Onderzoeksrapport over de financiele en beleidsvrije ruimte van gemeenten.pdf
Tekst van het document
6^, Van: Onderwerp:
DIV FW: aanbieding onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland Brief Gedeputeerde Staten aan de 52 Zuid-Hollandse gemeenten over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland.pdf; Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen'.pdf; Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten Provincie Zuid-Holland.pdf; Quick Scan rapportage Berenschot.pdf; Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020.pdf; Brief Gedeputeerde Staten aan minister van Binnenlandse Zaken over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland.pdf
Bijlagen:
Van: Bryan Ligterink <b.ligterink(8)Dzh.nl> Verzonden: vrijdag 5 maart 2021 12:34 Aan: Bryan Ligterink <b.ligterinkg>pzh.nl> Onderwerp: aanbieding onderzoeksrapport over de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Beste griffies, gemeentesecretarissen en bestuurssecretariaten. Bij deze zend ik u het onderzoeksrapport 'Roeien met te korte riemen' toe inclusief bijbehorende aanbiedingsbrief en bijlagen. Berenschot heeft in opdracht van de provincie Zuid-Holland de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten onderzocht. Meer informatie vind u onder andere in de brief gericht aan de Zuid-Hollandse raden en colleges. Graag vraag ik u dan ook deze door te geleiden naar raad en colleges.
Alvast hartelijk bedankt! Bryan Ligterink MSc Beleidsadviseur Bestuurlijke Zaken Afdeling Bestuur
provincie Zuid'Holland M 06 55 44 97 81 E b.ligterinkg>p;h.nl
LI https://www.linkedin.com/in/brvanligterink/ www.zuid-holland.nl/contact Werkdagen: ma, di, wo, do, vr
Elke dag beter. Zuld-Holland.
i
Gedeputeerde Staten
Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
PrZUIDHOLLAND
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070 - 441 66 11 www.zuid-holland.nl Datum
Zie verzenddatum linksonder
Aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevrouw drs. K.H. Ollongren
Ons kenmerk PZH-2021-766563291 DOS-2020-0005265 Belagen
3
Onderwerp
Onderzoek naar financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Geachte mevrouw Ollongren, Recent schreef u in uw brief over de Staat van het Bestuur: ‘Een goed functionerend openbaar bestuur is voor iedereen van zeer groot belang, nu wellicht meer dan ooit ’ De ernst van de
maatschappelijke crisis die het Corona-virus ons heeft gebracht vraagt het uiterste van ons improviserend, communicerend en handelend vermogen Niet alleen van ons als overheden, maar ook van onze inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven Wij zijn u erkentelijk voor de inzet die u pleegt om de decentrale overheden hierin te ondersteunen en we onderschrijven het belang van een goed functionerend openbaar bestuur Als hoeder van de kwaliteit van het
Bezoekadres
openbaar bestuur op ons grondgebied en vanuit onze rol als toezichthouder op de financiën van de gemeenten dragen wij hier actief aan bij Het is daarom dat wij u willen informeren over een, in onze opdracht, door bureau Berenschot uitgevoerd onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland, en vragen wij uw aandacht voor de problematiek die daarin naar voren komt.
Zud-Hoiiendpiein 1
2596 AW Den Haag
Al langere tijd worden de financiële problemen bij gemeenten ervaren en aangekaart
Tram 9 en de buslijnen
Aanleiding voor dit onderzoek zijn de zorgwekkende signalen die wij van onze gemeenten hebben ontvangen over hun financiële situatie Als provincie herkennen wij dit beeld Daarom hebben wij
90 385 en 386 stoppen
dichtbij het provinciehuis Vanaf station Den Haag CS is
het tien minuten lopen
De parkeerruimte voor
auto s is beperkt
op 25 juni 2020 een brief naar het kabinet verstuurd over de financiële situatie van onze gemeenten In deze brief hebben wij onze zorgen geuit over deze financiële ontwikkeling en de beperkte mogelijkheden die gemeenten hebben om daar verbetering in aan te brengen. Dit wordt grotendeels, maar niet uitsluitend, veroorzaakt door de structurele tekorten in het sociaal domein
Zoals ook benoemd in onze brief hebben deze tekorten goeddeels een onvermijdelijk en structureel karakter. De uitvoering van deze taken is immers vanuit medebewind in steeds strakkere
regelgeving verankerd, georganiseerd via deels opgelegde samenwerkingsverbanden en gestuurd vanuit een groeiend volume Wij hebben vorig jaar al waargenomen dat gemeenten deze tekorten
vaak alleen nog kunnen compenseren binnen de vrije ruimte die zij wél hebben, en dat betreft dan hun autonome lokale taken en voorzieningen.
PZH 2021 766563291 dd 02 03 2021
pr^"^ Holland Zuid
Diverse onderzoeken onderschrijven de problematiek, die ook in omvang verder toeneemt Ten tijde van onze brief vorig jaar werd aangegeven dat er nog veel onzekerheid en onvoldoende informatie was over de omvang van de structurele tekorten en benodigde middelen. Het is daarom dat wij het onderzoeksbureau Berenschot gevraagd hebben om objectief en gebaseerd op feitelijke
informatie onze waarnemingen tegen het licht te houden
In de tussentijd zijn diverse
belangwekkende rapporten uitgebracht Of het nu gaat om de structurele tekorten als gevolg van de uitvoering van de jeugdzorg en het WMO-abonnementstarief, of de benodigde middelen voor
realisatie Klimaatakkoord en de invoering van de Omgevingswet, alle laten zien dat gemeenten voor forse (financiële) uitdagingen staan De bevindingen uit het rapport van Berenschot onderschrijven niet alleen de door de provincie en gemeenten genoemde waarnemingen, maar ook die uit uw Staat van het Bestuur 2020. In de rapporten komt duidelijk het beeld naar voren dat een stapeling van meerdere factoren veroorzaakt
dat gemeenten steeds minder financiële en beleidsvrije ruimte hebben De financiële situatie van gemeenten is op dit moment al zorgelijk, en zal zonder ingrijpen alleen maar slechter worden. De totale solvabiliteit van de gemeenten in Zuid-Holland is in de periode van 2010-2019 met ruim 17% afgenomen, en deze ontwikkeling zet dus door. Meer dan de helft van de Zuid-Hollandse gemeenten lukt het niet om een structureel sluitende begroting of meerjarenraming vast te stellen. Daarnaast blijkt uit het rapport van Berenschot dat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting opgaat aan medebewindstaken waar gemeenten minder beleidsvrijheid hebben (van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2019). Binnen het sociaal domein blijkt bijvoorbeeld dat waar de tekorten het grootst zijn (bij de jeugdzorg), de sturingsmogelijkheden juist het kleinst zijn. En deze ruimte wordt niet alleen steeds verder beperkt door de financiële mogelijkheden, maar ook door
kaders vanuit het Rijk, jurisprudentie en de toenemende regionalisering Naast het uitblijven van structurele dekking voor de tekorten in het sociaal domein en de benodigde middelen voor de grote transitieopgaven. ziet Berenschot een groot risico in een mogelijke economische neergang als gevolg van de coronacrisis. In dat geval zal het aantal mensen met een hulpvraag richting de gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeenten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
Het Rijk is nu aan zet om de problemen structureel op te lossen De diverse onderzoeken en de Staat van het Bestuur 2020 maken duidelijk dat de bestuurlijke
inrichting te maken heeft met twee structurele problemen: Onvoldoende financieel evenwicht tussen de opgaven waar decentrale overheden voor staan en de mate waarin zij financieel afhankelijk zijn van de rijksoverheid, respectievelijk mogelijkheden hebben om zelf financieel bij te sturen; Een disbalans tussen autonomie en medebewind, waarbij wij zien dat de grondwettelijke betekenis van de autonomie van de decentrale overheden sterk vervaagt.
Alle decentrale overheden hebben steeds meer last van deze twee problemen die wij als provincie Zuid-Holland en gemeenten niet zelf kunnen oplossen. Wij hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Tweede Kamer hierbij nodig. Wij sluiten in dit opzicht aan bij
2/3
PZH 2021 766563291 dd 02 03 2021
pr7.'.n.^ Holland Zuid
het pleidooi van de VNG en steunen uw overtuiging dat een betere toerusting van overheden
cruciaal is voor de verbondenheid met inwoners. Wij voegen daar graag aan toe dat dit cruciaal is voor de leefbaarheid en vitaliteit van onze gemeenschappen en het welzijn van onze inwoners.
Wij vragen u met klem om deze problematiek met prioriteit onder de aandacht te brengen bij de samenstelling en de start van het nieuwe kabinet Het Rijk is aan zet om deze structurele problemen structureel op te lossen. Dit vraagt om een integrale blik en oplossingen in de volle breedte omdat het gaat om een stapeling van alle taken en opgaven waar we samen als Rijk en decentrale
overheden voor staan. Hier kan niet meer lang mee gewacht worden omdat bij ongewijzigd beleid de problemen alleen maar zullen verergeren.
U kunt ons aan uw zijde vinden in het versterken van het openbaar bestuur. Wij hopen dat u, uw eventuele opvolger en de nieuwe leden van de Tweede Kamer dit onderwerp voortvarend oppakken. Zo zijn we beter in staat om de huidige en toekomstige uitdagingen samen het hoofd te
kunnen bieden. Wij zijn als provincie Zuid-Holland bereid om daar altijd constructief het gesprek over aan te gaan. Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. secretaris. voorzitter,
4^ dra. H M M Koek
dra. J. Smit
Bijlagen
1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen* 2. Quick Scan financiën gemeenten Zuid-Holland 3. Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d d. 25-06-2020
Afschrift aan:
- De 52 gemeentebesturen van de Zuid-Hollandse gemeenten - De Vereniging voor Zuid-Hollands Gemeenten - De Provinciale Staten van Zuid-Holland - De leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal - Het Interprovinciaal Overleg - De Zuid-Hollandse Vereniging van Waterschappen
3/3
PZH 2021 766563291 dd 02 03 2021
Gedeputeerde Staten
Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
PrZuÏDHOLLAND
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070-441 66 11 www.zuid-holland nl Datum
Zie verzenddatum linksonder
Aan de colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden van de 52 Zuid-Hollandse gemeenten
Ons kenmerk PZH-2021-766563291 DOS-2020-0005265
Onderwerp
Onderzoek naar financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Geachte collegeleden en raadsleden. Hierbij bieden wij u het onderzoeksrapport 'Roeien met te korte riemen’ van het bureau Berenschot aan. Dit onderzoek is in opdracht van de provincie uitgevoerd met als doel om meer inzicht te krijgen in de feitelijke financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten.
Zuid-Hollandse gemeenten hebben het afgelopen jaar de noodklok geluid over hun financiële situatie. Ook dit jaar is gebleken dat veel gemeenten moeite hebben om structureel evenwicht in hun begroting te presenteren Dat komt vooral door de financiële tekorten in het sociaal domein. Hier bovenop komen de gevolgen van de coronacrisis, waarvan nog niet altijd helder is hoe groot
Bezoekadres Zwd-HoMendpiom 1
2596 AW Den Haag
Tram 8 en da bvelijnen
die zijn en of het Kabinet ze volledig compenseert. Als provincie Zuid-Holland delen wij deze zorgen Met een groot aantal gemeenten is hierover in het najaar intensief overlegd Ook is verschillende keren in regionaal verband met de wethouders financiën over de ontwikkelingen in de gemeentefinanciën gesproken. Deze signalen hebben er vooralsnog niet toe geleid dat het kabinet is overgegaan tot een structurele verruiming van de gemeentelijke budgetten De urgentie is de afgelopen periode, door onderzoeken, brieven en acties van wethouders bij de Tweede Kamer, wél vergroot
90. 365 en 386 sloppen
dKhtbii het
Om de zorgwekkende ontwikkeling onder de aandacht te brengen hebben wij op 25 juni 2020 een
provmoehuis Venei
brief aan het kabinet gestuurd Ten tijde van deze brief werd door het Rijk aangegeven dat er nog veel onzekerheid en onvoldoende informatie was over de omvang van de structurele tekorten en benodigde middelen Het is daarom dat wij het onderzoeksbureau Berenschot gevraagd hebben om objectief en gebaseerd op feitelijke informatie onze waarnemingen tegen het licht te houden In
station Den Haag CS »
hel ben minuten lopen
De parkeerruimte voor auto s Is beperkt
0
£
de tussentijd zijn belangwekkende rapporten uitgebracht. Of het nu gaat om de structurele tekorten als gevolg van de uitvoering van de jeugdzorg en het WMO-abonnementstarief, of de benodigde middelen voor realisatie Klimaatakkoord en invoering van de Omgevingswet, alle laten zien dat gemeenten voor forse (financiële) uitdagingen staan
B
PZH 2021 766563291 dd.O2 O3 2021
p™''Holland Zuid
De financiële situatie van gemeenten is, en blijft in toenemende mate zorgwekkend De onderzoeksresultaten bevestigen ons beeld dat gemeenten niet alleen structureel onvoldoende middelen krijgen, maar dat de financiële situatie in de toekomst naar verwachting alleen maar verder zal verslechteren De meeste gemeenten hebben de afgelopen jaren hun begroting nog op orde kunnen krijgen door bezuinigingen, het verhogen van belastingen en het aanspreken van hun reserves Het totale eigen vermogen van gemeenten in Zuid-Holland is in de periode van 20102019 met 1,3 miljard afgenomen Hierdoor is de totale solvabiliteit met ruim 17% afgenomen, en deze ontwikkeling zet dus door. Ook blijkt uit onze eigen inventarisatie dat het meer dan de helft van de Zuid-Hollandse gemeenten niet lukt om een structureel sluitende begroting of meerjarenraming vast te stellen.
In de rapporten komt duidelijk naar voren dat een stapeling van factoren eraan bijdraagt dat gemeenten steeds minder financiële en beleidsvrije ruimte hebben. Financieel wordt dat niet alleen veroorzaakt door de evidente tekorten in de Jeugdzorg en WMO, maar heeft dit ook te maken
gehad met een lange nasleep van de economische crisis in 2008 Daarnaast vragen nieuwe interbestuurlijke opgaven rondom klimaat en energie, circulaire economie en de invoering van de Omgevingswet om structurele bijdragen van gemeenten Dit wordt nu veelal via incidentele middelen of via deals (waarbij cofinanciering benodigd is) bekostigd
Gemeenten hebben steeds minder sturingsmogelijkheden en keuzevrijheid Voor de beleidsvrije ruimte laten de resultaten zien dat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting opgaat aan medebewindstaken waar gemeenten minder beleidsvrijheid in hebben (van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2019). Binnen het sociaal domein blijkt bijvoorbeeld dat waar de tekorten het grootst zijn (bij de jeugdzorg), de sturingsmogelijkheden juist het kleinst zijn. En deze
ruimte wordt niet alleen steeds verder beperkt door de financiële mogelijkheden, maar ook door kaders vanuit het Rijk, jurisprudentie en de toenemende regionalisering. Meerdere reële risico's maken het toekomstbeeld nog minder rooskleurig Volgens Berenschot zullen bij ongewijzigd beleid de zorgen voor gemeenten alleen maar verder
toenemen. De (financiële) afspraken over grote transitieopgaven zijn nog niet duidelijk en beslissingen over structurele tegemoetkomingen voor het sociaal domein worden overgelaten aan een volgend kabinet. Daar komen in potentie nog de mogelijke gevolgen van covid-19 bij. Als de coronacrisis leidt tot een economische neergang, zal het aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzieningen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen Mocht het om dezelfde
aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein
voor de gemeenten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis. Het Rijk is aan zet om de problemen ook structureel op te lossen De bevindingen uit het rapport ondersteunen onze inzet om de positie van gemeenten onder de aandacht te brengen bij het Rijk en Tweede Kamer. Gemeenten spelen een cruciale rol in het bijdragen aan de vitaliteit en leefbaarheid van gemeenschappen Er is nu onvoldoende evenwicht tussen de opgaven waar gemeenten voor staan en de mogelijkheden om de taken en ambities waar te maken Deze structurele disbalans zorgt ervoor dat de betekenis van gemeentelijke autonomie zich steeds meer beperkt tot het maken van keuzes waar nog op bezuinigd kan worden. Waar dit leidt tot verdere afkalving van voorzieningen of het niet kunnen bieden van oplossingen
2/3
PZH 2021 766563291 dd 02 03 2021
Zuid
Holland
voor maatschappelijke opgaven raakt dit het welzijn van onze inwoners en het vertrouwen in de
overheid en lokale democratie. Deze problemen kunnen gemeenten en wij als provincie niet alleen
oplossen. Hiervoor hebben wij het Rijk en de Tweede Kamer nodig, zoals ook blijkt uit het onderzoek van AEF naar de jeugdzorg Wij zullen ons blijven inzetten richting het Rijk en Tweede Kamer om tot meer evenwichtige bestuurlijke en financiële verhoudingen te komen Wij hebben daarom ook een brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verstuurd over de uitkomsten van dit onderzoek.
Uiteraard zijn wij bereid om de uitkomsten van het rapport verder toe te lichten.
Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland,
secretaris,
>
dra. H.M.M. Koek
drs. J Smit
Bijlagen
1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen* 2 Quickscan financiën gemeenten Zuid-Holland 3. Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020 4 Brief Gedeputeerde Staten aan minister van Binnenlandse Zaken over onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland d.d. 03-03-2021 5. Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten Provincie Zuid-Holland Afschrift aan:
- De Provinciale Staten van Zuid-Holland - De leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal - De Vereniging voor Zuid-Hollands Gemeenten
- Het Interprovinciaal Overleg - De Zuid-Hollandse Vereniging van Waterschappen
3/3
PZH 2021 766563291 dd 02 03 2021
Roeien met te korte riemen Onderzoek naar de financiële positie en beleidsruimte van gemeenten in Zuid-Holland Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de provincie Zuid-Holland
provincie Zuid'Holland
3 maart 2021
2
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsiuimte gemeenten in Zuid Holland
Waarom dit onderzoek? De sfeer in gemeenteland is gespannen. Steeds meer gemeenten geven aan dat ze
financieel in zwaar weer zitten, met grote risico’s voor de gemeenschap. En ze moeten roeien met de riemen die ze hebben. Met weinig middelen en met een beperkte eigen beleidsruimte, zo is het gevoel.
Sterk oplopende tekorten Wat zien de gemeenten als de oorzaak van de penibele financiële situatie van gemeenten? Een aantal factoren speelt daarbij een rol: het beeld dat het sociaal domein overmatig fors op de begroting drukt, dat er groeiende tekorten zijn en dat het Rijk steeds meer uitvoerende taken naar de ‘eerste overheid'
over hevelt. Tegelijkertijd worden gemeenten gekort (het Rijk ging ervanuit dat gemeenten de overgehevelde taken efficiënter en dus goedkoper konden uitvoeren) en fluctueert de hoogte
Coronacrisis versterkt zorgen en onzekerheid Naast grote zorgen over de huidige financiële positie, zijn er zorgen over de financiële gevolgen van de coronacrisis. Gemeenten zien zich geconfronteerd met aanvullende taken, maatschappelijke problemen en dalende inkomsten en moeten
extra maatregelen nemen. Het Rijk en de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) hebben afspraken gemaakt om gemeenten financieel te compenseren.
van de algemene uitkering die gemeenten uit het gemeente
fonds ontvangen. Zo is het beeld.
De gemeenten hebben verdeeld over drie coronapakketten
Als opdrachtgever heeft de provincie Zuid Holland de
in totaal een compensatie gekregen van ruim € 1,5 miljard (Rijksoverheid, december 2020). Ondanks de compensatie en het bevriezen van het gemeentefonds-accres (het bedrag
volgende hoofdvraag voor het onderzoek meegegeven:
wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grond wettelijke uitgangspunt van autonomie en open huishouding van gemeenten in Zuid-Holland?
waarmee het beschikbare bedrag van het gemeentefonds jaarlijks wordt aangepast) voor twee jaar, houden gemeenten hun hart vast voor de langetermijneffecten van de coronacrisis.
Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand
van de volgende deelvragen: •
Hoe heeft de financiële ruimte van
Donkere wolken boven grote ambities en opgaven
Zuid Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? •
Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
•
In hoeverre kunnen Zuid Hollandse gemeenten bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven voor de komende jaren?
provincie Zuid'Holland
De komende jaren krijgen gemeenten te maken met stevige opgaven op het gebied van klimaat en energie. Daarnaast willen ze aan de slag om hun ambities te realiseren, zoals die zijn vastgelegd in het Interbestuurlijk Programma (IBP). Die opgaven en ambities staan op gespannen voet met de financiële
onzekerheden in de toekomst. Denk aan de herijking van het gemeentefonds, een mogelijk ander belastingstelsel, meer
regionale financiering et cetera. Veel gemeenten ervaren deze onzekerheden als ‘donkere wolken'.
B
3
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Gemeenten en provincies komen in actie
Autonomie versus afhankelijkheid Gemeenten vormen een autonome bestuurslaag en hebben een
Gemeenten zien hun financiële toekomst somber in. Hoe somber bleek wel op donderdag 2 juli 2020. Voorafgaand aan
het debat over de gemeentefinanciën dat plaatsvond in de Tweede Kamer voerden gemeentebesturen actie. Zij werden
gedreven door het gevoel dat het water hen aan de lippen staat
en dat de inwoners straks de dupe worden van de financiële malaise. Ook de provincies lieten van zich horen en trokken
‘open huishouding'. Tegelijkertijd zijn ze afhankelijk van het gemeentefonds en de Rijksoverheid als ‘hogere wetgever’. Is het
gerechtvaardigd dat gemeenten worden ‘gedwongen' taken op
een bepaalde manier uit te voeren - zonder afdoende middelen - als het realiseren van hun traditionele taken en ambities en hun vermogen daardoor onder druk komen te staan?
In hoeverre zijn gemeenten een autonome bestuurslaag?
aan de bel bij het Rijk. Als toezichthouders nemen zij het
signaal van gemeenten 'dat het zo niet langer gaat,’ heel serieus.
Op zoek naar antwoorden Eind 2020 gaf minister Oilongren in de Kamer aan dat onder zoek wordt gedaan naar de financiële positie van gemeenten
om in beeld te brengen of middelen voldoende waren om taken uit te voeren. Het onderzoek naar de tekorten in de jeugdzorg
toonde al aan dat de structurele tekorten voor dit specifieke onderwerp aanzienlijk zijn, het structurele tekort voor alle
In dit onderzoek gaan we op zoek naar antwoorden op deze
vragen, kijkend vanuit een financieel perspectief, met speciale aandacht voor het sociaal domein en de beleidsruimte van gemeenten.
gemeenten in Nederland wordt geschat op een bedrag tussen € 1,6 miljard en € 1,8 miljard per jaar (AEF, 2020a). Het andere onderzoek, naar de financiële positie van gemeenten in
Kl>i|
Nederland, is naar verwachting binnenkort gereed. Verder beleid omtrent toekenning van aanvullende middelen wordt
Hoe zorgwekkend is de financiële situatie van gemeenten werkelijk?
aan het volgende kabinet overgelaten.
In hoeverre hebben gemeenten voldoende beleidsvrijheid?
Behoefte aan kwantitatieve onderbouwing Gemeenten lopen te hoop tegen het Rijk en de provincies steunen ‘hun’ gemeenten. Maar niemand weet precies hoe het zit. Zowel van de kant van de gemeenten als van het
Rijk is de problematiek nog niet duidelijk in kaart gebracht en gekwantificeerd. Hoe groot zijn de financiële problemen van de gemeenten nu eigenlijk? De meeste gemeenten presenteren
een sluitende meerjarenbegroting, maar ten koste van welke maatschappelijke opgaven en ambities? Wat gaat er verloren? Komt het grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open
huishouding van de gemeenten niet in gevaar? Op dit soort
vragen is nog geen goed antwoord, zodat het debat blijft hangen in casuïstiek en beeldvorming.
B
Figuui 1
Dwarsdoorsnede» onderzoek
4
Roeien «net te korte riemen | Fir anciele positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland
Samenwerking met deskundigen Om tot relevante en betrouwbare resultaten en interpretaties te komen, hebben we voor ons onderzoek samengewerkt met een panel van hoogleraren en deskundigen van gemeenten in
Zuid-Holland en met een duidingscommissie van twee hoog
leraren en een ervaren bestuurder. Het panel heeft gekeken naar definities, formats en de onderzoeksopzet.
Begeleidingscommissie Dr Tjerk Budding Hoofddocent management and Financial Accounting, Vrije Universiteit Amsterdam Prof. dr. Martijn Croenleer Hoogleraar Regionaal Recht en Bestuur,
Duidingscommissie
■ Prof. mr. dr. Henk Addink I Hoogleraar bestuursrecht en goed bestuur (em ), I Universiteit Utrecht Drs. Bas Eenhoorn
Burgemeester gemeente Vlaardingen
Tilburg University
Prof. dr. Barbara Vis Hoogleraar Politiek en Bestuur,
*
B
Tf
Universiteit Utrecht
1
Prof. dr. Olaf van Vliet
Bijzonder Hoogleraar Sociale Zekerheid en
Arbeidsmarkt in Internationaal Perspectief, Universiteit Leiden
Prof. dr. Klaartje Peters
Bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur, Maastricht University
5
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De financiële analyse: afname vermogen, stijging kosten sociaal domein We starten met een analyse van de financiële situatie van gemeenten in
Zuid-Holland over de periode 2011-2019. In deze analyse kijken we specifiek naar de totale exploitatieresultaten en naar de ontwikkeling van de financiële positie.
Op verschillende plaatsen in de tekst kunt u ‘doorklikken’ voor bijvoorbeeld een
verdiepende analyse of meer gedetailleerde informatie.
Financiële problemen spelen al langer, maar inhoud verschilt In figuur 2 is voor de periode 2011-2019 voor ieder jaar het to
Duidelijk is dat de gemeenten in Zuid-Holland van 2011 tot
tale saldo van de jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland weergegeven, vóór mutaties reserves en bestemming resultaat.
2015, dus nog voor de decentralisatie van het Sociaal Domein, al aanzienlijke financiële tekorten hadden. In de nasleep van
1 €300
de economische crisis van 2008 zien we financiële proble men ontstaan in het ruimtelijk domein (figuur 26) en sociaal domein (1) (figuur 9). In de jaren 2015 en 2016 is er een lichte
2
■
€200
179
€K» -
opleving en laat de jaarrekening positieve cijfers zien. Vanaf 2016 ontstaan opnieuw tekorten en dat is opmerkelijk, gezien
€0
-38
€ -KX) 143
114
-124
-1S4
€ 200
het sociaal domein (2) (figuur 10).
235
€ -300 334
€ -400 2011
Figuur 2
B
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
de economische hoogconjunctuur. De belangrijkste oorzaak van deze nieuwe financiële tegenvaller zijn de tekorten binnen
2019
Het totale aaldo van de Jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland.
6
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Eigen vermogen gemeenten neemt fors af
“Wij zijn ieder jaar bezig met nieuwe bezuinigings
rondes op het sociaal domein. Ook dit jaar moeten we weer snijden, is de verwachting. De rek is er hier
In de volgende figuur is de solvabiliteitsratio gemeenten in Zuid-Holland in 2010 en 2019 gepresenteerd. De solvabiliteits
praktisch wel uit."
Strateeg gemeente Leiden
ratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente aan zijn fi nanciële verplichtingen kan voldoen. Wat opvalt, is dat de kaart
“Wij gaan nog één keer een bezuinigingsoperatie doen.
van Zuid-Holland steeds meer geel en rood kleurt in 2019. Dat
Daarbij moeten we keuzes maken die ons dwingen om
betekent dat de solvabiliteitsratio van de betreffende gemeenten in deze periode achteruitging. Van gemiddeld 35,5% in 2010
Controller gemeente Krimpenerwaard
basisvoorzieningen op te heffen."
naar 29,4% in 2019. De daling van het eigen vermogen van
gemeenten is de belangrijkste oorzaak van deze achteruitgang.
Dc situatie bij gemeenten is extra zorgelijk, omdat het aantal
gemeenten met financiële problemen voorlopig nog niet minder lijkt te worden. Zo blijkt uit onderzoek naar de gemeentelijke begroting 2021 dat maar liefst 79% van de gemeenten een
1
tekort voorziet, tegenover 65% in 2019 (BDO, 2021). 194
Figuur 3
2019
Ontwikkeling solvabiliteitsratio gemeenten Zuid-Holland 2010-2019.
195
193
19.4
19.6
169
16.9
169
40*
HBKHI 111111111 i:
SOm
€ IS
2010
19.4
€»
2O«
S*
CS «oJ
2010
2011
2012
I Aetna
Figuur 4
Tekorten dekken met eigen vermogen
2013
2014
2O1S
2016
Irganvwrmogan
2017
2016
2019
— SokatoaiUM
ontwikkeling solvabiliteitsratio en eigen vermogen gemeenten Zuid Holland 2010-2019
De solvabiliteitsratio laat zien in hoeverre de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen (figuur 4). Het gezamenlijke balanstotaal van de gemeenten is over de periode 2010-2019 relatief stabiel. In 2010 bedroeg het totaal
van de activa € 19,4 miljard, tegen € 18,9 miljard in 2019, een daling van ongeveer 2,6%. Het eigen vermogen van de gemeenten is in dezelfde periode een stuk sneller gedaald In
Klik op de onderstaand kaartje van de provincie Zuid-Holland voor verdiepende gegevens per gemeenten op het gebied van solvabiliteit (%), beleidsruimte begroting (%), aandeel sociaal domein begroting (%), aandeel GR’en begroting (%) en de ver wachte aanvullende apparaatskosten t/m 2030 met betrekking tot de energietransitie.
2010 bedroeg het totale eigen vermogen nog € 6,9 miljard, in 2019 was dit gedaald tot € 5,6 miljard, een daling van 18,9%l
De totale solvabiliteit van alle gemeenten in Zuid-Holland samen, berekend door het eigen vermogen te delen door de totale activa, is in de periode 2010-2019 gedaald van 35,51% in 2010 naar 29,44% in 2019. De daling van de totale solvabiliteit
van gemeenten in Zuid-Holland is ruim 17% in de periode 2010-2019.
Figuur 5
B
Gemeenten In Zuid-Holland
7
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Aantal financiële problemen in sociaal domein neemt toe
Wat opvalt, is dat het sociaal domein qua kosten al vóór de
decentralisaties in 2015 veruit de grootste kostenpost was.
Wat zijn nu precies de 'hete hangijzers’ in het sociaal domein
In 2014 besloeg het sociaal domein met € 3,8 miljard, dus
als het gaat om kosten en beleidsruimte? Om hier goed zicht op te krijgen, hebben we vijf casussen samen gesteld. Gebaseerd op
ruim een derde (34%) van de totale lasten. Bij de start van de decentralisaties in 2015 namen de totale lasten voor het sociaal domein toe met zo’n € 1,5 miljard tot € 5,3 miljard. Deze
reële situaties. De omgeving en personen zijn fictief. De casus sen beschrijven de belangrijkste thema’s in het sociaal domein. Aan de hand van deze casussen zijn we in gesprek gegaan met gemeenten (bestuurders en ambtenaren). De vraag was: zijn dit
inderdaad de vijf belangrijkste thema’s in het sociaal domein en illustreren deze casussen voldoende de knelpunten waar je als gemeente tegenaan loopt? De casussen geven een duide
stijging betekent dat de kosten voor het sociaal domein na 1 januari 2015 stegen tot ongeveer 43% van de totale lasten van € 12,4 miljard. In de jaren erna zijn de lasten voor het
sociaal domein verder gestegen, naar € 5,6 miljard in 2019. Het sociaal domein is qua aandeel van de jaarrekening echter niet verder toegenomen.
lijk beeld van de situatie in de praktijk en de problemen waar gemeenten en inwoners mee worstelen.
Flinke verschuivingen van posten binnen begroting en jaarrekening In de onderstaande figuur (7) van de jaanekening van de gemeenten in Zuid-Holland zien we de ontwikkeling van de kosten van de hoofdtaakvelden, over de periode 2011-2019.
Kosten sociaal domein waren al een grote post in begroting; flinke toename in 2015 In figuur 6 zijn de totale lasten weergegeven in de jaarrekening
van de gemeenten in Zuid-Holland, in de periode 2011-2019, verdeeld over de hoofdtaakvelden van het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
l € K)
9
€ 8
€6 80 - Völkshutswsting ruimt•4i>k« cxdening »n stedelijk* vernieuwing
€4
70 - Volksgezondheid en rrwlieu 60 - Sociael Domein
€2-1
SO
Figuur 7
€ 0 2011
2012
■ 80 Volkshuisvesting ruimtekjke ordening en stedelijke vernieuwing ■ 70
Volksgezondheid en milieu
■ 60- Sociaal Domein ■ SO - Sport, cultuur en recreatie
F guur 6
Sport, cultuur en recreatie
4 0 - Onderwijs 3 0 • Economie 2 O - Verkeer, vervoer en waterstaat 10 -Veibgheid
00 - Bestuur en ondersteumng
De ontwikkeling van de kosten van de hoofd taakvelden
209 4 0- Onder wijs
30- Economie 7 O - Verkeer vervoer en waterstaat
10 - Veiligheid 00 • Bestuur en ondersteuning
De totale lasten weergegeven in de jaarrekening van de gemeenten in Zuid-Holland.
Ook hier zien we een sterke stijging van de kosten van het
sociaal domein (mintgroene lijn). Er is een sterke stijging zichtbaar in 2015, het jaar van de decentralisaties. Na een kleine dip in 2017 stegen de lasten van het sociaal domein veel harder dan andere taakvelden binnen de begroting. Een
tegenovergestelde beweging is zichtbaar voor de taakvelden eco nomie (oranje lijn) en volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (paarse lijn). Het taakveld economie wordt vooral beïnvloed door de gemeente Rotterdam.
B
8
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten m Zuid Holland
De sterke kostendaling op het gebied van volkshuisvesting,
€ 200
ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing zien we ook bij
€ ISO
de grondexploitaties. Zuid-Hollandse gemeenten hebben in de loop der jaren aanzienlijk minder geïnvesteerd in ruimtelijke
ontwikkeling en wonen, ook als gevolg van de vastgoed crisis waarbij gemeenten verliezen hebben moeten nemen en zich daardoor meer risicomijdend zijn gaan opstellen. Tegelijkertijd
C 1OO
€ SO € O'
C 50
is de behoefte aan woningbouw op landelijk en provinciaal
€ -KX)
niveau onverminderd groot. De Rijksoverheid geeft zo nu en
€-ISO
dan impulsen aan de woningbouw met cofinanciering (in de
C -200
vorm van woondeals e.d.) Er is echter steeds minder ruimte in de Zuid-Hollandse begrotingen om de woonopgaven structureel in te vullen. Ons beeld is dat de toenemende financiële druk, vooral vanuit het sociaal domein, investeringen in woningbouw
— 610 Bijstandsverlening “ 622 Huishoudelijke verzorging —• 6S2 Voorzieningen gehandicapten
€ -2S0 20»
Figuur 9
2011
2012
2013
ZOU
2015
De verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende functies binnen het sociaal domein.
en ruimtelijke ontwikkeling steeds meer in de weg staan.
In zowel 2010 als 2011 was het resultaat op de jaarrekening
Financiële problemen vóór 2015 én daarna
negatief ten opzichte van de begroting. Deze verschillen zijn vooral te wijten aan tekorten op de bijstandsverlening.
In figuur 8 zien we de uiteindelijke kosten voor het sociaal domein in de jaarrekening van de gemeenten Zuld-Holland
In 2011 bedroeg het tekort op bijstandverlening € 217 miljoen. In 2012 pakte de jaarrekening positiever uit en werd voor het sociaal domein een bescheiden overschot gerealiseerd, ondanks het tekort op huishoudelijke hulp van € 65 miljoen. In de jaren 2013 en 2014 was er ook een overschot. Opvallend zijn
tegenover de begrote kosten.
de overschotten op bijstandsverlening en huishoudelijke hulp.
«->oo
In 2015, het eerste jaar van de decentralisaties, ontstonden er wederom tekorten op het sociaal domein, in totaal ging het om
C-BO
zo’n € 295 miljoen.
€-200 <-2S0
Meevallers maskeren tekorten maatwerk-
< -300
€-350
20» Figuur 8
2011
2012
2013
2OU
2015
2016
2017
2518
2019
De uiteindelijke kosten voor het sociaal domein
Hieruit blijkt dat de tekorten in het sociaal domein niet nieuw zijn voor de gemeenten. In 2010 en 2011, in de nasleep van de economische crisis, waren er ook al tekorten. In de jaren
erna, van 2012 tot 2014, ging het even bergopwaarts en was het resultaat in de jaarrekening positief in vergelijking met de begroting. Maar sinds 2015 kampen de gemeenten, met uitzondering van 2016, met aanzienlijke tekorten. Om deze ontwikkelingen, voor én na de decentralisaties in 2015, goed te kunnen duiden, kijken we naar de functies en taakvelden.
dienstverlening In figuur 10 zijn de verschillen te zien tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende taakvelden binnen het
sociaal domein, in de periode 2016-2019.
t -SC
€ K>0 t -ISC
♦ -2OG
— 63 Inkomensregelingen — 671 Maatwerkdwnstverlcnmg 1B« •— 672 Maat««rkdi»nstvarlaning 18* 682 Geescalearde zorg 18-
-221 < -2S0
In figuur 9 zien we de verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende functies binnen het sociaal domein, in de periode 2010-2015.
B
20 7
Figuur K>
20IV
2019
De verschillen tussen de jaarrekening en de begroting voor de verschillende taakvelden binnen het sociaal domein.
9
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
De grootste verschillen ontstonden in de periode tussen
Drie grote opgaven rond klimaatverandering
2016 en 2019 binnen de taakvelden maatwerkdienstverlening 18- (individuele voorzieningen jeugdhulp) en Wmo. De
Eén van de meest uitdagende opgaven in de huidige tijd is de klimaatverandering. Er zijn drie centrale thema’s binnen dit
tekorten op deze taakvelden lopen steeds verder op.
onderwerp: ‘energietransitie’, ‘klimaatadaptie’ en ‘circulaire economie'.
Tegelijkertijd liggen bij een aantal taakvelden binnen het sociaal domein begroting en realisatie erg dicht bij elkaar. In 2019 val len de kosten voor een aantal taken zelfs lager uit dan begroot. De post inkomensregelingen, waaronder alle inkomens- en
bijstandsvoorzieningen vallen, spant de kroon met een posi tief verschil van € 73 miljoen. Deze meevallers maskeren de
aanzienlijke tekorten binnen andere taakvelden van het sociaal domein.
1. Energietransitie
Om de opwarming van de aarde te beteugelen, zijn maatregelen nodig. Daarom hebben Nederlandse overheden en organisaties in 2019 het Klimaatakkoord gesloten: de Nederlandse uitwer
king van de internationale klimaatafspraken van Parijs (2015). De Raad voor het Openbaar Bestuur is gevraagd een onderzoek
te begeleiden naar de hoogte van de extra uitvoeringslasten
Verschuivingen in resultaten Vanaf 2017 zien we een verschuiving in de tekorten binnen het
sociaal domein. Zo was het tekort op inkomensregelingen in 2017 nog € 79 miljoen, terwijl in 2018 een bescheiden positief resultaat van € 4 miljoen werd geboekt ten opzichte van de begroting. In de jaarrekening voor 2019 liep dit bedrag verder
op tot € 73 miljoen. Bij de Wmo ging het juist de andere kant op, met als gevolg een negatief resultaat van € 36 miljoen in 2017, € 15 miljoen in 2018 en € 75 miljoen in 2019. Bij maat
werkdienstverlening 18- (jeugdhulp) waren de verschillen nog groter. De tekorten liepen daar op van € 79 miljoen in 2017, naar € 90 miljoen in 2018 tot € 221 miljoen in 2019.
die nodig zijn om het Klimaatakkoord uit te voeren. Op basis van dit onderzoek1 wordt gesteld dat de kosten voor gemeen
ten in 2024 € 599,6 miljoen zullen bedragen. De totale extra
uitvoeringslasten bedragen € 1.589,3 miljoen voor de periode 2022-2024. Let op, het gaat hierbij alleen om de structurele extra apparaatslasten van gemeenten! Programmalasten en investeringen zijn nog niet meegenomen in de genoemde be dragen.
Uitgaande van dit onderzoek hebben wij nauwkeurig kunnen berekenen wat de komende meerkosten zijn voor de ZuidHollandse gemeenten, vanaf 2022. Omdat de meeste gemeenten al begonnen zijn, hebben we voor de jaren 2018-2021 een inschatting gemaakt op basis van dezelfde
cijfers. Niet elke extra taak is al aan de orde; sommige taken (bijvoorbeeld het uitrollen van wijkuitvoeringsplannen in het
Nieuwe interbestuurlijke opgaven zorgen voor extra financiële druk De samenleving heeft te maken met grote opgaven en transities
kader van de warmtetransitie) worden nog opgestart. €120
# €100 5
1016 91.4
€60
76.7
die de grenzen van individuele overheden overschrijden, zowel waar het gaat om de problematiek als om het vinden van de oplossing. Overheden werken daarom steeds vaker samen op
€40 ——Verwachting kosten €?0
—Ondergrens kosten —Bovengrens kosten c ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
basis van regionale en/of landelijke afspraken.
Mie 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2O2S 2026 2027 2028 2029 2030
Hierna bespreken we de twee voornaamste opgaven die de ko
mende jaren een groeiende inzet zullen vragen van de overheid als geheel en daarmee ook van de gemeenten. Die opgaven zijn:
Figuur 11
de klimaatverandering en het toekomstbestendig (en betaal baar) wonen.
We zien dat de opgetelde extra apparaatskosten (loonkosten
Verwachte extra apparaatskosten energietransitie gemeenten Zuid-Holland 2018*2030
en overheadkosten) oplopen van € 31 tot € 42 miljoen in 2019 tot maximaal zo'n € 100 miljoen in de jaren die nog komen. Let wel: dit zijn alleen de apparaatskosten. Hier komen de operationalisaties van beleid en de investeringen nog bij. 1
B
Zie voor de resultaten https/Zwwwraadopenbaarbestuur nl/documenten/ publicaties/2021/01Z25fedv>es-van parijs naar praktijk
10
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
2. KUmaatadaptatie Het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie is een gezamenlijk plan van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om
Nederland klimaatbestendig en waterrobuust in te richten. "Bij ons wordt klimaat heel belangrijk gevonden, maar we hebben geen idee hoeveel kosten de energietransitie nog met zich mee zal brengen."
Woonopgave lastig te realiseren
Het tweede interbestuurlijke thema is wonen. Het woon beleid is een gemeentelijke taak, waarvoor gemeenten financieel verantwoordelijk zijn en de financiële risico's dragen. In de 'Staat van de Woningmarkt 2020' stelt het Ministerie van BZK voor om in de periode 2020-2030 in totaal 845.000 woningen te realiseren en de bouw door te laten gaan tijdens de coronacrisis om een terugval, zoals tijdens de kredietcrisis,
te voorkomen.
Strateeg gemeente Leiden
De activiteiten van de gemeente variëren van het stellen van
Aan de hand van een taakanalyse en capaciteitsberekening voor
diverse categorieën gemeenten (klein, middelgroot, groot) heb ben we een indicatie gemaakt voor de apparaatsuitgaven. Voor de gemeenten in Zuid-Holland komen wij uit op een bedrag van € 7,5 miljoen in 2019, € 11,1 miljoen in 2021 en daarna € 5,6 miljoen per jaar. Programmalasten en investeringen zijn nog niet meegenomen in de genoemde bedragen. De piek in
randvoorwaarden (visie, plannen en regelgeving) tot een actieve rol (aankoop en verkoop van gronden, ontwikkeling). De huidige lokale financiering en het verrekenen van de kosten en opbrengsten van de gronden gebeurt in principe via de
grondexploitatie. Dit is een balans van kosten en opbrengsten per locatie. Als we kijken naar de omvang van deze grondex ploitaties, zien we het volgende beeld:
2021 houdt verband met de initiële (participatieve) beleids ontwikkeling op dit gebied.
€20 t € IA
3 Circulaire economie In het ‘Publiek Kader Huishoudelijk Afval’ legden gemeenten en Rijk vast dat in 2020 de hoeveelheid restafval per persoon, per jaar gemiddeld niet meer mag zijn dan 100 kilogram en dat 75% van het huishoudelijk afval moet worden gescheiden. Deze nonnen vertalen zich in kosten voor de gemeenten die zij (kunnen) doorberekenen in de afvalstoffenheffing aan de
inwoners. Deze heffing is met een stijging van 10% in 2021
4 ’*
werd ervan uitgegaan dat de kosten van de gemeenten konden worden opgevangen binnen de geraamde stijging van de inkomsten uit het gemeentefonds. Ook werd reke
ning gehouden met de mogelijkheid dat het Rijk aanvullende middelen ter beschikking zou stellen. Dat laatste is inderdaad gebeurd in de vorm van een aantal decentralisatie-uitkeringen.
Het gaat daarbij grotendeels om incidentele middelen. Deze uitkeringen liepen voor alle Zuid-Hollandse gemeenten tezamen op tot € 8,0 miljoen in 2016, € 1,0 miljoen in 2017, € 29,7 miljoen in 2018, € 29,2 miljoen in 2019 en
€ 0,3 miljoen in 2020. Hierbij moet opgemerkt worden dat de middelen vanuit het gemeentefonds niet voldoende zijn om de kosten van gemeente te dekken. Het verschil wordt
(incidenteel) door gemeenten zelf opgelost.
B
IS_________________________________________
H
056
097
2014
2O1S
2016
€10 toe €0,6
€<U
€07
«zon
Figuur 12
Bij het sluiten van het IBP (Interbestuurlijk Programma)
12S
«.u
de sterkst stijgende factor in de lokale lasten (CBS, 2021).
Vergoedingen voor het Interbestuurlijk Programma vanuit het Rijk niet afdoende
B 850 Bouwgrondcxplcxtatic ■ 820 Woningexpkxta'.ie/woningbouw g 82 Gror>de<ploitat<e (niet-bedn/venle B 52 Fystefce bedryfunfrastructuui
■I i.«
2012
2013
20T7
201»
2019
2020
Crond«xploHati«s (woningen en bedrijventerreinen) in begroting gemeenten Zuid-Holland 2011-2020.
In figuur 12 staan de begrote kosten voor grondexploitaties (woningen en bedrijventerreinen) van gemeenten over de periode 2011-2020. In deze periode is de grondexploitatie sterk afgenomen. Waar het volume in 2011 nog € 1,8 miljard
bedroeg, is dit in de begroting van 2020 gedaald tot € 760 miljoen. Dit betekent een afname van ongeveer € 1,0 miljard in de begroting. Er zijn twee belangrijke redenen voor deze daling: de kredietcrisis van 2008 (tevens de voornaamste reden); steeds meer gemeenten in Zuid-Holland kopen of verkopen zelf geen grond
meer, maar faciliteren (marktpartijen) bij de ontwikkeling van woningbouw en bedrijventerreinen.
11
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Eigen baten gemeenten In dit hoofdstuk analyseren we de inkomsten van de gemeenten
in Zuid-Holland voor de periode 2011-2019. De baten worden uitgesplitst in: algemene uitkering, gemeentelijke belastingen en heffingen en overige baten. Ook verkennen we in hoeverre de
r
o e 5
O
1.S OJ’
baten gemeenten in staat stellen om beleidsruimte te creëeren.
0.15
OM
o.n
on
In figuur 13 zien we de ontwikkeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor gemeenten in Zuid-Holland, in de periode 2011-2019. Het zijn de gerealiseerde baten op basis van de jaarrekening van de gemeenten.
015
0.15
018
0)8
019
02$
on
on
OM
X)
051
0.50
0 47
0 4,9
0 86
0 87
0.90
2017
2018
2019
OW
022
0J2
055
1
OM
OU
2
07
O.S M 0.77
0.78
0.79
084
054
2012
2013
2014
2O1S
2016
oJ 2011
r7
■ OZB ■ Afvalstofhefbng en reinigingsrechten ■ Rioolheffing
«.s
Figuur 14
€ 4
€3
€2
5.9 4.7
4.7
4.6
6.2
6.1
6.5
6.9
€0
2OTI
2C12
2013
201S
De gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen.
Opvallend is dat de overige inkomstenbronnen van
4.4
€ I
F guur 13
■ Parkeerhefhng ■ Toeristenbelasting ■ Overige heffingen
2O1C
2317
2016
20 9
De ontwikkeling van de algemene uitkering uh het gemeentefonds
gemeenten steeds verder zijn gestegen. Zo zijn de inkomsten uit parkeerbelasting gestegen van € 165 miljoen in 2015 naar €221 miljoen in 2020. Inkomsten uit de OZB (woningen
en niet-woningen) zijn in dezelfde periode gestegen van € 838 miljoen in 2015 naar € 897 miljoen in 2020.
De algemene uitkering uit het gemeentefonds is de belangrijk ste inkomstenbron van gemeenten. In de bovenstaande figuur zien we de ontwikkeling van de gezamenlijk algemene uitkering
voor gemeenten in Zuid-Holland in de periode 2011-2019. Over deze periode is een duidelijk stijging zichtbaar, van € 4,7 miljard in 2011 naar € 6,9 miljard in 2019. De grootste ver
klaring voor deze stijging is de decentralisatie van aanvullende taken binnen het sociaal domein in 2015. In de figuur zien we dat terug in ‘de sprong’ tussen 2014 en 2015. Deze ontwik
Landelijke ontwikkeling gemeentelijke heffingen
De woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) nemen in 2021 toe met 4.4% ten opzichte van 2020. Dat blijkt
uit een analyse van de begroting 2021 van alle gemeenten in Nederland, door het CBS (2021). De verdeling van die woonlasten is te zien in de onderstaande figuur 15. 8%
keling leidde tot een stijging van de algemene uitkering van ongeveer € 1,6 miljard.
In de jaren voor de decentralisaties van 2015 zien we een lichte daling van de totale algemene uitkering. Deze valt vooral te
Onroerendezankbelasting
9%
verklaren uit de lagere vergoeding voor bijstandverlening. De vergoeding is vanuit het Rijk gekoppeld, zij het met enige vertra ging, aan de werkelijke volumes.
'
■ ANalstoftieft ing ei> leinigingstechten ■ Rioolheffing ■ Parkeer heffingen
■ I eges wonen en bouwen ■ toeristenbelasting
In figuur 14 staan de gerealiseerde inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen in de periode 2011-2019. De grootste
■ Overige heffmger
A
inkomstbronnen zijn de onroerendezaakbelasting (OZB) op
woningen en niet-woningen, de afvalstoffenheffing en rioolhef fing. De inkomsten uit gemeentelijke belastingen en heffingen stijgen geleidelijk van € 1,8 miljard in 2011 naar € 2,1 miljard in 2019.
B
1
40%
19' F iguur 15
Do verdeling van de gemeentelijke woonlasten In Nederland (Bron: CBS 2021)
k
12
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Uit de voorgaande figuur blijkt dat het grootste deel van de
In de periode 2011-2019 is een duidelijk dalende trend zicht
inkomsten van Nederlandse gemeenten afkomstig is uit de OZB
baar, van € 6,5 miljard in 2011 naar € 4,4 miljard. De belang
(40,3%), rioolheffing (15,3%) en afvalstoffenheffing (19,2%).
rijkste verklaring voor deze daling zijn de teruglopende op brengsten uit grondexploitaties: van € 1,8 miljard in 2011 naar
Kijkend naar de verschillen met 2020 trekt het CBS (2021) de
volgende conclusies:
€ 800 miljoen in 2019. Ook de specifieke uitkeringen binnen het sociaal domein, voor inkomensregelingen (bijstand), zijn in
• De begrote OZB-opbrengst is 5,8% hoger in 2021 ten opzich
de periode 2011-2019 ongeveer met € 400 miljoen gedaald.
te van 2020. Dit is de grootste stijging sinds 2004. • De inkomsten uit de afvalstoffenheffing stijgen op basis van
Jarenlang waren grondexploitaties een belangrijke bron van inkomsten voor gemeenten. Door de economische crisis
de begroting 2021 met 10% ten opzichte van 2020. Dit is de
werden deze grondexploitaties een 'schip van bijleg' (Raad voor
grootste stijging in 26 jaar tijd, terwijl ook vorig jaar al een toename van 8,6% is doorgevoerd.
de Financiële verhoudingen, 2015). Uit onderzoek blijkt dat de totale hoeveelheid bouwgrond die wordt geëxploiteerd door de gemeente (met een correctie voor gewijzigde regelgeving) is
• De inkomsten uit de rioolheffing stijgen op basis van de be groting 2021 met 2,6% procent ten opzichte van 2020.
gedaald van € 8,4 miljard in 2012 naar € 5,3 miljard in 2018 (Deloitte, 2020). Deze daling werd veroorzaakt door afboekin gen, een strenger en strakker regime om financiële debacles te
Deze conclusies bevestigen het beeld dat gemeenten de inkom
voorkomen en een terughoudende opstelling van gemeenten bij
sten uit gemeentelijke heffingen en belastingen verder proberen te vergroten, zeker waar het gaat om de opbrengsten uit de OZB en afvalstoffenheffing.
het aankopen van grond.
In figuur 16 zien we de gerealiseerde 'overige baten’ van de
gemeenten in Zuid-Holland in de periode 2011-2019. Het gaat onder meer om baten uit grondexploitaties, bouwvergunningen en specifieke middelen vanuit het Rijk voor inkomensregelingen (bijstand). f C7 --------CK t
ft*
c« 1.®
1.9
€5
*,7
1.1
C4
2.4
U
1.0
1.0
03
2.4
C3
2.4 2.4
1.9
13
1.9
13
1.9
C 2
C 1
€0
0.7
03
2011
2012
03
03 03
2013
20U
201S
■ 8C - VOlKShu CVCMincj ordening en stedelijke verrieuving ■ O - Volksgezondheid en milieu ■ (.0 Sociaal tornein ■ 0 • Sport cultuur en recreatie ■ 4 0-Onderlip
F guur 16
B
0.7
03
0.9
03
201e
zon
201®
2019
J
■ 30-Economie ■ 20-Verkeer vervoeren waterstaat B io Veiligheid ■ 00 ! leuning
De gerealiseerde 'overige beten* ven de gemeenten.
13
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten tn Zuid-Holland
Beperkte en verder slinkende eigen beleidsruimte -•
■
■
•
De positie van de gemeente in het Openbaar Bestuur is sinds 2012 steeds belangrijker geworden. Als 'eerste overheid’ kreeg
de gemeente steeds meer taken. Ze is immers de eerste over heid voor burgers, indien zij steun of hulp nodig hebben. De gemeente moet dus zoveel mogelijk vormen van dienstverlening
Eigen beleidsruimte op formele gronden Geen duidelijk financieel onderscheid tussen
autonomie en medebewind
bieden (VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, 2OO7).23
Het traditionele juridische onderscheid tussen 'autonomie' en 'medebewind' gaat niet op bij de financiering van decentrale
Beleidsruimte
taken. Het verschil tussen autonome en medebewindstaken is steeds diffuser geworden. Gemeenten moeten uitgaven voor
In het onderzoek wordt de term beleidsruimte gebruikt. In veel gevallen zou hier ook beleidsvrijheid en/of auto nomie gelezen kunnen worden. Het gaat hierbij in alle
beide taken bekostigen uit het gemeentefonds. In hoeverre is de gemeente vrij om zelf haar beleidsdoelen en de daaraan
de term beleidsruimte volgen wij de uitspraken van de
verbonden taken vast te stellen? Kan de gemeente bijvoorbeeld zelf aanvullende regels maken op landelijke wetgeving? Is ze gehouden aan uitvoeringsregels of regels over besluitvorming
afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
of kan ze zelf kiezen met wie ze wil samenwerken?
Lange tijd was er consensus over het neerleggen van (zoveel mogelijk) taken bij de gemeente. Enerzijds speelt de
De Raad voor het Openbaar Bestuur concludeert - op basis van een globale inventarisatie van de uitgaven op de verschillende beleidsclusters - dat slechts een beperkt deel van de gemeen
gevallen om de mate waarin gemeenten ruimte hebben/ ervaren om eigen keuzes te maken. Met het gebruik van
gemeente daarin de rol van uitvoerder, anderzijds heeft de gemeente ook beleidsruimte of autonomie nodig om de overgehevelde taken goed te kunnen vervullen. Die ruimte is er niet altijd. Gemeenten voelen zich soms een
telijke uitgaven het gevolg is van volledig autonome beleids keuzes. Het overgrote deel van de uitgaven is het gevolg van politiek bestuurlijke keuzes die in nationale wet- en regelgeving
‘brandweerman die het vuur wil blussen, maar geen water heeft’.
zijn vastgelegd of uit rijksbeleid volgen. Een substantieel deel van de uitgaven wordt ingegeven door de wens van gemeenten
om vooral niets anders te doen dan vergelijkbare gemeenten.’ Er is er sprake van aanzienlijke beperkingen van de met de decentralisatie oorspronkelijk beoogde beleids
ruimte, deze wordt in veel gevallen geminimaliseerd "
Prof. mi. dr H Addink
3
2
B
VNC Commissie Gemeentewet en Grondwet De eerste o^rheid. juni 2007
Raad voor het Openbaar Bestuur Beleidsvrijheid geduid Beleidsvrijheid bij de centrale taken een nadere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudin gen Maart 2019
14
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking
van de gemeenten. Het Interbestuurlijk Programma, het
Verantwoordelijkheden en budgetten belemmeren het samen
Klimaatakkoord, woondeals en talrijke andere afspraken hebben geen wettelijke grondslag, maar brengen wel
oplossen van complexe maatschappelijke vraagstukken.
financiële verplichtingen met zich mee. Verplichtingen
Bij maatschappelijke verander opgaven zijn vaak meerdere
die niet vrijblijvend zijn en van invloed zijn op de vrije
overheidslagen betrokken, ieder met eigen budgetten, kennis
beleidsruimte van gemeenten.
samenwerkingsverbanden werken door in de budgetten
en democratische verantwoording. De middelen, kennis en mogelijkheden om samen een maatschappelijk vraagstuk op te lossen, zijn verdeeld over vele partijen. Dit stelt enerzijds extra
Beperking autonomie werkt door op andere terreinen
eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording (ROB,
We zien dat de democratische beslissingsruimte voor gemeen
Van den Berg & Leun, 2020) en beperkt tegelijkertijd de bewegingsruimte van de spelers. En dus ook van gemeenten.
ten afneemt door de eisen die (formeel en informeel) aan
Daarnaast zien we de autonomie van gemeenten afnemen door de regionale verbanden waarin gemeenten hun taken (moe ten) oppakken en uitvoeren. Deze 'horizontale samenwerking'
de beslissingsruimte kleiner, het werkt ook door op andere terreinen. Geld kun je maar één keer uitgeven. Als je een
heeft altijd een verticale component. In wezen creëer je met
blijft er logischerwijs minder geld over voor andere zaken.
de regionale samenwerking een nieuwe laag die in de optiek van de deelnemers vaak leidt tot een verticale verhouding. Dat
“Afgerekend worden op vrije keuzes, die je als burge
gemeenten worden gesteld. Dat heeft vergaande gevolgen. Niet alleen wordt binnen het beleidsterrein waar het om gaat
gemeente verplicht geld te besteden aan bepaalde zaken,
betekent dat het belang van de samenwerking (vaak ver) boven de individuele belangen van de deelnemers wordt gesteld.
meester maakt -meer of minder handhaven bijvoor
Naast formele samenwerkingsverbanden wemelt het in overheidsland van de convenanten, deals en akkoorden:
waarvoor op gemeentelijk niveau geen verantwoorde
samenwerkingsverbanden die (koepels van) overheden
meester als bewaker van het democratisch proces"
ogenschijnlijk op gelijkwaardige basis aangaan. Al deze
Drs. B Eenhoorn
beeld- is onderdeel van het politieke bedrijf. Aangespro ken te worden op beleidskeuzes in het sociale domein,
3 Decent laliittM
lijkheid kan worden gedragen, frustreert elke burge
3
3
3
O«c»nt!**no«
Mtovww W«t Inburger InQ
i-ort :hcoke
v-owf v* mg
peuter*.
Kar» s »n
9 *l'rt
'• V»t>A rrk
OZV/
in 4» LN'Ua'id
GM-WlevU 1 bu<Jjet n >.»r GF
4 »r GF
buc <-c<,rnlr.
<.‘47 n
•i
uxiaal öon-i.ln
F'
BKtuunMkoad
K>rp »M»ktaQO« d 5.!» etWSf'krrvj rr^t mAj»
inti
(n • poe'i. •nttKJnW...iVHtf 1 mwatre/^er
N «uw©
^9 Tp te»
04*1
Figuur 17 Tijdlijn ontwikkelingen met impact op gemeenten.
B
-r*gr>e.-
O TQ'tari «»•
.•mi kerven o© rrker vwn ie jevr.ten
15
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid Holland
De eigen beleidsruimte vanuit een financieel perspectief
Ontwikkeling van het aandeel gemeenschappelijke regelingen in de begroting
In figuur 18 is voor de periode 2011 tot en met 2019 het totaal van de begroting van de Zuid-Hollandse gemeenten ingedeeld volgens de systematiek van de Raad voor het Openbaar Bestuur
In de onderstaande figuur is het aandeel van de gemeenschap
(ROB, 2019). Zie ook biilaee 5. De scores zijn weergegeven in drie categorieën: weinig beleidsruimte (1-3,5), gemiddelde
begroting van de gemeenten in Zuid-Holland, voor de periode 2011-2020. We zien een duidelijk oplopende trend. In 2011
beleidsruimte (4-7) en veel beleidsruimte (7,5-10).
bedroeg het aandeel van bijdragen aan de GR'en nog 10,2%. In 2020 is dat percentage al opgelopen tot 24,4%. Dit betekent dat
12,3
| 4 12
€ K)
5.4
56
5.1
U2
S.7
bijna een kwart van de begroting van gemeenten wordt gere
12.6 S.9
S5
4.4
iS
J.4
16
In 8.4
€ 8
€6
19
17
C A
99
S.7
5.5
55
2011
2012
2013
20 4
€2
7.0
7.0
7.9
BJ
201S
2016
2Ct7
2018
serveerd voor gemeenschappelijke regelingen. Bij een gemeen schappelijke regeling hebben individuele gemeenten beperkt Invloed op de uitvoering en de kosten. Hierdoor is het voor de
gemeenteraad moeilijker om grip te houden. Je zou kunnen stellen dat, naarmate een gemeente meer GR-taken heeft, de vrije beleidsruimte afneemt, al was het alleen maar omdat de
CO -----
Figuur 18
pelijke regelingen (GR'en) aangegeven op het totaal van de
20 9
Beleidsruimte van de begroting van de Zuld-Hollandse gemeenten.
In de periode 2011-2019 zien we een duidelijke verschuiving. Het aandeel 'weinig beleidsruimte’ nam toe ten koste van het aandeel ‘veel beleidsruimte'. Het aandeel 'weinig beleidsruimte' neemt toe van 44% in 2011 naar 62% in 2019. De twee belang rijkste verklaringen voor deze verschuiving zijn:
doorlooptijd van het doorvoeren van aanpassingen (inhoudelijk of financieel) een stuk langer is dan bij taken die in eigen beheer worden uitgevoerd. Ook moet een gemeente rekening houden met voorkeuren en belangen van andere gemeenten binnen de GR, waardoor de vrije beleidsruimte nog kleiner
wordt Als we verschillende grootteklassen (figuur 27) van gemeenten in Zuid-Holland onder de loep nemen, zien we grote verschillen
• de sterke afname van eigen grond (figuur 26) (grondexploitaties) van de gemeenten in Zuid-Holland;
in de ontwikkeling van het aandeel gemeenschappelijke regelin gen in de totale begroting.
• uitbreiding takenpakket van gemeenten in het sociaal domein in 2015.
V*
CV
In de laren na de decentralisatie in het sociaal domein, zet deze trend zich door: de beleidsruimte in de begrotingen van ZuidHollandse gemeenten neemt steeds verder af. Wel zijn
€ X)
3
€ 8 €6 € 4
<- 2
—W—-j
(figuur 28) gemeenten. 2011
2012
ZOU
■ Lasten in CRan Figuur 19