het verschilt nauwelijks van het vorige! Hij is zwaar teleurgesteld

en verliest het vertrouwen dat het ooit nog goed komt

Juridisch Vanuit de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht om toegang tot jeugdzorg te geven. Het grootste deel van de toegang wordt verzorgd door externe verwijzers zoals huisartsen, medisch specialisten, rechters, officieren van justitie, maar ook door de Raad voor de Kinderbescherming. In het laatste geval gaat het voornamelijk om de zware jeugdhulptrajecten.

Voor gemeenten zijn er beperkte sturingsmogelijkheden op de toegang. Daarbij komt dat de meeste taken rondom in­ koop vanwege schaalgrootte of vanwege opgelegde bepalingen

regionaal belegd worden. Vaak verlopen ze via convenanten en DVO’s. De sturingsmechanismen liggen dan bij de opdracht­ gever en opdrachtnemer. Wat er overblijft, zijn de sturings­ mogelijkheden in de sec uitvoering van de wet: het uitgeven

van beschikkingen, het betalen van de facturen. Wel kunnen gemeenten kiezen om preventieve activiteiten uit te voeren, maar dit is geen wettelijke taak.

B

• Er zijn maar weinig aanbieders die zware jeugdzorg aanbie­

den. Het beperkte aanbod maakt dat voorgestelde trajecten niet altijd goed afgestemd kunnen zijn op individuele wensen en behoeften van jeugdzorgdiënten. • De gemeente die (financieel) verantwoordelijk is voor een jeugdige die van jeugdhulp met verblijf gebruik maakt, wordt bepaald door het woonplaatsbeginsel. De huidige definitie daarvan stelt dat de gemeente waar de woonplaats van de ouder met gezag zich in bevindt, verantwoordelijk is. De feitelijke woonplaats is echter vaak lastig te achterhalen. Per januari 2022 wordt een nieuw woonplaatsbeginsel ingevoerd. Dit vraagt om een aanpassing van het verdeelmodel onder gemeenten en een verdere implementatie van administratieve processen en afspraken.

• Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste vorm van zorg die we in Nederland hebben (+/- € 200.000 per jaar per cliënt). Een stijging van slechts een paar cliënten kan

al een grote impact hebben op een begroting van een kleine gemeente. Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële beheersbaarheid.

41

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturings­

mogelijkheden. Dit komt doordat de toegang en programma-uitvoering vaak extern belegd zijn.

Het schuldhulpverleningstraject van Tamara

• Gemeenten kunnen op de preventie sturen. Echter, de wet veronderstelt een bepaalde maakbaarheid van de samenleving en de mens. Uit onderzoek van het NJ1 blijkt dat autonome megatrends, zoals vereenzaming, polarisatie en flexibilisering, gaan zorgen voor een grotere vraag naar jeugdzorg. De vraag zal zo groot zijn, dat deze niet zomaar met beleid opgelost kan worden. Het onderzoek stelt dan ook de rol van een overheid in de samenleving ter discussie.

Achtergrond Tamara is 45, woont in Leiden en heeft al vijf jaar een kapsa­

lon. Ze was nooit een ster in administratie, maar dat het zo uit de hand kan lopen, wist ze niet. Bij de Belastingdienst bouwt ze een enorme schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen van de hypotheek, nuts­

voorzieningen en haar private-leaseauto. In haar wanhoop gebruikt ze twee creditcards om een deel van de belastingschuld af te betalen, maar de schulden op die betaalkaarten worden na verloop van tijd natuurlijk ook torenhoog. Ze zit met haar han­ den in het haar en is bang dat ze haar kapsalon moet opgeven.

Een vriendin die in de gemeente Zwijndrecht woont, krijgt voor hetzelfde probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil Tamara ook. Ze wil er alles aan doen om haar schulden af te

lossen en te voorkomen dat ze naar de rechter moet vanwege een faillissement. Maar is deze hulp er in de gemeente waar zij woont? Juridisch

Enerzijds is er de Wet op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze stelt dat gemeenten beleid moeten vormen voor schuld­ hulp. Anderzijds is er de Wet op de schuldsanering natuurlijke personen. Deze regelt de schuldhulptrajecten via de rechter. Grofweg kan gesteld worden dat het doel van de eerste wet is

om te voorkomen dat mensen in de tweede wet belanden, ook al zijn er naast de gemeente andere partijen, zoals bijvoorbeeld beschermingsbewindvoerders, die de bevoegdheid hebben om toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen te ge­

ven. Omdat de Wet gemeentelijke schuldhulphulpverlening veel

B

42

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

ruimte laat voor invulling van de minnelijke schuldhulptrajec-

Het re-integratietraject van Jurre

ten, verschilt de uitvoering van de wet sterk per gemeente. Er zijn zelfs gemeenten die het traject niet aanbieden. Eigenlijk zijn

de verschillen zo groot, dat er gesteld kan worden dat er geen

stelselverantwoordelijke is voor een schuldregeling. Echter, gemeenten zijn sinds 2021 wel verplicht om meer moei­ te te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’

werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd

bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst. Volumes

Er zijn geen betrouwbare cijfers over schuldhulpverlening

beschikbaar.

Achtergrond jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn inkomen

Knelpunten

afhankelijk van de gemeente. Hij heeft eerder wel gewerkt en

• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat de gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de invulling van het beleid bepalen, maakt het voor mensen als

wil graag deelnemen aan een re-integratietraject bij een externe partner van de gemeente. Afgelopen jaar zijn er echter veel in­ woners van deze gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom

Tamara uit in welke gemeente ze woont. Dit knelpunt speelt dus voornamelijk voor de doelgroep.

koos de gemeente ervoor om de contracten met de externe part­ ners voor de re-integratietrajecten te stoppen.

• Een ander knelpunt betreft de bereikbaarheid van de doel­ groep. Schulden blijven vaak lang verborgen voor de gemeente

en soms ook voor de doelgroep zelf. In sommige gevallen zijn er andere partijen die de cliënten in de Wet schuldsanering natuurlijke personen laten stromen, bijvoorbeeld de recht­ bank. Het 'erbij zijn voordat het te laat is' heeft ook financiële impact: namelijk of een schuld kan worden voorkomen of opgelost voordat deze problematisch is geworden.

• Het slecht kunnen bereiken van de doelgroep wordt versterkt door de AVG, waardoor gegevens slechts bij een partij bekend zijn. We merken hier op dat de interpretatie van de wet sterk per gemeente kan verschillen. De wetsaanpassing per januari

onzeker over zijn toekomst. Kan de gemeente hem straks nog wel een re-integratietraject bieden? Kan hij ooit weer aan het werk?

Juridisch De bundeling uitkeringen inkomensvoorziening gemeenten (BUIG) is de uitkering aan gemeenten om de bijsUnd en ander levensonderhoud (1OAW, IOAZ, Bbz) van te betalen. Gemeenten kunnen het geld gebruiken voor levensonderhoud

2021 brengt wellicht verbetering in het bereiken van de doel­

maar ook voor re-integratietra|ecten. Deze trajecten hebben het doel om mensen naar werk te begeleiden. Zij stromen dan uit

groep, doordat deze het mogelijk maakt om vroegsignalering

de bijstand.

toe te passen.

B

Vanaf volgend jaar biedt de gemeente hopelijk weer zelf re-integratietrajecten aan, maar er zijn nog geen speciale trajecten voor mensen met een beperking opgezet. Jurre is

43

Roeien met te korte riemen | Financiële posme en beleiOsnjtmte gemeenten in Zuid Holland

Volume

In de volgende figuur is de opbouw van de financiering van

De verschillende hulpverleners van gezin Mulder

de Participatiewet (bedragen x € 1,0 miljoen). Gemeenten ont­

vangen hun middelen via verschillende bronnen. De bijstands­ uitkeringen en de loonkostensubsidies worden betaald vanuit het bijstandsbudget. De re-integratie en begeleiding komt uit het participatiebudget en de vergoeding van de uitvoerings­ kosten komt uit het zogenoemde cluster Inkomen en

Participatie in de Algemene Uitkering in het Gemeentefonds.

1 Achtergrond Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen Kaylee

■ Bijstandsbudget ■ Cluster l&P ■ Participatie, excl Wsw ■ Wsw

Figuur 33

Opbouw financiering Participatiewet

Knelpunten • Gezien de juridische en financiële uitgangspositie met betrekking tot de BUIG is er in beginsel sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Gemeenten mogen voor een belangrijk deel zelf bepalen hoe ze hun budget inzetten.

* De financiële kaders door instroom zijn dwingend. Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren. Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of mensen uit te sluiten.

(15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt en loopt in de ziektewet. Cor is sinds kort zijn baan als rond-

vaartschipper kwijt. Het gezin moet nu rondkomen van één

bijstandsuitkering en dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zorgen. Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële aard. Giovanni zit in een jeugdzorgtraject via bureau Halt en Kaylee

heeft een licht verstandelijke beperking waardoor ze veel hulp nodig heeft bij haar schoolwerk. De spanningen in het gezin lopen regelmatig hoog op. Na tips van de buren heeft de gemeente een gezinsbegeleider naar de familie Mulder gestuurd. Hier zitten Livina en Cor echter helemaal niet op te wachten: alweer een hulpverlener die de boel overhoop komt halen! Ze hebben juist zo’n behoefte aan rust en regelmaat.

• Deze twee punten brengen met zich mee dat gemeenten in eerste instantie wettelijk verplicht zijn de middelen aan de bijstand te besteden wanneer er tekorten op de

Juridisch

BUIG ontstaan. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan worden.

kan een gemeente met een gezin in contact komen. De

• Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden.

Via zeer vee) wetten en instanties en op basis van verplichtingen

scheiding tussen deze wetten is vaak onduidelijk. Gemeenten hebben de taak om passende zorg te leveren. Daarmee hebben

ze ook de verantwoordelijkheid om de meest complexe casussen passende aandacht te geven. De vraag is of hier een rol voor gemeenten als stelselverantwoordelijke richting de burger ligt, of dat deze verantwoordelijkheid op ministerieel niveau ligt.

B

44

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

Knelpunten * De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de wetten

waar een gezin mee in contact kan komen verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te

ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen.

• Ook voor ambtenaren geldt dat het vaak onduidelijk is welk beleid op wie van toepassing is. Is een multiprobleemgezin bijvoorbeeld primair doelgroep participatie of primair doelgroep jeugd? • Uit de eerdere analyses lijkt het beeld te ontstaan dat de

beleidsruimte per subdomein ook verschilt. Financiële druk in het ene subdomein kan een aanpak verstoren in een ander

subdomein waar geen financiële druk is. Voorbeeld: het opleggen van een participatiemaatregel aan iemand die net

begonnen is aan een schuldhulptraject. Hier kunnen interactie-effecten ontstaan.

• Vaak is er binnen dergelijke gezinnen ook sprake van crimineel gedrag. Hierdoor ontstaat een wisselwerking tussen de domeinen zorg en veiligheid. Deze wisselwerking levert beleids- en uitvoeringsproblemen op voor gemeenten binnen de netwerken van zorg en veiligheid.

• De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om

effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van de interventies is ook lastig vanwege de verschillende IT-systemen.

• Dit is temeer een probleem omdat informatie en cijfers vaak nodig zijn om autonoom te kunnen sturen. Zonder duidelijke informatie en kaders is het immers niet (goed) mogelijk om uitgangspunten en doelen te bepalen én te verwezenlijken.

B

45

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

BIJLAGE 3.

Geraadpleegde bronnen • AEF (2020a). Andersson Elffers Felix. Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg.

• Minister van BZK, K.H. Ollongren (18 oktober 2019).

Toekomst openbaar bestuur Thorbeckebrief'.

• AEF (2020b). Andersson Elffers Felix. Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022 - 2030.

• Raad voor het Openbaar Bestuur (2019). Ondertussen in Den Haag. Over de invloed van de decentralisaties op

• BDO Benchmark (2021). Financiële situatie onhoudbaar.

• Raad voor het Openbaar Bestuur (maart 2019). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een na­

• Berenschot (2018). Capaciteitskosten van gemeentelijke taken op het gebied van klimaatadaptatie. • Binnenlands Bestuur (2020). Gemeenten minder kwetsbaar voor vastgoedcrisis.

het functioneren van de Rijksoverheid.

dere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen. • Raad voor het Openbaar Bestuur (essaybundel) (juni 2020). Van den Berg, C. & Leurs, B.: Hoe bekostig je multilevel governance? Naar goede financiële verhoudingen

voor 'de opgave centraal'. In: Samenwerken, samen betalen? • CBS (2021). Gemeenten begroten € 11,3 miljard euro aan heffingen in 2021. Digitaal benaderd via: https://www.cbs.

nl/nl-nl/nieuws/2021 /04/gemeenten-begroten-11 -3-miljard-euro-aan-heffingen-in-2021

• COELO (januari 2021). Kerngegevens belastingen grote gemeenten 2021. • Decentraal bestuur (september 2020). Beginselen versus prak­ tijken. Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking. • Deloitte (juni 2020). Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen.

• Rijksoverheid (december 2020). Ie, 2e en 3e pakket coronamaatregelen. Digitaal benaderd via: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/

documenten/circulaires/2020/12/16/decembercirculaire-gemeentefonds-2020.

• SIFV (2020). Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële ver­ houdingen. Ais één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet! • VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet (juni 2007). De eerste overheid. • Toonen (1987). Th.A.J.Toonen, “Denken over Binnenlands Bestuur”, VUGA 1987, pp. 186-187

• Hoeben, C (2015). Het onzichtbare precario op ondergrondse

B

leidingen. ESB openbare financiën. Digitaal benaderd via:

• VNG (14 februari 2018). Programmastart Interbestuurli/k Pro­

https://www.coelo.nl/images/artikelen/ESB_onzichtbare_ precariobelasting.pdf

gramma Digitaal benaderd via: https://vng.nl/sites/default/ fi)es/brieven/2018/attachments/programmastart_ibp_0_0. pdf.

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

46

BIJLAGE 4.

Kerncijfers per gemeente In deze bijlage worden een aantal kerngegeven gepresenteerd voor alle gemeenten in Zuid-Holland. Het grootste gedeelte van de gegevens, solvabiliteit (%), sociaal domein (%) en het aandeel GR’en (%) is samengesteld op basis van !V3-gegevens van het CBS. Voor beleidsruimte (%) geldt dat de IV3-gegevens van het CBS zijn gecombineerd met de methode van de Raad voor Openbaar

Bestuur (ROB, 2018), terwijl de inschattingen voor de structurele extra apparaatslasten op het gebied van de energietransitie zijn gebaseerd extern onderzoek dat eerder in opdracht van de ROB werd uitgevoerd (AEF, 2020b).

B

Sociaal domein (%)

Beleidsruimte (%)

Solvabiliteit (%)

Gemeente

2011

2015

2019

2011

2015

2019

2011

2015

2019

Alblasserdam

20%

19%

21%

5.0

4.6

4A

30%

43%

38%

Albrandswaard

33%

23%

18%

5.6

4.6

4.6

22%

23%

31%

33%

39%

Alphen aan den Rijn

60%

39%

53%

53

53

43

25%

Barendrecht

23%

28%

18%

53

45

45

24%

25%

32%

Bodegraven-Reeuwijk

9%

0%

9%

57

4.9

5.0

19%

31%

32%

Br iel Ie

81%

73%

82%

6.4

58

5.0

15%

23%

25%

Capelle aan den IJssel

37%

44%

35%

4.4

3.9

4.0

41%

51%

49%

Delft

14%

22%

26%

54

3.9

43

31%

61%

47%

Dordrecht

58%

49%

51%

51

4*

43

37%

48%

50%

Goeree-Overflakkee

27%

23%

23%

4.9

50

46

28%

38%

35%

Gorinchem

9%

16%

22%

65

50

4.4

16%

35%

40% 44%

Gouda

7%

9%

17%

55

4.9

4.4

26%

43%

Hardmxveld-Giessendam

25%

25%

27%

45

50

4.4

30%

34%

36%

Hellevoetsluis

23%

19%

3%

50

46

45

34%

43%

27%

Hendnk Ido-Ambacht

K)%

13%

18%

5.9

55

15%

30%

27%

Hillegom

88%

85%

77%

55

45

42

20%

37%

38%

Hoekscha Waard

49%

47%

48%

53

45

43

24%

36%

33%

Kaag en Braassem

9%

26%

23%

6.6

50

45

11%

32%

28%

Katwijk

41%

33%

33%

6.1

52

45

18%

34%

35%

Krimpen aan den Dssel

23%

19%

19%

53

45

42

28%

42%

42% 37%

Krimpener waard

35%

35%

35%

50

4.6

4.4

23%

37%

Lansingerland

23%

16%

31%

56

5.7

55

18%

22%

23%

Leiden

63%

55%

36%

4.8

4.7

4.4

39%

46%

44%

Leiderdorp

42%

44%

50%

45

4.7

42

25%

34%

37%

LeidschendanvVooibuig

60%

45%

37%

50

45

4.0

34%

48%

44%

Lisse

63%

37%

20%

52

51

43

19%

26%

33%

Maassluis

28%

31%

25%

4.1

4.4

M-

48%

44%

44%

Midden-Delfland

79%

69%

39%

6.0

52

4.7

15%

26%

26%

Molen landen

28%

39%

49%

4.6

4.9

4,6

19%

34%

32%

Nieuwkoop

61%

38%

54%

6.1

65

55

14%

16%

19%

Nissewaard

10%

10%

10%

4.9

4.8

4.4

36%

47%

45%

Noordwijk_________

52%

53%

59%

5.4

53

4.7

20%

26%

26%

20%

33%

30%

23%

33%

37%

Oegstgeest

14%

21%

31%

55

43

4.6

Papendrecht

17%

20%

25%

57

52

45

Pijnacker-Nootdorp

23%

23%

36%

65

53

50

13%

30%

29%

Ridderkerk

48%

37%

43%

4,7

4.1

50

40%

32%

34%

Rijswijk

15%

11%

8%

52

4.9

43

34%

39%

39%

Rotterdam

25%

28%

31%

50

45

43

39%

48%

43%

Schiedam

1O%

19%

14%

4.9

45

4,7

41%

43%

40%

's-Gravenhage

41%

32%

18%

48

4.4

4.1

41%

50%.

47%

Sliedrecht

38%

43%

33%

4.8

4.6

4.1

30%

40%

45%

Teylingen

69%

68%

65%

52

51

4.4

24%

33%

36%

Vlaardmgen^

11%

16%

11%

53

4.7

4.1

35%

47%

51%

Voorschoten

60%

37%

42%

5.4

5.0

4.0

23%

31%

36%

Waddmxveen

34%

25%

30%

5f.

55

5.0

23%

31%

31%

47

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Hollar 1

Gemeente

Solvabiliteit (%)

Beleidsruimte (%)

201S

2019

2011

2015

2019

2011

2015

2019

Wassenaar

64*

78%

68%

4.9

4.6

43

25%

32%

33%

Westland

36%

33%

35%

5.8

4.7

22%

31%

35%

Westvoome

28%

34%

25%

6.3

5.7

4.6

11%

22%

16%

Zoeter meer

71%

65%

57%

5.0

43

4.1

33%

48%

50%

Zoeter woude

42%

47%

46%

5.1

50

4J

18%

27%

24%

Zu idplas

37%

22%

24%

51

50

4.9

19%

29%

31%

Zwijndrecht

10%

17%

19%

5.0

4.4

42

31%

42%

44%

Gemeente

GR'en (%)

Energietransitie (€)

2011

2015

2019

2020

34%

41%

53%

€352 462

€ 1099447

Albrandswaard

13%

33%

37%

€352462

€ 1.099447

€ 1364 165

Alphen aan den Rijn

14%

23%

20%

€1553 480

€ 3718857

€3 269 536

Ba'endrecbt

10%

40%

40%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293443

Bodegraven Reeuwjk

11%

22%

24%

€352462

€ 1099 447

€1364 165

Brielle

11%

10%

14%

€ 352 462

€ 1.099.447

€1364 165

Ca pel Ie aan den IJssel

5%

23%

27%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293443

Alblasserdam

B

Sociaal domein (%)

2011

202*

2050 €1364165

Delft

7%

15%

13%

€1553 480

€ 3 718 857

€ 3269536

Dordrecht

39%

48%

58%

€1553480

€ 3 718 857

€3 269536

Goeree Overflakkee

21%

13%

14%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293443

Gonnchem

14%

35%

44%

€352462

€1099447

€1364165

Gouda

16%

16%

20%

€1553480

€ 3 718 857

€ 3269.536

Hardmxveld-Giessendam

20%

27%

48%

€352462

€ 1.099447

€ 1364 165

Hellevoetsluis

W%

13%

35%

€ 485693

€1159 516

€ 1293 443

Hendnk-ldo-Ambacht

21%

33%

42%

€ 352462

€ 1099447

€ 1364165

Hillegom

35%

51%

75%

€352462

€ 1099.447

€1364165

Hoeksche Waard

26%

38%

23%

€ 485693

€ 1159 516

€1293443

Kaag en B*aassem

7%

17%

28%

€352462

€ 1099447

€1364 165

Katwijk

10%

21%

30%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293443

Krimpen aan den üssel

12%

25%

29%

€352 462

€ 1099447

€1364165

Krimpener waard

16%

28%

17%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293443

Lansmgeriand

11%

15%

n.b

€ 485693

€1159516

€ 1293443

Leiden

12%

16%

26%

€ 1553480

€ 3 718857

€3 269536

Leiderdorp

17%

22%

27%

€ 352 462

€ 1099.447

€ 1364 165

Leidschendam-Voorburg

13%

12%

17%

€ 485 693

€ 1159516

€ 1293 443

Lisse

16%

21%

63%

€352 462

€ 1099 447

€ 1364 165

Maassluis

18%

26%

46%

€352 462

€ 1099447

€1364165

Midden-Delfland

7%

8%

5%

€352 462

€ 1099447

€ 1364 165

Molen landen

32%

21%

36%

€ 485693

€ 1159516

€1293443

Nieuwkoop

13%

4%

8%

€352 462

€ 1099447

€1364165

Nissewaard

12%

16%

25%

€ 485693

€ 1159.516

€ 1293443

Noordwijk

21%

21%

26%

€ 485693

€ 1159 516

€ 1293443

Oegst geest

13%

27%

23%

€352 462

€ I 099 447

€ 1364 165

Papendrecht

24%

34%

47%

€352 462

€ 1 099447

€ 1364165

Pijnacker-Nootdorp

6%

8%

14%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293 443

Ridderkerk

20%

46%

33%

€ 485 693

€ 1159 516

€1293443

Rijswijk

14%

11%

13%

€ 485693

€ 1159516

€ 1293 443

Rotterdam

0%

4%

15%

€ 3555 891

€ 6750.628

€ 5761337

Schiedam

11%

20%

40%

€1553480

€ 3 718.857

€ 3269536

‘s-Gravenhage

15%

21%

15%

€ 3 555 891

€ 6750628

€ 5 761337

Sbedrecht

33%

42%

57%

€352 462

€ 1 099.447

€ 1364 165

Teylingen

33%

35%

68%

€ 352 462

€1099 447

€ 1364165

Vlaardmgen

9%

22%

54%

€485693

€ 1159 516

€ 1293 443

Voorschoten

5%

29%

45%

€352 462

€ 1 099.447

€ 1364 165

48

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte oenieenten in Zuid Holland

CR'en (%)

Gemeente 2011

B

2015

Energietransltie (C) 2019

2020

2024

2030

Waddinxveen

16%

7%

12%

€352 462

€ 1099447

Wassenaar

7%

33%

50%

€352462

€ 1099 447

€1364)65

Westland

6%

11%

14%

€ 465693

€ 1159516

€ 1293 443

€1364165

Westvoorne

6%

12%

10%

€352462

€ 1099 447

€ 1.364 165

Zoeter meer

10%

10%

15%

€1.553 480

€ 3718 857

€3269536

Zoeterwoude

11%

6%

28%

€352462

€ 1099 447

€1364165

Zuid plas

11%

10%

17%

€ 485693

€1159516

€1293 443

Zwijndrecht

34%

44%

54%

€ 485693

€1159516

€ 1293443

49

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland

BIJLAGE 5.

Indeling beleidsruimte taakvelden (ROB) Taakvelden

ROB

Berenschot

0.1 Bestuut

1-2

15

02 Burgerzaken

1-2

15

03 Beheer overige gebouwen en gronden

8

0.4 Overhead

Zeer beperkt

OBTreasury

4-6

5

0.61 OZB woningen_____________

B-9

85

0.62 OZB niet-woningen_______________

89

85

0.63 Parkeerbelasting_____________________________

8-10

9

2

0.64 Belastingen overig

9

07 Algemene uitkeringen en overige uitkeringen gemeentefonds

9

0.8 Overige baten en lasten___________________________________

9

09 Vennootschapsbelasting

9

0.10 Mutaties reserves

011 Resultaat van de rekening van baten en lasten

B

1.1 Crisisbeheersing en brandweer

3-4

35

12 Openbare orde en veiligheid

3-5

4

2.1 Verkeer en vervoer

7-9

8

22 Parkeren

8 10

9

2 3 Recreatieve havens

8-10

9

24 Economische havens en waterwegen

7-9

8

25 Openbaar vervoer________________

6-8

7

3.1 Economische ontwikkeling

9K>

95

32 Fysieke bedrijfsinf rastructuur

9-10

95

33 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen

9-10

95

3.4 Economische promotie

9-10

95

4.1 Openbaar basisonderwijs

1-3

2

42 Onderwijshuisvesting

3-4

35

43 Onderwijsbeleid en leerlingzaken

3-4

35

51 Sportbeleid en activering

9

9

52 Sportaccommodaties

9

9

53 Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurpartcipatie

9

9

54 Musea

8-9

85

55 Cultureel erfgoed

6-8

7

5.6 Media

8-9

85 85

57 Openbaar groen en (openlucht) recreatie

7-10

6.1 Samenkracht en burger part ic ipat ie

2-3

25

62 Wijkteams

3-4

35

63 Inkomensregelingen

1-3

2

64 Begeleide participatie

2-3

25

65 Arbeidsparticipatie

2-4

3

66 Maatwerkvoorzienmg (WMO)

4

4

6.71 Maatwerkdienstverlenmg 18*

3-4

35

6.72 Maatwerkdienstverlening 18-

3-4

35

681 Geescaleerde zorg 18*

3-4

35

6 82 Geescaleerde zorg 18

2-3

25

7.1 Volksgezondheid

3-5

4

72 Riolering

4-5

45

73 Afval

4-5

45

74 Milieubeheer

5

5

75 Beg raaf plaatsen en cremator ia

6-8

7

8.1 Ruimtelijke ordening

68

7

8 2 Grondexploitatie (niet-bednjventerreinen)

7-9

8

83 Wonen en bouwen

7-9

8

50

Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland

BIJLAGE 6.

Verantwoording data onderzoek De analyses in dit rapport zijn gebaseerd op Iv3-gegevens

In aanvulling op de gegevens die beschikbaar zijn bij het CBS

(Informatie voor derden) 2e plaatsing die gemeenten

zijn de volgende gegevens vanuit overige bronnen gebruikt om

aanleveren bij het CBS. Deze gegevens zijn gebundeld in

de analyse aan te vullen:

de databank Financiën Decentrale Overheden en bevatten informatie uit begrotingen en jaarrekeningen. Uit bovenstaande

bronnen zijn de volgende gegevens onttrokken voor analyse:

• indeling van beleidsvrijheid voor de BBV-taakvelden, zoals gegeven door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB,

• baten en lasten van gemeenten per Iv3-functie voor de jaren

2019). Deze indeling is opgenomen in bijlage 5. Om ook beleidsvrijheid van de Iv3-functies te kunnen toewijzen, heeft

2011-2016 en per BBV-taakveld voor de jaren 2017-2020, op

Berenschot een beoordeling uitgevoerd van de beleidsvrijheid

basis van zowel de begroting als de jaarrekening;

van functies op basis van de beleidsvrijheid van corresponde­

rende taakvelden in de BBV-indeiing; • solvabiliteit van gemeenten voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening;

• totale solvabiliteit en activa van alle gemeenten tezamen voor

de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening;

• lasten van gemeenten die toegeschreven kunnen worden aan gemeenschappelijke regelingen voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening.

• inschatting van uitvoeringskosten van het klimaatakkoord

voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals gegeven door Andersson Elffers Felix in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur (AEF, 2020b);

• inschatting van de apparaatskosten voor klimaatadaptatie voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals gege­

ven door onderzoek van Berenschot (2018);

In de databank van het CBS ontbreken voor sommige

• baten voor gemeenten uit decentralisatie-uitkeringen voor in­

jaargangen gegevens van enkele gemeenten. Dit gaat met name over gegevens uit begrotingen. In één enkel geval

terbestuurlijke opgaven met betrekking tot klimaat in de jaren

waren gegevens uit de jaarrekening van een gemeente niet beschikbaar. Hierbij zijn we uitgegaan van begrotingscijfers als realisatie op de jaarrekening en hebben we gecontroleerd dat

mogelijke afwijkingen geen significant effect op de resultaten uit dit onderzoek hebben.

We hebben de betrouwbaarheid van de data steekproefsgewijs gecontroleerd. Hiervoor vergeleken we de jaarrekeningen en begrotingen van een aantal gemeenten met de gegevens in de databank. We vonden slechts enkele kleine verschillen tussen de gemeentestukken en de databank, voor ons het bewijs dat de beschikbare gegevens betrouwbaar zijn.

2016-2020, op basis van gegevens van Gemeentekas B.V.

De persona’s in het sociaal domein hebben wij getoetst en

aangescherpt bij een aantal gemeenten in Zuid-Holland. Wij danken de gemeenten Albrandswaard, Dordrecht, Krimpenerwaard, Teylingen en Zoetermeer voor de ambtelijke en bestuurlijke inzet bij dit onderdeel van het onderzoek. In de laatste fase van het onderzoek hebben wij met een afvaardiging van gemeenten in Zuid-Holland een inhoude­ lijke duidingssessie georganiseerd. Wij danken het IPO, de BAR-organisatie en de gemeenten Delft, Krimpenwaard, Leiden, Rotterdam, Zoetermeer en Zwijndrecht voor de inhoudelijke bijdrage in deze sessie.

B

o u

lillll ■ I ■ II II I Il‘

II II II II II

| I H II II || || || 1I >I

3J

1

Illil'1 •' II II II r

in

-|

1

CU <u CQ

Bercnwhot

I

‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG* Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert

er veel Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een

vooruitstrevende samenleving Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de

maatschappij

Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat Onze adviseurs

doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: •

Toekomst van werk en organisatie

•

Energietransitie

•

Transformatie van zorg

•

Transformatie van openbaar bestuur

Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51,3S28 AC Utrecht

Postbus 8039. 3503 RA Utrecht 030 2 916916

www berenschot nl

Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten in Zuid-Holland

PZH BZT - financieel toezicht

1

Inhoud Disdaimer

2

1.

Inleiding

3

2.

Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021

4

3.

Dekkingsmaatregelen begroting 2020

5

Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen?

5

Nieuwe knelpunten

7

Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020?

7

Dekkingsmaatregelen begroting 2021

8

Algemeen beeld

8

4.

5.

Maatregelen

........................................ ..................................

10

Disdaimer De in deze rapportage genoemde bedragen en percentages zi/n niet meer dan een indicatie Het gaat om de hoofdh/nen en het algemene beeld De inventansatie bij gemeenten heeft plaats gevonden tijdens het zomerreces midden in de coronacnsis De beschikbare capaciteit was bij zowel de gemeenten als bij de provincie beperkt Bovendien moest de inventansatie in korte tijd tot stand worden gebracht Daarom is ervoor gekozen om het op hoofdlijnen te houden en is afgezien v«n getrouwheidscontnole van de aangeleverde gegevens Deze inventansatie maakt ook geen onderdeel uit van het financieel toezicht door de provincie op de gemeentebegrotingen maar is juist bedoeld om gemeenten te ondersteunen met een algemeen beeld van de financiële positie van gemeenten in Zuid-Holland

2

1. Inleiding De afgelopen jaren zien we dat het voor gemeenten steeds moeilijker is geworden om een sluitende begroting op te stellen Oplopende tekorten in het sociaal domein, wegvallende precario opbrengsten en beleidswijzigingen WMO zijn slechts een greep uit de financiële opgaven waar gemeenten voor staan In juli 2020 zijn in vier sessies overleggen gevoerd tussen gedeputeerde Hoor Vermeulen en wethouders financiën Onderwerp van gesprek was hoe om te gaan met de nieuwe tekorten waar de gemeenten mee te kampen hebben en hoe deze te verwerken in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 Afgesproken is om het zomerreces te gebruiken om een beeld te vormen van welke structurele extra lasten, of welke inkomstendervingen zich sinds de vastgestelde begroting 2020 hebben voorgedaan De provincie heeft deze uitvraag gefaciliteerd en bij de uitvraag ook de al opgenomen bezuinigingsmaatregelen in de begroting 2020 betrokken De voorlopige resultaten van de uitvraag hebben we in een nieuwe ronde gesprekken in september gedeeld

De uitvraag is gedaan bij alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten Het is 32 gemeenten gelukt om de formats (deels) in te vullen De bevindingen in dit rapport (tot en met Hoofdstuk 4) zijn gebaseerd op de door deze 32 gemeenten aangeleverde informatie Op basis van deze informatie proberen we in dit rapport antwoord te geven op de volgende drie kernvragen: 1,

2

Welke maatregelen namen gemeentes om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? (Hoofdstuk 3) Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? (Hoofdstuk 4)

In een vervolgonderzoek heeft de provincie de maatregelen die gemeenten hebben moeten nemen in de begroting 2021 geïnventariseerd. Dit heeft de provincie gedaan als onderdeel van het financieel toezicht op de begrotingen 2021 van alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten Hiermee hebben we een beeld gevormd in hoeverre gemeenten niet zonder meer tot een sluitende begroting zijn gekomen en wat dit heeft betekend voor de maatschappelijke voorzieningen in Zuid-Holland In dit vervolgonderzoek geven we antwoord op de volgende vraag: 3.

Welke maatregelen hebben gemeenten in hun begroting 2021 (moeten) nemen? (Hoofdstuk 5)

Voordat we op deze 3 vragen ingaan, wordt in Hoofdstuk 2 eerst een beeld geschetst van de resultaten van de meerjarenraming van begroting 2020 vs. 2021.

3

2. Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 Figuur 1 laat zien dat bij de begroting 2020 meer dan de helft (57%) van de respondenten voor alle jaren van de meerjarenraming een positief structureel begrotingssaldo presenteerden Bij de overige gemeenten was in minimaal één jaar in de meerjarenraming het structurele begrotingssaldo negatief Bij deze gemeenten waren al aanvullende maatregelen nodig om in de komende jaren een structureel sluitende begroting te kunnen presenteren Figuur 1. structureel resultaat begroting 2020

Uit de inventarisatie bleek dat gemeenten medio 2020 verwachtten dat dit beeld bij de begroting 2021. zonder aanvullende maatregelen, aanzienlijk slechter zal zijn Het begrotingsonderzoek 2021 bevestigd dat deze verwachting terecht was (zie hoofdstuk 5). Veel gemeenten hebben moeten bezuinigen om een sluitende begroting en/of meerjarenraming vast te stellen Het aandeel gemeenten met een zowel sluitende begroting 2021 als meerjarenraming is gedaald van 57% naar 42%. Figuur 2 illustreert de verwachting van gemeenten als zij in de begroting 2021 geen aanvullende bezuinigingsmaatregelen zouden nemen Zonder de aanvullende maatregelen verwachtte maar 26% van de respondenten van het onderzoek dat de begroting en meerjarenraming structureel sluitend zou zijn Bij 37% van de respondenten (13 gemeenten) zou zonder aanvullende maatregelen sprake zijn geweest van een niet sluitende begroting én meerjarenraming Hiermee zouden deze gemeenten niet voldoen aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor de reguliere (repressieve) toezichtvorm van de provincie Figuur 2. vervrachte structurele resultaten 2021-2024 Vtmcn Mfuctureei rnutMi bagrotmg 2021 en meeqarenrnvng 2024

4

3. Dekkingsmaatregelen begroting 2020 Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? Gemeenten hebben dekkingsmaatregelen moeten nemen om een structureel sluitende begroting 2020 te kunnen vaststellen. In reactie op de uitvraag hebben 22 gemeenten een opgave gedaan van de in de begroting 2020 verwerkte structurele dekkingsmaatregelen Het totaalbedrag van de structurele maatregelen in 2020 van de respondenten is ca. € 61 mln. Dit is ongeveer 1% van het begrotingstotaal van de desbetreffende gemeenten.