20211021-02 Vragenhalfuur D66- Bijlage 1 Rapport Omgevingsdiensten in beeld
Tekst van het document
en BRZO/RIE4.
(DCMR Milieudienst Rijnmond), met een gemiddelde van circa 25 per jaar. In totaal worden er in Nederland 635
ongeveer 12.000 vergunningplichtige bedrijven. Hierbij
N= 21 (van 7 diensten zijn geen data bekend
bedrijven aan een actualiteitstoets onderworpen hoeven
1 dienst is geen data bekend omtrent het
moet aangetekend worden dat niet alle vergunningplichtige
Figuur 20. Percentage actualisatietoetsen per jaar ten opzichte van vergunningplichtige inrichtingen (C +IPPC+BRZO, N = 21)
29
OD - Noorzeekanaalgebied
18.93% RUD - Zuid Limburg
16.69%
15.76% OD - Veluwe IJssel
DCMR - Rijnmond
15.32%
11.54%
7.69% OD - De Vallei
OD - Groningen
7.46% OD - Regio Utrecht
10.91%
6.87% OD - Zuid Holland Zuid
OD - West-Holland
6.67% OD - Noord-Holland-Noord
10.10%
5.30% OD - Regio Arnhem
OD - Rivierenland
4.94%
2.80% RUD Zeeland
OD - Regio Nijmegen
2,78% OD - Twente
4,22%
2.70% FUMO
1,55%
0.78% OD - IJsselland
RUD - Drenthe
0,71%
OD - IJmond
aantal vergunningplichtige inrichtingen
OD - Midden Holland
omtrent het aantal actualiteitstoetsen en van
te worden.
OD - OMWB
27.47%
actualiteitstoetsen uitgevoerd op het bedrijvenbestand van
66,53%
N = 24
OD - Noorzeekanaalgebied
DCMR - Rijnmond
49,28% RUD Utrecht
45,93% RUD Zeeland
FUMO
41,04% RUD - Zuid Limburg
41,24% OD - Rivierenland
37,49% OD - Veluwe IJssel
40,22%
34,38% OD - Noord-Holland-Noord
OD - De Vallei
33,33% OD - Brabant Noord
38,22%
33,23%
OD - Haaglanden
32,37%
OD - West-Holland
31,59% OD - Zuid Holland Zuid
OD - Groningen
29,79% OD - Achterhoek
27,60% OD - Midden Holland
26,91% OD - Twente
23,63%
21,92% OD - IJmond
OD - Regio Utrecht
21,04% OD - Noord-Veluwe
16,91% RUD - Limburg-Noord
14,36% OD - OMWB
OD - IJsselland
9,62%
inrichtingen (exclusief type A)
43,23%
over het aantal inspecties t.o.v. het aantal
50,22%
Van 5 OD’s zijn geen data beschikbaar
Figuur 21. Percentage inspecties per jaar ten opzichte van aantal inrichtingen (exclusief type A, N = 24).
Van vijf omgevingsdiensten zijn geen data beschikbaar over
het aantal inspecties ten opzichte van het aantal inrichtingen (exclusief type A).
Het percentage inspecties ten opzichte van het totaal aantal
Van vier omgevingsdiensten zijn geen data beschikbaar
(Omgevingsdienst IJsselland) tot 67% (DCMR Milieudienst
inrichtingen (exclusief type A).
over de inzet van bestuursrecht ten opzichte van het aantal
bedrijven, de inspectiefrequentie, varieert van ongeveer 10%
Het aantal bestuursrechtelijke maatregelen/acties
Rijnmond), met een gemiddelde van circa 30%. Hierbij
(bestuursrechtelijke boete, Last onder Dwangsom, sluiting
dient aangetekend te worden dat hier het totaal aantal
etc.) varieert van 0,1 % (Omgevingsdienst Midden- en West-
uitgevoerd inspecties is gebruikt. Voor met name IPPC- en
Brabant) van het totaal aantal inrichtingen tot 3,1% (RUD
BRZO-bedrijven zullen jaarlijks meerdere inspecties per
Zeeland) per jaar.
bedrijf worden uitgevoerd. Het aantal inspecties varieert
3,15%
mede doordat de wijze van registreren per omgevingsdienst separate inspectie meetellen en er zijn omgevingsdiensten
N = 25
het betreffende bedrijf weer voldoet aan de eisen. In de
de inzet van bestuursrecht t.o.v. het aantal
OD - Brabant Noord
DCMR - Rijnmond
RUD Zeeland
OD - Noorzeekanaalgebied
OD - Veluwe IJssel
OD - Noord-Veluwe
OD - Rivierenland
0,73%
OD - Midden Holland
1,29%
0,64%
RUD Utrecht
OD - Haaglanden
0,56%
OD - De Vallei
1,29%
0,52%
OD - OFGV
OD - Groningen
0,50%
OD - West-Holland
OD - Regio Nijmegen
0,49%
RUD - Zuid Limburg
0,92%
0,46%
RUD - Limburg-Noord
OD - Zuid Holland Zuid
0,38%
OD - Regio Utrecht
0,88%
0,35%
OD - Noord-Holland-Noord
FUMO
0,33%
0,71%
0,28%
0,67%
0,20%
0,18% OD - IJmond
OD - Twente
0,13%
is meestal niet in detail geleverd.
1,11%
inrichtingen (exclusief type A)
vragenlijst is wel om deze uitsplitsing gevraagd, maar deze
OD - OMWB
2,20%
Van 4 OD’s zijn geen data beschikbaar over
die één inspectie pas tellen als de kwestie is opgelost en
2,41%
wisselt. Er zijn omgevingsdiensten die elke inspectie als
Figuur 22. Percentage inzet bestuursrecht per jaar ten opzichte van aantal inrichtingen (exclusief type A, N = 25)
30
4,66%
N = 26 Van 3 OD’s zijn geen data beschikbaar
OD - Brabant Noord
0,27% OD - Veluwe IJssel
FUMO
0,27% OD - Noord-Holland-Noord
OD - Noord-Veluwe
0,27% OD - Haaglanden
0,72%
0,26% OD - IJsselland
DCMR - Rijnmond
0,22% RUD Utrecht
0,70%
0,19% OD - Regio Arnhem
OD - Regio Nijmegen
0,15% OD - Twente
0,48%
0,14% OD - Noorzeekanaalgebied
OD - Regio Utrecht
0,09% OD - OFGV
0,36%
0,08% OD - West-Holland
OD - Groningen
0,07% RUD Zeeland
0,35%
0,06% OD - De Vallei
OD - IJmond
0,06% OD - OMWB
0,33%
0,05% OD - Midden Holland
OD - Achterhoek
0,02%
0,01% OD - Rivierenland
RUD - Limburg-Noord
0,01% OD - Zuid Holland Zuid
1,77%
inrichtingen (exclusief type A)
2,10%
over de inzet van strafrecht t.o.v. het aantal
Figuur 23. Percentage inzet strafrecht per jaar ten opzichte van aantal inrichtingen (exclusief type A, N = 26)
Van drie omgevingsdiensten zijn geen data beschikbaar
Bij één omgevingsdienst zijn geen data beschikbaar over
inrichtingen (exclusief type A).
niet herleidbaar is over hoeveel fte BOA’s de dienst beschikt.
over de inzet van bestuursrecht ten opzichte van het aantal
de inzet van strafrecht. Voor één omgevingsdienst geldt dat
Het aantal strafrechtelijke maatregelen/acties (opmaken
Het aantal keer dat een strafrechtelijke maatregel/actie is
proces verbaal en andere strafrechtelijke sancties) is bij
ondernomen verschilt van 0% (RUD Zuid-Limburg) tot 72%
nagenoeg alle omgevingsdiensten minder dan 1% van het
per fte (Omgevingsdienst Regio Nijmegen).
aantal inrichtingen, met twee uitzonderingen van 2,1 %
72,0
(FUMO) en 4,7% (Omgevingsdienst Brabant Noord) per jaar. N = 27
OD - Regio Nijmegen
46,0
24,0 OD - Twente
OD - Brabant Noord
23,5 OD - Regio Utrecht
46,0
22,2 DCMR - Rijnmond
OD - Haaglanden
19,0 FUMO
7,7 OD - Groningen
17,1
7,2 OD - Veluwe IJssel
OD - Achterhoek
7,0 OD - Regio Arnhem
16,5
6,5 OD - Noord-Holland-Noord
31
OD - ZOB
5,7 OD - Noorzeekanaalgebied
Figuur 24. Aantal keer inzet strafrecht per BOA-fte (N = 27).
OD - De Vallei
4,0 OD - IJmond
1,7 RUD Zeeland
2,8
1,6 OD - Rivierenland
OD - OMWB
1,3 OD - Midden Holland
2,0
1,2 RUD Utrecht
OD - West-Holland
0,6
0,1 OD - Zuid Holland Zuid
RUD - Limburg-Noord
0,0 RUD - Zuid Limburg
13,3
dienst beschikt
OD - IJsselland
42,0
herleidbaar is over hoeveel FTE BOA’s de
45,0
inzet van strafrecht. Voor 1 OD geldt dat niet
OD - Noord-Veluwe
Bij 1 OD is geen data beschikbaar over de
3622 2700
N = 27 Bij 1 OD is geen data beschikbaar over de inzet van strafrecht. Voor 1 OD geldt dat niet herleidbaar is over hoeveel FTE BOA’s de
50
63
63
74
80
82
94
FUMO
OD - Haaglanden
RUD - Zuid Limburg
OD - Twente
OD - De Vallei
OD - IJsselland
RUD Zeeland
onderzoek naar het melden van ongewone voorvallen. In
de toekomst kunnen de verschillende onderzoeksresultaten
met elkaar worden vergeleken en verbetermogelijkheden in
de meldingssystematiek voor ongewone voorvallen worden verkend.
32
334
439
OD - Noorzeekanaalgebied
43 OD - West-Holland
of meldingsbereidheid van bedrijven. De ILT doet periodiek
DCMR - Rijnmond
40 RUD Utrecht
maken met de wijze en/of zorgvuldigheid van registratie en/
OD - OMWB
35 RUD - Limburg-Noord
op dit moment niet te achterhalen, maar mogelijk heeft dit te
OD - Groningen
32 OD - Regio Utrecht
per jaar. Een verklaring voor dit grote verschil in aantallen is
201
28 OD - Achterhoek
vingsdiensten vermeldt minder dan 100 ongewone voorvallen
OD - Brabant Noord
27 OD - Regio Nijmegen
dienst Noordzeekanaalgebied). Het merendeel van de omge-
200
22 OD - Noord-Veluwe
van 5 meldingen (ODMH) tot meer dan 3.600 (Omgevings-
OD - Regio Arnhem
19 OD - OFGV
Het absolute aantal meldingen ‘ongewoon voorval’ varieert
144
13 OD - IJmond
het aantal meldingen ‘ongewoon voorval’.
OD - Zuid Holland Zuid
12 OD - Veluwe IJssel
Van twee omgevingsdiensten zijn geen data bekend over
131
10 OD - Rivierenland
Figuur 25. Aantal meldingen ongewoon voorval (N = 27)
OD - ZOB
5 OD - Midden Holland
dienst beschikt
7%
34% Controlefrequentie Controlefrequentie o.b.v. risico-analyse
38%
Risicogericht toezicht Niet bekend
21%
Figuur 26. Verhouding tussen planning op basis van controlefrequenties of risicogericht (N =29)
De planning van de inspecties gebeurt voor 34% op basis van de controlefrequentie, 38% op basis van
risicogericht toezicht, 21% op basis van een combinatie van controlefrequentie en risico-analyse en bij 7% is het niet
bekend. Regionale risicoanalyses worden vaak uitgevoerd, maar dat dat leidt nog niet altijd tot een risicogerichte programmering.
33
7. Enkele analyses en observaties over de ‘foto’s’
• dit onderzoek richt zich op de taken die
omgevingsdiensten uitvoeren. Per dienst en per
deelnemer verschilt het deel van de totale VTH-taken die door de omgevingsdienst worden uitgevoerd en
Deze paragraaf bevat een aantal observaties van SPPS/TG
wat is ‘achtergebleven’ bij gemeenten en provincies.
over de uitgevoerde analyses.
Gemeentelijke BRIKS-taken zijn soms wel en soms niet bij omgevingsdiensten ondergebracht. Hetzelfde geldt voor
Algemene observaties
vergunningverlening en toezicht en handhaving van de
De opgeleverde data en de daarop uitgevoerde analyses
Natuurbeschermingswet door provincies
laten zien dat er grote verschillen bestaan tussen de
• het aantal beoordelingen van de actualiteit van een
inrichting laat een grote spreiding zien, maar ook het aantal
• de historische ontwikkeling van de omgevingsdiensten en
van bestuurs- en strafrecht verschilt.
• ten slotte zijn er verschillen in het beleid van de
omgevingsdiensten. Het budget per inwoner en per
vergunning varieert per omgevingsdienst;
inspecties per inrichting en de opgelegde sancties op grond
regionale keuzes;
Naar ons idee zijn de verschillen tussen omgevingsdiensten
deelnemers. De inspectiefrequenties, het gebruik van
te verklaren door de volgende factoren:
bestuursrechtelijke sancties en de inzet van strafrecht
• de regio waarin een omgevingsdienst opereert bepaalt
variëren sterk per omgevingsdienst. Het in kaart brengen
deels de opgave waarvoor de omgevingsdienst gesteld
van dergelijke verschillen in beleid was geen onderdeel
staat. Een industriële regio stelt andere eisen aan de
van dit onderzoek.
uitvoering dan een agrarische of een grootstedelijke
regio. Dit verklaart ten dele de verschillen in kosten per
In de periode dat dit onderzoek werd uitgevoerd, kwam
kwaliteitscriteria door hoger (en duurder) opgeleid
onderwerpen dragen de omgevingsdiensten bij de
ook het klimaatrapport van UN/IPCC5 uit. Op allerlei
inrichting en kosten per inwoner, het voldoen aan hogere
uitvoering van hun VTH-taken bij aan het realiseren
personeel en/of door meer prioriteit te geven aan
van klimaatdoelstellingen. SPPS/TG is ervan overtuigd
maatschappelijke opgaven;
dat met de grote invloed die de omgevingsdiensten
• het overall takenpakket per omgevingsdienst verschilt.
bij hun taakuitvoering kunnen hebben op de prestaties
Er zijn omgevingsdiensten die vrijwel alleen het
van bedrijven, er meer haalbaar is binnen de vigerende
BTP uitvoeren en omgevingsdiensten die tot bijna 80% aanvullende taken, zoals BRIKS4-taken, voor
wetgeving. Hiervoor is wel een verschuiving in accenten
gemeenten, adviestaken en taken op grond van de
in de uitvoering van de VTH-taken nodig op basis van een
Natuurbeschermingswet uitvoeren. Dit verklaart deels de
landelijk uniforme aanpak.
verschillen in budget en het budget per inwoner;
• het aantal inrichtingen en de complexiteit hiervan
Gemeenten en provincies zijn verplicht het BTP volledig
verschillen sterk per omgevingsdienst. De zes BRZO-
over te dragen aan de omgevingsdiensten. Bij 7 van de
omgevingsdiensten hebben een ander takenpakket dan
29 omgevingsdiensten hebben deelnemers het BTP nog
de overige omgevingsdiensten. Dat verklaart deels de
niet volledig overgedragen. Het betreft in alle gevallen
verschillen in kosten per inrichting, maar ook het aantal
gemeenten.
uitgevoerde inspecties. Zo wordt een BRZO-bedrijf ten minste éénmaal per jaar geïnspecteerd waarbij
Een groot deel van de inzet lijkt nu gebruikt te worden
categorie B-bedrijf wordt éénmaal in de vijf of tien jaar
capaciteit door een andere prioritering centraal te stellen op
een inspectie meerdere dagen in beslag neemt; een
voor de type B-bedrijven. Er ontstaat wellicht ruimte in de
geïnspecteerd;
4
basis van een meer risicogerichte programmering.
monumentenvergunning. Daarnaast vallen ook sloop- en gebruiksmeldingen
BRIKS-taken zijn Bouwen, Reclame, Inritten, Kappen en Slopen. Het begrip
op grond van het Bouwbesluit onder BRIKS-activiteiten.
omvat echter alle activiteiten, genoemd in artikel 2.1 en artikel 2.2 van de Wabo, uitgezonderd milieuactiviteiten. Het kan bijvoorbeeld ook gaan om
5
een afwijking van het bestemmingsplan, een aanlegvergunning of een
34
Klimaatverandering 2021: de fysieke wetenschappelijke basis, 7 augustus 2021.
Deel B. Onderzoek VTH 2021
35
8. Inleiding onderzoek VTH 2021
9. Onderzoeksaanpak
Artikel 5.6 van de Wabo verplicht het stelselverantwoordelijk
SPPS/TG heeft het onderzoek uitgevoerd op basis van de
kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken (in 2017
Adviescommissie VTH zijn gedaan, waarin een relatie is
departement tot een tweejaarlijks onderzoek naar de
aanbevelingen die in eerdere VTH-onderzoeken en door
en 2019), zowel voor de basistaken als voor de plus- en
gelegd met de wettelijke verplichtingen. De belangrijkste
achterblijvende milieutaken. Het laatste onderzoek vond
overeenkomsten en verschillen tussen de drie rapporten
plaats in 2019 en daarom is in 2021 een nieuw onderzoek
zijn - gegroepeerd naar de wettelijke basis - door SPPS/
uitgevoerd.
TG geïnterpreteerd en geduid (zie Bijlagenrapport 1, bijlage
Het ministerie van IenW heeft SPPS/TG opdracht gegeven
2). Daarbij is zoveel mogelijk een relatie gelegd tussen de
dit onderzoek uit te voeren, door informatie uit verschillende
aanbevelingen in genoemde rapporten en de in deel A
rapportages te combineren en gebruik te maken van de
verzamelde data. Voor de leesbaarheid van dit rapport zijn
data die in dit onderzoek zijn verzameld.
de aanbevelingen kernachtig weergegeven. Indien over het
Dit hoofdstuk bevat de analyse die is uitgevoerd op basis
onderwerp geen kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, is
van de aanbevelingen die in eerdere onderzoeken naar de
dat wel vermeld maar is daar verder geen duiding gegeven.
kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken (in 2017 en
2019 door Berenschot) en door de Adviescommissie VTH
De volgende onderwerpen komen naar voren, zoals
verplichtingen.
betrekking tot:
zijn gedaan, waarin een relatie is gelegd met de wettelijke
opgenomen in het Bor, AmvB en ministeriële regeling, met • het VTH-stelsel;
• VTH-uitvoeringsbeleid (eenheid regionale uitvoering); • verordening kwaliteit;
• goede kwaliteit uitvoering;
• basistakenpakket en BRZO;
• voldoende financiële middelen voor uitvoering • informatie-uitwisseling.
Daarnaast is een aantal thema’s in de rapporten genoemd: • horizontale borging;
• geharmoniseerd uitvoerings- en handhavingsbeleid; • beleids- en uitvoeringscyclus; • Interbestuurlijk Toezicht (IBT); • capaciteit strafrecht;
• andere rollen voor verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden.
36
10. Resultaten VTH-onderzoek 2021 in vergelijking met eerdere onderzoeken
Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). De meeste
artikelen zijn opnieuw opgenomen in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de ministeriële regeling.
De Wabo artikel 5.3 regelt dat een omgevingsdienst is ingesteld als openbaar lichaam, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, juncto artikel 52, eerste lid, van de Wet
10.1 Stelsel De uitwerking van het huidige VTH-stelsel is in 2016
gemeenschappelijke regelingen (Wgr) door Gedeputeerde
opgenomen in paragraaf 5.2 van de Wet algemene
Staten en burgemeester en wethouders van de betrokken
bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en is in 2017 verder
gemeenten, en juncto artikel 74, eerste lid, van die wet,
uitgewerkt in het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en in de
indien waterschappen mede een omgevingsdienst instellen.
Onderzoek Berenschot 2017
Adviescommissie VTH 2021
De wettelijke verankering in de Wabo/Bor heeft in korte tijd
Duidelijk is dat niet alle omgevingsdiensten een zodanige
geleid tot een robuuste uitvoeringspraktijk die een blijvende
kritische massa of robuustheid hebben dat ze in staat zijn de
impuls heeft gegeven aan de uitvoeringskwaliteit van de VTH-
VTH-opgave in de regio te vervullen op de manier waarop die
taken.
was bedoeld bij de totstandkoming van het stelsel. Ook is de
Op onderdelen is er discussie over de interpretatie van de
huidige opzet niet in lijn met de bedoeling van het advies van
wettelijke vereisten, maar dat neemt niet weg dat het stelsel als
de commissie-Mans om de milieuwethandhaving te verbeteren.
zodanig ‘staat’ en niet meer fundamenteel ter discussie wordt gesteld.
SPPS/TG onderzoek 2021 De bovenstaande vergelijking van de conclusies uit de drie onderzoeken illustreert de noodzaak tot het verzamelen
Onderzoek Berenschot 2019
van data over de omgevingsdiensten. Deze conclusies
Het stelsel staat en heeft zich in de afgelopen jaren in
uit de eerdere onderzoeken zijn veelal kwalitatief van
een rustig tempo verder doorontwikkeld. De kwaliteit van
aard, waardoor een goede onderbouwing en verificatie
uitvoering van de VTH-taken heeft daarmee verder aan kracht
van de conclusies niet mogelijk zijn. Bovendien is het
gewonnen. Er zijn nog steeds regio’s waar de samenwerking,
opvallend dat, na twee redelijk positieve beoordelingen, de
en daarmee de kwaliteit van de uitvoering, aan kracht kan
Adviescommissie VTH afwijkt van de beelden uit 2017 en
winnen.
2019. Wellicht dat er naar mening van de Adviescommissie te weinig voortgang is geboekt of is er een groot verschil
Tegelijkertijd wordt duidelijker dat het stelsel niet aan alle
in verwachtingen tussen de bereikte resultaten van de
verwachtingen kan voldoen.
omgevingsdiensten en de beoordeling van deze resultaten door de Adviescommissie VTH.
De kwaliteits- en procescriteria hebben een belangrijke rol gespeeld in de inrichting van het landsdekkend stelsel van 29
De data die zijn verzameld laten een grote spreiding zien
omgevingsdiensten, ingericht conform de kwaliteitscriteria en
tussen omgevingsdiensten. Omgevingsdiensten verschillen
werkend langs de procescriteria.
in omvang doordat het aantal en de complexiteit van de
inrichtingen variëren, maar ook door de controlefrequenties, de inzet van sancties op grond van bestuurs- en strafrecht en de inspanningen om vergunningen te actualiseren. De grote spreiding in de werkwijze van omgevingsdiensten is mogelijk van invloed op het level playing field voor
bedrijven en verschilt mogelijkerwijs in de bescherming van de burger en de leefomgeving.
37
golden er al procescriteria voor het handhavingsbeleid
10.2 VTH uitvoeringsbeleid De Amvb VTH (§ 7.2. Procescriteria) schrijft voor dat de
op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de
beleids- en uitvoeringscyclus opgesteld moet worden
Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Waar voorheen
en stelt inhoudelijke eisen aan de diverse schakels ervan.
kon worden volstaan met een handhavingskader en
Het vereist verschillende beleidstukken van de bevoegde
handhavingsstrategie, vereist de wet nu Wabo-breed
gezagen: VTH-beleid, uitvoeringsprogramma’s en periodieke
uitvoeringsbeleid, oftewel VTH-beleid, dat regionaal
rapportages. Voor de inwerkingtreding van de Wabo/Bor
afgestemd moet zijn op schaal van de omgevingsdienst.
Onderzoek Berenschot 2017
Adviescommissie VTH 2021
De omgevingsdiensten hebben sluitende begrotingen, maar
De commissie concludeert dat het BTP, zoals opgenomen
weinig weerstandsvermogen. Dat laatste is een bewuste keuze
onder Omgevingswet, niet wezenlijk afwijkt van het op dit
van gemeenten en provincies. De omslag van input- naar
moment geldende BTP. Wel is een gevolg voor het werk van
outputfinanciering is in volle gang, hetgeen de transparantie
omgevingsdiensten te verwachten: de uit te voeren taken
van het stelsel verder zal vergroten, mits dit zorgvuldig wordt
worden complexer en omdat meer activiteiten met algemene
ingevoerd. Wij kwalificeren de omgevingsdiensten dan ook als
regels worden gereguleerd, zullen minder vergunningen
voldoende financieel gezond.
worden afgegeven. De beoordeling van meldingen en toezicht en handhaving van algemene regels zullen daarentegen toenemen. De positie van de omgevingsdienst in termen van
Onderzoek Berenschot 2019
het BTP verandert hiermee niet, het werk wel.
Voor de beleids- en uitvoeringscyclus geldt dat deze is ingericht op decentraal niveau. Echter, ook landelijk is er sprake
De milieunormering in omgevingsplannen en een
van een beleids- en uitvoeringscyclus, namelijk die van wet-
uitvoeringstoets op de normering is een belangrijke stap in het
en regel-geving - waarmee rijksbeleid wordt ingevuld - en
opstellen van omgevingsplannen. De ‘uitvoering’ moet hierbij
decentrale uitvoering. Deze cyclus is niet stelselmatig belegd.
een gelijkwaardige partner voor ‘het beleid’ zijn. Het gaat
Zo blijkt het inbrengen van nieuwe taken in het stelsel zeer
hierbij om de aansluiting tussen beleid en uitvoering. Voor het
lastig en is het niet vanzelfsprekend dat ervaringen uit de
level playing field tussen bedrijven is het noodzakelijk dat de
uitvoering worden teruggeleid naar wet- en regelgeving door
toegestane activiteiten en normen voor activiteiten regionaal
een gebrek aan lerend vermogen in het stelsel.
worden afgestemd of zelfs regionaal eensluidend worden vastgelegd.
Met het VTH-stelsel komt de beleids- en uitvoeringscyclus voor een deel bij verschillende organisaties te liggen. Voor de kwaliteit van de uitvoering is het van belang dat deze cycli
SPPS/TG-onderzoek 2021 De werking van de beleidscyclus van omgevingsdiensten en
goed op elkaar ingrijpen. Dit wordt bemoeilijkt door een
opdrachtgevers was geen onderdeel van het kwantitatief
grote focus op efficiency in relatie tot kostenbesparing bij
onderzoek (deel A).
omgevingsdiensten en door gebrek aan sturing op collectief opdracht-geverschap. Daar is ruimte voor optimalisatie. Wij zien spanning tussen de collectieve uitvoering van VTHtaken versus de regelmatig individuele invulling van het opdrachtgever- en eigenaarschap van de omgevingsdiensten. Dit leidt in wisselende mate tot gefragmenteerde opdrachten aan de omgevingsdiensten en afwijkende verwachtingen van de dienstverlening van de diensten, benodigde budgetten etc. Omgevingsdiensten en deelnemers in de GR ervaren een spanning tussen onafhankelijkheid en betrokkenheid. Wij zien die spanning niet. Het gaat er juist om de balans tussen deze twee principes te bewaren. De kern ligt in het optimaliseren van de aansluiting tussen de beleids- en uitvoeringscyclus.
38
10.3 Verordening kwaliteit en informeren gemeenteraden en Provinciale Staten Volgens de Wabo/het Bor moeten gemeenteraden en Provinciale Staten regels stellen aan de kwaliteit van
een omgevingsdienst en moet dit worden vastgelegd in een verordening. Gemeenteraden en Provinciale Staten moeten worden geïnformeerd over het uitvoerings- en handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma en de
rapportage (artikelen 7.2, 7.3 en 7.7). Overigens moeten
gemeenten en provincies ook voldoen aan de kwaliteitseisen voor het uitvoeren van de zogenaamde achtergebleven taken.
Onderzoek Berenschot 2017
SPPS/TG-onderzoek 2021 Uit de eerdere onderzoeken blijkt dat de informatieplicht
De kwaliteit van het stelsel dient op het niveau van gemeenten
richting Provinciale Staten en gemeenteraden niet tot de
en provincies geborgd te worden door de reguliere horizontale
gewenste borging leidt. Het in dit rapport voorgestelde
verantwoording. Het VTH-beleid heeft echter in de regel een
instrument van wederzijdse visitatie, als doorontwikkeling
lage prioriteit bij gemeenteraden en Provinciale Staten. Het
op de collegiale toets, is in de ogen van SPPS/TG een
interbestuurlijke toezicht staat op afstand en vult het hiaat niet.
goede methode om kwaliteit te borgen en continue
Beide vormen van toezicht spelen daarmee geen wezenlijke rol
kwaliteitsverbetering te stimuleren (zie hoofdstuk 15).
in de kwaliteitsborging.
Dit werkt twee kanten op: zowel richting de staten en de gemeenteraden als richting de stelselverantwoordelijk bewindspersoon.
Onderzoek Berenschot 2019
Uit de aangeleverde gegevens blijkt dat bij 3 van
Borging door horizontale verantwoording is weliswaar een
de 29 omgevingsdiensten niet alle deelnemers de
gegeven maar blijft een zwakke plek in het stelsel. In geval
verordening hebben vastgesteld. 7 omgevingsdiensten
van incidenten krijgt de uitvoering van de VTH-taken veel
hebben de kwaliteitscriteria 2.1 laten vaststellen en 17
aandacht, maar structureel heeft dit dossier weinig prioriteit.
omgevingsdiensten hebben de kwaliteitscriteria 2.2 laten
Hoewel er diverse initiatieven zijn die hier verandering in
vaststellen. Van de resterende 5 omgevingsdiensten is deze
moeten brengen, zal de horizontale verantwoording - zo
informatie niet bekend.
is onze verwachting - een relatief zwak instrument blijven. Naast versteviging van horizontale verantwoording is er ruimte voor optimalisatie door alternatieve instrumenten voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, zoals de recentelijk geïntroduceerde collegiale toets.
Adviescommissie VTH 2021 Het interbestuurlijk toezicht op een behoorlijke en rechtmatige uitvoering van medebewindstaken zoals VTH is over de gehele linie zwak ontwikkeld; de meest in het oog springende lacune is het geheel ontbreken van (extern) toezicht op het functioneren van de omgevingsdiensten: het toezichtsgat. Het interbestuurlijk toezicht functioneert onvoldoende om de noodzakelijke checks en balances te garanderen.
39
10.4 Basistakenpakket en BRZO Artikel 5.3 van de Wabo stelt dat bij algemene maatregel
van bestuur taken aangewezen worden die in ieder geval in het verband van een omgevingsdienst worden uitgevoerd. Taken met betrekking tot categorieën inrichtingen:
a. Waarvoor ingevolge artikel 8.40 van de Wet milieubeheer regels zijn gesteld in verband met de beheersing van
gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken
b. Op basis van artikel 7.1 Wabo, derde lid, zijn in bijlage V zes omgevingsdiensten aangewezen die de basistaken, zoals opgenomen in bijlage IV, zullen uitoefenen ten
aanzien van Brzo-inrichtingen en inrichtingen waarin zich een RIE 4-installatie bevindt.
Onderzoek Berenschot 2017
SPPS/TG-onderzoek 2021 Uit de cijfers blijkt dat, met uitzondering van zeven
De discussie over de doormandatering van de BRZO–taken
omgevingsdiensten, alle deelnemers het BTP aan de
is illustratief voor de doorontwikkeling van het stelsel. De
omgevingsdiensten hebben overgedragen. De BRZO-
huidige situatie is vanuit het bottom-up proces ontstaan, maar
taken zijn in alle gevallen overgedragen aan de zes BRZO-
is volgens het ministerie niet wenselijk en na inwerkingtreding
omgevingsdiensten.
van de AMvB VTH in strijd met de wet.
Gemiddeld bestaat de begroting van de
omgevingsdiensten voor iets meer dan 50% uit de
uitvoering van het BTP. De spreiding is echter groot en
Onderzoek Berenschot 2019
varieert van circa 20% tot meer dan 90%. Dit kan ten dele worden verklaard uit de ontstaansgeschiedenis van de
betreffende omgevingsdienst, maar ook uit het bestuurlijk
Adviescommissie VTH 2021
vertrouwen dat in de omgevingsdienst bij de oprichting is
Voor bedrijven die onder de BRZO-omgevingsdiensten
gesteld en de mate waarin gemeenten uit eigen wil voor de
vallen, acht de commissie het wenselijk dat er, om het gelijke
omgevingsdienstconstructie hebben kunnen kiezen.
speelveld te bewaren, op landelijk niveau afspraken worden gemaakt over de beoordeling van deze activiteiten
40
10.5 Voldoende financiële middelen voor uitvoering en kennisontwikkeling In het Bor artikel 7.5 staat dat voor de uitvoering van de
uitvoeringsprogramma’s voldoende financiële en personele
middelen beschikbaar moeten zijn en dat deze middelen zo nodig worden aangevuld of de uitvoeringsprogramma’s zo nodig worden aangepast.
Artikel 7.5. Borging van middelen
Adviescommissie VTH 2021
De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede
Ook nu al vragen bedrijven om een overheid die niet alleen
lid, dragen er zorg voor dat:
per activiteit een beoordeling geeft, maar ook de keten als totaal beschouwt. De huidige wijze van financieren van de
a. de voor het bereiken van de krachtens die leden gestelde
omgevingsdiensten is hier onvoldoende op toegesneden.
doelen en de voor het uitvoeren van de daarin bedoelde activiteiten benodigde en beschikbare financiële en
Voor het vergroten van de robuustheid van de
personele middelen inzichtelijk worden gemaakt en in de
omgevingsdiensten vindt de commissie dat de bewindspersoon
begroting van de desbetreffende rechtspersonen en van de
een landelijke norm voor de financiering moet ontwikkelen, op
omgevingsdienst worden gewaarborgd;
basis van het aantal en de complexiteit van de inrichtingen dat de omgevingsdienst bedient.
b. de wijze van berekening van de benodigde financiële en personele middelen, bedoeld onder a, inzichtelijk wordt
Er moet een ondergrens worden vastgesteld voor de omvang
gemaakt;
van een omgevingsdienst (kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit) op basis van het aantal inrichtingen met
c. v oor de uitvoering van de uitvoeringsprogramma’s,
milieubelastende activiteiten (per categorie). Om deze norm te
bedoeld in artikel 7.3, eerste en derde lid, voldoende
kunnen vaststellen is een kort aanvullend onderzoek nodig.
financiële en personele middelen beschikbaar zijn en dat deze middelen zo nodig worden aangevuld of de uitvoeringsprogramma’s zo nodig worden aangepast.
SPPS/TG-onderzoek 2021 De financiering per omgevingsdienst verschilt sterk. De
bijdrage per inwoner varieert van € 6 tot € 41 en per inrichting
Onderzoek Berenschot 2017
van € 261 tot € 2.683. Uiteraard verschilt het werkpakket
De omgevingsdiensten hebben sluitende begrotingen, maar
per regio, maar verschillen ontstaan ook door verschillen in
weinig weerstandsvermogen. Dat laatste is een bewuste
inspectiefrequentie (10-67% inspecties ten opzichte van het
keuze van gemeenten en provincies. De omslag van input-
aantal inrichtingen) en actualisatie van vergunningen.
naar outputfinanciering is in volle gang. Wij kwalificeren de
SPPS heeft vooronderzoek gedaan naar een mogelijke
omgevingsdiensten dan ook als voldoende financieel gezond.
nieuwe financieringssystematiek die aansluit bij de
aanbevelingen van de Adviescommissie VTH. Een voorstel voor een landelijk uniformere financieringssystematiek is
Onderzoek Berenschot 2019
uitgewerkt in hoofdstuk 13.
Er wordt echter ook geconstateerd dat bij medewerkers
Daarnaast is in hoofdstuk 14 van dit rapport een voorstel
van omgevingsdiensten competenties als bestuurlijke
opgenomen voor de definitie van een bepaalde ‘ondergrens’
sensitiviteit en redeneren vanuit maatschappelijke opgaven,
voor de omvang van een omgevingsdienst.
ondervertegenwoordigd zijn. Omgevingsdiensten willen/kunnen hiervoor niet altijd budget ter beschikking stellen. In aanvulling hierop constateren wij dat er geen mechanisme is voor het accommoderen van nieuwe ontwikkelingen.
41
Uit de aangeleverde data blijkt, voor wat betreft de
investeringen in kennis en ontwikkeling, het volgende. Aantal
% loonsom
omgevingsdiensten A. kennisontwikkeling
Vast bedrag per
Vast budget
Geen budget/onduidelijk
7 OD’s, varieert van €
10 OD’s, varieert van
1 OD geen en 2
1.000 tot € 2.700
€ 49.000 en € 407.000,
onduidelijk
medewerker 9 OD’s, circa 2%
gemiddeld € 212.000 per OD Totaal kennisontwikkeling
€ 3,8 miljoen, variërend van € 0 tot € 407.000 totaal per omgevingsdienst
Per medewerker
€ 850
gemiddeld Aantal
Structureel budget
Incidenteel budget
Geen budget
Onduidelijk
B. Innovatie en
10 OD’s, varieert van €
3 OD’s, varieert van €
13 OD’s
3 OD’s
ontwikkeling
103.000 tot € 825.000
400.000 tot € 2,5 miljoen
omgevingsdiensten
Een conclusie die op basis van deze cijfers getrokken kan
worden is dat er een groot verschil is tussen de beschikbare budgetten voor kennis en ontwikkeling. Ook hier geldt dat dit met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd moet
worden. Zo is het denkbaar dat een omgevingsdienst een intern opleidingsprogramma heeft vanuit het principe
‘meester-gezel’ of dat er bijvoorbeeld veel ruimte is voor zelfstudie. Voorgesteld wordt de achtergrond van deze verschillen nader te onderzoeken.
42
10.6 Informatie uitwisseling De verplichting tot het delen van informatie is in de wet
verankerd (Wabo, artikel 5:8, Bor artikel 7.8). Er is op landelijk niveau niet voorgeschreven hóe aan deze verplichting
N=9 31%
voldaan moet worden. In het Bestuurlijk omgevingsberaad is echter de afspraak gemaakt dat alle omgevingsdiensten aangesloten moet zijn bij Inspectieview.
Het permanent delen van toezichtsinformatie per inrichting tussen alle betrokken instanties, is een noodzakelijke voorwaarde voor het opbouwen van een adequate
informatiepositie en daarmee voor een effectieve en
N=20 69%
efficiënte uitoefening van toezicht en handhaving en
samenwerking tussen de bestuurs- en strafrechtketen.
Onderzoek Berenschot 2017 Het permanent delen van toezichtsinformatie per inrichting tussen alle betrokken instanties is een noodzakelijke
Ja
voorwaarde voor het opbouwen van een adequate
Nee, gepland
Figuur 27. Aantal en percentage bij Inspectieview aangesloten omgevingsdiensten
informatiepositie en daarmee voor een effectieve en efficiënte uitoefening van toezicht en handhaving en samenwerking tussen de bestuurs- en strafrechtketen. Het heeft de aandacht van de OD’s; slechts 2 OD’s zijn er niet
SPPS/TG-onderzoek 2021 Van alle omgevingsdiensten is 69% aangesloten bij
actief mee bezig.
Inspectieview (zie figuur 28). 31% van de diensten
(negen omgevingsdiensten) is nog niet aangesloten op
Inspectieview, maar heeft dit wel gepland. Het delen van
Onderzoek Berenschot 2019
inspectieresultaten is een onderdeel van het uitwisselen van informatie. Maar er is meer nodig, hetgeen de komende
jaren meer aandacht zal moeten krijgen. Een datastrategie
Adviescommissie VTH 2021
met het oog op informatie-uitwisseling zou daarbij kunnen
De commissie concludeert dat de informatie-uitwisseling
helpen. Een voorbeeld is het eenduidig definiëren van data
niet op het vereiste niveau is om bij te dragen aan de
en het digitaal ontsluiten daarvan. Er zijn door verschillende
kwaliteit van VTH. Ook de afstemming tussen strafrecht-
stakeholders diverse initiatieven gestart op dit vlak (IPO-
en bestuursrechtketen komt hierdoor in de knel. Dat er,
project Altijd Actuele Digitale Vergunning (AADV), IenW-
jaren na de vastlegging van een wettelijke verplichting tot
project Beter Ontsluiten van Milieuvergunningen).
informatiedelen, nog steeds omgevingsdiensten zijn die niet kunnen aantonen hoe zij daaraan gevolg geven, is niet acceptabel. Alle omgevingsdiensten, maar ook de waterschappen, politie en de ILT, dienen aangesloten te zijn op Inspectieview Milieu.
43
10.7 Uniform uitvoerings-en handhavingsbeleid/ toepassen Landelijke Handhavingsstrategie
10.8 Beleids- en uitvoeringscyclus
Bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst
Onderzoek Berenschot 2017
één uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de
omgevingsdienst om inbreng te vragen bij het formuleren van
moeten conform artikel 7.2 van het Bor ‘zorgdragen’ voor
Verbind de beleids- en de uitvoeringcycli door de
omgevingsdienst. Een omgevingsdienst dient, zeker waar
beleidsdoelen, uitwerken van het beleid etc.
het toezicht en handhaving betreft, te functioneren in
relatieve onafhankelijkheid, op afstand van de uiteindelijk bevoegde bestuursorganen.
Onderzoek Berenschot 2019 Op basis van hun ervaringen geven we provincies, gemeenten en omgevingsdiensten in overweging:
Onderzoek Berenschot 2017
• Samen het optimum te zoeken tussen verbinding en onafhankelijkheid • Gezamenlijk afspraken maken over de wijze waarop de
Onderzoek Berenschot 2019
beleids- en uitvoerings-cyclus worden verbonden, met
Omgevingsdiensten en de deelnemers in de GR ervaren een
daarbij aandacht voor de informatiepositie van het Rijk
spanning tussen onafhankelijkheid en betrokkenheid. Wij zien die spanning niet. Het gaat er juist om de balans tussen deze twee principes te bewaren. De kern ligt in het optimaliseren
Adviescommissie VTH 2021
van de aansluiting tussen de beleids- en uitvoeringscyclus.
De ‘uitvoering’ moet gelijkwaardige partner voor ‘het beleid’ zijn. Het gaat hierbij om de aansluiting tussen beleid en uitvoering. Voor het level playing field tussen bedrijven is het
Adviescommissie VTH 2021
noodzakelijk dat de toegestane activiteiten en normen voor
Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één
activiteiten regionaal worden afgestemd of zelfs regionaal
uitvoeringsprogramma per regio.
eensluidend worden vastgelegd.
De directeur van de omgevingsdienst bereidt voor de gehele regio één risicoanalyse en uitvoerings- en handhavingsbeleid
SPPS/TG-onderzoek 2021 Over dit onderwerp zijn geen kwantitatieve gegevens
voor. De directeur maakt tot slot jaarlijks een onderzoek van de
beschikbaar. Dit kan in de data-uitvraag van 2022 aan de
uitvoering, als input voor het nieuwe jaarprogramma.
orde komen.
Op die manier wordt de cyclus van uitvoering en onderzoek (§ 7.2 van het Bor), op regionaal niveau doorlopen.
SPPS/TG-onderzoek 2021 De mate waarin er sprake is van één uitvoerings-en
handhavingsbeleid per regio is niet uit de aangeleverde
cijfers te herleiden en kan in het onderzoek 2023 mogelijk aan de orde komen. Uit de cijfers blijkt wel dat voor wat betreft handhaving, de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) op één omgevingsdienst na, wordt gevolgd (één andere omgevingsdienst is niet duidelijk). Bijna alle omgevingsdiensten beschikken over een regionale
risicoanalyse (26 van de 29), maar die wordt niet bij alle omgevingsdiensten in de uitvoering toegepast.
44
10.9 Interbestuurlijk toezicht (IBT)
10.10 Strafrechtelijke handhaving De afspraken die door de bestuursorganen onderling en met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke
Onderzoek Berenschot 2017
handhaving zijn gemaakt, over de samenwerking bij en de
Het interbestuurlijk toezicht wordt conform de wettelijke
afstemming van de werkzaamheden, zijn vastgelegd in het
kaders op dit gebied terughoudend ingevuld en is sterk
Bor, artikel 7.2, lid 7a.
administratief van karakter.
Onderzoek Berenschot 2019
Onderzoek Berenschot 2017
• Breng de wijze waarop IBT gestalte krijgt in de provincies in kaart, analyseer het en trek daaruit lessen voor andere provincies
Onderzoek Berenschot 2019
• Ondersteun gemeenten via de coördinatierol bij het uitvoeren van de VTH-taken • eem bij de uitvoering van IBT ook de gevolgen mee voor de
Adviescommissie VTH 2021
GR (bijvoorbeeld t.a.v. het inbrengen van taken)
De commissie vindt het wenselijk de capaciteit te vergroten voor opsporing, vervolging en berechting, zowel kwalitatief als kwantitatief.
Adviescommissie VTH 2021
Zorgdragen voor BOA’s bij alle omgevingsdiensten en het
Inrichten Rijkstoezicht op omgevingsdiensten. De commissie
opleiden en trainen van de BOA’s van de omgevingsdiensten
vindt het wenselijk dat dit gedaan wordt door de ILT. Als
in het herkennen en verwerken van signalen van
het IBT zo is ingericht, heeft de bewindspersoon meer
milieucriminaliteit.
mogelijkheden om binnen het stelsel bij te sturen als lokaal en regionaal bestuur zijn wettelijke taak veronachtzaamd.
SPPS/TG-onderzoek 2021 Het aantal BOA’s per omgevingsdienst verschilt sterk,
zowel in absolute zin en als in percentage van de formatie.
SPPS/TG-onderzoek 2021 Over dit onderwerp zijn geen kwantitatieve gegevens
Omgevingsdiensten met minder dan drie BOA’s voldoen
beschikbaar. Het vraagstuk van IBT kan in het onderzoek van
mogelijk niet aan de kwaliteitscriteria.
2023 (over 2022) aan de orde komen.
45
10.11 Andere rollen voor verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden Onderzoek Berenschot 2017
SPPS/TG-onderzoek 2021 De door de Adviescommissie VTH voorgestelde stresstest is opgenomen hoofdstuk 15 dat een voorstel bevat omtrent visitatie.
Onderzoek Berenschot 2019
Voor wat betreft de rol van omgevingsdiensten voor het
Naast versteviging van horizontale verantwoording is er
uitvoeren van de uitvoeringstoets omgevingsplannen
ruimte voor optimalisatie door alternatieve instrumenten
blijkt dat slechts vijf omgevingsdiensten voor meer
voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, zoals de recent
dan 60% alleen het BTP uitvoeren. De resterende 24
geïntroduceerde collegiale toets.
omgevingsdiensten voeren al voor een aanzienlijk deel andere activiteiten uit dan uit het BTP. Dit geeft een
goede basis voor de door de Adviescommissie gewenste
Adviescommissie VTH 2021
betrokkenheid van de omgevingsdiensten bij onder andere
Inrichten Rijkstoezicht op omgevingsdiensten. De
de totstandkoming van omgevingsplannen.
commissie stelt voor het Rijkstoezicht uit te breiden tot de omgevingsdiensten. Dit staat weliswaar haaks op een van de uitgangspunten van de Wet revitalisering generiek toezicht: het nabijheidsprincipe, maar op dit principe zijn al andere Uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld voor de woningcorporaties. V.w.b. het wettelijke tweejaarlijkse onderzoek adviseert de commissie dat dit onderzoek de vorm dient te krijgen van een tweejaarlijkse stresstest van de omgevingsdiensten, uit te voeren door de ILT. De centrale vraag van de stresstest dient te zijn: is de omgevingsdienst in staat opgedragen taken naar behoren uit te voeren, gelet op de kwaliteit van de bemensing, de werkwijzen, het feitelijk optreden en de uitkomsten daarvan? Ook wordt geadviseerd het instrument van visitatie in te zetten. Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen. De commissie is van oordeel dat de omgevingsdienst een inhoudelijk advies moet geven over de milieunormering in omgevingsplannen en een uitvoeringstoets op de normering zou moeten uitvoeren.
46
11. Analyse onderscheid inrichtingen/ MBA
12. Benodigde data 2022 De verzameling van data over de omgevingsdiensten
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet
laat zien dat er behoefte is aan meer uniformiteit in de
wordt het begrip ‘inrichting’ vervangen door het
registratie van data. Wij stellen voor dat het ministerie van
begrip ‘milieubelastende activiteiten’ (MBA).
IenW het initiatief neemt om met Omgevingsdienst NL,
IPO en VNG tot eensluidende definities te komen, zodat
In de vragenlijst die bij de omgevingsdiensten is
gegevens vergeleken en opgeteld kunnen worden. Om
uitgezet, zijn hiertoe twee vragen opgenomen:
een consistent beeld te krijgen, stellen wij voor om de
• Zijn de inrichtingen in uw omgevingsdienst al
vragenlijst die voor dit onderzoek is gebruikt de komende
vertaald naar MBA uit de Omgevingswet?
jaren, in aangepaste vorm, te herhalen. De verzamelde
• Zo ja, hoeveel MBA zijn in uw werkgebied
date zijn van de omgevingsdiensten zelf en kunnen door
geïdentificeerd?
de Omgevingsdienst NL worden beheerd, zodat ook
andere analyses kunnen worden uitgevoerd. Een en ander
In figuur 28 zijn de resultaten samengevat.
is uitgewerkt in een voorstel voor de gegevenslijst (zie Bijlagenrapport 2, bijlage 1).
7%
17%
31%
45% Ja
Deels
Nee
Omzetting loopt
Figuur 28. Verdeling over de omgevingsdiensten die Inrichtingen hebben vertaald naar MBA (N = 29)
Het blijkt dat 45% van de omgevingsdiensten nog geen
start heeft gemaakt met het in kaart brengen van het aantal
MBA dan wel het omzetten van inrichtingen naar MBA. Bijna 40% van de omgevingsdiensten heeft het wel gedaan of is ermee bezig. Dat zegt nog niet dat de omgevingsdiensten onvoldoende zijn voorbereid op de overgang naar het
werken met de Omgevingswet. De omzetting van ‘inrichting’ naar ‘milieubelastende activiteiten’ kan ook ingebouwd
worden in het reguliere werk – het verlenen en ambtshalve aanpassen van vergunningen, maatwerkvoorschriften en
uitvoeren van toezicht. De vraag of de voorbereiding loopt
(en bijvoorbeeld een dergelijke werkwijze wordt gevolgd) is niet gesteld in het onderzoek.
47
Deel C. Voorbereidende onderzoeken
48
13. Advies over normfinanciering
voor omgevingsdiensten, zoals aanbevolen door de
13.1 Inleiding
integraal opgenomen Bijlagenrapport 1 (bijlage X).
Adviescommissie VTH. Deze voorbereidende verkenning is
Eén van de aanbevelingen van de Adviescommissie VTH heeft betrekking op het uitvoeren van een onderzoek
13.2 Advies
gewijzigd naar een meer landelijke normfinanciering. Dit
gemaakt tussen budgetteren (de inkomstenkant),
of de financiering van omgevingsdiensten kan worden
SPPS/TG heeft bij de uitgevoerde verkenning een onderscheid
hoofdstuk bevat het door het ministerie van IenW aan SPPS/
programmeren (wat gebeurt er met dat geld) en afrekenen. Uit de verkenning is gebleken dat de financiering van
TG gevraagde advies over landelijke normfinanciering van
omgevingsdiensten een ontwikkeling doormaakt die in de
omgevingsdiensten.
onderstaande tabel is samengevat. Conclusie is dat de wijze
Om tot dit advies te komen is een voorbereidende verkenning
van financiering van de omgevingsdiensten langzaam maar
uitgevoerd naar de bestaande vormen van financiering en
zeker beweegt van fase 1 naar fase 4.
de mogelijkheden om te komen tot een normfinanciering Fase 1 Budget
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Start OD
Professionalisering
Risicogericht
Opgave gericht
Input op basis van historie
Regionale kengetallen
Regionale kengetallen
Regionale kengetallen en
deelnemers Programmering
Vraaggestuurd, historie
programma’s Inzet gericht op
Risicogericht programma,
Inzet gericht op
realisatie kengetallen
differentiatie inzet per
maatschappelijke doelen
per deelnemer, focus op
branche/bedrijf
wettelijke taken Afrekenen
Kosten
Uren/producten per
Uren per deelnemer
deelnemer
Uren voor de regio als geheel
SPPS/TG concludeert dat bovenstaande ontwikkeling om
een andere financieringsaanpak vraagt die bestaat uit drie onderdelen:
A. De financiering van de omgevingsdienst in onderdelen opbouwen volgens een vast, landelijk uniform en herleidbaar stramien
A. Financiering OD
borging voor financiering van de omgevingsdiensten
budget voor een omgevingsdienst een landelijk uniforme
B. Vaststellen van een landelijke minimumnorm als minimale
SPPS/TG heeft in deze verkenning voor het bepalen van een
C. Een Rijksbijdrage voor het uitvoeren van overkoepelende
systematiek uitgewerkt. Deze systematiek ziet er op
taken die van belang zijn voor het stelsel
hoofdlijnen als volgt uit.
Type product
Budgettering
Programmering
A. Vraaggestuurde producten
Planning in uren en producten
Afdoen aanvragen en actualisatieprogramma vergunningen en advies vooraf programmeren
B. Toezicht en handhaving
Kengetallen en landelijke minimum standaard
Regionaal toezicht programma op basis van risicoanalyse
C. Programma
Landelijke prioriteiten en regionale risicoanalyse
Programma op basis van maatschappelijke opgaven
D. Kennis en ontwikkeling
Via inwonerbijdrage of naar rato bijdrage deelnemers
Regionaal programma
E. Bedrijfsvoering
Basisfinanciering en/of opslag tarief naar rato
Dienstverlening
bijdrage deelnemers
49
De bovenstaande opbouw bestaat uit een combinatie van
onderfinanciering. Dat geldt met name voor toezicht en
inwoneraantal. De kern van deze systematiek is dat er een
moeten gelden voor het bepalen van de budgetten. De basis
uren en producten, kengetallen en een bijdrage op basis van
handhaving waarvoor een landelijke minimumnorm zou
scherp onderscheid, en derhalve veel minder afhankelijkheid,
is een regionaal toezichtsprogramma dat is opgesteld op basis
ontstaat tussen:
van een regionale risicoanalyse. Het is tevens essentieel dat de
• Budgetteren en programmeren
kennisontwikkeling en innovatie voldoende zijn geborgd.
• ‘Uitvoering van de taken’ en bedrijfsvoering (inclusief kennisopbouw)
C. Rijksbijdrage Een bijdrage van het Rijk voor meer overkoepelende en
De bovenstaande opbouw van de financiering betekent
nieuwe taken ligt volgens SPPS/TG voor de hand, zonder
overigens niet dat elke regio dezelfde bedragen per
daarbij in te grijpen in de diverse verantwoordelijkheden
bedrijf of inwoner hanteert, maar dat harmonisatie van de
binnen het stelsel. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling
financieringssystematiek nodig is. SPPS/TG beveelt aan deze
dat de begrotingen met een Rijksbijdrage sluitend worden
systematiek als uitgangspunt te kiezen voor het overleg met
gemaakt, dat is immers een verantwoordelijkheid van
de stakeholders over het onderwerp normfinanciering.
provincies en gemeenten. Het is te overwegen om de
SPPS/TG constateert tevens dat er voor de financiering van
Omgevingsdienst NL voor een gedeelte direct te financieren.
de omgevingsdiensten veelal gebruik wordt gemaakt van
de zogenaamde product- en dienstencatalogus (PDC). Deze
Op deze wijze ontstaat naar onze mening een robuust en
hetgeen in onze ogen efficiënter kan, bijvoorbeeld met één
VTH-onderzoek 2021 komen meer gegevens beschikbaar om
PDC’s zijn in elke omgevingsdienst zelfstandig ontwikkeld,
inzichtelijk financieringssysteem. Met de resultaten van het
PDC-format.
deze systematiek verder te toetsen en nader uit te werken.
B. Landelijke minimumnorm als minimale borging voor financiering van de omgevingsdiensten Om een minimaal uitvoeringsniveau te ‘borgen’ zorgt een landelijke minimumnorm ervoor dat omgevingsdiensten niet meer te maken kunnen krijgen met structurele
50
14. Advies over ondergrens
14.2 Omvang en taken van een omgevingsdienst
14.1 Inleiding
moeten zijn is vaker gesteld, maar deze is niet eenvoudig
De vraag wat de ondergrens voor een omgevingsdienst zou
Een van de aanbevelingen van de Adviescommissie VTH
en eenduidig te beantwoorden. SPPS/TG heeft op mede op
heeft betrekking op het vaststellen van een ondergrens voor
basis van de verzamelde data van de omgevingsdiensten (Zie
de omvang van een omgevingsdienst. Deze aanbeveling is
deel A, hoofdstuk 6 en verder) verschillende analyses gedaan.
als volgt geformuleerd.
Bijvoorbeeld op basis van het aantal en de zwaarte van
inrichtingen in combinatie met aantallen fte en kengetallen
Een ‘kritische massa’ is vereist voor omgevingsdiensten: een
voor inrichtingen. Het valt op dat de spreiding tussen de
zodanige omvang dat de organisatie in voldoende mate
omgevingsdiensten groot is. Uit de analyse van SPPS/TG
beschikt over de gespecialiseerde technische en juridische
blijkt dat er geen simpele formule is om een maat voor de
kennis die een effectieve en rechtmatige toepassing en
ondergrens van omgevingsdiensten op te stellen. De vraag
handhaving van het omgevingsrecht mogelijk maakt en de
is niet zozeer of er een absolute ondergrens in aantallen
omgevingsdienst in staat stelt sparringpartner te zijn voor
inrichtingen of fte moet zijn, maar of de omgevingsdiensten
complexe vraagstukken en advisering over de toepassing
voldoende gekwalificeerd zijn om deze taken op het vereiste
van de Omgevingswet. Er zijn nu omgevingsdiensten
inhoudelijke niveau uit te kunnen voeren.
die alleen kunnen functioneren doordat een andere
Dit onderzoek is gericht op het verzamelen en analyseren
omgevingsdienst basistaken voor hen uitvoert of die hun
van feitelijke informatie en niet op het beoordelen van de
schaal vooral te danken hebben aan plustaken. Dat vindt
inhoudelijke kwaliteit van de uitvoering. De omvang en
de commissie ongewenst. De basis moet zijn dat elke
de aanwezigheid van voldoende inhoudelijke kennis zijn
omgevingsdienst het basistakenpakket nu en in de toekomst
uiteraard belangrijke voorwaarden om inhoudelijke kwaliteit
zelf kan uitvoeren en alleen in uitzonderlijke gevallen
te kunnen leveren.
kennis elders haalt. Bovendien moet de omgevingsdienst
In de oorspronkelijke opzet voor omgevingsdiensten
voldoende robuust zijn om gebiedsgericht specialistische
was het voornemen om het werkgebied van een
kennis te kunnen opbouwen.
omgevingsdienst te laten samenvallen met het werkgebied
De commissie adviseert daarom een ondergrens vast
van een of meerdere veiligheidsregio’s. De bestaande
te stellen voor de omvang van een omgevingsdienst
praktijk kent verschillende varianten van afwijkende
(kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit) op basis van het
situaties, die tijdelijk zijn geformaliseerd op het niveau van
aantal inrichtingen met milieubelastende activiteiten (per
de Ministeriële regeling omgevingsrecht. In de Memorie
categorie). Om deze norm te kunnen vaststellen, is een kort
van Toelichting staat het volgende daarover vermeld:
aanvullend onderzoek nodig. Dit moet onverwijld worden
‘Congruentie van schaal en werkgebied komt de afstemming
uitgevoerd. Een analyse op dit niveau vergt inzicht per
tussen de VTH-taken van de omgevingsdiensten de taken
dienst in de aantallen en categorieën bedrijven, de daarbij
van de veiligheidsregio ten goede.’ Dit is ook zo verwoord
benodigde uren voor VTH-taken en de nu feitelijk geleverde
in de Wabo (art. 5.3). In een aantal regio’s is gekozen voor
inspanning.
de vorming van meer omgevingsdiensten binnen het
werkgebied van één veiligheidsregio. Uit de verzamelde
De commissie is van mening dat onverwijld een kort
data blijkt deze omgevingsdiensten relatief klein zijn
onderzoek moet worden uitgevoerd om een norm op
en/of een klein deel van het budget besteden aan het
basis van het aantal inrichtingen (per categorie) te kunnen
basistakenpakket.
vaststellen. Hoofdstuk 14 bevat het door het ministerie van IenW aan SPPS/TG gevraagde advies over deze
ondergrens. Onderstaand wordt in de paragrafen een aantal uitgangspunten behandeld die de basis zouden kunnen vormen voor een mogelijke ondergrens.
51
14.3 Kwaliteitscriteria Naast het oorspronkelijke uitgangspunt van de wetgever
14.4 Voldoende budget voor uitvoering van taken (het werkprogramma)
omgevingsdiensten voldoen aan de kwaliteitscriteria van het
is de volgende stap de vraag of een dienst voldoende
voor congruentie met de veiligheidsregio’s, moeten
Als een omgevingsdienst voldoet aan de kwaliteitscriteria
Bor die zijn uitgewerkt in de IPO-/VNG-kwaliteitscriteria 2.2
gefinancierd wordt voor uitvoering van de basis- en de
plustaken die de deelnemers hebben belegd bij de dienst.
uit 2019. Deze criteria geven minimum eisen voor opleiding
Ons advies over financiering van de omgevingsdiensten met
en ervaring van medewerkers en een minimumniveau
minimumnormen voor de kengetallen, geeft inzicht in de
van het aantal gekwalificeerde medewerkers per taak.
vraag of een omgevingsdienst robuust gefinancierd wordt.
Afhankelijk van de taken die een omgevingsdienst uitvoert,
De spreiding in financiering van het basistakenpakket per
moet er een aantal gekwalificeerde medewerkers in
inrichting is groot. Het vaststellen van een minimumnorm
dienst zijn. Dit aspect wordt thans nader uitgewerkt in het
voor de uitvoering op bijvoorbeeld het gemiddelde niveau,
uitvoeringsprogramma VTH. De vraag of deze medewerkers
zal bij een aantal diensten leiden tot een groei van budget
ook ingehuurd kunnen zijn of formeel werkzaam kunnen
en dus omvang van het aantal fte.
zijn bij een andere overheidsorganisatie, laten wij hier buiten
Waar de basistaken nog niet zijn overgedragen, zal
beschouwing. Dit is echter wel relevant voor de vraag of er
overdracht van deze taken leiden tot groei van de diensten
sprake kan zijn van een robuuste taakuitvoering.
en deze meer robuust maken. Dat geldt ook voor de inbreng
Uit een analyse van de data blijkt dat alle
en de financiering van plustaken, zoals de uitvoering van
omgevingsdiensten een behoorlijk aantal toezichthouders
gemeentelijke BRIKS-taken en provinciale taken op het
in dienst heeft en het is aannemelijk dat voor deze taak de
gebied van de uitvoering van de Natuurbeschermingswet.
diensten kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria.
Een aantal diensten heeft een inrichtingenbestand met een
beperkt aantal vergunningplichtige inrichtingen. De diensten
14.5 Omgevingsdiensten en de regio
aan de kritische omvang van de kwaliteitscriteria te voldoen.
van de fysieke leefomgeving en moet deze rol met gezag
zullen daarom voor vergunningverlening moeite hebben om
De omgevingsdienst behartigt het belang van de kwaliteit
Dit kan ook aan de orde zijn bij relatief grotere diensten
kunnen waarmaken bij bedrijven en opdrachtgevers.
Een omgevingsdienst moet passen bij de bestuurlijke
die bijvoorbeeld veel plustaken en voor een gering deel het
verhoudingen en de dynamiek van economische en
basistakenpakket uitvoeren.
planologische ontwikkelingen in een regio en met
Ook voor juristen in het primaire proces zijn er diensten
autoriteit op kunnen komen voor de belangen van
die niet aan de kwaliteitscriteria voldoen. In dit onderzoek
een schone, gezonde en veilige leefomgeving. In een
hebben we niet kunnen nagaan of er voor de verschillende
omgeving waar deze kwaliteit onder druk staat, verdient
inhoudelijke disciplines, zoals lucht, geluid en externe
de omgevingsdienst een stevigere positie dan in regio’s
veiligheid, kan worden voldaan aan de kwaliteitscriteria.
waar de belangen meer in balans zijn. Een omgevingsdienst
Toetsing aan de kwaliteitscriteria is een vereiste, maar
die uitsluitend is toegerust op de uitvoering van het
leidt niet direct tot een getalsmatige omvang voor een
basistakenpakket, kan niet automatisch ook een rol spelen in
omgevingsdienst. Dit hangt af van de taken die een
alle maatschappelijke (milieu-)opgaven in de regio.
omgevingsdienst uitvoert en zal per taak moeten worden
Een aantal voorbeelden van dergelijke regionale kenmerken:
getoetst. Voor een goede uitvoering van deze taak is
• De aanwezigheid van chemische clusters
samenvoeging van omgevingsdiensten, verregaande
• De aanwezigheid van mainports, zoals nationale
samenwerking of het beleggen van deze taak bij een aantal
luchthaven (Schiphol) en haven (Rotterdam)
gespecialiseerde diensten, een overweging.
• Een grote dichtheid intensieve veehouderij • Een matige luchtkwaliteit
• Een grote ruimtelijke dynamiek • Grote natuurgebieden
52
14.6 Advies SPPS/TG adviseert het ministerie van IenW om in
samenspraak met eigenaren van omgevingsdiensten een nadere analyse uit te voeren op basis van de hierboven
behandelde uitganspunten. De omgevingsdiensten zouden per provincie een zelfevaluatie (bijvoorbeeld met behulp
van de zelfevaluatie tool), kunnen uitvoeren naar het al dan niet voldoen aan de kwaliteitscriteria aan de hand van het uitvoeringsprogramma.
Diensten die niet voldoen en niet congruent zijn aan
de gebiedsindeling van een veiligheidsregio, zouden
bij voorkeur samen moeten gaan, dan wel bestuurlijk
geborgde afspraken moeten maken over samenwerken of specialisaties waarmee wel aan de eisen kan worden voldaan.
Omgevingsdiensten die wel congruent zijn met een
veiligheidsregio en die niet voldoen aan de kwaliteitscriteria, zouden zich verder kunnen ontwikkelen door de inbreng van meer plustaken of door taken, waarvoor niet aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan, te laten uitvoeren door diensten die wel voldoen.
De uitkomst van deze aanpak kan zijn dat er een beperkt aantal gespecialiseerde diensten ontstaat die specifieke taken uitvoeren en diensten die meer algemene taken
uitvoeren, maar deze wel in de nabijheid van gemeenten
uitoefenen. Daarbij kan gedacht worden aan specialisaties op het gebied van agrarische bedrijven, afvalverwerking, havens etc.
Een kanttekening hierbij is dat een te grote focus op
een rekenkundige benadering van de kwaliteitscriteria, voorbijgaat aan de achterliggende gedachte dat
omgevingsdiensten gezaghebbend moeten kunnen
optreden naar bedrijven en opdrachtgevers. Hiervoor zijn
geen specifieke indicatoren beschikbaar maar het kan wel
onderdeel zijn van de door SPPS/TG voorgestelde visitatie voor omgevingsdiensten.
53
15. Verkenning visitatiemodel
15.2 Resultaat analyse andere visitatiesystemen en advies Uit deze analyse is gebleken dat er, naast veel
15.1 Inleiding Het eindrapport van de Adviescommissie VTH doet de
overeenkomsten, enkele verschillen tussen de gehanteerde
algemene aanbeveling om de uitvoering van de VTH-taken
visitatiemethodieken bestaan, met name met betrekking tot
beter te borgen. De commissie spreekt de voorkeur uit voor
de mate van diepgang, openbaarheid, verantwoording en
de introductie van een ‘stresstest’ voor omgevingsdiensten
wettelijke verankering van de visitaties.
die onder regie van de ILT uitgevoerd zou moeten gaan
Een belangrijk overeenkomstig kenmerk is dat de visitaties
worden. Als onderdeel van de informatie ten behoeve van
bij deze organisaties zijn gericht op het verbeteren
de stresstest, is voorgesteld om onderlinge visitatie in te
van de organisatie door middel van reflectie op het
voeren zodat omgevingsdiensten van elkaar kunnen leren.
functioneren volgens een vooraf vastgestelde en bestuurlijk
In het VTH-onderzoek van 2017 en 2019 is dit ook als
geaccordeerde aanpak. Alle betrokkenen zijn zonder
aanbeveling opgenomen.
uitzondering positief over visitatie als onderdeel van een continue verbetercyclus.
In het licht van deze aanbevelingen zijn de
omgevingsdiensten in 2017 gestart met het uitvoeren van
SPPS adviseert om een visitatiemethodiek te introduceren,
het merendeel van de omgevingsdiensten. De rapportages
afspraken over frequentie, diepgang, openbaarheid en
collegiale toetsen. Deze zijn in 2018 en 2019 uitgevoerd bij
gericht op continue verbetering, met duidelijke vastgelegde
van de individuele omgevingsdiensten zijn vertrouwelijk.