Onderzoeksrapport over de financiele en beleidsvrije ruimte van gemeenten.pdf
Tekst van het document
B
ZOU
2015
1
■ Lasten totaal
------ Percentage lasten in CP'en
Het aandeel gemeenschappelijke regelingen in de totale begroting
16
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland
Beleidsruimte gezien vanuit het perspectief van het sociale domein
De theoretische beleidsruimte per domein
Deze passage gaat nader in op de volgende vraag: is er beleids
In ons onderzoek hanteren we de volgende definitie voor
ruimte binnen het sociale domein? Hierbij is het de veron
beleidsruimte: 'Het maken van beleid is het opstellen van uitvoerings-, inkoop-, samenwerkings- of visiebeleid; hoe interpreteren
derstelling dat de financiële kaders (kleine budgetten), de
beperkingen vanuit de rechterlijke kaden en de kaden van het Rijk dusdanig limiterend werken dat er geen sprake meer is van
we de decentralisatiewetten binnen onze gemeente en vertalen we dat naar regels, instructies, werkprocessen en reglementen P'
beleidsruimte.
Ruimte interpreteren we voor dit onderzoek als volgt: 'De moge Drie onderzoekmethodes
lijkheid om jezelf beperkingen op te leggen.' Hierbij zijn twee zaken
Drie methodes zijn gebruikt om beleidsruimte in het sociale
van belang: je wordt hierin niet of niet volledig beperkt door
domein te onderzoeken. Allereerst hebben we financieel onder
anderen en je kan zelf komen tot regels (i.e. beperkingen).
zoek gedaan, waarbij we vooral keken naar de verhouding tus sen de volumes, budgetten, begrotingen en jaarrekeningen. In aanvulling daarop hebben we relevante rapporten, publicaties
Voor gemeentelijke taken zijn we uitgegaan van de letter van
en jurisprudentie bestudeerd. Tot slot hebben we, zoals we al eerder aangaven in dit document, een aantal casussen geformu
de wet. Dat betekent dat we in de wet kijken wat de gemeente
moet doen en wat de gemeente mag doen. Gemeenten kun nen ook nog andere taken doen (zoals het verlenen van lichte hulp in het sociaal wijkteam of in de toegang). Deze taken zijn
leerd dat de ‘hete hangijzers’ in het sociaal domein beschrijven. Aan de hand van deze casussen zijn we in gesprek gegaan met
bovenwettelijk en vallen daarom deels buiten onze definitie, in
gemeenten (bestuurders en ambtenaren) van verschillende
het onderdeel praktische uitvoering besteden we hier nog wel
groottes om een representatief beeld van de provincie te krijgen. Samen met hen hebben we bekeken of dit inderdaad de vijf belangrijkste thema's zijn binnen het sociaal domein en of ze
aandacht aan.
(al dan niet) het gebrek aan beleidsruimte illustreren.
Het antwoord op de hoofdvraag: *ls er binnen het sociaal domein sprake van gemeentelijke beleidsruimte?’ verschilt per domein. Hiema geven we onze theoretische bevindingen per domein en daarna de praktische kanttekeningen.
Tot slot: het sociaal domein kent vele definities. In dit on derzoek hebben we gekeken naar de volgende onderdelen: de drie decentralisatiewetten (Jeugdwet, Wmo, Participatiewet),
de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en de genoemde
casussen.
B
17
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Jeugdwet
Wmo
Bij de Jeugdwet is het minst sprake van gemeentelijke beleids ruimte. Uit de financiële analyse blijkt dat de budgetten vaak
Ook bij de Wmo wordt de beleidsruimte van gemeenten steeds
niet in verhouding staan tot de stijgende volumes. Gemeenten
meer beperkt. Dit komt onder andere door rechterlijke uitspra ken (bijvoorbeeld over de resultaatfinanciering, rechtbank Leeu
worstelen met de vraag hoe ze passende zorg kunnen leveren binnen de beperkte budgetten en wat passende zorg is als
warden), beperkende maatregelen vanuit het Rijk (AMvB reële prijs) en door knellende budgetten. Kenmerkend is de oproep
er geen budget is. De beleidsruimte wordt dus in hoge mate
van de VNG om wachtlijsten langer te laten worden of inwo ners te weigeren onder het mom van ‘financiële zelfredzaam
bepaald door de financiën. Niet alleen op macroniveau (gemeentefonds) maar ook als het gaat om de samenwerking
met andere gemeenten en andere partijen. Voor zware jeugd zorg heb je als gemeente weinig keus. Vooral kleine gemeenten voelen zich ‘kansloos' als ze moeten onderhandelen met grote partijen, zoals conglomeraten van gemeenten in een GR of
heid', om zo processen en jurisprudentie uit te lokken. Deze
onorthodoxe aanpak is wel een uiting van beleidsruimte, maar zal uiteindelijk leiden tot een externe beperking (aangezien het via de rechterlijke macht loopt). Samenvattend kunnen we stel
len dat de Wmo met relatief veel beleidsruimte is begonnen in
grote landelijke of regionale aanbieders.
2015, maar in de afgelopen zes jaar steeds verder is ingeperkt.
Het jeugdzorgtraject van Jeffrey
Huishoudelijke hulp voor Ricardo
Jeffrey begint vol goede moed aan een nieuw
Ricardo is alleenstaand, met toenemende zorg
jeugdzorgtraject. Hij hoopt in deze nieuwe omgeving
behoefte en daarom overweegt hij om te verhuizen
helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Tot zijn schrik
naar een andere gemeente. In de nieuwe gemeente
verschilt het nieuwe traject nauwelijks van het vorige!
kan hij veel goedkoper hulp kan aanvragen dan de hulp
Hij is zwaar teleurgesteld en verliest het vertrouwen
die hij in zijn huidige gemeente uit eigen zak betaalt.
dat het ooit nog goed komt
Hoewel hij de hulp makkelijk zelf kan betalen, wil hij
graag een paar tientjes minder uitgeven. • Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste
vorm van zorg die we in Nederland hebben (♦/- € 200.000 per jaar per cliënt). Een stijging
•
Vanaf het begin van de decentralisaties gingen
gemeenten over de wijze waarop de wet Wmo werd
van slechts een paar cliënten kan al een grote impact
uitgevoerd Het Rijk en de rechterlijke macht leggen
hebben op een begroting van een kleine gemeente.
echter steeds meer beperkingen op deze uitvoering.
Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële
Gemeenten hebben daarmee minder sturings
beheersbaarheid.
mogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente
weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat
B
• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo
de toegang en programma uitvoering vaak extern
wordt steeds kleiner, doordat het aantal opgelegde
belegd zijn.
beperkingen almaar groter wordt.
Lees in de bijlage het hele verhaal over Jeffrey en waar
Lees in de bijlage het hele verhaal over Ricardo en waar
gemeenten mee worstelen op het gebied van jeugdzorg
gemeenten mee worstelen op het gebied van de Wmo.
18
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Participatiewet
Het re-integratietraject van Jurre
De Participatiewet heeft twee gezichten. Als het gaat om ‘inkomen’ is de wet heel bepalend en speelt de gemeente
een vrij uitvoerende rol. "In het inkomensdeel van de Participatiewet is geen
komma ruimte. De moeite die het gemeenten heeft
gekost om op hele kleine schaal te mogen experimen teren, was immens. Dat is zo dichtgetimmerd. Dat is eigenlijk helemaal geen decentralisatie."
Prof dr K Peters
Als het gaat om 'werk' heeft de gemeente, binnen de wettelijke kaders, relatief veel beleidsruimte. Denk aan het bepalen van welke doelgroepen prioriteit hebben, het inzetten van een
Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn
SW-bedrijf voor re-integratie of de overlap van de Participatie wet met Wmo-voorzieningen. Omdat de uitkering (BUIG) een
eerder wel gewerkt en wil graag deelnemen aan een
doeluitkering is, en geoormerkt, is het duidelijker wat de kaders
gemeente. Afgelopen jaar zijn er veel inwoners van deze
zijn (meer dan bij de Wmo en Jeugdwet). Hierdoor is het voor gemeenten eenvoudiger om zichzelf beperkingen op te leggen. Er zijn dus duidelijke kaders, maar binnen die kaders heeft de
gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom koos de gemeente ervoor om de contracten met de externe
gemeente beleidsruimte.
werk?
inkomen afhankelijk van de gemeente. Hij heeft
re-integratietraject bij een externe partner van de
partners voorlopig te stoppen. Kan hij ooit weer aan het
•
De financiële kaders door instroom zijn dwingend. Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit
te keren. Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of mensen uit te sluiten. Hierdoor
kunnen eventuele aanvullende investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan worden.
•
Wanneer gemeenten alsnog aanvullende
investeringen willen doen, moeten deze uit andere
bronnen bekostigd worden.
Lees in de bijlage het hele verhaal over Jurre en waar
gemeenten mee worstelen op het gebied van re-integratie
B
19
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Schuldhulpverlening
De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste beleidsruimte. In vergelijking met de 3D’s is er zelfs fors meer
beleidsruimte. De wet laat de gemeente erg vrij in het bepalen van de uitvoering of afhandeling van trajecten en heeft de
Beleidsruimte in het sociaal domein samengevat In de deze passage zetten de we de juridische en financiële beleidsruimte van de verschillende wetten op een rij:
minste impact op de begroting. Daardoor is het eenvoudiger om budgetten toe te wijzen aan deze wet. Voor de cliënten pakt de beleidsruimte niet altijd even prettig uit. Mensen lopen ertegen aan dat er bij de ene gemeente meer of juist minder kan dan bij de andere gemeente. Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
• Jeugdwet: bij de Jeugdwet is het minste sprake van gemeen telijke beleidsruimte. Qua uitvoering van de wet heeft een gemeente vooral een administratieve functie. De toegang
en programma-uitvoering zijn vaak extern belegd, waardoor er weinig sturingsmogelijkheden zijn voor gemeenten. Dit
terwijl de grootste financiële problemen binnen het sociaal domein op dit moment ontstaat binnen deze wet. • Wmo: ten aanzien van de Wmo neemt de beleidsruimte die gemeenten hebben gekregen bij de start van de decentralisa ties steeds meer af. Ook de financiële situatie laat een dalende trend zien, de tekorten lopen steeds verder op. De verwach ting is dat deze trend in de toekomst verder door zal zetten gezien de demografische ontwikkelingen en de interventies vanuit het Rijk en de rechtelijke macht • Participatiewet: deze wet kent een tweedeling, enerzijds is de
Bij de Belastingdienst bouwt Tamara (45) een enorme schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen
wet zeer bepalend en is de gemeente een relatief uitvoerende instantie. Dit geldt met name voor het deel inkomen. Ten aanzien van het deel werk kent de gemeente echter relatief
dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die
veel beleidsruimte, binnen de kaders van de wet. De finan ciële situatie is relatief stabiel te noemen, het blijkt dat de financiële impact met name afhankelijk is van de conjunctu
in een andere gemeente woont, krijgt voor hetzelfde
rele ontwikkelingen (bijv, door economische crisissen).
probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil
• Wet gemeentelijke schuldhulpverlening kent de meeste beleidsruimte. De impact op de financiële kant is momen teel slecht in kaart te brengen. Er is weinig bruikbare data
van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private leaseauto. Ze zit met haar handen in het haar en is bang
Tamara ook. Maar is deze hulp er in de gemeente waar zij woont?
•
Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat
voorhanden over volumes en trends; dit is dan ook een van de belangrijkste gebreken voor het deel Wgs.
de gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en
het voor mensen als Tamara uit in welke gemeente ze
Wat opvalt is dat de onderdelen binnen het sociaal domein waar gemeenten het minste beleidsruimte hebben zorgen voor
woont. Dit knelpunt speelt dus voornamelijk voor de
de grootste financiële problemen.
daarmee de invulling van het beleid bepalen, maakt
doelgroep.
• Gemeenten zijn sinds 2021 verplicht om meer moei
te te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ’outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan
de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst.
Lees in de bijlage het hele verhaal over Tamara en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van
schuldhulpverlening.
B
20
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Eigen beleidsruimte in de praktijk
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
Een puur formele en bestuurlijk-juridische beschouwing, aangevuld met een financiële analyse, is onvoldoende als we
de sturingsruimte van gemeenten goed in kaart willen bren
gen. De praktijk van alledag is minstens zo belangrijk om een goed beeld te krijgen. Voor onze analyse van 'beleidsruimte in de praktijk' spraken we met een groot aantal gemeenten. Ook hebben we de rijke ervaring met begrotingsprocessen meegeno men en gekeken naar onderzoeken bij gemeenten in het sociale
domein. Steeds stond de vraag centraal: ‘Kan de sturingsruimte
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen
ook in praktijk benut worden?'
Kaylee (15) en Ciovanni (12) in Delft. Livina is arbeidson geschikt. Cor is zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het
De context van ons onderzoek
gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en
Een aantal belangrijke op zichzelf staande maatschappelijke ontwikkelingen (ook wel ‘autonome megatrends* genoemd)
dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zor
zijn sterk van invloed op het sociaal domein. We noemen de
aard. De gemeente heeft een gezinsbegeleider naar de
toenemende eenzaamheid door individualisering; het afne men van sociale cohesie door polarisatie in de maatschappij en het - mede onder invloed van sociale media - ontstaan van
familie Mulder gestuurd. Maar is dat wel waar behoefte
problematiek op jonge leeftijd. Op deze trends kun je als over heid lastig sturen, maar ze beïnvloeden wel (het succes van) je handelen.
•
gen. Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële
aan is?
De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de wetten waar een gezin mee in contact kan komen
verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een
gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn
Kortetermijnacties beperken beleidsruimte
totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het
Een van de trends waar gemeenten mee te maken hebben, is het continue verplaatsen van stelselverantwoordelijkheid en
voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te
beleidsregels. De wetgever heeft soms de neiging om zaken, die hij eerst heeft afgestoten, al na een paar jaar weer naar zich toe te trekken. En dat terwijl de rechtssociologie ons leert dat het
jaren kost voordat wetten een positief effect laten zien. Deze kortetermijnacties verstoren de beoogde effecten van de wet geving en beperken daarmee ook de beleidsruimte (Decentraal bestuur, 2020).
ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen.
•
De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van
de interventies is ook lastig vanwege de verschillende IT-systemen.
Lees in de bijlage het hele verhaal over het gezin Mulder
en waar gemeenten mee worstelen op het gebied van
Interactie tussen wetten bemoeilijkt handelen Binnen het sociaal domein hebben gemeenten te maken met een veelheid aan wetten en regels die elkaar regelmatig in de
Een ander effect van de complexiteit in wet- en regelgeving is
weg zitten. Vooral bij gezinnen met multiproblematiek kan dit voor verwarring en problemen zorgen. Wat volgens de ene maatregel wel kan, kan volgens de andere maatregel niet.
dat mensen ‘op hun gevoel’, buiten de regels om, beslissingen gaan nemen. Sommige gemeenten raken steeds meer bedreven in het omzeilen van wet- en regelgeving binnen het sociaal
Beleidsmakers en bestuurders, maar ook uitvoerend professio nals ondervinden in hun werk (grote) hinder van de interactie
domein om zo toch de zorg of hulp te kunnen leveren die hun inwoners nodig hebben. Dit omzeilen van de wet kan juridi sche problemen geven in relatie tot de Algemene beginselen
tussen wetten. Stel, je moet In het kader van de Participatiewet tijdelijk iemands bijstand verlagen, terwijl je weet dat iemand op het randje van schuldhulpverlening zit. Dat is een onmoge lijke keuze De praktijk beperkt dan de theoretische vrijheid van
handelen.
B
multiproblematiek.
van behoorlijk bestuur (abbb’s) en leidt soms tot rechterlijke procedures.
21
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Praktische belemmeringen beleidsruimte en sturings mogelijkheden
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hierdoor vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van recentralisatie plaats die de sturingsruimte van gemeenten beperkt.
Een aantal praktische punten belemmert de beleidsruimte en sturingsmogelijkheden van gemeenten in Nederland. Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/sturingsmogelijkheden) a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
b. Recentralisaties standaardisa-ics en reparaties beperken sturmgsru mte gemeenten
c. AVC, mtcgritct en behoorlijk bestuur remmen innovat es en sterke sturing d. ffcctiet sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde e. Behoefte aa” sc^aalgrootre en specialistische kennis leidt daarom tot "bouncing' f. "Schraalhans is ireukenmeester' sturingscapaciteit wordt weggesneden
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 20. Praktische belemmeringen beleidsvrijheid
a.
Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
De invloed vanuit het Rijk is nog steeds groot als het gaat om
wet- en regelgeving. Dit feit staat soms haaks op de gedachte dat gemeenten maatwerk leveren doordat ze hun beleid en uitvoering kunnen afstemmen op de lokale situatie (‘Amsterdam is geen Ameland1). De verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein is zelden volledig overgedragen aan de gemeente. Zoals bij de drie decentralisaties toen het Rijk op 1 januari 2015 de taken heeft overgedragen aan de gemeenten. De Rijksoverheid is echter aangewezen als systeem- en stelselverantwoordelijke, zonder dat expliciet is aangegeven wat deze
verantwoordelijkheid precies inhoudt.
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten
Het Rijk ziet het, in haar rol van systeem- en stelselverantwoordelijke, als haar taak om wetten en regels aan te scherpen en te verbeteren. Voor een deel is dit alles inherent aan de invoering van decentralisaties.
B
C.
AVC, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om innovatiesprong
De aandacht voor privacy (AVG 2018), integriteit en behoor lijk bestuur - mede Ingegeven door de informatisering van
overheid en samenleving - vergroot de behoefte aan innovaties en datagedreven sturing. Het kwalitatief goed bedienen van doelgroepen, het toewijzen van de juiste ondersteuning aan de juiste mensen en het efficiënt inzetten van middelen vraagt om krachtige analyses en slim gebruik van data. d
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het is cruciaal dat gemeente professionals voldoende mogelijk heden hebben om het gemeentebeleid in de praktijk goed uit te voeren. Als hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld een
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring, zal de uitvoering van de beleidstheorie lastig zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken' in plaats van het slim toepassen van regels. e.
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing"
Het beleggen van taken bij de gemeenten leidde tot het ont
staan van meerdere ‘lagen’ tussen provincie en gemeenten. De verantwoordelijkheid voor die taken ligt bij de gemeenten, maar in de praktijk worden ze uitgevoerd op regionaal niveau, op afstand van de gemeenteraad en georganiseerd in een gemeen
schappelijke en complexe verantwoordelijkheid.
f
Spanning in begrotingsproces leidt tot
optimistisch begroten in sociaal domein Veel posten op de gemeentebegroting zijn een gegeven en moeilijk beïnvloedbaar. Het politieke debat spitst zich dan ook vooral toe op die posten die eenvoudiger beïnvloedbaar zijn. Een groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal domein (die grotendeels in het lastig te beïnvloeden deel zitten) te optimistisch. Gemeenten hanteren daarbij de vergoedingsre
gels uit het gemeentefonds.
22
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
g
Schraalhans is keukenmeester: sturingscapaciteit wordt weggesneden
Investeren in extra sturingscapaciteit vereist durf en visie. De
kosten gaan immers uit voor de baten. Veel bestuurders snap pen goed dat op de lange termijn diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering.
1
B
23
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Samengevat: gemeenten roeien met korte riemen en hebben risico’s in het verschiet Met de afsluiting van deze rapportage over de financiële positie
en beleidsruimte van gemeenten in de provincie Zuid-Holland komen we tot een korte samenvatting en drie reële, niet te negeren risico's voor de gemeenten. Het gaat om risico’s die kunnen leiden tot een verdere verslechtering van de financiële positie van gemeenten. In het somberste scenario brokkelt de beleidsruimte van gemeenten (binnen het sociaal domein)
steeds verder af en komen leefbaarheid en vitaliteit van de ste den, kemen en dorpen zwaar onder druk te staan. De riemen
die de gemeente heeft om mee te roeien -ruimte in de financiën
en de beleidsruimte en de mogelijkheid om daarmee te sturen zijn te kort.
In onderstaande figuur zijn de twee hoofdconclusies weer gegeven. Daaraan gekoppeld zijn de drie reële risico's. Stuurloos
1. De mate waa'mee gemeenten inhoudelijk en financieel kunnen sturen neemt af
Roeien met korte riemen Uit ons onderzoek blijkt dat gemeenten steeds minder ruimte hebben om hun eigen keuzes te maken. Daardoor verliezen ze langzamerhand de grip op hun financiën, taakuitvoering en dienstverlening en kunnen ze minder goed voldoen aan de verwachtingen die burgers hebben van hun 'eerste overheid'. Dat is een serieus te nemen zaak. Want of je nu een betrokken inwoner bent die meedenkt over de inrichting van de wijk, een sportieve inwoner bent die graag sport of een inwoner bent die kampt met complexe sociale en financiële problemen, je
hoopt dat jouw gemeente keuzes maakt die aansluiten bij jouw
behoeften, passend bij jouw gemeente. Beleid en uitvoering moeten daarop aansluiten. Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
We hebben vanuit drie invalshoeken onderzocht wat de beleidsruimte van gemeenten beperkt: formeel, financieel en praktisch. In formele zin worden begrippen als autonomie,
Plus: drie rooie risico's voor gemeenten
medebewindstaken en beleidsvrijheid door elkaar gehaald. Voor het doel van dit onderzoek hebben we gekozen voor het
crhalmg weeffouten decentralisatie Sociaal Domein bij Omgevingswet en Interbestuurlijke Taken
best dekkende begrip (vrije) beleidsruimte. Het traditionele juridische onderscheid tussen 'autonomie’ en 'medebe wind' gaat niet op bij de financiering van decentrale taken.
4. Ve'dieping tekorten Soc aal Dorne n door zvegvallen meevallers inkomcnvoorzicningcn
Gemeenten moeten uitgaven voor beide taken bekostigen uit het gemeentefonds. Gemeenten hebben op veel taakvelden
5. Bezuinigingen op traditioneel autonome gemeente’ aken leidt tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit dorpen en wijken
te maken met strakke financiële kaders voor de begroting, verplichtingen liggen vast en veel taken worden uitgevoerd in regionale samenwerkingsverbanden. Er is een duidelijke
3.
Figuur 21
De hoofdconclusies ven het onderzoek
toename zichtbaar in het aandeel van gemeenschappelijke
regelingen. Intergemeentelijke samenwerking richt zich op
B
24
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
samenwerking om schaalvoordelen te creëren (schaarse kennis,
de periode van 2011-2019 hebben gemeenten in Zuid-Holland,
lagere kosten, een robuuste uitvoering). En op interbestuuriijke samenwerking, die tot doel heeft om grote maatschappelij
op enkele jaren na, voortdurend te kampen gehad met aan zienlijke tekorten op de exploitatie. Deze structurele tekorten
ke vraagstukken (arbeidsmarkt, economie, energietransitie,
in het sociale domein, voornamelijk op Wmo en Jeugdzorg, en
wonen) regionaal op te lossen. Op de schaal waarop de vraag stukken zich manifesteren en oplossingen te vinden zijn. De
de tekorten bij interbestuuriijke taken, baren de gemeenten
zorgen. We zien dat gemeenten deze tekorten oplossen door
verdeling van middelen, kennis en mogelijkheden om samen
bezuinigingen, die voor een belangrijk deel plaats vinden op de
een maatschappelijk vraagstuk interbestuurlijk op te lossen stelt
traditionele taakvelden van de gemeente en door Inzet van het eigen vermogen. De gemeenten in Zuid-Holland hebben fors
extra eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording (ROB, Van den Berg & Leurs, 2020) en beperkt tegelijkertijd de bewegingsruimte van de spelers. De kaders, verplichtingen en
ingeteerd op hun eigen vermogen. In de periode 2011-2019 daalde het eigen vermogen van € 6,9 miljard in 2011 naar € 5,6
samenwerkingsverbanden laten de gemeenten steeds minder
miljard in 2019. De totale solvabiliteit van alle gemeenten in
ruimte om eigen keuzes te maken. Specifiek kijkend naar het sociaal domein verschilt de mate van gemeentelijke beleids ruimte sterk. Bij de Jeugdwet en de WMO is de beleidsruimte
Zuid-Holland samen is als gevolg hiervan gedaald van 35,51% in 2010 naar 29,44% in 2019. Daarnaast voeren de gemeen ten lastenverhogingen door. De inkomsten uit gemeentelijke
van gemeenten gering en steeds meer beperkt. Dit komt onder
belastingen en heffingen stijgen geleidelijk van € 1,8 miljard in
andere door rechterlijke uitspraken, beperkende maatregelen vanuit het Rijk en door knellende budgetten. Het navrante
2011 naar € 2,1 miljard in 2019. Opvallend is dat de overige in komstenbronnen van gemeenten steeds verder zijn gestegen. De woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) nemen
is dat Jeugdwet en WMO twee grote (en binnen het Sociaal Domein de grootste) begrotingsposten zijn met beperkte be leidsruimte. Ook in praktische zin neemt de beleidsruimte af. Met name het feit dat bij de decentralisaties het Rijk systeemen stelselverantwoordelijk is gebleven heeft geleid tot tal van
is dat de financiële problemen de komende jaren aan zullen houden en zelfs zullen toenemen. En het zorgwekkende is dat deze ontwikkelingen plaats vinden in en periode (2011-2014)
recentralisaties, landelijke standaardisaties (bijvoorbeeld op het gebied van tarifering) en reparaties. Het is de combinatie
waarin Nederland vanuit een crisis zich bewoog naar tijden van hoogconjunctuur (2018-2019).
van een nijpend begrotingstekort en formele en praktische belemmeringen die ervoor zorgen ervoor dat het beoogde effect van de decentralisaties en het goed bedienen van de gemeen schap onder druk komen te staan. De wens en noodzaak om te komen tot een nieuwe, betere balans tussen taken, verant
woordelijkheden, kosten en praktische uitvoerbaarheid wordt breed gedeeld. Als we naar het totaal van de begroting van de Zuid-Hollandse gemeenten, ingedeeld volgens de systematiek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2019) voor beleidsruimte, kijken dan zien we dat gaandeweg het aandeel van taakvelden met ‘veel beleidsruimte' afneemt van gemiddeld 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Kortom; de gemeenten moeten roeien met de riemen die ze hebben, maar die riemen zijn heel kort.
In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten
bijdragen aan de interbestuuriijke opgaven voor
de komende jaren? De financiële ruimte voor gemeenten om hieraan te kunnen bijdragen is beperkt tot afwezig, zo is gebleken uit de financi ële analyse. Voor de interbestuuriijke opgaven die wij hebben
onderzocht liggen de verwachte extra structurele apparaats kosten voor gemeenten in Zuid-Holland op bedrag dat oploopt naar zo’n € 100 miljoen per jaar. Het is hierbij belangrijk om te realiseren dat dit bedrag geen betrekking heeft op alle interbe
stuurlijke opgaven! We zien ook dat er op dit moment vanuit het Rijk middelen beschikbaar gesteld worden voor de opgaven die wij in dit onderzoek hebben onderzocht. Deze middelen zijn echter veelal incidenteel van aard en bovendien een stuk
Hoe heeft de financiële ruimte van Zuid-Hollandse
lager dan de kosten die gemeenten maken, ook in de toekomst.
gemeenten zich ontwikkeld?
Er is dus een structurele oplossing nodig voor de aanvullende kosten die op gemeenten, niet alleen in Zuid-Holland, afkomen voor deze nieuwe taken. Wij voorzien dat de huidige wijze van
Gemeenten hebben niet alleen beperkte mogelijkheden om te sturen, ze ondervinden ook grote financiële problemen: financi
eel verkeren ze in zwaar weer. En de vraagstukken zijn groot. De gemeenten roeien op woelige baren. Jaarrekeningen overschrij den de begrotingen, de solvabiliteit verslechtert, lokale belastin
gen en heffingen zijn en worden sterk verhoogd en de mogelijk heden om bij te plussen door grondexploitatie zijn beperkt. In
B
in 2021 toe met 4,4% ten opzichte van 2020. De verwachting
bekostiging in de nabije toekomst zal leiden tot vertraging van de programma's, zowel in de beleidsvoorbereiding als in de
uitvoering.
25
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Financiële problemen nemen komende jaren toe
Hiervoor maakten we al een voorzichtige inschatting van de
Het is noodzakelijk om lering te trekken uit gemaakte fouten en praktische onvolkomenheden in de decentralisaties van 2015.
financiële problemen van gemeenten in Zuid-Holland voor
Dat maakt de kans op herhaling kleiner. Gemeenten moeten
de komende jaren, specifiek binnen het sociaal domein. De financiële knelpunten binnen de andere domeinen komen daar
beter zijn toegerust op het uitvoeren van nieuwe interbestuur
nog bij. Denk bijvoorbeeld aan de (structurele) financiering
lijke taken en de implementatie van de Omgevingswet en ze moeten hun huidige taken naar behoren kunnen vervullen.
van (nieuwe) taken als de energietransitie, klimaatadaptatie,
Grotere tekorten sociaal domein door wegvallen
circulaire economie en wonen. Bovendien is de verwachting dat bezuinigingen op andere terreinen (zoals bijvoorbeeld volks
2
huisvesting) in de toekomst zorgen voor nog meer financiële druk. Als al deze trends doorzetten en er komen geen wijzi
Als de coronacrisis leidt tot een economische crisis, zal het aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzienin
gingen in de financiering van de eerste overheid dan zijn de financiële problemen voor gemeenten in Zuid-Holland zeer
gen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om
ernstig. De inschatting is dat bij ongewijzigd beleid het tekort voor gemeenten in Zuid-Holland binnen afzienbare tijd oploopt tot een bedrag tussen de € 500 miljoen en € 700 miljoen per jaar. Dit is ongeveer 10% van het huidige eigen vermogen!
Drie reële risico’s In aanvulling op onze hoofdconclusies, zien we voor de nabije toekomst drie reële, niet te negeren, risico’s voor gemeenten in
Zuid-Holland ontstaan. Deze risico’s worden hieronder kort toegelicht. i
Kans op herhaling van fouten bij Omgevingswet
en Interbestuurlijke Taken De decentralisaties in het sociaal domein leveren ons een belangrijke leerervaring op. In de afgelopen vijf jaar hebben we scherp kunnen zien hoe de decentralisaties financieel, bestuur lijk en praktisch uitpakten. Op tal van vlakken leidden ze niet
tot de gewenste resultaten. De combinatie van ‘dienstverlening dicht bij de burger’ en ‘meer ruimte voor lokale beleidsvorming en uitvoering’ pakte anders uit dan gedacht. En helaas leidde
meevallers inkomensvoorzieningen
dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeen ten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
De huidige financiële problemen binnen het sociaal domein worden voornamelijk veroorzaakt door tekorten op Jeugdzorg en Wmo. Overschotten op andere taakvelden binnen het sociaal domein (met name inkomensvoorzieningen) zorgden ervoor dat de totale tekorten binnen het sociaal domein enigszins werden gedempt.
Voor de komende jaren zijn de (financiële) vooruitzichten in het sociaal domein niet goed. De verwachting is dat de tekorten binnen Jeugdzorg en Wmo voorlopig blijven. Als er ook nog tekorten ontstaan op het gebied van inkomensvoorziening, zijn
de financiële problemen helemaal niet meer te overzien. Zeker nu de beperkte overschotten op het taakveld huishoudelijke
hulp dreigen op te drogen als gevolg van het abonnementstarief hulp in de huishouding. 3
Bezuinigingen op traditionele gemeentetaken leiden tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit
Eenzaamheid, de ontwrichting van de samenleving en het iso lement van groepen zijn onderwerpen die een gerichte aanpak
het overhevelen van taken naar de gemeenten ook niet tot lagere kosten.
vragen. De covid-19-periode heeft dat nog eens extra duidelijk gemaakt. De gemeente heeft de beste papieren om te investeren in een inclusieve samenleving met leefbare en vitale kemen,
We moeten leren van deze lessen. Niet omdat leren van je ervaringen altijd goed is, maar omdat de penibele situatie van
dorpen en wijken. Maar juist de gemeentelijke taken die bijdra gen aan vitaliteit en leefbaarheid staan sterk onder druk.
de gemeenten zonder structurele aanpassingen verder zal ver
slechteren. Als er niets verandert, zal de bestuurskracht van de gemeente in steeds hoger tempo afkalven. Zorgwekkend, want gemeenten krijgen alleen maar meer op hun bordje. Naast hun bestaande taken moeten zij nu en in de toekomst het hoofd bieden aan een aantal grote maatschappelijke vraagstukken die je alleen interbestuurlijk kunt oplossen: de klimaatverandering en de energietransitie. En de Omgevingswet staat voor de deur, een nieuwe decentralisatie met grote impact.
B
De transformatie van een verzuilde samenleving naar een maatschappij waarin mensen thematisch, in bubbels en hori
zontaal met elkaar verbonden zijn, leidt tot nieuwe maatschap pelijke vraagstukken, zoals inclusiviteit, participatie, gelijkheid,
verbinding en sociale cohesie. Het Sociaal en Cultureel Planbu reau (SCP) hanteert twee strategische perspectieven om naar de samenleving te kijken: het perspectief van de veranderende verzorgingsstaat en het perspectief van insluiting en uitsluiting.
26
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidstuimte gemeenten in Zuid Holland
Denkend vanuit de maatschappelijke vraagstukken en de
perspectieven van het SCP heeft de eerste overheid, de
gemeente, een belangrijke rol. De gemeente staat immers het dichtst bij de samenleving en kan maatwerk leveren, passend
bij de samenstelling van de gemeenschap, de kemmerken van het gebied en met aandacht voor de identiteit van de kernen,
dorpen of wijken. De verminderde beleidsruimte en de belab berde financiële situatie gooien echter roet in het eten. Omdat gemeenten binnen het sociaal domein en regionale samen
werkingsverbanden weinig sturingsmogelijkheden hebben, worden financiële tekorten afgewenteld op de traditionele
taakvelden. Precies die taakvelden die zo belangrijk zijn voor
een leefbare en levenskrachtige samenleving. Zelfs in tijden van hoogconjunctuur stonden voorzieningen voor cultuur,
sport, buurt- en jongerenzorg onder druk. Een slecht financieel perspectief leidt tot verdere uitholling van voorzieningen en
activiteiten die een belangrijke bijdrage leveren aan de leef baarheid en vitaliteit van steden, dorpen en wijken.
B
27
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Slotbeschouwing Een wankele basis voor de autonomie van gemeenten De provincie Zuid-Holland heeft ons als hoofdvraag meegege ven: “Wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grondwet
Juist op die taakvelden is armslag nodig en zijn lange riemen gewenst. Hier is Nederland gebaat bij investeren. In de sociale
telijke uitgangspunt van autonomie en open huishouding van
veiligheid, buurtwerk, in de kwaliteit van de openbare ruimte, in groenvoorziening, in sport en cultuur. Maar juist dit smalle gebied waar gemeenten beleidsruimte hebben is wrang genoeg
gemeenten in Zuid-Holland”? Van meet af aan was duidelijk dat dit een normatieve vraag is, die niet zonder meer vanuit onze empirische onderzoeksresultaten beantwoord kan worden.
het terrein geworden waar noodzakelijke bezuinigingen moeten worden gevonden.
Een sterke eerste overheid is van groot belang voor gemeen schappen. De vraagstukken die raken aan leefbaarheid en
In financiële termen is het aandeel van taakvelden met 'veel
vitaliteit van dorpen, wijken en kernen én aan de samenhang en sociale cohesie in gemeenschappen blijven onverkort van belang. Die vraagstukken adresseren ook een goede relatie -met
beleidsruimte', uitgaande van de definities van het ROB, geslon ken van 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Bij continuering van het huidige beleid zal deze beleidsruimte verder slinken.
menselijke maat- tussen gemeente en inwoners. In tal van publicaties is juist de laatste jaren hierop gewezen, zoals in het boek “Veenbrand” van Kim Putters en "Groter denken kleiner doen" van Herman Tjeenk Willink.
Zo is de verwachting. Met mogelijk grote consequenties voor zwembaden, sporthallen en bibliotheken.
Juist die eerste overheid staat onder druk. Allereerst financieel, zo is duidelijk geworden in dit onderzoek. De begrotingen in het sociaal domein worden overschreden, het eigen vermogen loopt in tijden van hoogconjunctuur terug en de solvabiliteit daalt.
Ook hebben we gezien dat de beleidsruimte van gemeenten af neemt. Vanwege decentralisaties, interbestuurlijke en inter
gemeentelijke samenwerking en nationale regelgeving. De gemeenten hebben daarentegen juist speelruimte op de traditi onele taakvelden die direct raken aan de leefbaarheid, vitaliteit en sociale cohesie nodig. Dit zijn ook de taakvelden waar de
gemeenteraden sturing kunnen geven aan beleid en uitvoering.
Johan Rudolph Thorbecke heeft onze grondwet vernieuwd en kan als grondlegger van het parlementarisme gezien worden. Hij had met de formuleringen van autonomie en open huis houding voor ogen dat gemeenten en provincies volledige zeggenschap zouden hebben over hun grondgebied binnen de grenzen van “hogere” wet- en regelgeving. En al in 1987 schreef Thorbecke-kenner Toonen: "De meeste beleidsterreinen waar gemeenten aanvankelijk hun recht op initiatief ontplooid hebben, zijn na verloop van tijd het voorwerp geworden van
nationale regelgeving. Deze terreinen zijn daarmee aan de au tonome taakbehartiging door gemeenten onttrokken" (Toonen, 1987). Maar hij waarschuwt daar meteen bij: “Bij de analyse van historische ontwikkelingen dient gewaakt te worden voor de interpretatie waarbij het onttrekken van taken aan de staats
rechtelijke gemeentelijke autonomie gelijkgesteld wordt met een uitholling van de rol en materiële beleidsvrijheid van gemeen ten in het staatsbestuur." Ook de deskundigen die ons onder
zoek hebben begeleid en geduid hebben gewaarschuwd voor een
al te simpele duiding van de betekenis van onze Grondwet op dit punt.
B
28
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
De huidige autonomie of vrije beleidsruimte ontwikkelt zich
De vraag of er nog "in voldoende mate wordt voldaan aan het
in een veld waarbij twee aspecten dominant zijn. Allereerst
grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open huishou
vraagt het ene maatschappelijke vraagstuk om lokaal beleid
ding” en of en hoe wordt omgegaan met de drie hoofdadviezen
(veel vraagstukken verbonden aan vitaliteit en leefbaarheid)
is uiteindelijk een politieke vraag. Ons onderzoek kan slechts
en een ander vraagstuk om een regionale aanpak (wonen,
illustreren dat de vraag buitengewoon urgent is en de adviezen
arbeidsmarkt, energietransltie). Die regionale taken heb ben een interbestuurlijk karakter. Daarnaast vragen o.a. de
relevant.
decentralisaties om het opbouwen van hoogwaardige ken nis en kunde en robuuste uitvoeringsorganisaties. Vanwege
schaalvereisten en -voordelen worden vee) van deze taken
intergemeentelijk georganiseerd. Het geheel laat vanuit een gemeentelijk perspectief een beeld zien van een versmallend
deel van de taken dat gericht is op lokaal beleid en lokale uitvoering. En daarnaast een groeiende interbestuurlijke en intergemeentelijke samenwerking. In het rapport van Bemard ter Haar “Als één overheid" worden oplossingen aangedragen
om effectiever regionaal samen te werken (SIFV, 2020). De constatering dat maatwerk per opgave nodig is lijkt meer dan terecht. Echter, het plaatst gemeenten politiek-bestuurlijk steeds meer in een positie waarin het speelveld onoverzichtelijk en
moeilijk te beïnvloeden is. De legitimiteit van een groot deel
van de intergemeentelijke en interbestuuriijke samenwerking is matig ontwikkeld. De toenemende behoefte om te zoeken naar interbestuuriijke aanpakken met meer sturing op het regionale niveau is vanuit de inhoudelijke problematiek logisch en wenselijk, maar zet de sturingsruimte van gemeenten nog verder onder druk. De remedie van opschaling kan behulpzaam zijn, maar zet de oorspronkelijke taken van de gemeenten en de nabijheid bij
de gemeenschap onder druk. Al met al is een democratisch en bestuurlijk ontwricht stelsel ontstaan, waarin bestuurlijke zelfstandige gemeenten in een veelkleurig pallet van samen
werkingsrelaties maatschappelijke vraagstukken proberen op te lossen.
Het lijkt daarmee wenselijk dat er een heroverweging omtrent verdergaande decentralisaties plaatsvindt om te voorkomen dat de politiek-bestuurlijke dynamiek in gemeenten verder wordt belast en de bestaande vrije beleidsruimte verder wordt beperkt. Daarnaast is het ook wenselijk dat doordacht gaat worden hoe sturing, financiering en legitimatie in de mix van lokale, interbestuurlijke en intergemeentelijke ambities en uitdagingen
evenwichtiger tot stand kan worden gebracht.
B
29
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
BIJLAGE 1.
Verdiepende analyses
Verdieping IA Ontwikkeling solvabiliteitsratio grootteklassen gemeenten Zuid-Holland 2010-2019
F
z.0—J 21
20
20
10
10
14
14
20
17
15
13
23
30
15
14
30
31
9
7
7
2016
2017
2018
15
2
In figuur 22 is de ontwikkeling van de solvabiliteit gepresen teerd voor verschillende grootteklassen van gemeenten.
We onderscheiden kleine gemeenten (< 40.000 inwoners), middelgrote gemeenten (40.000-70.000 inwoners), grote ge
meenten (> 7O.OOO-25O.OOO inwoners) en G4-gemeenten. Voor alle grootteklassen is er een dalende trend van de ge middelde solvabiliteit zichtbaar over de periode 2010-2019,
30—1
in _ 14
n
2011
2012
2013
■ Solvabiliteit <20* ■ Solvabiliteit 20*-40*
ondanks incidentele stijgingen. De grootste daling is zichtbaar bij grote gemeenten, van 42,9% in 2010 naar 31,2% in 2019. Ook de G4-gemeenten laten een daling zien, van 32,4% in
Figuur 23
2010 naar 23,3% in 2019. De G4-gemeenten zitten hiermee nog maar net boven de kritieke grens van 20% die doorgaans voor de solvabiliteitsratio wordt gehanteerd.
Verdieping 1B
2014
14
14
«JH 20K)
23
2015
2019
■ Solvabiliteit >40%
Indeling gemeenten naar solvabiliteit
Ontwikkeling begrote lasten sociaal domein t.o.v. jaarrekening gemeenten Zuid-Holland 2011-2019
De stijging vanaf 2015 van de totale lasten in het sociaal domein in de jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland is aanzienlijk, maar ook een stuk minder groot dan het beeld dat
hierover bestaat. Dit komt vooral doordat het sociaal domein vóór 2015 ook al een aanzienlijk aandeel in de begroting van Zuid-Hollandse gemeenten had. 2010
2011
2012
20 3
2014
“ 0 - 40.000 inwoners — -.0 OOI 70 OOO inwoners Figuur 22
2015
2016
2017
2010
2019
— 70 OOI - 2SO 000 inworwrs “ Me«r dan 250 OOO inwoners
Dc ontwikkeling van de solvabiliteit gepresenteerd voor verschillende grootteklassen van gemeenten.
Ontwikkeling verdeling gemeenten over
afgezet tegen de werkelijke lasten in de jaarrekening. De totale lasten in de jaarrekening bedroegen in 2019 € 5,6 miljard, ten
verschillende groepen solvabiliteitsratio 2010-2019
opzichte van € 3,8 miljard in het jaar voor de decentralisaties van 2015.
In figuur 23 zijn de gemeenten in Zuid-Holland over de periode 2010-2019 ingedeeld naar solvabiliteit: zwak (< 20%), voldoen
Dit betekent dat de totale lasten in het sociaal domein voor ge
de (20%-40%) en sterk (>40%). Een aantal zaken valt op: • Het aantal gemeenten met een sterke solvabiliteit (>40%) neemt af van 21 in 2010 naar 15 in 2019.
van gemeenten in Zuid-Holland door de decentralisaties in
• Het aantal gemeenten met een voldoende solvabiliteit (20%40%) neemt juist toe, van 18 in 2010 naar 23 in 2020.
2015 met de helft is toegenomen, of zelfs is verdubbeld, klopt niet.
• In dezelfde periode is tevens een lichte stijging van het aantal gemeenten met een zwakke solvabiliteit zichtbaar, van 13 in 2010 naar 14 in 2019. Met name de stijging met 7 van 2018
naar 2019 is zorgwekkend, ook omdat uit recent onderzoek blijkt dat de ingezette trend de komende jaren niet zal
stoppen (zie ook benchmark BDO (2021)).
B
Dit is goed zichtbaar in figuur 24. Hierin zijn voor de periode 2011-2019 de begrote totale lasten van het sociaal domein
meenten in Zuid-Holland ongeveer 1,5 keer hoger zijn (+47%) dan vóór de decentralisaties. Het beeld dat de totale begroting
30
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zu»d Holland
Het Interbestuurlijk Programma
i“ I
■ Begroting
<5-----
MTr
■ Jaarrekening
€4
S
Het Interbestuurlijk Programma (IBP) dat de overheden in fe bruari 2018 met elkaar opstelden, is een uiting van de gedachte
2
dat overheden elkaar nodig hebben. In het IBP worden drie
■
zaken genoemd die aan de samenwerking ten grondslag liggen.
€2
• De vervlechting van maatschappelijke opgaven vraagt om
C'
samenwerking. Samen optreden als overheden is cruciaal om
€ o AKaBXUUUMMJU 2011
Figuur 24
2OT2
2013
204
2015
2016
2020
De begrote totale lasten van het sociaal domein afgezet tegen de werkelijke lasten in de jaarrekening
In aanloop naar de decentralisaties van taken in 2015, tussen 2011 en 2014, is een daling van de totale kosten in het sociaal domein voor de Zuid-Hollandse gemeenten zichtbaar. In 2011 bedroegen de totale kosten nog € 4,1 miljard, tegenover
€ 3,9 miljard in 2014. Deze daling is vooral te verklaren door lagere kosten op het gebied van inkomensondersteuning als gevolg van betere economische omstandigheden na de kredietcrisis van 2008. Wat verder opvalt in de figuur is dat de werkelijke lasten in ieder jaar, met uitzondering van het jaar 2014, hoger uitgeval
len zijn dan aanvankelijk was begroot. Hierbij moet opgemerkt worden dat de begrote lasten in 2016 nagenoeg gelijk waren aan de gerealiseerde lasten.
knelpunten op te lossen en resultaten te boeken. • Voor het vertrouwen van de burger, en om aan de verwachtin
gen van burgers te voldoen, is het noodzakelijk om te opere ren als één overheid. • Maatschappelijke opgaven worden steeds meer op sub- en
supranationaal niveau aangepakt, dus in de regio of juist op Europees niveau. In samenhang en ook wel los van het IBP zijn daarom in de afgelopen jaren meer interbestuurlijke
afspraken tot stand gekomen. Overheden moeten dus samenwerken bij maatschappelijke,
maar ook bestuurlijke vraagstukken die op meerdere schaal niveaus tegelijk spelen. Iedere overheidspartij moet daarbij in staat zijn om een betekenisvolle bijdrage te leveren. Immers, wanneer overheden dat niet kunnen, betekent dat een ernstige verzwakking van de overheidsinspanningen als geheel.
Financiële middelen In het IBP kwam de financiële dekking van de interbestuurlijke
Eveneens opvallend is dat de verschillen tussen begroting en realisatie in de periode na 2016 steeds groter worden. In 2017
opgaven aan de orde. Deze was voorzien in de trap-op-trap-af-systematiek, waarbij destijds een sterke groei van de rijksuitga-
was het totale verschil tussen begroting en realisatie ongeveer € 198 miljoen, terwijl dit in 2019 al was opgelopen tot bijna € 295 miljoen. De begroting van het sociaal domein van gemeen
ven en daarmee het gemeentefonds werd geraamd. Daarnaast kwam er een verbreding van de basis voor de normeringsystematiek, zodat ook de groei in zorguitgaven van het Rijk ging
ten in Zuid-Holland lijkt structureel te optimistisch, afgezet tegen de daadwerkelijke realisatie.
meetellen. Dit alles zou gemeenten en provincies volgens het IBP meer vrij besteedbaar budget geven.
Verdieping IC
Dat betekende dat de gemeenten hun inzet volgens de af spraken in eerste instantie moesten bekostigen uit bestaande
middelen. De groei van de algemene uitkering moest uit het Nieuwe interbestuurlijke opgaven zorgen voor extra financiële druk
De samenleving heeft te maken met grote opgaven en tran
sities. Zowel de problemen als de oplossingen gaan over de grenzen van de individuele overheden heen. Maatschappelijke
opgaven zijn niet eenduidig toe te delen aan overheid of markt of aan een bepaalde bestuurslaag. Steeds vaker werken overhe den dan ook samen aan die opgaven, op basis van regionale en/
of landelijke afspraken.
B
gemeentefonds (accres) komen. Daarnaast waren er voor een aantal van de gezamenlijke opgaven enveloppen of andere intensiveringen voorzien.
Ook gemeenten, provincies en waterschappen zegden toe om middelen beschikbaar te stellen voor de interbestuurlijke opga ven. Volgens het IBP zou dit blijken uit de investeringsagenda van de decentrale overheden (2017) en de (nieuwe) college- en raadsprogramma's.
31
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland
Hieronder gaan we in op de twee majeure opgaven. Zij behoe ven de sterkste groei van de inzet van de overheid als geheel en daarmee ook van de gemeenten: de klimaatopgave en het
Omdat de meeste gemeenten al begonnen zijn, hebben we voor de jaren 2018-2021 een schatting gemaakt op basis van dezelf
de cijfers. Niet elke extra taak is daarbij al aan de orde; sommi
toekomstbestendig (en betaalbaar) wonen.
ge taken, zoals het uitrollen van wijkuitvoeringsplannen in het
Drie grote opgaven rond de klimaatverandering
kader van de warmtetransitie, worden nog opgestart. Hieruit resulteert het volgende beeld (figuur 25):
Eén van de meest bepalende opgaven in de huidige tijd is de kli maatverandering. Er zijn drie centrale thema's: energietransitie,
I
klimaatadaptie en circulaire economie.
CI20---------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------
€1CO
1016 91.4
CfV<
767
€60
1. Energietransitie Om de opwarming van de aarde te beteugelen, zijn maatregelen nodig. Daarom hebben Nederlandse overheden en organisaties in 2019 het Klimaatakkoord gesloten: de Nederlandse uitwer king van de internationale klimaatafspraken van Parijs (2015).
Figuur 25
Veel van de afspraken moeten in de regio worden waargemaakt.
We zien dat de opgeteide extra apparaatskosten oplopen van
Gemeenten zetten zich in het Klimaatakkoord in voor een meerjarige, programmatische, nationale aanpak. Samenwerking
€ 31 tot € 42 miljoen in 2019 tot maximaal zo’n €100 miljoen in de jaren die nog komen. Let wel: dit zijn alleen de apparaats kosten. Hier komen dan nog investeringen bij.
met regio’s in het hele land staat bij de energie- en kiimaatstrategieên voorop. Ook de Omgevingswet wordt hierbij betrokken. Er zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt waardoor decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschap pen) nieuwe taken krijgen of waardoor bepaalde taken worden geïntensiveerd. Zij moeten daardoor extra kosten maken. Het gaat daarbij om apparaatskosten maar ook om investeringskosten, zoals de fysieke kosten van laadpalen of verduurzaming van ge bouwen.4 In totaal kunnen 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveer de taken voor gemeenten worden onderscheiden, naar de vijf
pijlers van het Klimaatakkoord: gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en elektriciteit.
Vanwege zijn onafhankelijke positie is de Raad voor het Open baar Bestuur gevraagd een onderzoek te begeleiden naar de hoogte van de extra uitvoeringslasten. Op basis van dit onder
zoek’ kan worden gesteld dat de kosten voor gemeenten in 2024 in totaal € 599,6 miljoen bedragen. De totale extra uitvoerings lasten voor de periode 2022-2024 zijn € 1.589,3 miljoen. Uitgaande van dit onderzoek hebben wij adequaat kunnen berekenen wat de komende meerkosten van de Zuid-Hollandse
gemeenten zijn vanaf 2022.
4
s
B
In hei ROB onderzoek Van Parijs naar praktijk (januari 2021) porden de kosten gerekend die decentrale overheden m hun eigen processen maken om de laken uit te voeten Dit zijn 'apparaatskosten, ook pel 'de kleine geldstroom genoemd De investeringen in de samenleving f programmagelden of 'de grote geld stroom') worden met meegerekend De totale kosten daarvan lopen mogelijk m de miljarden Van de omvang noch verdeling van deze kosten (overheid, huishou dens, bedrijven) zijn berekeningen voorhanden Zie voor de resultaten hnm./Zpwpraartnr^nbaaiPestiu.i nlAirvumenterV nuhliratiec/2O21A1ir2«Vadvies van nanis naar oraktilk
€40 — Verpachting koster
€20
Ondergrens kosten ------ Bovengrens kosten
4 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ZOle 2019 2020 2021 2022 2023 2024 202S 2026 2027 2029 2029 2030
Verwachte extra apparaatskosten energietransitie Zuid-Hollandse gemeenten 2020-2030.
2. Klimaatadaptatie Het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie is een gezamenlijk plan van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om Nederland klimaatbestendig en waterrobuust in te richten. Het Deltaplan versnelt en intensiveert de aanpak van wateroverlast,
hittestress, droogte en de gevolgen van overstromingen. Het is opgebouwd volgens zeven ambities. Om de kwetsbaarheden in beeld te krijgen, dienden alle overheden uiterlijk in 2019 een
stresstest te hebben uitgevoerd voor de vier klimaatthema's: wateroverlast, hitte, droogte en overstroming. Op basis van deze stresstest voeren gemeenten, waterschappen, provincies en Rijkswatentaat per regio een risicodialoog met alle relevante gebiedspartners. Nadat overheden de adaptatiestrategie
hebben opgesteld, maken zij een uitvoerings- en investeringsagenda voor hun regio.
Ook op het gebied van klimaatadaptatie kan uitgerekend worden wat deze activiteiten in termen van apparaatskosten hebben gekost en zuilen gaan kosten. Aan de hand van een taakanalyse en capaciteitsberekening voor diverse categorieën
gemeenten (klein, middelgroot, groot) komen wij voor 2019 uit op een bedrag van € 7,5 miljoen voor alle gemeenten van Zuid-Holland bij elkaar. In 2021 zullen de gemeenten gezamen lijk op € 11,1 miljoen uitkomen en daarna op € 5,6 miljoen per jaar. De piek houdt verband met de initiële (participatieve)
beleidsontwikkeling op dit gebied.
32
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
3.
Circulaire economie
In het Publiek Kader Huishoudelijk Afval hebben de gemeenten
De huidige lokale financiering geschiedt in principe via de grondexploitatie. Deze is een balans van kosten en opbrengsten
en het Rijk de ambitie vastgelegd dat in 2020 de hoeveelheid
per locatie. Als we kijken naar de omvang van deze grondex
restafval gemiddeld niet meer dan 100 kilogram per persoon
ploitaties, zien we het volgende beeld:
per jaar mag zijn. Ook moet 75% van het huishoudelijk afval worden gescheiden. Minder restafval en meer gescheiden mate riaalstromen vergroten de kansen voor hergebruik.
| €Z° i < ra 125 ■I * it t
g 8J0 Bouwgrondexploitatie ■ 820 Woningexploitatie/woningbouw g 82 Grondexploitatie (niet-bedrijvente | 52 Fysieke bedn/sinfrastructuur
«u
De VNG heeft ook over verpakkingen met het Ministerie van
lis__________ k I 0,95 097
Infrastructuur & Waterstaat en het Afvalfonds Verpakkingen
afspraken gemaakt. Hiervoor geldt wettelijke producentenver antwoordelijkheid, die via de Raamovereenkomst Verpakkingen
«.IjU
■
■
081
?OU
2O1<,
70»
7OT7
026 2^? 026
CO*
2013-2022 deels wordt uitgevoerd door gemeenten, in ruil voor vergoedingen en aanvullende afspraken.
€0.4 <-<u
Deze normen werken door in de tarieven waar gemeenten mee te maken hebben en die zij (kunnen) doorberekenen in de af valstoffenheffing. Deze heffing is in 2021 landelijk met 10,0%
I
«0.8
€2052
2013
701*
7019
Figuur 26. Crond«xpk>itatl«* (woningen en bedrijventerreinen) in begroting gemeenten Zuid-Holland 2011-2020.
de sterkste stijgingsfactor in de lokale lasten (CBS, 2021).
In de figuur zijn de begrote lasten met betrekking tot grondex
Vergoedingen door het Rijk niet afdoende Zoals hierboven aangegeven, werd bij het sluiten van het IBP ervan uitgegaan dat de kosten van de gemeenten merendeels konden worden opgevangen binnen de geraamde stijging van de inkomsten uit het gemeentefonds. Desalniettemin was ook voorzien in de mogelijkheid dat het Rijk aanvullende middelen
ter beschikking zou stellen. Dat is inderdaad gebeurd, middels een aantal, grotendeels incidentele, decentralisatie-uitkeringen. Voor de gezamenlijke Zuid-Hollandse gemeenten gaat het om de volgende bedragen: € 8,0 miljoen in 2016, € 1,0 miljoen in 2017, € 29,7 miljoen in 2019, € 29,2 miljoen in 2019 en € 0,3 miljoen in 2020.
ploitaties (woningen en bedrijventerreinen) van gemeenten gepresenteerd over de periode 2011-2020. In deze periode is een
duidelijk dalende trend zichtbaar. Waar het volume in 2011 € 1,8 miljard bedroeg, is dit in de begroting 2020 gedaald tot
€ 760 miljoen. Dit betekent een afname van ongeveer € 1,0 miljard in de begroting van gemeenten in Zuid-Holland over deze periode.
Er zijn twee belangrijke redenen voor deze daling: • De belangrijkste oorzaak van de extreme daling is de krediet crisis van 2008. Veel gemeenten voerden ten tijde van deze crisis een actief grondbeleid, hetgeen ook bij gemeenten in Zuid-Holland resulteerde in grote grondposities. Als gevolg
Woonopgave lastig te realiseren
van de kredietcrisis lukte het steeds minder goed om deze gronden te verkopen. Veel gemeenten hebben in deze peri
Het tweede interbestuurlijke thema is wonen. Woonbeleid Is een gemeentelijke taak, waarvoor gemeenten financieel verant woordelijk zijn.
ode, al dan niet verplicht, grote afboekingen gedaan op de
grondpositie. Inmiddels is de vraag aangetrokken, maar zijn de prijzen van de grond die de gemeenten verkopen slechts
In de Staat van de Woningmarkt 2020 stelt het ministerie van BZK voor om in de periode 2020-2030 in totaal 845 .000 woningen te realiseren en tijdens de coronacrisis de bouw te
laten doorgaan om een terugva), zoals tijdens de kredietcrisis, te voorkomen.
geleidelijk gestegen? • Steeds meer gemeenten in Zuid-Holland voeren in toene mende mate een faciliterend grondbeleid in plaats van een
actief beleid van aan- en verkoop van gronden. Hierbij wordt een groot deel van de (financiële) risico’s bij marktpartijen neergelegd. Er komt dus relatief weinig grond bij op de gron
Op 22 april 2020 werd door meer dan 40 partijen de gezamen
lijke verklaring ‘Samen doorbouwen aan Nederland’ onderte kend. Tevens is op 20 mei het Doorbouwplan gepresenteerd, gericht op het blijven doorbouwen tijdens de coronacrisis. Ook VNG en IPO ondertekenden deze verklaring. De activiteiten van de gemeente variëren van het stellen van randvoorwaarden (door middel van visie, plannen en regel
geving) tot een actieve rol (aankoop en verkoop van gronden, ontwikkeling).
B
dexploitatie. Bij de woonopgave zijn er meer knelpunten voor gemeen ten dan alleen het afgenomen volume van de eigen grond exploitatie. 6
Benchmark Gemeentelijke Grondprijzen, 2020 2021
33
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland
Met name rond de realisatie van een betaalbaar woningbouw-
programma (sociale huur, betaalbare koopwoningen) zijn er verminderde opbrengsten. Er is sprake van een publieke onrenda bele top van een project. Dit is het financieel tekort op het totaal
van publieke kosten en opbrengsten van een project. Dit tekort ontstaat door de kosten van de voor woningbouw noodzakelijke
Ook voor grote gemeenten is een opvallende stijging zichtbaar van 14,9% in 2011 naar 29,0% in 2020, bijna een verdubbeling
van het aandeel. Hiermee komt het boven het percentage van middelgrote gemeenten te liggen. Dit is opmerkelijk omdat we verwachtten dat grote gemeenten relatief meer taken in eigen beheer zouden kunnen uitvoeren. Voor de gemeenten in Zuid-