2021-077 Bijlage 1- 20210208 Eindrapportage Governance Regio HvB

Balanceren, verbinden en schakelen Een onderzoek naar de toekomst van regionale samenwerking in Regio Hart van Brabant Eindrapportage, februari 2021 Martijn Groenleer (Tilburg University), Maarten Noordink & Barbara Knoote (KWINK groep)

In opdracht van:

3.5. Hoe te zorgen voor goede onderlinge verhoudingen en

Inhoud

voldoende wederzijds vertrouwen? 4. Scenario’s en keuzes

1. Inleiding

23 26

5

4.1. Inleiding

26

1.1. Achtergrond en aanleiding

5

4.2. Mogelijke scenario’s

26

1.2. Probleemstelling

5

4.3. Mogelijke strategische keuzes

27

1.3. Vraag- en doelstelling

6

4.4. Versterken steun en draagvlak

28

1.4. Aanpak

6

4.5. Versterken vermogen en slagkracht

32

1.5. Leeswijzer

7

4.6. Verbeteren resultaten/effecten en verduidelijken toegevoegde waarde

2. Samenwerking in Regio Hart van Brabant

9

2.1. Inleiding

9

2.2. Historische ontwikkeling

9

2.3. Doelen, taken en inrichting

36

4.7. Verbeteren onderlinge verhoudingen en versterken wederzijds vertrouwen

38

10

5. Conclusies en aanbevelingen

40

2.4. Agendavorming, besluitvorming en uitvoering

12

5.1. Inleiding

40

2.5. Rol en betrokkenheid gemeenteraden

14

5.2. Uitdagingen en ontwikkelingen

40

5.3. Voorkeursscenario’s

41

5.4. Strategische keuzes

42

5.5. Aanbevelingen voor het vervolgproces

43

3. Uitdagingen en ontwikkelingen 3.1. Inleiding

16 16

3.2. Hoe voldoende en de juiste betrokkenheid van de raden te organiseren?

16

3.3. Hoe voldoende ambtelijke capaciteit te organiseren?

19

3.4. Hoe ervoor te zorgen dat de toegevoegde waarde van Regio HvB voldoende (zichtbaar) is?

21

2

Samenvatting Regio Hart van Brabant (HvB) wil graag weten hoe de toekomst van de regionale samenwerking eruit kan zien, om een weloverwogen besluit te kunnen nemen over mogelijke aanpassingen in de bestaande manier van samenwerken. De aanleiding voor het onderzoek is meerledig. De regio vormt steeds meer het knooppunt van maatschappelijke opgaven. Dit heeft zich vertaald in hogere ambities en een intensievere samenwerking. Maar roept tegelijkertijd vragen op over de realisatie van die ambities en de betrokkenheid van de raden bij de regio, zoals ook blijkt uit de motie aangenomen tijdens de Verenigde Vergadering van 25 mei 2019 over het vergroten van die betrokkenheid. De uitkomsten van dit onderzoek zijn gebaseerd op beschikbare documentatie en literatuur, gesprekken en bijeenkomsten met regionale gremia en stakeholders en een quick scan van regionale samenwerking elders in het land.

Samenwerking in Regio Hart van Brabant Regio HvB is de samenwerking tussen negen gemeenten in de regio MiddenBrabant: Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg en Waalwijk. De regio fungeert als gestructureerd overlegplatform, waarin de gemeenten elkaar informeren, lokaal beleid op elkaar afstemmen en regionale opgaven aanpakken door gezamenlijk beleid te maken en regionale projecten te starten. Regio HvB is tevens een jeugdzorgregio.

(thematische) portefeuillehoudersoverleggen ingesteld met de beleidsverantwoordelijke wethouders van de gemeenten. Voor de ambtelijke ondersteuning is een compact regionaal programmabureau ingericht. Aan de betrokkenheid van de gemeenteraden bij de regio is invulling gegeven via wettelijke instrumenten (informatieplicht, zienwijze), regionale raadsbijeenkomsten (Radendagen, Verenigde Vergadering) en een klankbordgroep met raadsleden en griffiers.

Uitdagingen en ontwikkelingen We identificeren vier uitdagingen waar de regio zich voor geplaatst ziet. Voor succesvolle regionale samenwerking geldt dat de verschillende dimensies ervan met elkaar in balans moeten zijn. We concluderen dat de samenwerking in Regio HvB op dit moment nog onvoldoende in balans is. De huidige SMA is ambitieus. Tegelijkertijd zijn de beschikbare middelen en capaciteit op regionaal niveau beperkt, en blijft de (democratische) legitimatie van regionale besluiten en uitvoering een zorgpunt. We concluderen bovendien dat – hoewel beter dan in andere regio’s – de onderlinge verhoudingen binnen de regio en het wederzijdse vertrouwen tussen de verschillende regionale gremia en stakeholders voor verbetering vatbaar zijn. We zien daarbij een terugkerend patroon: elk gremium beziet de samenwerking, de uitdagingen en mogelijke oplossingsrichtingen vooral vanuit zijn positie in de samenwerking. En dit alles in een context van uiteenlopende ontwikkelingen die op Regio HvB afkomen of waar de regio onderdeel van is.

Voorkeursscenario’s voor de samenwerking Onder de samenwerking ligt een 'gemeenschappelijke regeling’, meer specifiek een collegeregeling. Het bestuur wordt gevormd door de burgemeesters van de negen gemeenten. Regio HvB werkt met een vierjaarlijkse strategische meerjarenagenda (SMA). De huidige SMA beslaat de periode 2019-2023. Voor inhoudelijke afstemming en de aansturing van regionale projecten zijn

We schetsen zeven (illustratieve) scenario’s voor de toekomst van samenwerking in Regio HvB. Voor alle scenario’s geldt dat ze erop gericht zijn de regionale samenwerking (beter) in balans te brengen. We concluderen dat er op dit moment geen draagvlak is voor de meest extreme scenario’s. Ondanks de ervaren uitdagingen overheerst de tevredenheid over de samenwerking in Regio

3

HvB. Bij een deel van de gesprekspartners leeft de gedachte dat Regio HvB op een groter aantal terreinen een rol zou kunnen en moeten spelen. Een ander deel van de gesprekspartners stelt juist dat de regio duidelijke prioriteiten zou moeten stellen, ook als dit betekent dat gemeenten minder samen doen. Een groot deel van de gesprekspartners gaat graag door op de ingeslagen weg, en zou de regionale samenwerking grotendeels laten zoals deze nu is met enkele gerichte verbeteringen. We concluderen voorts dat deze drie scenario’s elkaar niet volledig uitsluiten en kunnen worden gecombineerd. Dan ontstaat een scenario waarin in regionaal verband wordt gewerkt aan een selectief aantal opgaven (hetgeen de kernagenda genoemd zou kunnen worden), soms verregaand. Als een gemeente aan die agenda meedoet, dan doet ze ook echt mee; geen ‘cherry-picking’ of ‘free-rider’gedrag. Onderdeel van dit gecombineerde scenario is ook dat de gemeenten die deelnemen aan het Regio HvB samenwerkingsverband met verschillende snelheden of in wisselende coalities samen kunnen werken aan andere regionale opgaven (de keuzeagenda), soms ook met andere (nietoverheid) actoren en/of op andere schaalniveaus.

regionaal niveau te versterken door ze onderdeel te maken van bestuur van Regio HvB, en de lokale ambtelijke capaciteit te versterken via bijvoorbeeld detachering bij het programmabureau of het vormen van een pool van jonge, getalenteerde ambtenaren.

Balanceren, verbinden, schakelen Teneinde de regionale samenwerking in HvB in balans te brengen, bevelen we allereerst aan het open en eerlijke gesprek dat we met dit onderzoek zijn gestart op gestructureerde wijze voort te zetten, met alle regionale gremia en stakeholders, aan de hand van het model van strategische regionale samenwerking dat wij in het onderzoek hebben gehanteerd. Onze tweede aanbeveling betreft het gecombineerde scenario, of hybride model. Dat zou zowel flexibiliteit en manoeuvreerruimte voor individuele gemeenten kunnen bieden, als duidelijkheid, overzichtelijkheid en eenheid op het schaalniveau van Regio HvB. We bevelen daarom tevens aan opgaven te prioriteren/selecteren die passen bij het schaalniveau van Regio HvB en waarop gemeenten (en eventuele andere partijen) intensief/verregaand met elkaar willen samenwerken. Kortom, opgaven waarop gemeenten (eventueel ook andere dan de huidige negen) samen het verschil kunnen en willen maken.

Strategische keuzes Om de geïdentificeerde uitdagingen en ontwikkelingen het hoofd te bieden brengen we strategische keuzes in kaart die als onderdeel van de geschetste scenario’s voorliggen. Enkele opties of alternatieven worden door verschillende gremia of stakeholders als wenselijk of haalbaar beschouwd en/of kunnen in elk van de scenario’s een plaats krijgen. Zo zou om het politiek draagvlak en de maatschappelijke steun voor regionale samenwerking te versterken kunnen worden gedacht aan het versterken van de rol en positie van de klankbordgroep, het verbeteren van de terugkoppeling door wethouders in de lokale raden, en het aanstellen van rapporteurs vanuit de raden. Voor wat betreft het versterken van het bestuurlijk vermogen en de organisatorische slagkracht kan worden overwogen om het programmabureau uit te breiden, de rol van wethouders op

4

1. Inleiding 1.1. Achtergrond en aanleiding Achtergrond Regio Hart van Brabant (HvB) wil graag weten hoe de toekomst van de regionale samenwerking eruit kan zien, om een weloverwogen besluit te kunnen nemen over mogelijke aanpassingen in de bestaande manier van samenwerken. Regio HvB heeft daarom Tilburg University en KWINK groep gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de toekomst van de regionale samenwerking in Regio HvB. De uitkomsten vormen input voor een besluitvormingsproces over de inrichting van de ‘governance’, dat wil zeggen de formele en informele arrangementen voor besluitvorming, uitvoering en sturing in de regio.

1.2. Probleemstelling Succesvolle regionale samenwerking vraagt om strategisch handelen. Volgens het model van strategische regionale samenwerking (Figuur 1), dat we baseren op het publieke waarde model van Mark Moore (1995, 2013), gaat het daarbij in essentie om het in balans brengen van 1) het te realiseren maatschappelijk effect, de publieke waarde (of steeds vaker: de brede welvaart) met 2) het daarvoor beschikbare bestuurlijke vermogen en de organisatorische slagkracht, alsook met 3) de daarvoor beschikbare politieke steun en het maatschappelijk draagvlak.

Aanleiding Aanleiding voor het onderzoek is meerledig. Allereerst de totstandkoming van de Strategische Meerjarenagenda 2019-2023 (SMA), de hoge ambities die daarin zijn geformuleerd en de vragen die dat oproept over uitvoering. Daarnaast de motie die tijdens de Verenigde Vergadering op 25 mei 2019 is aangenomen over de betrokkenheid van de raden bij Regio HvB en het vergroten daarvan. Tot slot, meer in het algemeen, de ontwikkeling van de regio als knooppunt van opgaven en de uiteenlopende vragen die dat oproept over regionale samenwerking.

Figuur 1. Model van strategische regionale samenwerking (gebaseerd op Moore, 1995; 2013)1

De uitdaging die zich daarbij in Regio HvB voordoet is hoe in de toekomst het vereiste vermogen en de slagkracht te organiseren om de gezamenlijke ambities zoals geformuleerd in de SMA te realiseren, terwijl tegelijkertijd de benodigde 1 Zie voor een nadere uitwerking: Regio deals, brede welvaart en governance – M. Groenleer, O.

Raspe, E. Stam, Tilburg University, mei 2019; Jaarrapportage Regio Deal Lab Governance, 2020

5

steun en het draagvlak voor regionale samenwerking te behouden of, liever nog, te versterken. En dit alles in een context van uiteenlopende ontwikkelingen die op de regio afkomen of waar de regio onderdeel van is.

1.3. Vraag- en doelstelling Vraagstelling De vraag naar de toekomst van de regionale samenwerking in Regio HvB hebben wij uitgesplitst in vijf vragen: 1. Welke uitdagingen worden op dit moment ervaren ten aanzien van de regionale samenwerking? 2. Welke ontwikkelingen zijn van invloed op de toekomst van de regionale samenwerking? 3. Welke ervaringen en lessen van andere regionale samenwerkingsverbanden zijn relevant voor wat betreft te ontwikkelen scenario’s? 4. Welke scenario’s voor de toekomst kunnen worden ontwikkeld? 5. Welke keuzes liggen voor bij het nemen van een besluit over mogelijke aanpassingen in de regionale samenwerking?

Doelstelling Doel van het onderzoek is te verkennen en deels ook te verbeelden hoe de toekomst van de regionale samenwerking eruit zou kunnen zien, samen met regionale stakeholders en, in beperkte mate, in vergelijking met andere regionale samenwerkingsverbanden. Door in gesprek te gaan met regionale stakeholders en hen met elkaar in gesprek te laten gaan over de toekomstige governance, poogt dit onderzoek tevens bij te dragen aan verbinding in de regio. Het onderzoek loopt niet vooruit op mogelijke besluiten over de toekomstige

governance. Dat is aan de deelnemende gemeenten in Regio HvB tijdens een vervolgproces waarvoor dit rapport input vormt. We hebben ons op verzoek van de bestuurlijk opdrachtgever, het Algemeen Bestuur van Regio HvB, gericht op de interbestuurlijke samenwerking tussen de betrokken gemeenten, waarbij we de samenwerking in het kader van Midpoint Brabant buiten beschouwing hebben gelaten. Dit laat onverlet dat het onderzoek ook de rol en betrokkenheid van bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en burgers bij de regionale samenwerking belicht, zij het in beperkte mate. Bij het besluitvormingsproces over de toekomst van regionale samenwerking in Regio HvB zal de samenwerking in het kader van Midpoint Brabant wel moeten worden meegenomen.

1.4. Aanpak Het onderzoek is opgebouwd uit vier fasen: voorbereiding, verkenning, verdieping en verslaglegging (Figuur 2).

Voorbereiding Als onderdeel van deze eerste fase heeft een startoverleg met een vertegenwoordiging van de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever plaatsgevonden, te weten het Dagelijks Bestuur van Regio HvB en de interimdirecteur van het programmabureau. Op basis van dit overleg is de onderzoeksopzet verder uitgewerkt, zijn relevante documenten over de regionale samenwerking bestudeerd en zijn gesprekken ingepland. Tevens is een begeleidingscommissie geformeerd bestaande uit vertegenwoordigers van de relevante regionale bestuurlijke gremia (zie Bijlage 1).

6

Verkenning

Verslaglegging

De tweede fase, net voor de zomer, richtte zich op een verkenning van uitdagingen en ontwikkelingen van belang voor (de toekomst) van de regionale samenwerking. Naast bestudering van relevante documenten, deden we dit aan de hand van gesprekken met relevante regionale gremia en stakeholders (zie Bijlage 2). Ondanks de COVID-19 beperkingen hebben deze gesprekken op locatie plaats kunnen vinden. Ook is een quick scan uitgevoerd van relevante documenten over regionale samenwerking elders in het land. Een voorlopig overzicht van belangrijkste/meest urgente uitdagingen en ontwikkelingen is getoetst tijdens een eerste workshop met de begeleidingscommissie. Tijdens deze workshop is ook input vergaard voor wat betreft de te ontwikkelen scenario’s.

Op basis van het onderzoek is een concept-eindrapportage opgesteld. Deze is tijdens een gezamenlijke bijeenkomst van de begeleidingscommissie, de klankbordgroep governance en het Dagelijks Bestuur van Regio HvB gepresenteerd en bediscussieerd. Ook hebben we het concept voorgelegd aan een aantal masterstudenten van de opleiding Public Governance die zich specialiseren in regionale samenwerking. Op basis van de vergaarde feedback is het rapport gefinaliseerd.

Verdieping In de derde fase, net na de zomer, hebben we de gesprekken met regionale gremia en stakeholders vervolgd. Op basis van de gehouden gesprekken en vergaarde input hebben we een aantal mogelijke scenario’s voor toekomstige regionale samenwerking ontwikkeld. Prof.mr.dr. Stavros Zouridis en Prof.dr. Frank Hendriks, beiden Tilburg University, alsook een aantal promovendi van het Tilburg Center for Regional Law and Governance, voorzagen ons van hun feedback. Het voorlopig overzicht van mogelijke scenario’s en relevante overwegingen vormde input voor een tweede workshop met de begeleidingscommissie en een gespreksavond. De gespreksavond was in eerste instantie bedoeld voor lokale raadsleden, maar stond ook open voor andere regionale stakeholders. De nadruk lag op het toetsen van de vier belangrijkste/meest urgente uitdagingen en het identificeren van oplossingsrichtingen voor die uitdagingen. Vanwege de COVID-19 maatregelen vonden beide bijeenkomsten online plaats.

Figuur 2. Onderzoeksaanpak

1.5. Leeswijzer In hoofdstuk 2 doen we verslag van de opbrengsten van de voorbereidende fase van het onderzoek. We geven een beknopte beschrijving van de huidige samenwerking in het kader van Regio HvB. Er zal worden ingegaan op de historische ontwikkeling van de regio, de doelen en taken van de regio, de agendavorming, besluitvorming en uitvoering, en de rol en betrokkenheid van de gemeenteraden.

7

Hoofdstuk 3 is vooral gebaseerd op het onderzoek dat we hebben gedaan tijdens de verkennende fase. Hierin wordt dieper ingegaan op voor Regio HvB relevante uitdagingen en de ontwikkelingen. We clusteren de uitdagingen op basis van het model van strategische regionale samenwerking rondom de rol en betrokkenheid van de raden, de ambtelijke capaciteit, de resultaten en effecten van regionale samenwerking en de toegevoegde waarde van de regio, alsook de onderlinge verhoudingen en het wederzijds vertrouwen. In hoofdstuk 4 doen we verslag van de verdiepende fase van het onderzoek. We beschrijven mogelijke scenario’s en keuzes, wederom aan de hand van het model van strategische regionale samenwerking. Deze scenario’s en keuzes kunnen worden gezien als oplossingsrichtingen voor de uitdagingen en ontwikkelingen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven. Hoofdstuk 5 bevat onze conclusies ten aanzien van de toekomst van samenwerking in Regio HvB en aanbevelingen voor het vervolgproces.

8

2. Samenwerking in Regio Hart van Brabant

Een van de motieven voor regionale samenwerking is om de bestuurskracht en uitvoeringscapaciteit van gemeenten te versterken.

2.1. Inleiding

Als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein zijn de gemeentelijke taken sinds januari 2015 sterk toegenomen. Deze verandering past in de ontwikkeling waarbij het Rijk steeds meer taken en bevoegdheden overdraagt aan decentrale overheden. Tegelijkertijd hebben de decentralisaties, wellicht paradoxaal, het proces van regionalisering versterkt, omdat gemeenten in toenemende mate samenwerken om uitvoering te geven aan gedecentraliseerde taken.

In de – eerste – voorbereidende fase van het onderzoek hebben we een aantal relevante dimensies van regionale samenwerking geïdentificeerd (zie Bijlage 3 alsook hoofdstuk 3). Het overzicht van dimensies is niet uitputtend; er zijn ook andere dimensies mogelijk. Bovendien sluiten de dimensies elkaar niet altijd uit; soms is er sprake van overlap. Op basis van de dimensies beschrijven we in dit hoofdstuk, zo feitelijk mogelijk, de huidige regionale samenwerking in Regio HvB.

Samenwerking op regionale schaal kan eveneens lonen wanneer het om complexe grensoverschrijdende vraagstukken gaat zoals de energietransitie, mobiliteit, werkgelegenheid, leefbaarheid, criminaliteit of toerisme. Zo wordt de regio in toenemende mate een knooppunt van opgaven. Dit heeft de discussie over de democratische legitimiteit van regionale samenwerking de laatste jaren verder aangewakkerd.

We schetsen eerst de historische ontwikkeling van de regio (2.2). Daarna gaan we in op het doel, de taken en de inrichting van de regio (2.3). Vervolgens beschrijven we hoe de regio invulling geeft aan agendavorming, besluitvorming en uitvoering van activiteiten (2.4). We gaan tot slot in op de rol en de betrokkenheid van de gemeenteraden bij de regio.

Regionale samenwerking in Midden-Brabant

2.2. Historische ontwikkeling Regionale samenwerking in Nederland Hoewel in Nederland formeel geen sprake is van een regionale bestuurslaag, wordt al sinds jaar en dag op regionale schaal samengewerkt tussen gemeenten.

Samenwerking in de regio Midden-Brabant gaat tenminste enkele decennia terug. Van de Streekraad Midden-Brabant opgericht eind jaren vijftig van de vorige eeuw, tot omvorming in het Stadsgewest Tilburg midden jaren zestig, tot voortzetting in de Samenwerkingsverband Midden-Brabant (SMB) vanaf 1984. Gedurende die jaren nam het takenpakket en de operationele capaciteit van de regionale samenwerking steeds verder toe, alsook de onvrede over de inperking van de lokale autonomie. Eind jaren negentig werd, na het verdwijnen van de vervoerregio binnen de SMB, met de Gebiedsgerichte Aanpak Midden-Brabant gekozen voor een lichtere vorm van samenwerking, gericht op het uitvoeren van concrete projecten, op basis van

9

vrijwilligheid, en afhankelijk van het belang dat gemeenten hechtten aan die projecten. In november 2009 namen de gemeenten het initiatief om, binnen wat destijds het Regionaal Overleg Midden-Brabant (ROM) heette, een gezamenlijke strategische agenda op te stellen. Na vaststelling van de agenda in 2011 ging de samenwerking verder onder de naam Regio Hart van Brabant. Dat was ook het moment waarop de (triple-helix) samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen op regionaal economisch vlak is onder gebracht in de (privaatrechtelijke) stichting Midpoint Brabant. Sinds 2015 werken de gemeenten in de Regio HvB intensiever samen in het sociaal domein als gevolg van de decentralisatie van de taken op het terrein van jeugd, participatie en Wmo.

Eerder onderzoek naar governance van Regio HvB Dit is niet de eerste keer dat onderzoek gedaan is naar de governance van Regio HvB. Zo verscheen in 2013 het rapport ‘Het kloppende democratische Hart van Brabant’.2 In 2017 vond eveneens onderzoek plaats naar democratische legitimiteit in Regio HvB.3 Beide onderzoeken werden uitgevoerd door Tilburg University. Daarnaast is in 2014, eveneens door Tilburg University, onderzoek verricht naar de bestuurlijke toekomst van de Langstraat gemeenten, en zijn als onderdeel daarvan enkele scenario’s uitgewerkt.4

2.3. Doelen, taken en inrichting Doelstelling en taken Regio HvB heeft als doel te fungeren als gestructureerd overlegplatform, een min of meer geformaliseerd netwerk, waarin gemeenten elkaar informeren over activiteiten die voor de regio van belang (kunnen) zijn, lokaal beleid – waar nodig – op elkaar afstemmen, en regionale opgaven identificeren en daarop gezamenlijk beleid maken en regionale projecten starten. Regio HvB fungeert tevens als jeugdzorgregio. De deelnemende gemeenten zijn samen verantwoordelijk voor een kwalitatief goede en efficiënte uitvoering van de regionale jeugdhulptaken.

Lidmaatschap Regio HvB bestaat op dit moment uit negen gemeenten: Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg en Waalwijk. Een gemeente kan toetreden tot het samenwerkingsverband als de colleges en raden van de deelnemende gemeenten daar op basis van unanimiteit toe besluiten.

Collegeregeling Onder de samenwerking in de Regio HvB ligt een zogeheten ‘gemeenschappelijke regeling’: een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen van verschillende gemeenten op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), waarin is vastgelegd dat bepaalde taken en bevoegdheden gezamenlijk worden uitgevoerd.

2 Metze, T.A.P., Het kloppende democratische Hart van Brabant, Tilburg University, 2013.

4 Zouridis, S. & Tops, P., Bestuurlijke toekomst Heusden, Loon op Zand en Waalwijk, Tilburg University,

3 Metze, T.A.P., Rutgers, J. & Groenleer, M.L.P., Raadsleden met een hart voor Brabant, Wageningen

2014.

University and Research en Tilburg University, 2017.

10

De gemeenschappelijke regeling (GR) Regio HvB is een collegeregeling die met toestemming van de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten is aangegaan. Daarmee is het een vorm van verlengd lokaal bestuur. Bij collegeregelingen leggen de leden van het algemeen bestuur verantwoording af aan het college dat hen heeft aangewezen. Daarnaast wordt ook verantwoording afgelegd aan de eigen gemeenteraad. Leden van het dagelijks bestuur daarentegen leggen uitsluitend en alleen verantwoording af aan het algemeen bestuur.

Bestuur Regio HvB kent een Algemeen Bestuur (AB) bestaande uit de 9 burgemeesters. De burgemeester van de gemeente met het hoogste inwonertal (Tilburg) is voorzitter van het algemeen bestuur, de burgemeester van de gemeente met het op een na hoogste inwonertal (Waalwijk) is vicevoorzitter en de burgemeester van een van de overige deelnemende gemeenten is bestuurlijk secretaris. De voorzitter, vicevoorzitter en secretaris vormen samen het Dagelijks Bestuur (DB).

Een portefeuillehoudersoverleg voorziet in een inhoudelijk overlegplatform tussen de deelnemende gemeenten op het betreffende beleidsterrein. Het overleg is gericht op informatie-uitwisseling en afstemming over gemeentelijke activiteiten die voor de regio van belang zijn of kunnen zijn; het ontwikkelen van voorstellen voor projecten die gemeenten gezamenlijk en eventueel met andere partners kunnen uitvoeren; en het monitoren van de voortgang van regionale projecten waarvan de portefeuillehouders bestuurlijk opdrachtgever zijn. Portefeuillehouders zijn verantwoordelijk voor het rapporteren over de uitkomsten van overleggen en de voortgang van regionale projecten aan de eigen gemeenteraad.

Kring Gemeentesecretarissen

Het AB vergadert jaarlijks tenminste vier keer en, zo nodig, vaker. Elk lid van het algemeen bestuur heeft in de vergadering één stem. Leden van gemeenten die niet deelnemen aan een bepaalde samenwerkingstaak onthouden zich bij besluitvorming over deze taken van stemming.

De Kring Gemeentesecretarissen (KGS) is de vergadering van de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten. De gemeentesecretarissen leiden de eigen gemeentelijke organisatie en zorgen ervoor dat management en medewerkers daarbinnen goed kunnen presteren. Als schakel tussen wat het bestuur wil en wat de ambtelijke organisaties kunnen, zijn de gemeentesecretarissen binnen de eigen gemeentelijke organisaties verantwoordelijk voor een succesvolle uitvoering van het beleid en voor de advisering bij de totstandkoming ervan. Deze rol vervullen ze eveneens in de context van de regionale samenwerking.

Portefeuillehouders

Programmabureau

Regio HvB kent momenteel portefeuilles op zeven beleidsterreinen. Dit zijn: Arbeidsparticipatie, Economie, Milieu & Afval, Maatschappelijke Ontwikkeling, Sociaal, Jeugdgezondheidszorg, Ruimtelijke Ordening & Volkshuisvesting, Mobiliteit, en Fysiek. In portefeuillehoudersoverleggen (PoHo) komen beleidsverantwoordelijke wethouders van de deelnemende gemeente bijeen. Elk portefeuillehoudersoverleg wordt voorgezeten door een wethouder van een van de deelnemende gemeenten.

Voor de ambtelijke ondersteuning op regionaal niveau is een programmabureau ingericht. Dat bestaat uit een programmadirecteur, drie programmacoördinatoren, een programmamanager Mens & Samenleving, een communicatieadviseur en twee managementassistenten. De programmadirecteur is de eerste adviseur aan het Algemeen Bestuur. Het programmabureau coördineert en ondersteunt het bestuurlijke proces. Ook is het programmabureau verantwoordelijk voor de financiële administratie,

11

informatie- en archiefbeheer en AVG, de dienstverleningsovereenkomst Tilburg en de aparte uitvoeringsconstructie via dienstverleningsovereenkomst met gastheergemeente Tilburg op het gebied van jeugdhulp.

Financiering De deelnemende gemeenten dragen de kosten van Regio HvB (naar rato van het aantal inwoners, met uitzondering van Heusden dat een lumpsum bijdrage levert), voor zover die niet uit andere middelen wordt gedekt. In 2020 ging het om een inwonerbijdrage van 4,23 euro, hetgeen in circa 2 miljoen aan baten resulteerde. De financiering van jeugdzorg vormt hierop een uitzondering. Hiervoor wordt in de jaarlijkse (deel)begroting voor de regionale jeugdhulptaken de kostentoerekening voor de deelnemende gemeenten gespecificeerd. De kosten voor de jeugdzorg, waarvoor in 2020 circa 119 miljoen euro is begroot, maken circa 96 procent uit van de totale begroting van Regio Hart van Brabant.

Andere samenwerkingsverbanden Naast samenwerking in het kader van Regio HvB, participeren de negen gemeenten elk ook in een veelheid aan andere samenwerkingsverbanden op verschillende andere schaalniveaus.

2.4. Agendavorming, besluitvorming en uitvoering Strategische meerjarenagenda Regio HvB werkt met een vierjaarlijkse strategische meerjarenagenda (SMA). Na gemeenteraadsverkiezingen wordt een nieuwe SMA opgesteld als in iedere

deelnemende gemeente een nieuw college is geïnstalleerd met een nieuw coalitieakkoord. De huidige SMA verwoordt de missie, visie en strategie van de regionale samenwerking voor de periode 2019-2023. De agenda bestaat uit drie programma’s met daarbinnen programmalijnen/thema’s, doelen en activiteiten: Mens & Samenleving, Leefomgeving & Milieu en Economie. De SMA is vastgesteld door de besturen van Regio HvB en Midpoint Brabant, en tot stand gekomen in samenspel met de colleges en raden van de deelnemende gemeenten. Die hebben op diverse momenten in het proces een actieve rol vervuld, voorafgaand aan vaststelling van de SMA in de lokale raden. De samenwerking in het kader van de SMA is ‘vrijwillig, maar niet vrijblijvend’. Naar de SMA wordt verwezen als ‘contract’. De deelnemende partijen zijn het eens over de ambities en doelen. Concrete activiteiten worden opgenomen in een jaarlijks uitvoeringsprogramma, met daarbij de bestuurlijk opdrachtgever, alsook een vertaling naar middelen en capaciteit.

Besluitvorming Binnen de portefeuillehoudersoverleggen vindt vakinhoudelijk overleg plaats. In de gemeenschappelijke regeling is bepaald dat dit overleg de inhoudelijke voorbereiding vormt die kan leiden tot besluitvorming door het algemeen bestuur en de colleges en raden van de deelnemende gemeenten. Voorstellen voor regionaal beleid, regionale projecten of met financiële consequenties worden ter besluitvorming voorgelegd aan het Algemeen Bestuur. Gaan de voorstellen de afgestemde kaders uit de SMA en de jaarbegroting te buiten, dan is tevens besluitvorming nodig door de deelnemende gemeenten. Alleen dan zijn de deelnemende gemeenten aan het overlegresultaat gebonden.

12

Besluiten die worden genomen in de Verenigde Vergadering van raden hebben grote bestuurlijk-politieke betekenis – er gaat een belangrijke signaalwerking vanuit – maar deelnemende gemeenten zijn er strikt genomen niet aan gebonden.

Hart van Brabantdagen Periodiek worden de zogeheten Hart van Brabantdagen georganiseerd. Op die dagen vinden zowel de bestuursvergaderingen als de portefeuillehoudersoverleggen plaats. Ook is er op deze dagen overleg van de kring gemeentesecretarissen en van de griffierskring.

Ruimte voor wisselende coalities De GR HvB laat de ruimte om, waar het samenwerkingstaken betreft, met wisselende coalities van gemeenten te werken. Hierover moeten in de strategische meerjarenagenda of de jaarlijkse begroting dan wel expliciete afspraken worden gemaakt. In de SMA wordt dit onderstreept: “We vormen de coalities waarmee we het meest impactvolle antwoord kunnen geven op de vraagstukken die voorliggen.” Concreet kan dit dus betekenen dat er op sommige terreinen supralokaal wordt samengewerkt met Regio West-Brabant, op andere via Tilburg met de Brabantstad gemeenten (en de provincie) en op weer andere terreinen via Midpoint in het Brainport Network. Ook kan het betekenen, zoals in het geval van de Wmo, dat niet altijd met alle negen gemeenten samen op hoeft te worden getrokken, en dat er ook sublokaal kan worden samengewerkt, zoals in het geval van de Langstraat gemeenten (Heusden, Loon op Zand, Waalwijk).

Projectmatig samenwerken Regio HvB gaat zoveel mogelijk projectmatig te werk. Regionale projecten hebben een bestuurlijk opdrachtgever (een portefeuillehouder), een ambtelijk opdrachtgever (de Kring Gemeentesecretarissen) en projectteam onder leiding van een projectleider. Een projectteam bestaat uit ambtenaren van de deelnemende gemeenten en eventueel externe inhuur. Periodiek komen er integrale voortgangsrapportages beschikbaar, waarin inzicht wordt geboden in het verloop en de voortgang van regionale projecten.

Ambtelijke inzet Hoeveel ambtelijke inzet vanuit de deelnemende gemeenten (naar verwachting) nodig is voor de uitvoering van de SMA wordt jaarlijks gespecificeerd in het uitvoeringsprogramma. Tot voor kort was niet precies bekend hoeveel capaciteit er gemiddeld op jaarbasis wordt ingezet voor regionale afstemming en projecten door de deelnemende gemeenten. In 2020 is in opdracht van de Kring Gemeentesecretarissen onderzoek gedaan naar de ‘om-niet’ inzet.5 Het onderzoek laat zien dat aan structurele om-niet inzet in totaal 37.934 uren worden ingezet door de gemeenten in de regio. Dat is omgerekend 26,9 fte. De inzet per gemeente als percentage van de totale regionale inzet is gerelateerd het aantal inwoners per gemeente als percentage van het totale aantal inwoners van de regio. Daarbij zijn, volgens het onderzoek, geen grote verschillen tussen de gemeenten waarneembaar.

5 Uitkomst uitvraag om-niet inzet regionale samenwerking. Adviesnota behorend bij agendapunt 4,

voor de vergadering van 03-12-2020

13

2.5. Rol en betrokkenheid gemeenteraden Gemeenteraden Het Algemeen Bestuur is opdrachtnemer van de colleges van de deelnemende gemeenten en via deze van de gemeenteraden. Verantwoording over het gevoerde beleid verloopt via de individuele gemeenten. Een bestuurslid (in de praktijk dus altijd een burgemeester) is verantwoording verschuldigd aan het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van zijn/haar eigen gemeente. Aan de betrokkenheid van de raden bij de regionale samenwerking wordt invulling gegeven via wettelijke instrumenten, zoals de informatieplicht en zienswijzen, alsook via regionale raadsbijeenkomsten en een klankbordgroep.

Wettelijke instrumenten Gemeenteraden beschikken op grond van de Wgr over een aantal wettelijk instrumenten. Het bestuur dient desgevraagd alle informatie te verstrekken die nodig is voor een beoordeling van het door het bestuur gevoerde of te voeren beleid, mits het verstrekken daarvan niet in strijd is met het openbaar belang. Daarnaast moet het bestuur bepaalde informatie actief verstrekken aan colleges en raden, waaronder een vierjaarlijkse strategische agenda, de jaarlijkse begroting met uitvoeringsagenda, financiële en inhoudelijke jaarverslagen en halfjaarlijkse voortgangsrapportages. De raden kunnen hun zienswijze geven op (conceptversies van) de strategische agenda en de begroting.

Radendagen Het bestuur organiseert ten behoeve van informatie-uitwisseling tweemaal per jaar een Radendag waarop alle gemeenteraadsleden van de deelnemende gemeenten worden uitgenodigd. De Radendag is primair bedoeld voor

raadsleden, maar collegeleden en gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten mogen eveneens aanwezig zijn. Op de Radendag in het voorjaar wordt informatie uitgewisseld met betrekking tot de op te stellen begroting met uitvoeringsagenda voor het daaropvolgende kalenderjaar.

Verenigde Vergadering Indien ten minste drie raden van de deelnemende gemeenten besluiten dat het noodzakelijk is dat er een vergadering van alle raden van de deelnemende gemeenten bijeenkomt, dan is het Algemeen Bestuur gehouden een zogenaamde Verenigde Vergadering bijeen te roepen. Ieder gemeenteraadslid van de deelnemende gemeenten is lid van de Verenigde Vergadering. Leden kunnen zich niet laten vervangen. De voorzitter van het Algemeen Bestuur is tevens voorzitter van de Verenigde Vergadering. Besluiten met betrekking tot de samenwerkingstaken worden bij absolute meerderheid van stemmen genomen (meer dan de helft van het totale aantal stemgerechtigde leden).

Klankbordgroep raden en griffiers Regionale raadsbijeenkomsten worden voorbereid in samenspraak met een klankbordgroep, bestaande uit raadsleden en griffiers. Raadsleden krijgen de mogelijkheid om onderwerpen voor te dragen en wensen te uiten over de inhoud van de raadsbijeenkomsten.

Versterking positie raden In de afgelopen jaren zijn verschillende initiatieven genomen om de betrokkenheid van de raden bij de regio te versterken. Naar aanleiding van een aangenomen motie in de Verenigde Vergadering van 19 maart 2016 is onderzocht hoe in de regio op een meer democratische wijze vorm gegeven kan worden aan agendavorming en besluitvorming. 6 Het onderzoek heeft geresulteerd in een reeks aanbevelingen. Zo werd er aanbevolen om voor

6 Metze, T.A.P., Rutgers, J. & Groenleer, M.L.P., Raadsleden met een hart voor Brabant, Wageningen

University and Research en Tilburg University, 2017.

14

meer/betere informatievoorziening richting de raden te zorgen. Ook werd aanbevolen om raadsleden vroegtijdig te betrekken bij regionale vraagstukken en te zorgen voor betere instrumenten om te monitoren, zoals een dashboard, website of periodiek regionaal overleg. Sindsdien is de informatievoorziening verbeterd. Ook is de hiervoor genoemde klankbordgroep raden ingesteld. Tijdens de Verenigde Vergadering van 25 mei 2019 is een motie aangenomen om de rol en betrokkenheid van raden bij de regio verder te versterken. Deze motie is mede aanleiding geweest voor het onderhavige onderzoek.

15

3. Uitdagingen en ontwikkelingen 3.1. Inleiding In de tweede – verkennende – fase van het onderzoek hebben we uitdagingen en ontwikkelingen die van belang zijn voor (de toekomst van) de regionale samenwerking in de regio Hart van Brabant in kaart gebracht. Sommige uitdagingen spelen al langer, andere zijn van recenter aard; sommige gelden vooral of uitsluitend in Regio HvB, andere zijn algemener. Sommige ontwikkelingen lijken onvermijdelijk of onomkeerbaar, andere zijn met meer onzekerheid omgeven of lijken juist duidelijker te sturen. We hebben de uitdagingen gestructureerd aan de hand van het model van strategische regionale samenwerking dat we eerder hebben geïntroduceerd. Dit resulteert in vier sets van uitdagingen (Figuur 3). We lichten deze uitdagingen hierna toe, te beginnen met de uitdagingen rondom het genereren van steun en draagvlak. Daarbij vermelden we welke ontwikkelingen relevant zijn om in ogenschouw te nemen, alsook voor welke ervaringen en lessen van andere regio’s dat geldt.

Figuur 3. Uitdagingen voor regionale samenwerking

3.2. Hoe voldoende en de juiste betrokkenheid van de raden te organiseren? Samenvatting  Veel genoemde uitdaging: ‘Hoe organiseer je voldoende en de juiste betrokkenheid van de raden?’  Regio HvB kent een collegeregeling met beperkte formele representatie.  Raadsleden ervaren tekortkoming in informatievoorziening (tijdig, volledig, overzichtelijk).  Dit terwijl er door het programmabureau in de afgelopen jaren flink is geïnvesteerd in informatievoorziening en communicatie.  Het beeld bestaat dat regionale besluitvorming grotendeels buiten de raden om verloopt.

16

 En dat de wijze van verantwoording door bestuurders aan hun eigen raden in de praktijk uiteenloopt.  Tegelijkertijd is de rol van raden in Regio HvB, in ieder geval op papier, groter dan in veel andere regio’s.

Beperkte betrokkenheid van raden als hardnekkig probleem In veel gesprekken, zowel met raadsleden als met andere regionale stakeholders, werd als een van de belangrijkste en meest urgente uitdagingen voor Regio HvB genoemd hoe voldoende en de juiste betrokkenheid van de raden te organiseren. Deze uitdaging speelt al langer en zeker niet alleen in Regio HvB, zoals blijkt uit een groot aantal onderzoeken die hierover in de laatste jaren zijn verschenen. Op basis van eerder onderzoek in het verleden zijn verschillende maatregelen getroffen, zoals het instellen van een klankbordgroep raden en het verbeteren van de informatievoorziening via de website. Die maatregelen hebben kennelijk het ervaren probleem niet (volledig) verholpen.

Collegeregeling met beperkte formele representatie De samenwerking in Regio HvB vindt plaats op basis van een collegeregeling. Dit betekent dat besluitvorming en sturing overwegend plaatsvinden via de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Raden beschikken over verschillende instrumenten om hun vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken uit te voeren. Het soort overeenkomst waarop de regionale samenwerking is gebaseerd, schuurt, volgens veel gesprekspartners, niettemin met het stelsel van representatieve democratie. Bijvoorbeeld bij vraagstukken, zoals de regionale energie- en klimaatstrategie (REKS), waarvoor draagvlak in de samenleving juist van groot belang wordt geacht. De REKS wordt dan wel aan alle individuele raden ter besluitvorming voorgelegd, maar veel raadsleden ervaren weinig tot geen ruimte meer voor discussie en debat, en geven aan het gevoel te hebben ‘te

moeten tekenen bij het kruisje’. De vraag rijst: hoe in dit soort regionale processen hun vertegenwoordigende taken gestalte te geven?

Raadsleden ervaren tekortkoming in informatievoorziening De regio is een ‘black box’ is een veel gehoord geluid, vooral van degenen die er het verst vanaf staan, in de raad en bij de griffie. Raadsleden zouden te laat en te weinig worden geïnformeerd over regionaal beleid. Bij belangrijke onderwerpen is er veelal te weinig tijd om deze tijdig en goed voorbereid te bespreken in de fracties en vervolgens in de gemeenteraad. De werkdruk van de raad speelt hierbij ook een belangrijke rol. Raadsleden moeten hun schaarse tijd nu al efficiënt inzetten. Als informatie over een onderwerp te laat, onvolledig en/of onoverzichtelijk is, dan vergroot dit de kans dat een onderwerp niet de gewenste prioriteit en daarmee aandacht krijgt, en dat raadsleden hun (kaderstellende en controlerende) taken niet goed kunnen uitvoeren. Raadsleden verliezen bovendien hun belangstelling voor de regio. Met alle mogelijke gevolgen voor de lokale democratie. Tegelijkertijd doet het programmabureau zijn uiterste best, zo wordt door de meeste gesprekspartners aangegeven, om de informatievoorziening binnen de regio te stroomlijnen. Het heeft de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het verbeteren van bijvoorbeeld de stukkenstroom. Voor een deel lijkt het beeld van een gebrekkige informatievoorziening dan ook gebaseerd op ervaringen uit het verleden.

Bij sommige gesprekspartners, vooral die vanuit de raden, bestaat bovendien het beeld dat het programmabureau een aanzienlijke omvang heeft. Een snelle vergelijking met een aantal andere regio’s laat evenwel zien dat het programmabureau met acht medewerkers (ongeveer 7,5 fte) van bescheiden omvang is. Daarbij moet worden opgemerkt dat de takenpakketten van de

17

ambtelijke organisaties in de verschillende regio’s sterk uiteenlopen en in sommige regio’s vele malen groter zijn dan in Regio Hart van Brabant.

burgemeesters, en de gemeenteraden. De wethouders spelen hierbij slechts zijdelings een rol.

Een andere kanttekening is dat de informatievoorziening aan de raden en de communicatie meer in het algemeen niet alleen de verantwoordelijkheid is van het programmabureau, maar ook die van de deelnemende gemeenten zelf: burgemeesters, wethouders, griffiers, communicatieadviseurs bij gemeenten, et cetera.

Uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, inclusief die met de portefeuillehouders zelf, volgt het beeld dat wethouders in de praktijk bovendien op verschillende wijze invulling geven aan de verantwoording over het regionale beleid. Wethouders zouden daarbij bovendien niet altijd consistent zijn: in hun eigen gemeenten zeggen ze lokale belangen te laten prevaleren, terwijl ze in de regio niet zelden ambities omarmen waarvan ze weten dat die lokaal op verzet kunnen stuiten.

Besluitvorming en verantwoording is zaak van bestuur Besluitvorming in Regio HvB is in de eerste plaats een zaak van het bestuur. Sommige gesprekspartners, wederom vooral die vanuit de raden, gaan echter zover dat ze stellen dat regionale besluitvorming de facto grotendeels buiten de raden om verloopt. Raden worden in een laat stadium betrokken, als besluiten reeds zijn genomen. Daarbij komt dat het AB, volgens sommigen, steeds meer beleid is gaan maken, terwijl het zich – als opdrachtnemer van de raden – zou moeten beperken tot uitvoering. Verantwoording (vooraf, tijdens en achteraf) over het gevoerde beleid verloopt primair via de deelnemende gemeenten. Op papier is daarbij een belangrijke rol voorzien voor de leden van het AB, in het geval van Regio HvB zonder uitzondering burgemeesters. Verschillende gesprekspartners geven aan dat meer mag worden verwacht van de betrokken wethouders. De portefeuillehoudersoverleggen, waarin ze bij elkaar komen, spelen immers een belangrijke rol bij beleidsvorming en uitvoering door de regio. Kijken we naar de GR HvB dan valt op dat daarin (formeel) weinig is vastgelegd ten aanzien van de verantwoording door de portefeuillehouders. De instrumenten uit de GR, zoals de Radendagen en de Verenigde Vergadering, geven invulling aan de relatie tussen het bestuur, bestaande uit de

Rol van raden in andere regio’s beperkt Kijken we naar andere regio’s dan valt op dat de formele betrokkenheid van de raden in Regio HvB juist relatief zwaar is georganiseerd. In regio’s als WestBrabant en Twente komen de raden ook periodiek bij elkaar, maar beschikken ze formeel niet over de mogelijkheid om, zoals de Verenigde Vergadering, richtinggevende besluiten te nemen. In Twente is de rol van de zogeheten Twenteraad niet formeel vastgelegd in de GR (hoewel daar wel plannen voor zijn). Ook de regio’s Parkstad Limburg en de Metropoolregio Eindhoven kennen bijvoorbeeld geen formele verankering van een regionaal overleg tussen de raden. In de regio Achterhoek is sinds 2018 een Achterhoek Raad actief, die vooral in positie is om aansturing te geven op de regionale koers, maar die tegelijkertijd geen formele, publiekrechtelijke bevoegdheden heeft. De regio in Nederland waar de rol van de raden op regionaal niveau het sterkst is georganiseerd, Drechtsteden, heeft onlangs het principebesluit genomen om de samenwerking in de huidige vorm (op basis van een raadsregeling, en met een Drechtraad) stop te zetten.

Tot slot Alles overziend roept bovenstaande de vraag op of de oplossing voor de uitdaging rondom het betrekken van de raden vooral (of uitsluitend) ligt in het

18

(verder) versterken van de betrokkenheid van gemeenteraden op regionaal niveau, gegeven ook de (niet altijd succesvolle) eerdere pogingen daartoe en wat we weten over de (onbedoelde) effecten daarvan (zoals overmatige formalisering en institutionalisering in het geval van de Drechtsteden). Of dat ook in andere richtingen moet worden gezocht, bijvoorbeeld in het versterken van de lokale rol van gemeenteraden of het versterken van de (directe) betrokkenheid van de samenleving bij de regio. En of steun en draagvlak uiteindelijk ook niet afhankelijk zijn van de resultaten die (zichtbaar) regionaal worden geboekt. Relevante ontwikkelingen in het licht van deze uitdaging  Voortdurende discussie over het ‘regionaal democratisch gat’: beperkte invloed van gemeenteraden op taken die zijn overgedragen aan de regio.  Maar nu gevoerd in het licht van de zogenaamde ‘decentralisatieparadox’: na decentralisatie van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet wordt de autonome rol van gemeenten nu geleidelijk ingeperkt via regionalisering.  Voortdurende gemeentelijke schaalvergroting, van 647 gemeenten in 1991 naar 355 in 2020, waardoor de lokale overheid steeds verder van de burger af is komen te staan.  Terwijl tegelijkertijd, of mede daardoor, de behoefte groeit aan kleinschaligheid (buurt, wijk) en lokale eigenheid.

3.3. Hoe voldoende ambtelijke capaciteit te organiseren? Samenvatting  Veel genoemde uitdaging: ‘Hoe organiseer je voldoende ambtelijke capaciteit?’  Regionale ambities vereisen forse ambtelijke inzet.

 Er is een gat is tussen de regionale capaciteit die nodig is en de capaciteit die de deelnemende gemeenten kunnen leveren.  Daar komt bij dat er ook verschillen zijn tussen gemeenten voor wat betreft ambtelijke capaciteit, zowel voor wat betreft kwantiteit als kwaliteit.  Het gat met de capaciteit die deelnemende gemeenten willen leveren is zo mogelijk nog groter. In de uitvoering krijgt lokaal vaak voorrang boven regionaal, hetgeen de slagkracht en de effectiviteit van de samenwerking beperkt.  Capaciteit speelt in de besluitvorming een beperkte rol, waardoor er nog onvoldoende wordt geprioriteerd en geselecteerd.  Dit komt mede doordat er beperkt inzicht bestaat in de capaciteit die lokaal beschikbaar is voor regionaal beleid en projecten, hoewel kan worden gesteld dat het hier uiteindelijk gaat om de politieke wil tot het leveren van inzet.  Tegelijkertijd is er geen draagvlak voor (aanzienlijke) uitbreiding van capaciteit op regionaal niveau in de vorm van het programmabureau.

Regionale ambities vereisen forse ambtelijke inzet De ambitie van Regio HvB, zoals vastgelegd in de SMA, is groot: drie programma’s met verschillende programmalijnen en thema’s, 38 doelen en vele tientallen activiteiten. Deze regionale ambities vereisen een forse ambtelijke inzet. Hoeveel ambtelijke inzet precies nodig is, valt voor een deel op te maken uit het uitvoeringsprogramma waarin benodigde middelen en capaciteit in grote lijnen in kaart worden gebracht. Onduidelijk blijft nog wel wie die capaciteit precies zou moeten leveren, en of de capaciteit ook daadwerkelijk is toegezegd.

Lokaal en regionaal niet voldoende capaciteit beschikbaar Wel was volgens betrokkenen bij het opstellen van de SMA al duidelijk dat de benodigde capaciteit (vele malen) groter was dan de gemeenten gezamenlijk zouden kunnen en willen leveren.

19

Bij behandeling van de SMA kwam de spanning tussen ambities en uitvoeringskracht duidelijk naar voren. Vanuit de Verenigde Vergadering werden moties ingediend om nog ambitieuzere regionale doelen te stellen. Het bestuur heeft die moties destijds ontraden, omdat er simpelweg geen capaciteit zou zijn om zulke ambities te realiseren, niet lokaal, en zeker niet regionaal.

Verschillen in kwantiteit en kwaliteit tussen gemeenten In verschillende gesprekken, waaronder die met de Kring Gemeentesecretarissen en de interne coördinatoren, werd naar voren gebracht dat het kleinere gemeenten überhaupt ontbreekt aan voldoende capaciteit. Dat is nu juist ook een van de redenen dat ze samenwerken op regionaal niveau, om daar samen sterker te kunnen zijn. Een grote(re) gemeente, zoals Tilburg en tot op zekere hoogte Waalwijk, kan vaak gemakkelijker capaciteit vrijspelen, heeft meestal ook meer specialistische expertise in huis, en kan eenvoudiger talenten aantrekken. De verschillen in kwantiteit en kwaliteit tussen gemeenten leiden ook tot verwachtingen bij de kleinere gemeenten over de inzet van de grote(re) gemeenten, met name Tilburg. Tegelijkertijd ontbreekt soms begrip bij kleinere gemeenten voor de positie van Tilburg als centrumstad, en de verantwoordelijkheden die dat met zich meebrengt, regionaal maar ook bovenregionaal. En het bestuurlijk vermogen en de organisatorische slagkracht die op niveau van HvB vereist.

In de uitvoering krijgt lokaal vaak voorrang boven regionaal Bij verschillende gesprekspartners die vanuit een meer regionaal perspectief kijken, bestaat het beeld dat in de uitvoering lokaal vaak voorrang krijgt boven regionaal. Bij de toedeling van schaarse ambtelijke capaciteit, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin, gaan lokale projecten voor. Hierdoor zijn niet altijd voldoende of de juiste middelen en capaciteit beschikbaar voor regionale projecten, met als gevolg dat die bijvoorbeeld vertraagd raken.

Prioriteren en selecteren vindt onvoldoende plaats In de bestuurlijke afweging op regionaal niveau lijkt capaciteit bovendien onvoldoende een rol te spelen, waardoor er beperkt sprake is van prioriteren van doelen en selecteren van projecten. Projecten waarvoor eigenlijk geen capaciteit beschikbaar is, worden toch opgestart. In de gesprekken, vooral die met de intern coördinatoren, is als voorbeeld genoemd dat als geen van de deelnemende gemeenten een projectleider kan/wil leveren voor een project, het project vaak toch wordt doorgezet en een externe projectleider wordt ingehuurd. Dit terwijl dit zou kunnen duiden op een gebrek aan urgentie bij de deelnemende gemeenten. Projecten waar het onvoldoende duidelijk van is of ze resultaat opleveren, worden bovendien soms niet of niet tijdig stopgezet. Volgens sommigen begint het al bij hoe projecten op de (bestuurlijke) agenda terechtkomen. Bestuurders hebben hier niet altijd voldoende grip op. Wethouders worden soms ook als bestuurlijk trekker van een project aangewezen zonder dat duidelijk is of ze gecommitteerd zijn aan succes van het desbetreffende project.

Beperkt inzicht in beschikbare capaciteit Er bestaat in het algemeen beperkt inzicht in de capaciteit die bij de deelnemende gemeenten beschikbaar is voor het uitvoeren van de regionale taken en projecten. Met de uitkomsten van het onderzoek naar de structureel geleverde inzet wordt het evenwel gemakkelijker om bij de besluitvorming over ambities, doelen en activiteiten af te wegen of voldoende en de juiste lokale capaciteit beschikbaar is voor de uitvoering. Tegelijkertijd zegt de op dit moment geleverde inzet weinig over wat gemeenten kunnen en vooral ook zouden willen inzetten, hetgeen in de toekomst meer (of zelfs minder) zou kunnen zijn dan nu het geval is.

20

Geen draagvlak voor (aanzienlijke) uitbreiding programmabureau Het huidige programmabureau is compact georganiseerd. Het bureau heeft vooral een secretariële en coördinerende rol. Daarnaast vervult het op het terrein van het sociaal domein project- en programmamanagement. Ook voor die taak geldt dat de beschikbare capaciteit bij het programmabureau beperkt is en de uitvoering in belangrijke mate voor rekening komt van de individuele deelnemende gemeenten. Uit de gesprekken, van raadsleden tot burgemeesters, ontstaat het beeld dat er bij de deelnemende gemeenten weinig draagvlak is om op regionaal niveau aanzienlijk meer capaciteit te organiseren en daarvoor het programmabureau flink uit te breiden. Hoogstens zou het programmabureau op een aantal specifieke onderdelen kunnen worden versterkt.

Tot slot Alles overziend roept bovenstaande de vraag op of de oplossing voor het ervaren gebrek aan vermogen en slagkracht vooral (of uitsluitend) moet worden gezocht in het (verder) vergroten van de ambtelijke capaciteit op regionaal of lokaal niveau, of dat het uiteindelijk ook gaat om het prioriteren van doelen en het selecteren van projecten, in het licht van de toegevoegde waarde die Regio HvB kan of zou moeten hebben. Ook rijst de vraag in welke mate het uitsluitend zou moeten gaan om ambtelijke capaciteit en niet tevens over hoe de regio de uitvoeringskracht in de samenleving (bij burgers en bedrijven) beter kan benutten. Relevante ontwikkelingen in het licht van deze uitdaging  Ervaren bestuurlijke drukte en beslag op capaciteit als gevolg van proliferatie van samenwerkingsverbanden met gemeenten buiten de regio  Uiterst precaire financiële positie van gemeenten (mede als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein)

 En de herverdeling van het Gemeentefonds die voor verschillende gemeenten negatieve gevolgen lijkt te gaan hebben  Tegelijkertijd de opkomst van (burger)initiatieven ‘van onderaf’ als kans om overheid te ontlasten, of liever ‘werk’ terug te geven aan de samenleving

3.4. Hoe ervoor te zorgen dat de toegevoegde waarde van Regio HvB voldoende (zichtbaar) is? Samenvatting  Veel genoemde uitdaging: ‘Hoe zorg je ervoor dat de toegevoegde waarde van Regio HvB duidelijk is?’  Ondanks de SMA is beperkt sprake van overeenstemming over regionale prioriteiten en focus, wat willen we nu precies met regio?  Regio HvB is niet voor alles de juiste schaal.  Tegelijkertijd is er sprake van een gevoel van ‘sluipende’ regionalisering waarop grip ontbreekt.  Nadruk in het debat ligt vaak op de financiën en de procedures in plaats van de inhoud en de opgaven.  Niet altijd onmiddellijk duidelijk c.q. is soms moeilijk zichtbaar (te maken) wat resultaten en effecten zijn.

Beperkt overeenstemming over regionale prioriteiten De SMA verwoordt de missie, visie en strategie van de regionale samenwerking voor de periode 2019-2023. Het beeld op basis van de gevoerde gesprekken is dat de SMA niet zozeer een contract is waar deelnemende gemeenten zich aan gebonden voelen (zoals daarnaar wordt verwezen in de tekst van de agenda zelf), maar bovenal een compromis is. Het bevat een brede verzameling van ambities

21

en doelen, die soms zijn afgezwakt om ze voor iedereen acceptabel te maken, maar waar voor iedereen toch wat in zit. Niet iedereen acht zich echter aan alles gebonden, zoals onder andere blijkt uit de opstelling van Waalwijk. 7 De totstandkoming van de SMA lijkt niet te hebben geresulteerd in algehele overeenstemming over de ‘core business’ van de regio: een selectie van regionale prioriteiten waarop Regio HvB het verschil wil en kan maken. Op zichzelf zou dat geen probleem hoeven te zijn als dan in de uitvoering van de SMA – in het samenspel van poho’s, regiobestuur en deelnemende gemeenten – wel duidelijke keuzes zouden worden gemaakt. Maar zoals we bij uitdaging 2 hebben geschetst, vindt een dergelijke prioritering nog onvoldoende plaats, aldus onze gesprekspartners, en dan met name die vanuit ambtelijke hoek.

verband samengewerkt, zonder dat dit het gevolg is van duidelijke, gezamenlijke keuzes door de deelnemende gemeenten en hun raden. Deels is regionalisering ingegeven door ontwikkelingen van buitenaf (bijvoorbeeld recentralisatie van de jeugdzorg, de RES’en), deels ook door initiatieven vanuit de regio zelf, om als gemeenten meer samen op te trekken. ‘Aan de voorkant’ lijken evenwel geen duidelijke strategische keuzes te zijn gemaakt of kaders gesteld (of althans de perspectieven op wat de keuzes en kaders zijn lopen in de praktijk uiteen), die resulteren in een duidelijke opdracht van de gemeenten aan de regio. De SMA zou daarvoor het middel kunnen zijn, maar die is, zoals gezegd, erg breed ingestoken en stelt geen duidelijke regionale prioriteiten.

Regio HvB is niet voor alles de juiste schaal Regio HvB is niet per definitie voor alle bovenlokale ontwikkelingen de juiste schaal. Voor het sociaal domein is HvB een passende schaal, evenals voor de REKS, zo wordt door velen aangegeven. Maar voor andere vraagstukken is Regio HvB misschien minder geschikt en kunnen andere schaalniveaus passender zijn. De ene samenwerking sluit de andere evenwel niet uit. Integendeel, de uitdaging is om de deelname aan andere regionale samenwerkingsverbanden als iets positiefs te laten zijn voor Regio HvB. Vraag dan is: hoe zorg je dat samenwerkingsverbanden elkaar wederzijds versterken?

Gevoel van ‘sluipende’ regionalisering Veel gesprekspartners, zeker ook die vanuit de raden, ervaren een gevoel van ‘sluipende’ regionalisering. Bij steeds meer onderwerpen wordt in regionaal

7

Nadruk op financiën, procedures in plaats van inhoud, opgaven Mede door het sluipende proces regionalisering, en het gevoel dat grip daarop ontbreekt, ligt in het debat in regionaal verband, volgens de meeste gesprekspartners, de nadruk vaak op de financiële kant van regionaal beleid en projecten en gaat (te) weinig aandacht uit naar de inhoud van maatschappelijke opgaven. Dit roept de vraag op hoe in het besluitvormingsproces (bijvoorbeeld op het terrein van jeugdzorg) de focus te verbreden van financiën naar ook inhoud. Voor wat betreft financiën zijn procedures duidelijk beschreven en formeel vastgelegd. Het is helder wie wanneer waarover (mee)praat. Rondom de inhoud zijn de procedures minder duidelijk, hetgeen de aandacht daarvoor in bijeenkomsten en debatten eveneens niet ten goede komt.

Raadsinformatiebrief RIB HvB Ontwikkeltraject Governance juni 2020, gemeente Waalwijk.

22

Resultaten en effecten niet altijd duidelijk (zichtbaar) In gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd is vaker dan eens de vraag opgeworpen: ‘Waarom doen we dit ook al weer samen? Waar zit nu echt de toegevoegde waarde van de regionale samenwerking?’ Dergelijke vragen zijn niet gemakkelijk te beantwoorden. Op proces- en projectniveau zijn resultaten nog wel te onderscheiden, maar op effectniveau is dit om verschillende redenen een stuk lastiger. Zo zijn effecten vaak op veel langere termijn pas zichtbaar. En zelfs als ze zichtbaar zijn dan zijn ze niet alleen toe te schrijven aan de regionale samenwerking. Of is onduidelijk in hoeverre resultaten en effecten niet ook op een andere manier hadden kunnen worden gerealiseerd. Tegelijkertijd doet met name het programmabureau zijn best om de resultaten en effecten van regionale samenwerking voor het voetlicht te brengen. Goede voorbeelden zijn er wel degelijk, zoals binnen het fysieke en sociaal domein zijn de Regionale Energie- en Klimaatstrategie die in Regio HvB is opgesteld, en het Maatpact programma voor hulp op maat aan inwoners van de regio die worstelen met meerdere, complexe problemen.