2021-077 Bijlage 1- 20210208 Eindrapportage Governance Regio HvB

Opgemerkt kan dan ook worden, zoals enkele van onze gesprekspartners deden, dat het niet altijd of alleen een kwestie is van onduidelijke toegevoegde waarde of van het niet kunnen zien van regionale resultaten, maar dat het ook een kwestie is van ‘het niet willen zien’ van die resultaten. Neemt niet weg dat veel gesprekspartners, ondanks de inspanningen van het programmabureau, nog niet geheel overtuigd zijn. De vraag rijst of niet juist daarom ook andere regionale stakeholders zich meer zouden moeten uitspreken over de toegevoegde waarde van Regio HvB, en of hier niet te veel en niet geheel de juiste last op de schouders van het programmabureau ligt.

Relevante ontwikkelingen in het licht van deze uitdaging  ‘Revival’ van de regio, als functionele schaal voor veel actuele vraagstukken (transities op het gebied van energie, klimaat, omgeving, zorg) en voor politieke lobby  Streven naar de integrale aanpak van complexe maatschappelijke opgaven  Groeiende belang van realiseren van regionale brede welvaart  Ongewisse toekomst van de provincie: onduidelijk wat bijvoorbeeld kabinetsformatie hierover gaat opleveren  Voortdurende gebrek aan interesse bij burgers voor de regio

3.5. Hoe te zorgen voor goede onderlinge verhoudingen en voldoende wederzijds vertrouwen? Samenvatting  Veel genoemde uitdaging: ‘Hoe te zorgen voor goede onderlinge verhoudingen en voldoende wederzijds vertrouwen’.  Verhoudingen tussen bestuur, raden, portefeuillehouders en programmabureau zijn – hoewel beter dan in andere regio’s – voor verbetering vatbaar.  Er gaat veel aandacht uit naar de structuur van de regionale samenwerking in Regio HvB.  Er is veel minder aandacht voor de cultuur (gedeelde waarden?) en het proces (zelfde belangen?) van de regionale samenwerking.  Terugkerend patroon is: ‘Where you stand, depends on where you sit’; elk gremium beziet de samenwerking, de uitdagingen en mogelijke oplossingsrichtingen vanuit zijn positie in de samenwerking.

23

Verhoudingen nog voor verbetering vatbaar

Veel aandacht voor structuur, minder voor cultuur en proces

In het algemeen zijn de onderlinge verhoudingen tussen de samenwerkingspartners in Regio HvB goed, evenals tussen de verschillende gemeenten. Bestuurlijk weet men elkaar – indien nodig – snel te vinden (zoals bijvoorbeeld ten tijde van de vluchtelingencrisis en nu tijdens de COVID-19 crisis).

Om regionale samenwerking te laten ‘werken’ en inhoudelijke resultaten te boeken, moet oog zijn voor zowel de cultuur-, proces- als structuur-dimensie van samenwerking. In Regio HvB, zo geven uiteenlopende gesprekspartners aan, is veel aandacht voor de structuur van samenwerking en minder voor de cultuur (gedeelde waarden?) en het proces (zelfde belangen?).

Specifieke relaties zijn, zo blijkt uit de reeks gevoerde gesprekken, voor verbetering vatbaar, ook al zijn de verhoudingen volgens degenen met ervaring elders beter dan in andere regio’s. Het gaat daarbij met name om de relatie tussen de raden en het bestuur. De uitdaging hoe raden goed te betrekken bij regionale besluitvorming en de ervaren tekortkoming in de informatievoorziening aan de raden zet de verhoudingen soms onder druk. Bij sommige raadsleden is het vertrouwen in het functioneren van het bestuur broos. Dit werd ook duidelijk bij de start van dit onderzoek. Sommige raadsleden twijfelden of het bestuur niet al een vooringenomen positie had ten aanzien van de toekomst van de regionale samenwerking en de uitkomsten van dit onderzoek. Maar we zien het ook in de relatie tussen de raden en het programmabureau: het programmabureau heeft het gevoel dat zij er alles aan heeft gedaan om de informatie en communicatie met de raden te optimaliseren, terwijl de raden, of in ieder geval een deel van de raadsleden en griffiers, daar nog steeds mogelijkheden tot verbetering ziet. Het gaat hier klaarblijkelijk niet zozeer om die informatie en communicatie als wel om de onderlinge verhoudingen.

We zien het voorts in de relatie tussen de portefeuillehouders en ambtenaren (inclusief die van het programmabureau) bij de uitvoering, als het gaat over het prioriteren en selecteren en het organiseren van voldoende capaciteit. En tot slot in de relatie tussen Tilburg als grootste gemeente en de andere (kleinere en middelgrote) gemeenten, waar niet altijd sprake is van wederzijds begrip voor elkaars belangen en verantwoordelijkheden.

Terugkerend patroon: ‘Where you stand, depends on where you sit’? Tot slot, hoe betrokkenen kijken naar elkaar en naar de toekomst van de regionale samenwerking in de regio Hart van Brabant lijkt voor een deel terug te voeren op de positie die ze innemen binnen de regionale samenwerking. Veel van de regionale stakeholders die we spraken over de toekomst van regionale samenwerking redeneerden vanuit het perspectief en de belangen van de gremia waar ze onderdeel vanuit maken en/of die ze vertegenwoordigen, in plaats van vanuit het overkoepelende perspectief en het collectieve belang van de regio (in de provincie, Nederland, Europa en wereldwijd). Dit patroon – ‘where you stand, depends on where you sit’ – helpt bij het verklaren van verschillen in opvatting tussen stakeholders, bijvoorbeeld als het gaat om de belangrijkste/meest urgente uitdaging, waar die uitdaging vandaan komt en waar de oplossing moet worden gezocht. Tegelijkertijd zijn er ook duidelijke overeenkomsten tussen de verschillende regionale gremia en stakeholders, zoals we hebben getracht duidelijk te maken. De hiervoor geschetste drie uitdagingen worden breed herkend, hetgeen voor ons ook de reden vormde om het onderzoek hierop te richten.

Relevante ontwikkelingen in het licht van deze uitdaging  Toename van het wantrouwen ten opzichte van de ‘gevestigde orde’  Polarisatie van het debat, mede onder invloed van sociale media  Versplintering van de politiek en de opmars van lokale partijen

24

 Mede als gevolg hiervan, het steeds korter wordende collectieve geheugen van de raden

25

4. Scenario’s en keuzes

Bijlage 3). De scenario’s variëren van terug naar de basis, tot het vasthouden aan de status quo, en tot een verregaande formalisering en institutionalisering van de regionale samenwerking. Tabel 1. Mogelijke scenario’s voor samenwerking in Regio HvB

4.1. Inleiding In de derde – verdiepende – fase hebben we mogelijke scenario’s voor de toekomst van de regionale samenwerking ontwikkeld, in het licht van de in hoofdstuk 3 geschetste uitdagingen en ontwikkelingen. De scenario’s zijn illustratief en de ontwikkeling ervan was gericht op het stimuleren van de discussie tussen gesprekspartners gedurende het onderzoek. We introduceren de scenario’s hier daarom slechts kort (4.2) en gaan niet in op overwegingen waarom wel of niet voor een bepaald scenario te kiezen. In de praktijk voorzien we namelijk geen expliciete keuze tussen een van de mogelijke scenario’s, maar voor tussenvarianten of gecombineerde scenario’s, zo bleek ons ook uit de gevoerde gesprekken. Vandaar dat we, aan de hand van het eerder geïntroduceerde en gehanteerde model van strategische regionale samenwerking, aangeven welke keuzes voorliggen bij het nemen van een besluit over mogelijke aanpassingen in de regionale samenwerking (4.3 t/m 4.7). De scenario’s en keuzes kunnen worden gezien als oplossingsrichtingen voor de uitdagingen en ontwikkelingen.

4.2. Mogelijke scenario’s We identificeren zeven verschillende scenario’s (zie Tabel 1 en Bijlage 4 voor een uitgebreidere beschrijving). De scenario’s zijn het resultaat van keuzes voor een van de extremen (licht of zwaar) op de eerder geïdentificeerde dimensies (zie

1

Terug naar de basis, alleen onderwerpen waar de regio verplicht moet samenwerken en waarbij de (financiële/economische) voordelen duidelijk zijn

2

Regionale samenwerking à la carte, op basis van verschillende snelheden en wisselende coalities

3

Minder samen doen, maar wel strategischer, op basis van duidelijke prioritering, in HvB netwerk

4

Doorgaan op ingeslagen weg, regionale samenwerking grotendeels laten zoals deze nu is, met kleine aanpassingen

5

Meer samen doen, vooral op het vlak van grote maatschappelijke vraagstukken, op basis van grotere capaciteit, in HvB netwerk

6

Regio HvB als 4e bestuurslaag, bovenop bestaande, lokale bestuurslaag

7

Eén (of eventueel twee) gemeente(n) HvB, meest verregaande vorm van samenwerking op basis van fusie/herindeling, met autonome delen (deelgemeenten, wijken, buurten)

In de gevoerde gesprekken constateerden we convergentie rond scenario’s 3, 4 en 5. Scenario’s 1 en 2, alsook 6 en 7 worden beschouwd als minder of niet wenselijk, en/of minder of niet haalbaar. Velen zagen geen reden om helemaal terug te gaan naar de basis (scenario 1) of uitsluitend samen te werken op basis van en verschillende snelheden of wisselende coalities (scenario 2).

26

Er zijn duidelijke voordelen verbonden aan het werken met verschillende snelheden in de regionale samenwerking. Niet alle gemeenten zouden bijvoorbeeld vanaf het begin mee hoeven te doen in de samenwerking rondom een bepaald vraagstuk. Sommige gemeenten zouden eerder kunnen starten dan andere, met de gedachte dat die andere gemeenten later aanhaken.

De meeste gesprekspartners spraken zich duidelijk uit voor de huidige situatie van verlengd bestuur en tegen verlegd bestuur en de daarbij passende instituties (scenario 6). Fusie en/of herindeling werd door velen als onvermijdelijk maar tegelijkertijd op korte termijn ook als onwenselijk en onhaalbaar beschouwd (scenario 7).

Uiteraard zijn er ook nadelen. Het toestaan van verschillende snelheden kan ten koste gaan van steun en draagvlak als sommige gemeenten aan de voorkant meer invloed uit kunnen oefenen dan andere. Dit speelt nog sterker als Tilburg als grote gemeente onderdeel zou vormen van een ‘kopgroep’. Het kan ook leiden tot het ontstaan van eerste en tweederangs gemeenten binnen Regio HvB, hetgeen de verhoudingen en het vertrouwen niet ten goede komen.

Bij een deel van de gesprekspartners leeft de gedachte dat Regio HvB op een groter aantal terreinen een rol zou kunnen en moeten spelen (scenario 5). Een ander deel van de gesprekspartners stelt juist dat duidelijke keuzes moeten worden gemaakt, en dat dit ook zou kunnen betekenen minder samen te doen (scenario 3).

Vergelijkbare voordelen gelden voor het werken op basis van wisselende coalities, waarin de SMA naar wordt verwezen als samenwerkingsstrategie. Sommige gemeenten zouden er bewust voor kunnen kiezen om niet op alle terreinen mee te doen als dat niet in hun lokale belang is, of aansluit bij lokale voorkeuren. Ze zouden af en toe ‘nee’ moeten kunnen zeggen tegen de andere gemeenten in Regio HvB. Tegelijkertijd zou het mogelijk moeten zijn om samen te werken met andere gemeenten dan die nu deel uitmaken van Regio HvB. Ook het werken op basis van wisselende coalities heeft vanzelfsprekend nadelen. Het kan meer generieke samenwerking op lange termijn onder druk zetten, ten koste gaan van onderlinge solidariteit, de bestuurlijke complexiteit verder vergroten, en het kan leiden tot politieke fragmentatie. Om bovengenoemde redenen is er bij veel gesprekspartners terughoudendheid om de samenwerking in Regio HvB volledig te stoelen op basis van verschillende snelheden of wisselende coalities. Dit neemt niet weg dat hier sprake van zou kunnen zijn voor onderdelen van de agenda, en voor specifieke opgaven, maar dus niet voor de gehele agenda, en voor alle opgaven.

Het is van belang om te vermelden dat er in het algemeen sprake is van tevredenheid over de wijze waarop regionaal wordt samengewerkt in Regio HvB. Tegelijkertijd gaven velen aan dat verbetering mogelijk, zo niet nodig, is vanuit het perspectief van de beschikbare steun en het draagvlak voor de samenwerking, alsook het huidige vermogen en de slagkracht van de samenwerking en het in balans brengen daarvan met elkaar (scenario 4).

4.3. Mogelijke strategische keuzes In plaats van een of enkele van de scenario’s in detail uit te werken, richten we ons, aan de hand van het eerder geïntroduceerde en gehanteerde model van strategische regionale samenwerking, op de strategische keuzes die voorliggen als onderdeel van deze scenario’s. Stel, je zou als Regio HvB meer samen willen doen, ambitieuzere doelen willen stellen, dan vereist dat zowel het versterken van steun en draagvlak, als het versterken van vermogen en slagkracht, teneinde de samenwerking in balans te brengen (zie Figuur 4). De vraag is dan welke opties of alternatieven (of, simpeler,

27

oplossingsrichtingen) er precies zijn voor het maken van aanpassingen in de bestaande regionale samenwerking, teneinde daarmee de geschetste uitdagingen en ontwikkelingen het hoofd te bieden.

Figuur 4. Mogelijke strategische keuzes

We beginnen met het in kaart brengen van de opties en alternatieven voor het versterken van steun en draagvlak. Immers, de ervaren problemen op dit vlak in de huidige samenwerking vormden een belangrijke aanleiding voor dit onderzoek. We voorzien de verschillende opties en alternatieven niet van een oordeel over wenselijkheid of haalbaarheid, behalve als we al duidelijke indicaties daarvoor hebben vanuit de gesprekken en bijeenkomsten.

4.4. Versterken steun en draagvlak

regionale samenwerking in Regio HvB juist ook zou kunnen vragen om het versterken van de lokale rol van gemeenteraden. Daarnaast kan worden gedacht aan het versterken van de (directe) betrokkenheid van de samenleving op regionale schaal. Zie Figuur 5 voor een overzicht.

Figuur 5. Mogelijke oplossingsrichtingen om steun en draagvlak te versterken

Versterken rol raden op regionaal niveau Om de betrokkenheid van raden te vergroten, wordt in Regio HvB reeds gebruik gemaakt van verschillende instrumenten. Het organiseren van Radendagen en/of het bijeenroepen van de Verenigde Vergadering maakt het mogelijk om belangen en voorkeuren af te wegen op regionaal niveau. We verwijzen hier ook graag naar het eerder verrichte onderzoek naar de governance van Regio HvB waarin een veelheid aan mogelijkheden voor het

Om de geschetste uitdagingen en ontwikkelingen het hoofd te bieden, kan worden gedacht aan het versterken van de betrokkenheid van gemeenteraden op regionaal niveau. Dat is slechts één mogelijke optie. We laten zien dat

28

betrekken van raadsleden op een rij is gezet.8 Belangrijke conclusie van dat onderzoek was dat verbetering vooral zou moeten worden gezocht in de ‘dynamische’ of informele kant van regionale samenwerking (in plaats van de statische of formele kant).

verwacht; met de huidige omvang van het bureau zijn de mogelijkheden op het terrein van communicatie en informatievoorziening beperkt. Aan de andere kant kan worden gedacht aan het versterken van de formele positie van de raden in de regio, bijvoorbeeld door:  Het instellen van een (tijdelijke of permanente) regiogriffie, welke lokale raadsleden zou kunnen ondersteunen bij hun regionale werk. Met het instellen van een tijdelijke regiogriffie zijn ervaringen opgedaan tijdens het opstellen van de SMA.  Het instellen van (tijdelijke of permanente) regiocommissies met vertegenwoordigers vanuit de lokale raden voor het geven van advies aan de betrokken bestuursorganen over specifieke regionale opgaven, zoals klimaatverandering en de energietransitie.

Figuur 6. Mogelijke oplossingsrichtingen om steun en draagvlak te versterken – Versterken rol raden op regionaal niveau

Ook ons onderzoek laat dit zien. Zo zouden Radendagen, volgens verschillende gesprekspartners vanuit de raden, interactiever kunnen zijn, en zou ook het instrument van de Verenigde Vergadering niet alleen vaker maar ook beter in kunnen worden gezet, bijvoorbeeld bij inhoudelijke voorbereiding c.q. in het voortraject van belangrijke beslissingen (zie hieronder voor een aantal andere suggesties die met name de formele rol van de Verenigde Vergadering betreffen). Daarnaast geldt in het algemeen dat de voortdurende inspanningen (van met name het programmabureau) om de informatie-asymmetrie tussen bestuur en raden te reduceren, zouden moeten worden gecontinueerd. Van een dergelijke asymmetrie is altijd al sprake, maar zeker waar het regionaal beleid en projecten betreft. Van het programmabureau mogen evenwel geen wonderen worden

De klankbordgroep (kbg) raden en griffiers vormt als het ware nu het midden tussen een regiogriffie en een regiocommissie. De rol van de kbg zou kunnen worden versterkt:  Zowel voor wat betreft het proces: de kbg zou lokale raadsleden verder kunnen ondersteunen bij hun regionale werk, en ze ook meer met elkaar in contact kunnen brengen (zoals dat op een vergelijkbare wijze gebeurt in Regio Rivierenland), zodat ze elkaar beter leren kennen en begrijpen.  Als voor wat betreft de inhoud: de kbg zou vroegtijdig betrokken kunnen worden bij nieuwe ontwikkelingen qua beleid en uitvoering, teneinde deze lokaal te delen met raadsleden en griffiers, en zich, op basis van hun input, namens hen uit te kunnen spreken over bepaalde onderwerpen; of nog steviger aangezet, de kbg zou de mogelijkheid moeten kunnen hebben om advies uit te brengen voorafgaand aan regionale besluitvorming – advies dat

8 Metze, T.A.P., Rutgers, J. & Groenleer, M.L.P., Raadsleden met een hart voor Brabant, Wageningen

University and Research en Tilburg University, 2017.

29

moet worden meegenomen of moet worden uitgelegd waarom het niet is meegenomen (‘neem mee of leg uit’). Bovenstaande mogelijkheden voor versterking zijn in lijn met het verzoek ten aanzien van de rol en positie van de kbg zoals neergelegd in de motie tijdens de Verenigde Vergadering van 25 mei 2019. Hierbij moet worden opgemerkt dat in andere regio’s de formele betrokkenheid van de raden veelal minder zwaar is georganiseerd dan in Regio HvB. Tijdens de gesprekken zijn we, net zoals tijdens eerder onderzoek, weinig enthousiasme tegengekomen voor het instellen van een regioraad met vertegenwoordigers vanuit de lokale raden, laat staan met verkozen vertegenwoordigers. Ook heeft niemand de wens uitgesproken om raadsleden (incidenteel of structureel) meer stemrecht te geven in het regionale besluitvormingsproces.

Dit betekent dat lokaal invloed moet kunnen worden uitgeoefend door de raden aan de voorkant van het proces, bij het stellen van (strategische, financiële) kaders, maar ook tussendoor en aan het einde, bij het controleren van de regionale samenwerking. Gedacht zou daarom kunnen worden aan het in ieder geval ook – of juist – lokaal versterken van de formele betrokkenheid van de raden bij de regionale samenwerking, met name bij agendavorming en besluitvorming.

Sterker nog, uit de gesprekken kwam naar voren dat moet worden voorkomen dat bestaande instrumenten verworden tot ‘zombie-instituties’: democratisch qua regels en procedures, maar niet dynamisch en vooral gericht op proces in plaats van inhoud. Zoals we dat bijvoorbeeld in Drechtsteden hebben gezien en zoals ook uit eerder onderzoek naar voren kwam.9, 10

Versterken rol raden op lokaal niveau

Figuur 7. Mogelijke oplossingsrichtingen om steun en draagvlak te versterken – Versterken rol raden op lokaal niveau

De gemeenteraad is door de inwoners gekozen en vertegenwoordigt hun belangen bij en voorkeuren voor regionale samenwerking. Dat geldt ook in Regio HvB. Het is dus van belang om lokaal betrokkenheid te genereren voor regionale samenwerking, op basis van lokaal ervaren urgentie voor specifieke regionale opgaven.

Zo zouden voorstellen voor regionaal beleid en projecten kunnen worden beoordeeld door het college van B&W en met die expliciete beoordeling kunnen worden voorgelegd aan de raad, zodat discussie plaats kan vinden over de volgende vragen:

9 Metze, T.A.P., Rutgers, J. & Groenleer, M.L.P., Raadsleden met een hart voor Brabant, Wageningen

10 KWINK groep, Onderzoek naar samenwerking in het ruimtelijk-economisch domein in de

University and Research en Tilburg University, 2017.

Drechtsteden, 2018.

 Passen het beleid of de projecten binnen regionaal overeenkomen kaders (zoals de SMA)?

30

 Passen ze bij lokale belangen en voorkeuren? Onderdeel daarvan zou een expliciete toetsing kunnen zijn van de subsidiariteit (regionaal doeltreffender dan lokaal?) en de proportionaliteit (nodig om regionale doelen te realiseren?) van voorgenomen beleid/voorgestelde projecten. Na behandeling in lokale raden zouden dergelijk beleid/projecten eventueel kunnen worden vastgesteld in de Verenigde Vergadering. Ook zou kunnen worden gedacht aan het kunnen maken van een lokaal voorbehoud op regionale behandeling van een bepaald voornemen of voorstel. Beter wellicht nog is als lokale raden niet slechts ‘agenda-volgend’ zijn, zoals door enkele gesprekspartners werd opgemerkt, maar ook zelf expliciet onderwerpen op de regionale agenda kunnen zetten, dus agenderend kunnen zijn, vanuit lokaal ervaren belangen en voorkeuren. Verwacht zou bovendien mogen worden van wethouders dat zij actief terugkoppelen uit portefeuillehouders overleggen in de lokale raad. Formele verantwoording richting de raad zou ten minste op twee momenten gedurende het jaar moeten plaatsvinden. Tevens zouden in de raad rapporteurs kunnen worden aangesteld voor specifieke regionale thema’s. Zij kunnen een monitoringsrol vervullen namens de raad tijdens agendavorming, besluitvorming en uitvoering van regionaal beleid en projecten en ook toezien op informatievoorziening vanuit en verantwoording door wethouders.

Bij belangrijke besluiten (waaronder beslissingen over governance) zou sprake moeten zijn/blijven van lokaal instemmingsrecht. Door al dan niet in te stemmen met belangrijke besluiten kan rekening worden gehouden met lokale belangen en voorkeuren.

Dit betekent niet dat er altijd overeenstemming hoeft te zijn, maar dat in plaats daarvan zou kunnen worden gewerkt op basis van ‘consent’. Dat betekent dat er tenminste geen zwaarwegende bezwaren zijn om niet in te stemmen. En als een samenwerkingspartner tegenstemt dat deze dat moet kunnen beargumenteren. Met bepaald beleid of projecten, vooral als de uitkomsten daarvan onduidelijk zijn, kan ook tijdelijk worden ingestemd. Dit zodat kan worden geëxperimenteerd en geleerd in de uitvoering, en op basis daarvan eventueel een vervolg kan worden gegeven aan het beleid of project, of het kan worden stopgezet. Voordeel van het versterken van de lokale democratie is dat de focus van de regionale samenwerking (ook via andere verbanden dan HvB) duidelijker komt te liggen bij het boeken van voortgang ten aanzien van de inhoud, naast het organiseren van het proces en de structuur. Tegelijkertijd zou moeten gelden dat waar het operationele beslissingen betreft, ten aanzien van de uitvoering van beleid of projecten en de realisatie van doelen, er voldoende ruimte moet zijn op regionaal niveau, bij een regionaal projectleider of projectteam, om besluiten te nemen.

Versterken betrokkenheid burgers en (in mindere mate) bedrijfsleven, kennisinstellingen Bij het versterken van steun en draagvlak voor de regionale samenwerking wordt vaak allereerst – of uitsluitend – gedacht aan het representatieve stelsel van democratie. Daarnaast zou kunnen worden gedacht aan het versterken van participatieve (of deliberatieve) vormen van democratie, zowel regionaal als lokaal. Centrale vraag daarbij is hoe de ‘regionale stem’ te organiseren, anders dan door verkiezingen?

31

belang is wel dat zulke instrumenten niet ‘stand-alone’ worden ingezet maar naast of in combinatie met andere instrumenten. Bij veel regionale thema’s speelt bovendien niet alleen de vraag hoe burgers te betrekken, maar vooral ook wanneer, de ‘timing’. Thema’s, zoals klimaatverandering en de energietransitie, zijn inhoudelijk complex. Burgers in een vroegtijdig stadium betrekken is dan lastig, omdat er dan vaak nog veel onduidelijk is.

Figuur 8. Mogelijke oplossingsrichtingen om steun en draagvlak te versterken – Versterken betrokkenheid burgers en (in mindere mate) bedrijfsleven, kennisinstellingen

We zien een aantal instrumenten voor ons waardoor de directe invloed van burgers op de regionale samenwerking zou kunnen worden vergroot:  Het organiseren van een regionaal referendum over een onderwerp dat de hele regio aangaat en dat van groot maatschappelijk belang is. En waarvan dus verwacht kan worden dat er sprake is van een ‘regionale stem’. Er zijn, naar ons weten, vooralsnog geen regio’s die hiermee experimenteren, maar in de provincie Limburg bestaat sinds kort wel de mogelijkheid tot het houden van een correctief, bindend referendum.  Het organiseren van een regionaal burgerforum of burgertop. Een dergelijk forum of top zou kunnen uitmonden in een advies over een specifiek regionaal thema aan een van de bestuursorganen bijvoorbeeld het Algemeen Bestuur of juist de Verenigde Vergadering. In dit verband kunnen de (nog te presenteren) bevindingen van de expertcommissie die – in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat – onderzoek doet naar de toepassing van burgerfora bij het klimaatbeleid, interessant en relevant zijn.

Hier zouden het bedrijfsleven en kennisinstellingen wellicht een aanvullende inbreng kunnen hebben, op grond van hun expertise en kennis. Via hen zouden burgers kunnen worden betrokken bij de informatievoorziening over complexe regionale thema’s. Bijvoorbeeld bij de vraag welke oplossingsrichtingen überhaupt mogelijk zijn, en wat daarvan de voor- en nadelen zijn.

4.5. Versterken vermogen en slagkracht Om de in hoofdstuk 3 geschetste uitdagingen en ontwikkelingen het hoofd te bieden, kan eveneens worden gedacht aan het vergroten van de ambtelijke capaciteit op regionaal niveau (zie Figuur 9). Ook dit is weer slechts één mogelijke optie. We laten zien dat regionale samenwerking in Regio HvB juist ook zou kunnen vragen om het versterken van de ambtelijke capaciteit die daar lokaal voor beschikbaar is. Daarnaast kan worden gedacht aan het versterken van de slagkracht door het inzetten van capaciteit vanuit de samenleving.

Voordeel van het inzetten van zulke instrumenten is dat ze kunnen helpen om bestuurders en raadsleden over hun eigen schaduw heen te laten springen. Van

32

gekoppeld een navenante reductie van het ambtelijk apparaat op lokaal niveau), en/of;  Een uitbreiding van de taken van het programmabureau op het gebied van sturing op het realiseren van de SMA ambities en doelen, naast de programmamanagement taken die het nu reeds heeft op het terrein van jeugdzorg. Het voordeel hiervan is dat het duidelijkheid schept en dat het efficiënter is dan dat de individuele gemeenten verantwoordelijk zijn voor sturing. Figuur 9. Mogelijke oplossingsrichtingen om vermogen en slagkracht te versterken

Versterken ambtelijke capaciteit op regionaal niveau Op dit moment is ambtelijke capaciteit op regionaal niveau beschikbaar in de vorm van een compact programmabureau. Het gaat hierbij om een separate administratieve entiteit welke in feite fungeert als een zogenaamde ‘network administrative organization’. Het programmabureau heeft de specifieke taak om het HvB-netwerk te managen en de activiteiten te coördineren. Op het terrein van jeugd verzorgt het bureau ook het programmamanagement. Uit de gevoerde gesprekken blijkt geen behoefte aan het substantieel vergroten van de (beperkte) omvang die het programmabureau nu heeft. Tegelijkertijd vragen de in de SMA geformuleerde ambities en doelen om forse ambtelijke inzet en sturing daarop.

Ook zou het programmabureau een rol kunnen spelen bij het:  Inzichtelijk maken van benodigde en beschikbare lokale capaciteit. Als te veel capaciteit benodigd is c.q. te weinig beschikbaar is, dan zijn ambities niet realistisch en zullen doelen moeten worden bijgesteld.  Prioriteren en selecteren van regionale projecten. Door met minder projecten tegelijk bezig te zijn, kan de slagkracht per project worden vergroot. Dit zou ook kunnen betekenen dat, voordat met nieuwe projecten kan worden begonnen, eerst lopende moeten worden afgerond of stopgezet.  Aansturen van regionale projectteams. Als een besluit is genomen om een bepaald vraagstuk regionaal op te pakken dan zou dat ook moeten betekenen dat er een regionaal projectteam wordt gevormd dat, onder leiding van een regionale projectleider, die in ieder geval voor een bepaalde tijd, voldoende ruimte heeft om operationele beslissingen te nemen.

Om de slagkracht van de regionale samenwerking te versterken, kan daarom worden gedacht aan:

Nadeel van het vergroten van de rol van het programmabureau is dat gemeenten zich zo minder eigenaar kunnen voelen van de samenwerking c.q. dat de kans bestaat dat het bureau losgezongen raakt van de gemeenten en hun belangen en voorkeuren ten aanzien van bepaalde opgaven.

 Een beperkte uitbreiding van de omvang van het programmabureau, vooral ook om samenwerkingstaken te kunnen uitvoeren (eventueel met daaraan

In dat licht is het opnemen van wethouders in het Algemeen Bestuur van de regio een andere maar tegelijkertijd aanvullende wijze waarop het bestuurlijk

33

vermogen zou kunnen worden versterkt. Vanuit die positie hebben zij meer/betere mogelijkheden om projectmatig te sturen op inhoud en oplossingen, inzet en resultaten dan dat burgemeesters dit nu hebben. Het zou daarmee ook de bestuurlijke/ambtelijke lijnen kunnen verkorten, die nu door velen als (te) lang worden ervaren. Bovendien kan dit helpen bij het verbeteren van de informatievoorziening vanuit en verantwoording door wethouders in hun lokale raden. Om het resultaatgerichte karakter van de rol van de wethouders in de regionale samenwerking te benadrukken zouden portefeuillehouders overleggen, zo werd door een gesprekspartner gesuggereerd, bovendien kunnen worden omgedoopt tot bijvoorbeeld ‘projecttrekkersoverleggen’.

Versterken ambtelijke capaciteit op lokaal niveau Gezien de beperkte regionale capaciteit in de vorm van het programmabureau en het geringe draagvlak om de omvang daarvan substantieel uit te breiden, ligt het voor de hand om vooral – of in ieder geval ook – de lokaal beschikbare capaciteit voor regionale samenwerking te versterken. Dit vereist in de eerste plaats inzicht in/overzicht van, enerzijds, welke capaciteit nodig is op regionaal niveau en, anderzijds, welke capaciteit beschikbaar is op lokaal niveau. Een dergelijk inzicht zou op continue basis moeten kunnen worden gegenereerd.

Tot slot zou moeten worden nagedacht over de vorm waarin op dit moment tussen portefeuillehouders wordt overlegd. Daar is, overigens net zoals in andere gremia, weinig tijd om het gesprek aan te gaan over of wat er wordt gedaan goed gaat en over of dit wel op het niveau van Regio HvB zou moeten worden gedaan.

Figuur 11. Mogelijke oplossingsrichtingen om vermogen en slagkracht te versterken - Versterken ambtelijke capaciteit op lokaal niveau.

Om het vermogen/de slagkracht van de regionale samenwerking te versterken, kan vervolgens worden gedacht aan:

Figuur 10. Mogelijke oplossingsrichtingen om vermogen en slagkracht te versterken - Versterken ambtelijke capaciteit op regionaal niveau.

 Het structureel versterken van de rol van het ambtelijke topmanagement (niet alleen gemeentesecretarissen maar juist ook bijvoorbeeld de laag directeuren daaronder), zowel voor wat betreft agendavorming als uitvoering,

34











door ze regelmatig regionaal bij elkaar te brengen rond voor hen relevante thema’s, en ze daarin duidelijke rol/verantwoordelijkheid te geven. Het tijdelijk detacheren van (jonge) gemeenteambtenaren bij het programmabureau (of eventueel bij kleinere gemeenten vanuit grotere gemeenten waar het regionale taken betreft), vanuit hun lokale rol maar met een rol/verantwoordelijkheid voor het leveren van een bijdrage aan regionale projecten/oplossingen. En erkenning en waardering hiervoor vanuit het lokale topmanagement. Hiervoor c.q. hierdoor kan een ‘pool’ van lokale ambtenaren (eventueel dus jonge ambtenaren) worden opgebouwd (ongeveer zoals in West-Brabant) die regionaal werken of hebben gewerkt, hetgeen kan helpen bij het elkaar beter leren begrijpen, en het erkennen en waarderen van de sterktes en zwaktes van individuelen gemeenten. Hieraan gerelateerd is het ontwikkelen en aanbieden van opleidingen en trainingen waaraan ambtenaren vanuit de betrokken gemeenten deelnemen, teneinde tot een gezamenlijk perspectief te komen op opgaven en oplossingen (werkend op basis van het zogenaamde convergentieprincipe). Voorts zou moeten gelden dat als lokale capaciteit is toegezegd deze ook ingezet moet kunnen worden.

Als gemeenten niet (naar rato) willen leveren voor de uitvoering van beleid of projecten, dan zou dat moeten betekenen dat ze ten aanzien van dat beleid of die projecten niet langer meedoen in de samenwerking en hetgeen die samenwerking oplevert. Overigens zou het daarbij niet alleen over mensen, maar ook over middelen kunnen gaan. Naast de inwonerbijdrage kan gedacht worden aan het een projectbijdrage, op basis van bereidheid om mee te doen aan specifieke projecten (zie evenwel hetgeen we hierboven schreven over de nadelen van het werken met verschillende snelheden en wisselende coalities).

Ongeacht de belangen en voorkeuren van individuele gemeenten voor regionale samenwerking, zal sprake blijven van aanzienlijke verschillen in lokaal

beschikbare capaciteit (zowel kwantitatief als kwalitatief), waardoor gemeenten wellicht wel willen, maar niet altijd (naar rato) kunnen bijdragen. Overwogen zou daarom ook kunnen worden om, in plaats van het programmabureau, het HvB-netwerk en de activiteiten te laten managen door de gemeente die de meeste capaciteit ter beschikking kan en wil stellen voor het realiseren van de SMA ambities en doelen. Essentieel in een dergelijk ‘lead organization’ model is de efficiëntie en de legitimiteit van die managende/coördinerende gemeente. De nadelen van het model zijn evident: de mogelijke eigen agenda van de managende/coördinerende gemeente, en de kans op het domineren van de andere gemeenten, waardoor weerstand kan ontstaan. Tegelijkertijd kunnen de andere gemeenten zich minder eigenaar gaan voelen van de samenwerking en hun eigen ambities en doelen gaan nastreven, hetgeen ten koste kan gaan van het realiseren van de regionale ambities en doelen.

Versterken capaciteit in de samenleving, bij burgers en (vooral) bedrijfsleven, kennisinstellingen De samenwerking in Regio HvB is nu sterk overheidscentrisch; samenwerking met bedrijfsleven en kennisinstellingen vindt vooral - of uitsluitend - plaats in het kader van Midpoint. Voor het realiseren van resultaten zou daarom kunnen worden gedacht aan het meer/beter gebruik maken van de aanwezige capaciteit in de samenleving. Niet alleen op het terrein van ruimtelijk-economische ontwikkeling (waar het een noodzakelijke voorwaarde is voor het realiseren van resultaten), maar juist ook op de domeinen Mens & Samenleving en Leefomgeving & Milieu (zoals in de SMA is afgesproken). Dit kan ook de integraliteit van de probleemdiagnose/definitie en de oplossingsrichtingen/aanpak ten goede komen – voorbij de bestuurlijke silo’s.

35

Het versterken van de rol van het bedrijfsleven en kennisinstellingen kan van buitenaf druk zetten op de regionale samenwerking tussen overheden, hetgeen zowel de inhoud (verrijking) als het proces (snelheid) ten goede kan komen.

4.6. Verbeteren resultaten/effecten en verduidelijken toegevoegde waarde

Figuur 12. Mogelijke oplossingsrichtingen om vermogen en slagkracht te versterken - Versterken capaciteit in de samenleving, bij burgers en (vooral) bedrijfsleven, kennisinstellingen.

We zien een aantal mogelijkheden waarop vooral het bedrijfsleven en kennisinstellingen kunnen bijdragen aan het vergroten van de regionale slagkracht:  Bedrijfsleven en kennisinstellingen veel nauwer betrekken bij agendavorming en uitvoering.  Ze meer naar binnenhalen in de regionale samenwerking, bijvoorbeeld door ze uit te nodigen voor Radendagen.  Samen tot concrete projecten op regionaal niveau komen. Met een bijdrage aan de financiering van deze projecten door deze partijen.  Samen optrekken bij projectaanvragen voor provinciale, Rijks of Europese middelen (om daarmee de taart te vergroten).  De regio als ‘levend laboratorium’ gebruiken, waarin – al experimenterend en lerend – wordt gewerkt aan oplossingen voor complexe maatschappelijke opgaven.

Het ultieme doel van de samenwerking in Regio HvB is het creëren van publieke waarde, maatschappelijk effect, of – een steeds vaker gebezigde term – brede regionale welvaart. Gemeenten trekken samen met elkaar op, en geven een deel van hun autonomie op, in de overtuiging dat dit leidt tot:  Een grotere uitvoeringscapaciteit, het kunnen ‘poolen’ van middelen, het realiseren van schaalvoordelen, en grotere efficiëntie (bijvoorbeeld in het sociaal domein of op het terrein van klimaat en energie).  Maar ook tot kennisdeling, effectievere aanpak van gedeelde problemen, en strategische voordelen (bijvoorbeeld in de lobby richting Rijk). Om politieke steun /maatschappelijk draagvlak te verkrijgen en te behouden voor de samenwerking moet Regio HvB kunnen laten zien dat het resultaten boekt/ effecten realiseert. Oftewel: publieke waarde moet niet alleen (kunnen) worden gecreëerd, ze moet ook (kunnen) worden herkend. Juist op een aantal van de terreinen waarop Regio HvB nu actief is het herkennen van effecten ingewikkeld, als gevolg van bijvoorbeeld onduidelijke oorzaak-gevolg relaties, het probleem van de vele handen, onmogelijke nulmetingen, en de manifestatie van effecten op lange termijn.

36

En dus zou de vraag moeten zijn of Regio HvB ten aanzien van bepaalde vraagstukken wel publieke waarde zou moeten willen creëren, zeker als die niet eenvoudig te herkennen is. Beter is dan te prioriteren op opgaven waar wel effect te herkennen is. En een missiegerichte aanpak te hanteren, waarin de regio zich richt op bijvoorbeeld drie voor de regio betekenisvolle missies, gerelateerd aan overkoepelende opgaven, en uitgewerkt in een beperkt aantal concrete projecten. Missies met duidelijke doelen en deadlines. Missies die energie en enthousiasme genereren. En waarvoor op creatieve wijze andersoortige capaciteit kan worden georganiseerd. In de SMA is reeds een poging gedaan om indicatoren te koppelen aan doelen. Dat is een eerste stap. Duidelijker kan nog worden gemaakt wat de toegevoegde waarde is van de samenwerking in Regio HvB bij het realiseren van doelen. In de periodieke integrale voortgangsrapportages (en daarop gebaseerde informatie/communicatie) over de uitvoering van de SMA zou kunnen worden getracht duidelijker te maken wat er zonder regionale samenwerking niet of minder zou zijn gerealiseerd (‘wat als we A of B niet – meer – doen…?’) Daarvoor is een theorie van verandering nodig (‘als we X doen, dan verwachten we dat dit tot leidt Y…’).

Of beter nog: een redenering van gewenste effecten terug naar de daarvoor vereiste activiteiten/interventies, met de nadruk op wat er precies nodig is om van ingezette activiteiten/interventies te komen tot gerealiseerde effecten. Let wel: zelfs als er sprake is van resultaten, en deze kunnen ook duidelijk worden gemaakt, dan betekent dit nog niet dat er automatisch sprake is van succesvolle regionale samenwerking. Effectiviteit is een noodzakelijke, geen voldoende voorwaarde voor succes; zoals dat ook geldt voor legitimiteit. Aan de andere kant moet ook gewaakt worden voor een te enge focus op het meetbare, door alleen te kiezen voor activiteiten/interventies waarvan het

gewenste effect inzichtelijk gemaakt kan worden. Bij sommige vraagstukken of in een bepaalde fase van een regionaal programma kan het ook nodig zijn om gewoon aan de slag te gaan. Of zoals een van de gesprekspartners het samenvatte: ‘a little less conversation, a little more action’. Hierbij past, in combinatie met een projectmatige werkwijze, een experimentalistische aanpak waarin kan worden uitgeprobeerd en getest, maar waarin er tegelijkertijd goed wordt gemonitord, en sprake is van duidelijke evaluatiemomenten, om lessen te trekken, en gemaakte keuzes zo nodig bij te stellen. Het uitblijven of achterblijven van resultaten zou ook kunnen komen doordat Regio HvB niet de juiste schaal is voor de verwezenlijking van een bepaald doel. Als niet duidelijk kan worden gemaakt wat de toegevoegde waarde van de regio is, dan moet het mogelijk zijn, zowel vanuit het perspectief van effectiviteit als legitimiteit, om te schakelen naar een andere schaal, hoger of lager, en een andere samenwerking. Of voordat resultaten/effecten uitblijven of achterblijven al te kiezen voor een andere schaal. Zoals is gedaan in het geval van de regio deal, samen met West-Brabant.

Kenmerkend voor die supra- of sub-regionale samenwerkingsverbanden (vanuit het perspectief van Regio HvB) – zoals Brabantstad, of de Langstraat – is dat ze, in ieder geval in eerste instantie, in het leven zijn geroepen voor specifieke doelen, elkaar overlappen, en flexibel en fluïde van aard zijn ten aanzien van deelnemers en thema’s. Zulke samenwerking hoeft niet bedreigend te zijn voor de samenwerking in Regio HvB. Mits gemeenten ook zoveel mogelijk handelen vanuit het regionale HvB belang en doelen nastreven waarvoor ook bij andere HvB gemeenten die niet onderdeel uitmaken van een dergelijke samenwerking een zekere mate van (informele) steun en draagvlak is. Doelen die echter niet via de HvB samenwerking kunnen worden nagestreefd in verband met schaalincongruentie.

37

Belangrijk om in ogenschouw te nemen is dat al die regionale samenwerkingsverbanden net als Regio HvB een zelfversterkend effect hebben: samenwerking binnen zo’n verband leidt bijna als vanzelf tot meer samenwerking (andere thema’s, meer gremia, groter aantal deelnemers, et cetera), zogenaamde ‘spill-over effecten’. Meer in het algemeen geldt daarom dat resultaten/effecten zouden kunnen worden verbeterd en de toegevoegde waarde van Regio HvB verduidelijkt door scherpe keuzes te maken voor een beperkt aantal vraagstukken – beperkter dan in de SMA – waarop de regio actief is, en waar er geen sprake kan zijn van vrijblijvendheid, en die keuzes van tijd tot tijd tegen het licht te houden. In de regio’s Parkstad and Twente wordt in dit verband ook wel gesproken van het verschil tussen respectievelijk een kernagenda en een keuzeagenda en tussen een basispakket en een vrijwillig pakket.

4.7. Verbeteren onderlinge verhoudingen en versterken wederzijds vertrouwen Regio HvB hanteert – in ieder geval op papier – een projectmatige werkwijze, met duidelijke afspraken over rollen en verantwoordelijkheden. Een dergelijke werkwijze past bij de uitvoering van regionale projecten en het boeken van resultaten. Maar regionale samenwerking vergt meer dan projectmanagement (en hiërarchische structuren). Om te beginnen goede onderlinge verhoudingen. Die zijn in het algemeen goed in Regio HvB, maar specifieke relaties zijn, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken, voor verbetering vatbaar. Dan gaat het met name om de relatie tussen de raden en het bestuur, tussen de raden en het programmabureau (over informatievoorziening en verantwoording) en tussen portefeuillehouders en

ambtenaren (inclusief die van het programmabureau (over uitvoering en realisatie). Essentieel voor goede onderlinge verhoudingen is een hoge mate van wederzijds vertrouwen, dat wil zeggen het met elkaar omgaan op basis van positieve verwachtingen ten aanzien van elkaars intenties en gedrag. Vertrouwen vormt de basis voor collectief handelen. Zonder die basis wordt het moeilijk zo niet onmogelijk om tot legitieme en effectieve regionale samenwerking te komen. Het opbouwen en onderhouden van wederzijds vertrouwen in Regio HvB vergt voortdurende aandacht voor het samenwerkingsproces, in het bijzonder kan daarbij gedacht worden aan:  De openheid van het proces: wie wanneer te betrekken, welke procesgeoriënteerde afspraken te maken, hoe voor transparantie te zorgen?  De waarden, belangen van betrokken partijen: hoe commitment te bewerkstelligen, welke prikkels voor samenwerking te creëren, hoe ervoor te zorgen dat er voor alle partijen iets te halen valt?  De (inhoudelijke) voortgang van het proces: hoe tot ‘small wins’ te komen, hoe conflicten constructief te maken, op welke wijze projectmatige elementen (zoals deadlines) in te zetten om iets te forceren?  Een gedeeld urgentiebesef: zonder een dergelijk besef wordt samenwerking moeilijk, zo niet onmogelijk. De legitimiteit van het proces is een noodzakelijke voorwaarde voor succesvolle regionale samenwerking in Regio HvB.

Let wel: net als effectiviteit is legitimiteit geen voldoende voorwaarde. Daarbij moet, tot slot, een aantal zaken in ogenschouw worden genomen die van invloed zijn op de verhoudingen en het vertrouwen:

38

 Ten eerste dat de huidige samenwerking in Regio HvB voortbouwt op een geschiedenis van netwerkvorming en samenwerking. Dit verleden moet worden gekoesterd, maar het mag niet leiden tot pad-afhankelijkheid en/of een reden zijn om ongemakkelijke strategische keuzes uit de weg te gaan.  Ten tweede dat, hoewel het aantal betrokken gemeenten relatief overzichtelijk is, zeker in vergelijking met andere regio’s, er sprake zal blijven van verschillen tussen gemeenten in bijvoorbeeld macht, middelen en kennis. Een realiteit die moet worden geaccepteerd, zo lang er maar sprake is van voldoende eenheid in die verscheidenheid.  Ten derde dat regionaal leiderschap van belang is. Iemand moet eraan trekken. Dat hoeft niet altijd en voor elk vraagstuk dezelfde persoon of hetzelfde gremium te zijn. Het hoeft ook niet altijd een overheidsvertegenwoordiger (en zeker niet altijd de voorzitter van Regio HvB) te zijn die de leiderschapsrol vervult. Bij bepaalde opgaven juist liever niet. Hier zou privaat/maatschappelijk leiderschap kunnen worden uitgelokt.

39

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1. Inleiding In Regio Hart van Brabant (HvB) wordt al geruime tijd en steeds intensiever samengewerkt. De governance heeft zich door de jaren heen ontwikkeld in de vorm van een aantal formele en informele arrangementen voor regionale sturing - van HvB-dagen, de Verenigde Vergadering en een SMA tot projectmatig werken. Regio HvB heeft Tilburg University en KWINK groep gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de toekomst van de regionale samenwerking, bij wijze van input voor een besluitvormingsproces over de inrichting van de ‘governance’.

5.2. Uitdagingen en ontwikkelingen In hoofdstuk 3 hebben we geschetst voor welke uitdagingen Regio HvB zich op dit moment geplaatst ziet (zie Figuur 13). De overkoepelende uitdaging laat zich wat ons betreft als volgt samenvatten: Hoe voldoende bestuurlijk vermogen en organisatorische slagkracht te organiseren om de gezamenlijke ambities zoals deze zijn geformuleerd in de SMA te realiseren, en daarmee de toegevoegde waarde van de regio te laten zien, terwijl tegelijkertijd voldoende steun en draagvlak voor regionale samenwerking in het kader van Regio HvB te organiseren, onder meer via de gemeenteraden? En dit alles in een context van uiteenlopende ontwikkelingen die op Regio HvB afkomen of waar de regio onderdeel van is, zoals we die eveneens in hoofdstuk 3 hebben geïdentificeerd.

In dit hoofdstuk presenteren we de belangrijkste conclusies van het onderzoek en formuleren we aanbevelingen op basis daarvan. We staan eerst kort stil bij de belangrijkste uitdagingen voor de samenwerking in Regio HvB (5.2). Vervolgens beschrijven we voorkeursscenario’s voor de toekomstige inrichting van de regionale samenwerking (5.3). Daarna benoemen we mogelijke strategische keuzes op basis waarvan de samenwerking gericht kan worden aangepast (5.4). Het doel van dit onderzoek was verkennend en verbeeldend van aard en het is dan ook niet de bedoeling om vooruit te lopen op een bepaalde keuze. Dat is aan de deelnemende gemeenten in Regio HvB. We formuleren niettemin een aantal aanbevelingen voor hoe het vervolgproces eruit zou kunnen zien (5.5).

Figuur 13. Uitdagingen voor samenwerking in Regio HvB

40

We concluderen dat de samenwerking in Regio HvB op dit moment nog onvoldoende in balans is. De huidige strategische meerjarenagenda (SMA) is ambitieus. Tegelijkertijd zijn de beschikbare middelen en capaciteit op regionaal niveau beperkt, en blijft de (democratische) legitimatie van regionale besluiten en uitvoering een zorgpunt. Dat laatste vormde een belangrijke aanleiding voor dit onderzoek. We concluderen bovendien dat – hoewel beter dan in andere regio’s - de onderlinge verhoudingen binnen de regio en het wederzijdse vertrouwen tussen de verschillende regionale gremia en stakeholders voor verbetering vatbaar zijn. We zien daarbij een terugkerend patroon: elk gremium beziet de samenwerking, de uitdagingen en mogelijke oplossingsrichtingen vooral vanuit zijn positie in de samenwerking.

Bij een deel van de gesprekspartners leeft de gedachte dat Regio HvB op een groter aantal terreinen een rol zou kunnen en moeten spelen (scenario 5). Een ander deel van de gesprekspartners stelt juist dat de regio duidelijke prioriteiten zou moeten stellen, ook als dit betekent dat gemeenten minder samen doen (scenario 3). Een groot deel van de gesprekspartners gaat graag door op de ingeslagen weg, en zou de regionale samenwerking grotendeels laten zoals deze nu is met enkele gerichte aanpassingen (scenario 4). Tabel 2. Voorkeursscenario’s voor regionale samenwerking in Regio HvB

1

Terug naar de basis, alleen onderwerpen waar de regio verplicht moet samenwerken en waarbij de (financiële/economische) voordelen duidelijk zijn

2

Regionale samenwerking à la carte, op basis van verschillende snelheden en wisselende coalities

5.3. Voorkeursscenario’s voor samenwerking

3

Minder samen doen, maar wel strategischer, op basis van duidelijke prioritering, in HvB netwerk

In hoofdstuk 4 hebben we, in het licht van geschetste uitdagingen en ontwikkelingen, zeven mogelijke scenario’s voor de toekomstige inrichting van de samenwerking in Regio HvB geïdentificeerd, variërend van terug naar de basis, tot het vasthouden aan de status quo, en tot een verregaande formalisering en institutionalisering van de regionale samenwerking (Tabel 2). Voor alle scenario’s geldt dat ze erop gericht zijn de regionale samenwerking (meer) in balans te brengen, maar door het maken van uiteenlopende keuzes.

4

Doorgaan op ingeslagen weg, regionale samenwerking grotendeels laten zoals deze nu is, met kleine aanpassingen

5

Meer samen doen, vooral op het vlak van grote maatschappelijke vraagstukken, op basis van grotere capaciteit, in HvB netwerk

6

Regio HvB als 4e bestuurslaag, bovenop bestaande, lokale bestuurslaag

7

Eén (of eventueel twee) gemeente(n) HvB, meest verregaande vorm van samenwerking op basis van fusie/herindeling, met autonome delen (deelgemeenten, wijken, buurten)

Op basis van gesprekken en bijeenkomsten met betrokkenen in Regio HvB concluderen we dat er op dit moment geen draagvlak is voor de meest extreme scenario’s. Ondanks de ervaren uitdagingen overheerst over het algemeen de tevredenheid over de samenwerking in Regio HvB. Er is op dit moment geen behoefte aan al te drastische veranderingen in de inrichting van de samenwerking.

We concluderen voorts dat deze drie scenario’s elkaar niet volledig uitsluiten en zouden kunnen worden gecombineerd. We kunnen dan denken aan een scenario waarbij niet op alle mogelijke terreinen even intensief wordt samengewerkt in

41

Regio HvB verband en duidelijke keuzes worden gemaakt (dus op minder terreinen alles samen doen). Maar waarbij tegelijkertijd wel alle deelnemende gemeenten op dezelfde manier en soms verregaand regionaal samenwerken in lijn met die keuzes (dus meer samen doen op specifieke terreinen). Een dergelijk gecombineerd scenario erkent enerzijds het bestaan van effectievere en legitiemere andere verbanden, arena’s en netwerken dan Regio HvB voor specifieke opgaven en de behoefte en noodzaak tot coalitievorming op hogere en/of lagere niveaus dan Regio HvB. Regio HvB is geen ‘duizenddingendoekje’ en moet selectief worden ingezet voor opgaven die prioriteit hebben bij de deelnemende gemeenten en passend zijn bij het schaalniveau van Midden-Brabant. Juist ook met het oog op effectiviteit en legitimiteit van de samenwerking. Anderzijds impliceert dit gecombineerde scenario ook dat er binnen de selectieve en prioritaire Regio HvB samenwerking geen (of slechts in zeer beperkte mate) sprake kan zijn van ‘opt outs’. Er is een beperkt aantal opgaven waarvan duidelijk afgesproken is dat daar gezamenlijk en soms verregaand aan wordt gewerkt – noem het de kernagenda. Als je daaraan meedoet, dan doe je ook echt mee; geen ‘cherry-picking’ of ‘free-rider’gedrag.

Onderdeel van dit gecombineerde scenario is ook dat de gemeenten die deelnemen aan het Regio HvB samenwerkingsverband met verschillende snelheden of in wisselende coalities samen kunnen werken aan andere regionale opgaven – noem het de keuzeagenda. In een dergelijk gecombineerd scenario zou het Regio HvB samenwerkingsverband in principe open kunnen staan voor alle gemeenten die, behalve dat ze onderdeel uitmaken van de functionele regio c.q. het ‘daily urban system’ Midden-Brabant, zich committeren aan alle onderdelen van een (weliswaar meer gefocuste) SMA en die jaarlijks de van hen gevraagde (financiële, personele) bijdrage leveren.

5.4. Strategische keuzes In hoofdstuk 4 hebben we ons vervolgens, aan de hand van het eerder geïntroduceerde en gehanteerde model van strategische regionale samenwerking, gericht op de strategische keuzes die voorliggen als onderdeel van deze scenario’s. We lichten er hier een aantal opties en alternatieven uit waarvan we op basis van het onderzoek weten dat die door verschillende gremia of stakeholders als wenselijk of haalbaar worden gezien, en/of die in elk van de scenario’s een plaats zouden kunnen krijgen. Bijlage 6 bevat een samenvattend overzicht van alle opties en alternatieven.

Versterken steun en draagvlak Als de keuze wordt gemaakt om meer met elkaar samen te doen, dan zou zeker moeten worden gedacht aan het versterken van de rol en positie van de klankbordgroep raden en griffiers. Dit ter ondersteuning van hun vertegenwoordigende werk en ter versteviging van hun kaderstellende inbreng in het proces van regionale besluitvorming en controlefunctie tijdens de uitvoering. Maar wel altijd in combinatie met het blijven investeren in de informele, zachte kant van samenwerking tussen raden en bestuur/programmabureau. Daarnaast zou in elk geval kunnen worden overwogen de terugkoppeling door wethouders/portefeuillehouders in de lokale raden te verbeteren. Dit in combinatie met het aan de voorkant, bij voorstellen voor regionaal beleid en projecten, op meer gestructureerde wijze betrekken van de raden, en het meer systematisch monitoren van de voortgang op bepaalde thema’s door bijvoorbeeld rapporteurs vanuit de raad. Tot slot kan worden gedacht aan uiteenlopende vormen van participatieve/deliberatieve democratie waarmee op dit moment vooral op landelijk niveau wordt geëxperimenteerd, en waarbij als Regio HvB zou kunnen worden aangesloten.

42

Versterken vermogen en slagkracht In de meeste scenario’s zal tenminste een versterking van de capaciteit op regionaal niveau via het programmabureau moeten worden overwogen, en wellicht ook een vergroting van de rol van het bureau. Zonder dat dit ten koste gaat van het ‘lean and mean’ karakter van het bureau. En in combinatie met het versterken van de sturende rol en verantwoordelijkheid van wethouders op regionaal niveau, bijvoorbeeld door het Algemeen Bestuur niet (uitsluitend) uit burgemeesters maar (ook) uit wethouders te laten bestaan.

Tegelijkertijd moet bij uitblijvende of achterblijvende resultaten in het kader van Regio HvB samenwerking niet worden geaarzeld om te schakelen naar een andere meer passende schaal, hoger dan wel lager. Van belang is wel dat gemeenten die zich hebben gecommitteerd aan een HvB kernagenda, ten aanzien waarvan er geen sprake is van vrijblijvendheid, in andere regionale samenwerkingsverbanden zoveel mogelijk handelen vanuit het regionale HvB belang. Andere gemeenten moeten hier van uit kunnen gaan.

Versterken verhoudingen en vertrouwen Voorts kan worden gedacht aan het, onder verantwoordelijkheid van de Kring van Gemeentesecretarissen versterken van de lokale ambtelijke capaciteit die wordt ingezet voor regionaal beleid en projecten, via bijvoorbeeld het nauwer aanhaken van ambtelijk topmanagement, detachering bij het programmabureau, het vormen van een pool van (jonge, talentvolle) ambtenaren die regionaal actief zijn c.q. kunnen worden ingezet, en het gezamenlijk aanbieden van trainingen en opleidingen.

Dit brengt ons bij een laatste set aan mogelijke keuzes. In elk van de scenario’s, maar zeker in de scenario’s waar ambitieuze regionale doelen worden gesteld, zijn goede onderlinge verhoudingen en wederzijds vertrouwen van essentieel belang. Dit vergt voortdurende aandacht voor het proces, en voor de waarden en belangen van de betrokken gremia en stakeholders, meer dan nu het geval is. In hoofdstuk 4 doen we suggesties voor een aantal specifieke strategieën en tactieken.

Tot slot moet worden overwogen de capaciteit elders in de samenleving te zoeken en de samenwerking in Regio HvB veel minder overheidscentrisch te maken, juist ook waar het de domeinen Mens & Samenleving en Leefomgeving & Milieu betreft. In hoofdstuk 4 doen we een aantal suggesties voor het verbeteren van de verbinding met de samenleving, in het bijzonder met het bedrijfsleven en kennisinstellingen.

Alle bovenstaande keuzes zijn meer in detail uitgewerkt in hoofdstuk 4, maar ook die uitwerking is vooralsnog beperkt. Afhankelijk van de voorkeuren zal een nadere uitwerking moeten plaatsvinden.

Versterken van toegevoegde waarde In elk van de scenario’s, maar zeker in een scenario waarin veel meer dan nu focus wordt aangebracht in de regionale ambities en doelen, zal duidelijk moeten worden gemaakt wat de toegevoegde waarde de samenwerking in het kader van Regio HvB is. Het werken met een missiegerichte aanpak en een theorie van verandering zou daarbij kunnen helpen.

5.5. Aanbevelingen voor het vervolgproces In balans brengen van regionale samenwerking Succesvolle regionale samenwerking vraagt om strategisch handelen, zeker ook in het licht van uiteenlopende externe ontwikkelingen. Volgens het model van strategische regionale samenwerking, dat wij in dit onderzoek hebben gehanteerd, gaat het daarbij in essentie om het in balans brengen van gewenste resultaten en effecten, vermogen en slagkracht, alsook steun en draagvlak. Als blijkt dat er geen steun of draagvlak is om het vermogen en slagkracht te

43

versterken, dan zullen ambities en doelen moeten worden bijgesteld. Het gaat hier dus om een dynamisch proces, een permanente balanceer act, waarin verschillende regionale gremia en stakeholders een rol spelen. We concludeerden hierboven dat de regionale samenwerking in Hart van Brabant nog niet in balans is. De vraag die vervolgens rijst is hoe de samenwerking in Regio HvB in balans te brengen en wat dit betekent voor hoe die samenwerking er in de toekomst uit zou kunnen zien. Hiertoe hebben we een aantal voorkeursscenario’s geschetst en verschillende strategische keuzes in kaart gebracht. Welke keuzes precies worden gemaakt ten aanzien van, bijvoorbeeld, de regionale ambities heeft onvermijdelijk gevolgen voor welke keuzes kunnen of moeten worden gemaakt ten aanzien van het draagvlak in de samenleving en de uitvoeringskracht. Het gaat dus altijd om een combinatie van keuzes die met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht.

samenwerking in Nederland veelal om het verbinden van actoren en schakelen tussen schaalniveaus. We concludeerden hierboven dat in Regio HvB samengewerkt zou kunnen worden op basis van een gecombineerd scenario, of hybride model. Dat zou zowel flexibiliteit en manoeuvreerruimte voor individuele gemeenten kunnen bieden, als duidelijkheid, overzichtelijkheid en eenheid op het schaalniveau van Regio HvB. Onze tweede aanbeveling betreft daarom het prioriteren/selecteren van opgaven die passen bij het schaalniveau van Regio HvB en waarop gemeenten (en eventuele andere partijen) intensief/verregaand met elkaar willen samenwerken. Kortom, opgaven waarop gemeenten (eventueel ook anderen dan de huidige negen) samen het verschil kunnen en willen maken via de samenwerking in Regio HvB.

Het in balans brengen van de samenwerking binnen Regio HvB vraagt om een voortdurend gesprek op het niveau van de regio en lokaal, alsook tussen overheidspartners en anderen in de regio. Dat gesprek is in gang gezet met dit onderzoek. Onze eerste aanbeveling betreft dan ook het op gestructureerde wijze voortzetten van dit open en eerlijke gesprek met alle regionale gremia en stakeholders, aan de hand van het model van strategische regionale samenwerking dat wij in het onderzoek hebben gehanteerd.