2021-34 Bijlage Onverwerkt blusschuim - definitief eindrapport.pdf

Maar handhaven wordt nu wel lastig.’ Het was voor ons niet te achterhalen waarom de foutieve interpretatie na vijf jaar opeens (terecht) als onjuist werd beoordeeld. Wel is duidelijk dat de vergunninghouder niet van deze verandering in de interpretatie op de hoogte werd gesteld. Dat gebeurde pas nadat de terreineigenaar een jaar later het heft in eigen hand nam. 3.3.4

Conclusie De combinatie van een nog niet uitontwikkelde verwerkingswijze van het blusschuim gepaard aan een zakelijke prikkel om brandblussers in te nemen ook al was de verwerking van het blusschuim nog niet verzekerd, vormde een aanmerkelijk risico voor het stapelen van onverwerkt afval. Dit risico had door het bevoegd gezag onderkend moeten worden. Een milieuvergunning is erop gericht dergelijke risico’s in te perken. Een foutieve interpretatie van de vergunning deed precies het tegenovergestelde: het stelde juist geen grenzen meer aan de hoeveel opgeslagen blusschuim. De organisatie die was belast met toezicht en handhaving, versterkte het risico nog meer door vijf jaar lang kritiekloos de onjuiste interpretatie van de milieuvergunning toe te passen.

25 Uit de EVOA-registratie van de Inspectie Leefomgeving en Transport blijkt overigens dat Rutgers Milieu tweemaal (in 2014 en

2015) 600 ton blusschuim uit België zou importeren. Of dat daadwerkelijk is gebeurd en of deze 1200 ton aan de Voltaweg 86a zijn opgeslagen viel voor ons niet na te gaan. Als het daar inderdaad is opgeslagen dan zou dat niet alleen in strijd zijn met de vergunning maar ook met de onderhavige interpretatie van de vergunning: het betrof dan immers geen ‘eigen afval’.

20

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

3.4

Het PFOS-risico

3.4.1

Inleiding Sinds augustus 2019 is een aantal malen onderzoek gedaan naar het gehalte aan PFOS in de IBC’s met blusschuim en in de bodem van en rond het terrein Voltastraat 86a. Daarbij werden zowel in de bodem als in een deel van de containers hoeveelheden PFOS aangetroffen die de grenswaarden van deze zogenoemde ‘zeer zorgwekkende stof’ verre te boven gaan. Het bevoegd gezag wordt geacht het risico op dit soort verontreinigingen met de hem ter beschikking staande wettelijke middelen in verregaande mate te verkleinen. Wat ging er mis?

3.4.2

PFOS in blusschuim PFOS (perfluoroctaansulfonzuur) is een chemische verbinding uit de PFAS-groep. PFAS is een verzamelnaam en staat voor poly- en perfluoroalkylstoffen. Het zijn organische door de mens gecreëerde chemische stoffen die niet in de natuur voorkomen. Vanaf de jaren ‘50 van de vorige eeuw werden PFAS-verbindingen steeds meer toegepast in allerlei producten. Eén van die toepassingen was een toevoeging van PFOS (minder dan 4%) aan blusschuim. Het vormt een zeer dunne film op de schuimlaag en schermt de brandhaard af. Vanaf de eeuwwisseling werd geleidelijk duidelijk dat verbindingen uit de PFAS-groep een negatief effect kunnen hebben op milieu en gezondheid. In de eerste plaats zijn het ‘persistente organische verontreinigende stoffen’ (POP's), toxische stoffen die niet of moeilijk worden afgebroken en zich daardoor ophopen in de natuur en in de organen van mensen en dieren. Het Verdrag van Stockholm (2004, 180 aangesloten landen) is erop gericht de productie en toepassing van POP’s uit te bannen. Sinds 2009 staat PFOS op de Stockholm-lijst. De EU heeft verschillende verordeningen en richtlijnen die uitvoering geven aan het Verdrag van Stockholm. In Nederland staat PFOS sinds december 2013 op de RIVM-lijst van 'zeer zorgwekkende stoffen' (ZZS).

Deze lijst bevat onder meer voor elke ZZS een normwaarde: hoeveelheden in water en bodem die niet overschreden zouden moeten worden. De toevoeging van PFOS aan blusschuim dateert van de jaren ’60 en dit type blusschuim werd meer dan veertig jaar zeer algemeen toegepast. Met ingang van 2006 werd in de EU een verbod van kracht voor het produceren van PFOS-houdend blusschuim. Met ingang van 2011 mocht geen PFOS-houdend schuim meer in gebruik zijn in brandblusinstallaties en brandblusapparaten. In plaats daarvan werd sinds 2002 steeds vaker een andere PFAS aan blusschuim toegevoegd: PFOA. Ook dat bleek een POP te zijn en in Nederland wordt sinds 2012 geen PFOA-houdend blusschuim meer geproduceerd. In 2017 werd een Europese Richtlijn van kracht die bepaalt dat het gebruik van PFOA in blusschuim voor brandblussers vanaf 2020 verboden is. Samengevat: van PFOS is al twintig jaar bekend dat het een bedreiging vormt voor milieu en gezondheid. Al in 2006 werd de productie van PFOS-houdend blusschuim in de EU verboden. Het bevoegd gezag had op de hoogte kunnen (en moeten) zijn van de risico’s die blusschuim voor het milieu met zich meebrengt.

3.4.3

PFOS en Rutgers Milieu De eerste, door de gemeente Doetinchem aan Rutgers Milieu verstrekte milieuvergunning betrof het demonteren, binnen de inrichting, van brandblussers en noodverlichting. Het bij de demontage vrijkomende blusschuim en bluspoeder zou afgevoerd worden om te worden verbrand. Het is aannemelijk dat het bedrijf brandblussers zou ontvangen met PFOS-houdend

21

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

blusschuim. De inname betrof afgedankte brandblussers. Brandblusapparaten hebben een levensduur van ten minste tien jaar dus wat in 2010 ingenomen zou worden, zou normaliter in 2000 of eerder geproduceerd moeten zijn, in een tijd dat vrijwel alle blusschuim nog PFOS bevatte. Daar komt bij dat juist toen PFOS-houdende brandblusapparaten versneld afgeschreven moesten worden vanwege het algehele verbod dat in 2011 zou ingaan. Meer nog, het bij de vergunningaanvraag verstrekte ‘veiligheidsblad blusschuim’ vermeldt als een van de componenten van het in te nemen schuim ‘fluorosurfactant’ oftewel PFOS.26 Kortom, het bevoegd gezag had kunnen (en moeten) weten dat er op zijn minst een risico was dat blusschuim met PFOS ingenomen zou worden. Daar komt nog wat bij. Tussen november 2010 en juni 2011 had het bedrijf contact met een inspecteur van de toenmalige VROM-inspectie. De inspecteur was op zoek naar manieren om het stuwmeer aan afgedankt PFOS-houdend blusschuim milieuveilig en efficiënt te verwerken. Uit de mailwisseling tussen de inspecteur en Rutgers Milieu blijkt dat de inspecteur veel interesse toonde voor het toen nog experimentele filterprocedé van omgekeerde osmose dat het bedrijf wilde gaan gebruiken.

De reden was de claim dat deze wijze van filteren al het PFOS zou verwijderen; het resulterende water zou zo schoon zijn dat het probleemloos op het riool geloosd zou kunnen worden. Proeven in een onafhankelijk Duits testlaboratorium wezen uit dat het procedé van Rutgers Milieu inderdaad alle PFOS uitgefilterde.27 In een mail van 11 juni 2011 aan VROM schreef Rutgers: ‘onze blusschuimrecycling machine is in staat om al het water uit de bluschuimen te halen en de waarden PFOS die overblijven na behandeling zijn dermate laag dat wij denken dat de waterfractie geloosd kan worden. De concentraatfractie die overblijft na recycling kan dan ter verbranding worden aangeboden.’ De gemeente beschikte over afschriften van deze mailwisseling.28 Bij de eerste provinciale controle van het bedrijf, op 21 oktober 2011, blijkt dat de VROMinspecteur de ambtenaren van de provincie op de hoogte heeft gesteld van mogelijke plannen van Rutgers Milieu om PFOS-houdend blusschuim te recyclen. De provinciale controleurs weten ook van het Europees verbod op het gebruik van PFOS-houdend blusschuim dat net van kracht is geworden. Ze doen navraag bij Rutgers. Het controlerapport vermeldt onder meer: ´tijdens het bezoek heeft de heer Rutgers verklaard dat er geen PFOS houdend schuim binnen zijn inrichting is ingenomen en aanwezig is.

Gezien de grote hoeveelheid aanwezig blusschuim binnen de inrichting konden wij dit niet controleren. Het PFOS schuim is ook niet van andere blusschuim te onderscheiden. ´ Dit signaal werkt niet door bij de behandeling van de vergunningaanvraag die enkele maanden later bij de provincie zal worden ingediend. Bij de aanvraag voor deze vergunning, gedaan op 8 januari 2012, is hetzelfde ‘veiligheidsblad blusschuim’ gevoegd dat bij de aanvraag voor de gemeentelijke vergunning zat en waarin wordt gemeld dat het in te nemen blusschuim vier procent fluorsurfactanten bevat. In de provinciale vergunning wordt geen verbod op de inname van PFOS-houdend blusschuim opgenomen. Het Waterschap Rijn en IJssel daarentegen 26 Het als ‘veiligheidsblad blusschuim’ bij de aanvraag ingediende document was een Material Safety Sheet van de ook in Neder-

land zeer actieve Engelse firma Chubb Fire Ltd. Het veiligheidsblad betrof Eurofoam 1% AFFF, (aqueous film forming foam). Het veiligheidsblad was gedateerd december 2000 en stamde dus uit een tijd dat de risico’s van PFOS in blusschuim nog niet zo scherp werden onderkend. De afkorting PFOS was nog niet in gebruik. Een rapport van Rijkswaterstaat uit 1998 (als bijlage bij de aanvraag voor de provinciale vergunning gevoegd) signaleert de potentiële risico’s van fluorsurfactanten, maar constateert ook dat er nog veel onderzoek nodig is. RIZA rapport 98.008, Waterbezwaarlijkheid van blusschuimen, Lelystad 1998. 27 Rainer Hartmann, Untersuchungsbericht zur experimentellen Schaumlöschmittelaufbereitung mittelt Umkehrosmose und Nanofiltration, Göttingen Februar 2010. 28 Rutgers Milieu stuurt alle documentatie over het filtragesysteem, inclusief de mailwisseling met VROM, als bijlagen bij een brief van 23 juni 2011 gericht aan de gemeentelijke toezichthouder. De brief was een reactie op een gemeentelijk controlebericht van 15 juni 2011.

22

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

let wel op, voor wat betreft het eigen gedeelte van de regulering. WRIJ was verzocht om een advies op de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Uit het advies, d.d. 2 april 2012, blijkt onder meer dat het waterschap tussentijds van Rutgers Milieu de verklaring heeft gevraagd en gekregen ‘dat de aangeleverde blusschuimen gegarandeerd PFOS-vrij zijn’. Dat neemt niet weg dat het waterschap adviseert strikte eisen te stellen aan op het riool te lozen afvalwater, dat wil zeggen het water dat vrijkomt met de filtering van het blusschuim. Het advies bevat een aantal concept-lozingsvoorschriften die allemaal in de vergunning zijn opgenomen. Voorschrift 3 lid 4 luidt: ‘de vergunninghouder zorgt ervoor dat geen afvalwater op de gemeentelijke vuilwaterriolering wordt geloosd, waarin perfluorooctane sulfonaat (PFOS) of biociden aanwezig is’. Verder worden voorschriften gegeven om het afvalwater te bemonsteren en te analyseren. Rutgers Milieu heeft altijd categorisch ontkend dat het bedrijf PFOS-houdend blusschuim heeft ingenomen. Het probleem met deze verklaring is echter dat Rutgers Milieu dat niet kon weten. De ingenomen brandblusapparaten en partijen blusschuim kwamen overal vandaan en waren van een groot aantal verschillende fabricaten.

De productinformatie van de fabrikanten was doorgaans zeer summier.29 Bemonstering van het blusschuim was dan ook vrijwel ondoenlijk, temeer omdat er toentertijd geen laboratoria in Oost-Nederland waren die op PFAS’sen konden testen. 3.4.4

3.5 3.5.1

Conclusie Tussen 2010 en 2013 zijn er verschillende signalen die duiden op het risico dat Rutgers Milieu al dan niet bewust PFOS-houdend blusschuim zou kunnen innemen. Als de recyclingmachine had gewerkt overeenkomstig de oorspronkelijke opzet was dat overigens geen probleem geweest: onafhankelijk uitgevoerde tests hadden immers aangetoond dat het bij de filtrage van PFOS-houdend blusschuim vrijkomende water geen PFOS zou bevatten. Los daarvan hebben de signalen het bevoegd gezag, zowel gemeentelijk als provinciaal, niet alert gemaakt op het risico dat er PFOS in het milieu terecht zou kunnen komen. Het past deze conclusie enigszins te relativeren. Er kwamen indertijd vanuit verschillende hoeken nog tegengeluiden die brandblusschuimen omschreven als niets anders dan ‘zeepsop met water’. Het inzicht in de ernst van de milieubedreiging van PFAS-stoffen is pas het afgelopen decennium echt tot stand gekomen. Dat neemt niet weg dat er bij het waterschap en ook bij de provincie wel degelijk ambtenaren waren die zich wel van het risico bewust waren. De stem van het waterschap klonk door in de vergunningvoorschriften, de stem van de provinciale toezichthouders die het PFOS-gevaar signaleerden niet.

Waarom er niet gehandhaafd werd Inleiding Zoals in de inleiding al werd opgemerkt: er zijn tussen 2010 en 2019 ten minste dertien controles geweest. Bij elk van die controles werden meerdere, soms vele overtredingen geconstateerd. Steeds werden de bevindingen aan het bedrijf medegedeeld, schriftelijk en vaak ook mondeling en doorgaans voorzien van een sommatie om overtredingen ongedaan te maken. Bovendien waren er allerlei signalen van milieurisico’s. Ondanks dat er vaak voldoende aanleiding toe was is er in al die jaren nooit handhavend opgetreden: er werd geen last onder dwangsom of bestuursdwang opgelegd, laat staan dat er proces-verbaal werd opgemaakt.

29 Zie RIZA rapport 98.008, Waterbezwaarlijkheid van blusschuimen, Lelystad 1998.

23

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Waarom werd er niet gehandhaafd? We zullen in het onderstaande een aantal factoren bespreken. 3.5.2

Het dilemma bedrijvigheid – milieu Het lijkt het bevoegd gezag in het algemeen moeilijk te vallen om te bedenken dat een ondernemer wel eens een wetsovertreder zou kunnen zijn en om het schenden van milieuregels te zien als een delict. Het beeld van de ondernemer die zorgt voor welvaart en werkgelegenheid domineert en dat leidt tot aanzienlijke welwillendheid van het bevoegd gezag tegenover bedrijven die milieuovertredingen plegen.30 Ook in de onderhavige casus lijkt dit mechanisme een rol te hebben gespeeld. Er viel bij het bevoegd gezag en zijn ambtenaren een houding te bespeuren die neerkwam op: jammer van de overtredingen maar dat lossen we samen wel op. Accepteren dat de overtreder voor de toekomst beterschap belooft en dan weer doorgaan. De ondernemer in deze zaak deed ook actief een beroep op deze houding van de overheid. De wellicht meest cruciale periode in het bestudeerde proces is het tweede half jaar van 2011. Er vinden dan vier controles plaats, twee van de gemeente (15 juni en 19 oktober) en twee van de provincie (21 oktober en 9 december). De gemeentelijke toezichthouder constateert overtredingen en accepteert de verklaring van Rutgers Milieu dat de overtredingen ongedaan zullen worden gemaakt.

De provinciale toezichthouders constateren tot tweemaal toe een reeks van overtredingen, waaronder een zeer grote overschrijding van de toegestane hoeveelheid opgeslagen blusschuim. Na de eerste controle gelast de provinciale toezichthouder Rutgers Milieu per brief om binnen vier weken de hoeveelheden opgeslagen afvalstoffen (waaronder de 262 ton blusschuim) terug te brengen naar de vergunde hoeveelheden. De reactie van Rutgers Milieu is als volgt: ‘Helaas moet ik nu constateren dat vanwege de groei door Rutgersmilieu bv en hierdoor verandering in bevoegd gezag het openbaar lichaam nog een keer de tekortkomingen rapporteert binnen 1 maand!!!! En handhavend wil optreden. volgens Waterschap en Brandweer en gemeente Doetinchem zijn er geen milieubelastende activiteiten die plaatsvinden om enige vorm van handhaving uit te voeren. Er is toch informatie van gemeente Doetinchem naar de Provincie gestuurd?’ De essentie van de brief is: wij gaan de overtredingen niet ongedaan maken maar we streven ernaar onze activiteiten te legaliseren middels een vergunning die dit allemaal toestaat. Bij het tweede bezoek (waarbij ook ambtenaren van de gemeente Doetinchem aanwezig zijn) constateert de toezichthouder van de provincie dat de opgeslagen hoeveelheden afvalstoffen nog steeds niet zijn teruggebracht naar de vergunde hoeveelheden.

Hij stelt Rutgers Milieu in kennis van het voornemen een last onder dwangsom op te leggen. De essentie van de opstelling van de toezichthouder is: eerst alle overtredingen ongedaan maken, dan bezien wat in een aanvullende omgevingsvergunning vergund kan worden. Was deze weg gevolgd dan zou er eind januari 2012 een last onder dwangsom zijn opgelegd. Waarschijnlijk zou de hoeveelheid opgeslagen blusschuim dan nooit tot 1.000 à 1.300 ton zijn aangegroeid.

30 Zie Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid: De markt de baas. Een verkenning naar ervaren knelpunten in de aanpak

milieucriminaliteit, Utrecht 2019.

24

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Ondertussen lijkt de gemeente, mede in de persoon van de verantwoordelijke wethouder, het voornemen van Rutgers Milieu te steunen om de overtredingen te legaliseren door middel van een bij het provinciaal bestuur aan te vragen aanvullende omgevingsvergunning. Dat blijkt onder meer uit de mailwisseling tussen Rutgers Milieu en een gemeentelijke ambtenaar tussen 2 en 6 december 2011. De ambtenaar (van de afdeling control en advies van de gemeente Doetinchem) laat Rutgers Milieu weten: ‘het lijkt goed om donderdagmiddag (8 december) over de zaak met betrekking tot de provincie Gelderland te spreken en dan te bekijken op welke wijze de gemeente Doetinchem wellicht een bijdrage kan leveren.’ Op 8 december brengt de wethouder vergezeld van de ambtenaar een bezoek aan de Voltastraat 86a. Diezelfde ambtenaar is ook aanwezig bij het controlebezoek van de provinciale toezichthouder een dag later. In het controleverslag noteert de provinciale toezichthouder dat ‘bestuurlijk contact zal plaats vinden vanuit Doetinchem richting provincie’. De last onder dwangsom komt er niet. Wel brengt de provinciale toezichthouder op 4 april 2012 nog een derde controlebezoek, dit keer in gezelschap van een provinciale jurist. De toezichthouder constateert dat de overtredingen in aantal en omvang nog verder zijn toegenomen.

Zijn advies met betrekking tot vervolgacties luidt: ‘ernstige overtreding voor wat betreft de illegale werkzaamheden en uitbreiding. Opvolgen adviezen bezoeksverslag van 9 december 2011.’ Oftewel: handhaven! Het zal niet gebeuren. In plaats daarvan schrijft de provinciale jurist op 23 mei 2012 een brief aan Rutgers waarin hij eerst alle in april geconstateerde overtredingen nog eens op een rijtje zet (waaronder inmiddels een opslag van 459 IBC’s aan blusschuim), om vervolgens mee te delen dat er niet gehandhaafd zal worden. Het afzien van handhaving wordt binnen de gemeente Doetinchem als een overwinning gevierd. De manager van Rutgers Milieu stuurt de ambtenaar van de afdeling control en advies en de toezichthouder van de gemeente Doetinchem een mail waarin hij hen ervan op de hoogte stelt dat de ontwerp-vergunning ter inzage is gelegd en dat het provinciaal bestuur afziet van handhaving. De mail eindigt met een vet gedrukt JULLIE, NOGMAALS BEDANKT VOOR ALLE INZET!!! De ambtenaar van de afdeling control en advies van de gemeente antwoordt: ‘Beste Rico en Herman, Geweldig bericht. Uiteindelijk wordt het goede dan toch beloond.

Met vriendelijke groet, X.’ Wie de vele schendingen van de door het eigen gemeentebestuur afgegeven milieuvergunning aldus met vreugde begroet moet niet verbaasd staan als vervolgens blijkt dat de vergunninghouder zich gaat gedragen alsof elke overtreding van de milieuvergunning getolereerd zal worden. En zo eindig je met meer dan 1000 ton PFOS-houdend blusschuim waar niemand meer weg mee weet. 3.5.3

Beginselplicht tot handhaving Op het bevoegd gezag rust een ‘beginselplicht’ tot handhaven, hetgeen inhoudt dat het bevoegd gezag verplicht is handhavend op te treden indien het kennis heeft van schending van milieuregels. Gezien het voorgaande zou men kunnen stellen dat het provinciaal bestuur in 2012 zijn plicht om bij Rutgers Milieu te handhaven heeft verzaakt, met alle gevolgen van dien. Het ligt echter iets ingewikkelder. De plicht tot handhaving is geclausuleerd (vandaar ‘beginsel’): niet gehandhaafd behoeft te worden indien er ‘concreet zicht op legalisatie’ is. In zijn brief van 23 mei 2012 aan Rutgers Milieu motiveert het provinciaal bestuur zijn besluit om af te zien van handhaving als volgt: ‘Gelet op het feit dat er inmiddels een ontwerpbeschikking in concept is opgesteld, is er volgens vaste rechtspraak sprake van concreet zicht op legalisatie. Dit betekent dat wij

25

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

niet meer handhavend tegen de geconstateerde overtredingen kunnen optreden, omdat deze overtredingen onderdeel uitmaken van uw vergunningaanvraag en de opgestelde ontwerp-beschikking strekt tot het verlenen van de gevraagde vergunning.’ Op deze motivering valt op zich weinig af te dingen. Echter, het besluit over handhaving had al in januari 2012 genomen kunnen en moeten worden. In plaats daarvan heeft het provinciaal bestuur het besluit tot handhaving voor zich uitgeschoven tot er een ontwerp-omgevingsvergunning was opgesteld. Op dat moment trad de juridische situatie in die bekend staat als ‘concreet zicht op legalisatie’ en was het provinciaal bestuur rechtens gehouden om af te zien van handhaving. Het is een oneigenlijk gebruik van de clausule ‘zicht op legalisatie’ en langs deze weg heeft het provinciaal bestuur zich wel degelijk toch aan zijn plicht tot handhaving onttrokken. Het bevoegd gezag dat zo met zijn handhavingsplicht omgaat moet niet verbaasd zijn als de milieuregelgeving dan helemaal niet meer nageleefd wordt. En zo eindig je met meer dan 1000 ton PFOS-houdend blusschuim in je provincie waar niemand meer weg mee weet. 3.5.4

Gebrek aan competentie Een veel besproken thema in het kader van vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht is de kwaliteit van de bemensing van de uitvoerende organisaties. Het gaat daarbij niet zozeer om de kwaliteiten van individuele ambtenaren, toezichthouders en vergunningverleners maar om wat men noemt de ‘robuustheid’ van de organisatie.31 Onder robuustheid wordt dan verstaan de mate waarin de uitvoeringsorganisatie als geheel is opgewassen tegen de veelheid en verscheidenheid aan taken en opgaven die vergunningverlening, toezicht en handhaving op milieuterrein met zich meebrengt. De commissie-Van Aartsen constateerde zeer recent dat veel omgevingsdiensten onvoldoende robuust zijn.32 In het geval Rutgers Milieu waren achtereenvolgens drie verschillende uitvoerende instanties actief: ambtenaren van de gemeente Doetinchem, ambtenaren van de provincie Gelderland en vanaf 2013 de ODA. De voorgaande analyses bevatten allerlei aanwijzingen dat deze uitvoerders elk voor zich niet voldoende robuust waren om de complexiteit van een afvalverwerkend bedrijf het hoofd te bieden.

Om de meest in het oog springende zwakheden te recapituleren: de gemeentelijke organisatie was niet robuust genoeg om de risico’s van een afvalverwerker te onderkennen, de provinciale organisatie was niet robuust genoeg om fouten bij het opstellen van de vergunning en fouten in de interpretatie van de vergunning te voorkomen33 en de ODA was jarenlang niet robuust genoeg om de foutieve interpretatie van de vergunning te onderkennen en om handhavend op te treden toen er overtredingen werden gesignaleerd en toen men zich realiseerde dat de gebezigde interpretatie van de omgevingsvergunning inderdaad onjuist was.

3.5.5

Afvalregulering is ingewikkeld De milieuregelgeving is complex en dat geldt in het bijzonder voor de regulering van afvalverwerking. Een gebrek aan robuustheid is dan ook des te fnuikender als het gaat om vergunningverlening en handhaving in de afvalbranche. Het streven naar hergebruik in plaats van verbranding maakt het soms onduidelijk of en wanneer iets een afvalstof is en wanneer een grondstof. Het ideaal van een circulaire economie versterkt dit alleen maar. De onduidelijkheid over de vraag hoe een materiaalstroom beoordeeld moet worden, speelt al jaren. Het Rijk 31 Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (Cie. Van Aartsen): Om de leefomgeving, Omgevingsdiensten

als gangmaker van het bestuur, Den Haag 2021. 32 Idem, par. 3.3. 33 Daarbij moet opgemerkt dat de provinciale handhaving in 2012 wèl adequaat is opgetreden.

26

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

heeft met het LAP3 (2017)34 en de Leidraad ‘afvalstof of product’ (2018) aan de bevoegde gezagen en bedrijven handvatten gegeven om dit begrip ‘afval’ te verduidelijken.35 Ondanks de handreiking hebben bevoegde gezagen nog steeds moeite met de uitleg van het begrip afval.36 In de casus heeft de verwarring over de juridische status van het blusschuim als (eigen) afval een centrale rol gespeeld. Daarnaast hadden de toezichthouders van de ODA moeite met het doorgronden van de afvaladministratie van het bedrijf. De toezichthouders van de ODA hebben de EVOA-check maar één keer op juiste wijze uitgevoerd terwijl Rutgers Milieu zeker zesmaal een grote lading blusschuim dan wel brandblussers uit België heeft geïmporteerd.37 Een extra complicatie vloeit voort uit het gegeven dat afvalverwerking een ketenactiviteit is. Partijen afval gaan van hand tot hand met soms vijf of meer schakels tussen de eerst ontdoener en de finale verwerker. Permanent ketentoezicht is nodig om de risico’s van afvalstromen beheersbaar te maken. In het onderhavige geval was Rutgers Milieu eenmaal kort in beeld bij een project ketentoezicht van het Gelderse Stelsel. Het bedrijf werd wel gevlagd als risicobedrijf maar consequenties zijn daar niet aan verbonden. Het is de vraag of het Gelderse Stelsel robuust genoeg is om permanent omvattend ketentoezicht te realiseren. 3.5.6

Gebrek aan continuïteit in toezicht en handhaving Tussen 2010 en 2014 – de jaren waarin de opeenhoping van IBC’s met blusschuim ontstond – is het bevoegd gezag tweemaal gewisseld: van gemeente naar provincie (najaar 2011) en van provincie naar gemeente (2014). De uitvoering is zelfs driemaal gewisseld: tot oktober 2011 berustte de uitvoering van VTH bij het gemeentelijk apparaat, van oktober 2011 tot 1 april 2013 was de ambtelijke organisatie van de provincie de uitvoerder en met ingang van april 2013 werd de ODA de uitvoeringsorganisatie. Deze snel op elkaar volgende veranderingen hebben vergunningverlening, toezicht en handhaving in deze casus geen goed gedaan. Ambtenaren werden herplaatst, er was weinig continuïteit in de dossiervorming en de digitale administratie was gebrekkig. Het heeft de ODA twee jaar gekost om het huis op orde te krijgen.38 Aan het opstellen van een toereikend toezichtsbeleid gebaseerd op een duidelijke risicoanalyse lijkt men al die tijd niet te zijn toegekomen.

3.5.7

Conclusie Uit het voorgaande blijkt dat ter verklaring van het gebrek aan handhaving inzake Rutgers Milieu een aantal factoren in onderlinge samenhang in ogenschouw moeten worden genomen. Het provinciaal bestuur maakte op een cruciaal moment met instemming van het gemeentebestuur de keuze om niet te handhaven. Bij de verschillende uitvoeringsorganisaties ontbrak het aan de robuustheid die nodig is om de relevante risico’s te onderkennen en daarop gebaseerd toezicht effectief uit te oefenen. De discontinuïteit in het bevoegd gezag en in de uitvoeringsorganisatie hebben de wil om te handhaven en de robuustheid van de uitvoeringsorganisatie geen goed gedaan.

34 LAP3, Deel A: Algemeen beleidskader, status van het LAP. 35 Tussenrapport grondstof of afval, Taskforce Herijking Afvalstoffen, mei 2019. 36 Tussenrapport grondstof of afval, Taskforce Herijking Afvalstoffen, mei 2019. 37 Zie de EVOA-registratie van de Inspectie Leefomgeving en Transport. (https://tijdelijk.ilent.nl/onderwerpen/transport /af-

val_over_de_grens_evoa/beschikkingen_online). 38 De ODA werkte een tijd lang met wat men een ‘verlengde kabel’ noemde om toegang te krijgen tot bestaande digitale administraties.

27

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

3.6

Samenvatting In dit onderzoek staat de vraag centraal hoe het kon gebeuren dat er 1.300 ton blusschuim is opgeslagen op een terrein van een inmiddels failliet bedrijf dat tien jaar eerder een vergunning verkreeg voor de opslag van ten hoogste 10 ton blusschuim. Het antwoord op deze vraag zoals in deze analyse gereconstrueerd, valt in twee hoofdpunten uiteen. In de eerste plaats was er sprake van een vergaande miskenning van de risico’s verbonden aan afvalverwerking in het algemeen en van de verwerking van brandblussers en blusschuim in het bijzonder. In samenhang daarmee ontbrak het aan de bestuurlijke wil en het ambtelijk vermogen om adequaat te handhaven. Miskenning van risico’s Milieurisico’s bij afvalverwerking Bedrijfsmatige afvalverwerking gaat gepaard met bijzondere milieurisico’s die uitvoerig zijn beschreven. Uit niets blijkt dat deze lessen uit het verleden in de onderhavige casus ter harte zijn genomen en dat bij de voorbereiding van vergunningverlening en handhaving deze risico’s zijn meegewogen. Milieurisico’s van Rutgers Milieu Vele malen stelden controleurs van gemeente, provincie en ODA vast dat het bedrijf niet in compliance was. Deze niet-naleving had zowel bij vergunningverlening als bij toezicht en handhaving opgevat moeten worden als een risicosignaal. Dat is niet of nauwelijks gebeurd.

Milieurisico’s van PFOS Van PFOS was sinds de eeuwwisseling bekend dat het een bedreiging vormt voor milieu en gezondheid. Ook was bekend dat PFOS op grote schaal in brandblusschuim werd toegepast. In 2006 werd de productie van PFOS-houdend blusschuim in de EU verboden en vanaf 2011 was het gebruik ervan niet meer toegestaan. Het bevoegd gezag had op de hoogte kunnen (en moeten) zijn van de risico’s die brandblusschuim voor het milieu met zich meebrengt. Waarom is er niet gehandhaafd? Positieve vooringenomenheid bij bevoegd gezag ten gunste van bedrijfsmatige initiatieven Zowel het gemeentebestuur als het provinciaal bestuur hebben in de cruciale periode tussen mei 2011 en mei 2012 de bevordering van economische activiteit zwaarder laten wegen dan het beheersen van de milieurisico’s van afvalwerking en dan de plicht om te handhaven. Gebrek aan robuustheid bij uitvoeringsorganisaties Een gebrek aan kennis en kunde bij vergunningverlening leidde onder meer tot een onjuiste interpretatie (geformuleerd in een email) van de vergunde opslagcapaciteit voor blusschuim. Volgens die interpretatie was de opslagcapaciteit in feite ongelimiteerd. Een gebrek aan kennis en kunde bij handhaving leidde ertoe dat deze onjuiste interpretatie jarenlang als uitgangspunt van toezicht en handhaving werd gebruikt.

Een gebrek aan interne controle en kwaliteitsborging leidde ertoe dat deze onjuiste interpretatie überhaupt kon ontstaan en een eigen leven ging leiden. Een kwantitatief gebrek in de bezetting leidde ertoe dat het bedrijf jarenlang nauwelijks werd gecontroleerd.

28

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Discontinuïteit in toezicht en handhaving De wisselingen in bevoegd gezag en in organisatie van de uitvoering in de cruciale periode tussen 2010 en 2014 waren niet bevorderlijk voor de continuïteit en eenduidigheid in toezicht en handhaving.

3.7

Epiloog Een geval als het onderhavige staat niet op zichzelf. Toch biedt de bestudering van dit ene geval onvoldoende basis voor het trekken van algemene conclusies omtrent structurele tekortkomingen en verbeterpunten. Als er dan toch één les uit deze ongelukkige geschiedenis getrokken zou moeten worden, dan is het een herwaardering, juist ook door het bevoegd gezag, van het ambt en het ambacht van de regulator, van de organisatie en de mensen die vergunningverlening, toezicht en handhaving voor hun rekening nemen. VTH is een moeilijk vak. Het omvat het identificeren en beheersbaar maken van milieurisico’s, het oplossen van problemen die met die risico’s gepaard gaan en het managen van de naleving van de regels die op de beheersing van die risico’s gericht zijn.39 Het vergt veel kennis, onder meer van de milieurisico’s van uiteenlopende en zich steeds vernieuwende bedrijfsprocessen en van de wet- en regelgeving die beoogt milieurisico’s beheersbaar te maken. Het vergt kunde voor wat betreft oordeelsvorming en onderscheidingsvermogen. Het vergt moed en doorzettingsvermogen. En het vergt een evenwichtige zakelijke opstelling van toezichthouders en het bevoegd gezag, een houding waarbij de ondertoezichtgestelde noch als een potentiële fraudeur noch als een weldoener der mensheid wordt benaderd maar louter op zijn relevante (milieutechnische) merites wordt beoordeeld.

39 Malcolm Sparrow: The Regulatory Craft, Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance , Brookings 2000.

29

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Bijlage 1: Deelvragen

Feitenrelaas: — Welke aanvragen (inzake vergunningverlening en handhaving) zijn ingediend en welke besluiten zijn genomen? — Wie was op welk moment ten aanzien van welke wettelijke taak bevoegd gezag? — Welke rollen en verantwoordelijkheden hebben/hadden (bestuurlijke) instanties? — Welke (in)formele correspondentie er is gewisseld tussen alle betrokkenen? Context: — Wat werd er in de media geschreven? — Welke maatschappelijke signalen over de kwestie waren er? — Welke verandering in de politieke/bestuurlijke zienswijze op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau waren er op het gebied van (handhaving) van vergunningen die op milieuaspecten betrekking hebben? Geef inzicht in het feitenrelaas en trek conclusies voor het vervolg.

i

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Bijlage 2: Tijdlijn

Datum 2008, 6 okt.

2009, 1 okt.

2009, 9 – 16 feb.

2010, 4 mei

2010, 6 mei 2010, 4 nov. – 2011, 11 jun. 2010, 23 nov. 2011, 15 jun.

Gebeurtenis Vergunningaanvraag bij gemeente Doetinchem Rutgers Milieu B.V. was oorspronkelijk gevestigd op het adres Voltastraat 94. Voor die locatie is op 6 oktober 2008 een aanvraag om een milieuvergunning ingediend. Op 30 oktober 2009 is het bedrijf verplaatst naar het nieuwe pand aan de Voltastraat 86 A. De aanvraag van 6 oktober 2008 is ingetrokken. Vergunningaanvraag bij gemeente Doetinchem Rutgers doet een vergunningaanvraag voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting sorteren van diverse kunststoffen en metalen. Voor de tijdelijke opslag vraagt Rutgers o.a. aan:  Big bags met bluspoeder: ongeveer 10 big bags is ongeveer 11.000 kg  Water met blusschuim: ongeveer 1 IBC is ongeveer 1000 kg Mailwisseling tussen Rutgers en gemeente Doetinchem Uit de mailwisseling blijkt dat begin februari Rutgers informeert of de vergunning kan worden aangepast omdat het werk is toegenomen. Rutgers vraagt om de capaciteit van de tijdelijke opslag te verhogen naar:  Big bags met bluspoeder: ongeveer 20 big bags is ongeveer 22.000 kg  Water met blusschuim: ongeveer 10 IBC is ongeveer 10.000 kg Dit past de gemeente aan.

Verstrekken milieuvergunning Uit de vergunning blijkt dat gemeente Doetinchem verstrekt een milieuvergunning aan Rutgers voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting en het sorteren van diverse kunststoffen en metalen. De brandblussers en noodverlichting zijn afkomstig van brandbeveiligingsbedrijven. In de vergunning is een limiet van maximaal 10.000 kilo opgenomen voor het opslaan van water met blusschuim. Aanvraag subsidie bij Agentschap NL ministerie van Infrastructuur en Milieu Rutgers doet een aanvraag voor het Subsidieprogramma Milieu & Technologie. Mailwisselingen tussen Rutgers en medewerker van VROM Het contact gaat over de subsidieaanvraag die Rutgers bij het VROM heeft gedaan. Er wordt ook gesproken over testen met PFOS houdende blusschuimen. Toekenning subsidie Agentschap NL ministerie van Infrastructuur en Milieu De subsidie wordt toegekend voor een bedrag van € 48.877. Constatering overtreding en vooraankondiging LOD Een toezichthouder van gemeente Doetinchem en de politie constateren overtreding van de vergunning door Rutgers tijdens een controle. Bij de controle is vastgesteld dat Rutgers zowel meer als andere afvalstoffen inzamelt dan is ver-

ii

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2011, 23 jun.

2011, 8 jul.

2011, 19 okt.

2011, 21 okt.

2011, 8 nov. 2011, 21-24 nov.

2011, 23 nov.

2011, 2 – 6 dec.

2011, 9 dec.

gund. Uit de brief aan Rutgers blijkt dat de provincie bevoegd gezag wordt, doordat onder andere er zich onder de ingezamelde afvalstoffen gevaarlijke afvalstoffen bevinden. Mailwisseling Rutgers en toezichthouder gemeente Doetinchem over de aanvraag voor een vergunning bij de provincie. Ook laat Rutgers in deze mail weten dat alle stromen gevaarlijk afval inmiddels zijn afgevoerd en dat ze een chemie container aanschaffen om kleine restjes in op te kunnen slaan. Reactie van Rutgers op de brief van gemeente Doetinchem van 15 juni 2011 Uit de mail van Rutgers blijkt dat hij zegt maatregelen te hebben getroffen die een overtreding in de toekomst te voorkomen. Melding milieucalamiteit schuim In een brief van gemeente aan Rutgers staat dat op 21 september 2011 een melding is gedaan van een grote hoeveelheid schuim op het hemelwaterriool aan de Voltastraat. Uit de brief blijkt dat na onderzoek in samenwerking met het waterschap is geconcludeerd dat een grote hoeveelheid blusschuim in de riolering terecht is gekomen. Controle door provincie Gelderland: constateringen:  Afvalbegeleidingsbrieven zijn niet goed ingevuld  Rutgers was van plan twee nieuwe machines te plaatsen.  Teveel opgeslagen afvalstoffen: blusschuim 262.468 kg Daarnaast staat in het verslag van de controle dat de vraag is of Rutgers PFOS houdend blusschuim heeft ingenomen.

Hierover staat in het verslag het volgende:  ‘Het voorhanden hebben van PFOS houdend blusschuim is sinds medio 2011 verboden (Europese richtlijn). [naam] van de Inspectie VROM had gehoord dat Rutgers PFOS schuim had ingenomen. Deze waarneming kon niet hard worden gemaakt. Tijdens het bezoek heeft de heer Rutgers verklaard dat er geen P-FOS houdend schuim binnen zijn inrichting is ingenomen en aanwezig is. Gezien de grote hoeveelheid aanwezig blusschuim binnen de inrichting (ruim 260 IBC’s) konden wij dit niet controleren.Het P-FOS schuim is ook niet van andere blusschuim te onderscheiden.’ Brief resultaten controleonderzoek 21 oktober 2011. Mailwisseling Rutgers Milieu en provincie De mailwisseling gaat o.a. over de geconstateerde overtredingen en de mogelijkheden van legalisering. Antwoordmilieucalamiteit E-mail van Rutgers aan de gemeente Doetinchem waarin hij maatregelen toelicht die hij heeft getroffen naar aanleiding van de melding van de lekkende IBC met blusschuim. De gemeente reageert daarop dat de maatregelen akkoord in een brief van 24 januari 2012. Mailwisselingen tussen Rutgers Milieu en gemeente Doetinchem Deze mails gaan onder andere over een gepland bezoek van de wethouder en over de omgevingsvergunning bij provincie Gelderland.

Controle provincie Gelderland: constateringen:  Afvalbegeleidingsbrieven zijn niet goed ingevuld  Voorraad aanwezige nog te verwerken brandblussers erg groot. Onduidelijk welke hoeveelheden aanwezig mogen zijn.  2 machines geplaatst, waarmee is proefgedraaid  Illegale uitbreiding: er is 135m2 bedrijfsruimte van de buren bij het bedrijf getrokken.

iii

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2012, 2 jan. 2012, 24 jan.

2012, 8 jan.

2012, 1 feb. 2012, 4 apr.

2012, 14 mei

2012, 23 mei

Ook is op 9 december een mail naar Rutgers gestuurd waarin een voornemen staat tot het opleggen van een dwangsom. In een brief van 8 november had de provincie aangegeven dat de machines niet zonder omgevingsvergunning in gebruik mochten worden genomen. Brief voornemen opleggen last onder dwangsom aan Rutgers Bevestiging akkoord m.b.t. tot maatregelen weglekken vloeistoffen Mail aan Rutgers waarin de gemeente zegt dat Rutgers maatregelen heeft getroffen om het weglekken van blusvloeistoffen te voorkomen. Aanvraag omgevingsvergunning Rutgers vraagt een omgevingsvergunning aan bij provincie Gelderland. Het betreft een aanvraag voor:  Het uitbreiden van de acceptatie capaciteit van reeds vergunde afvalstoffen  Het accepteren van nieuwe afvalstoffen  Het machinaal demonteren van brandblussers  Het verwerken van blusschuim Bezoek Statenfractie PvdA aan Rutgers Milieu Controle provincie Gelderland: constateringen:  Er staan 419 containers met nog te verwerken brandblussers. Per container zitten er tussen de 35 tot 100 stuks brandblussers in. Uitgaande van een gemiddelde van 65 stuks per containers betekent dat er in totaal meer dan 27.000 brandblussers binnen het bedrijf liggen.  Er waren op 4 april 459 IBC's met schuim aanwezig. Dat zijn er 439 teveel volgens de vigerende vergunning.

Mailwisseling tussen Rutgers en provincie Gelderland over aanvraag vergunning: ‘Ziet er goed uit. Vooralsnog kunnen we met deze ontwerpbeschikking wel leven. Wel een kleine opmerking m.b.t. opslag of bewerking door Rutgers Milieu op bladzijde 9.We zien graag dat we het aantal tonnen schuimwater oud 10 ton kunnen uitbreiden naar een 400 ton aan blusschuim i.p.v., 10 ton, De machine, omgekeerde osmose zal zoals je kunt opmaken ongeveer 6 kub aan afvalwater per dag genereren. Dit betekent dat er ongeveer 8 ton aan bruto blusschuim over de machine gaat. Vervolgens zal er ongeveer 40 kub blusschuim werkelijk worden verwerkt. Dan is toch meer dan aannemelijk dat we voor 8 weken aan voorraad mogen hebben {15% van de jaar). Dit betekent ongeveer 300 ton op voorraad en een jaarhoeveelheid van 2000 ton i.p.v. 1000 ton blusschuim !!??? Ook de hoeveelheid metalen m.b.t. max opslag zien we graag uitgebreid naar 60 ton?! Verder zien we geen belemmeringen.’ Mail van provincie Gelderland: ‘De hoeveelheden zijn uit de aanvraag gekomen wij kunnen alleen vergunnen wat is aangevraagd. Dus dit aanpassen is nu niet mogelijk. Maar naar mijn idee hoeft dit ook niet. Want de hoeveelheden die in de vergunning worden genoemd is de hoeveelheid accepteren afvalstof, Dit betekend dat jullie 10 ton aan blusschuim mogen innemen.

Maar aangezien veel van dat blusschuim zogenaamd eigen afval is" dus wat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers is hieraan geen limiet gesteld. Dit geldt ook voor de metalen, dus de hoeveelheid die genoemd is, is de maximaal in te nemen ah/alsof metaal. Dus de metalen die verkregen zijn door eigen bewerking geld weer geen limiet.’ Brief i.v.m. gedoogverzoek 19 januari heeft Rutgers een gedoogverzoek ingediend voor het in gebruik nemen van de recycling machine. In de brief wijst de provincie het verzoek af omdat Rutgers een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het legaliseren van de overtredingen, daarom kan niet meer handhavend worden opgetreden.

iv

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2012, 24 mei 2012, mrt.-jul.

2012, 31 jul.

2013, 24 juli

2013, 8 aug. 2014, 1 feb.

2015, 13 feb.

2015, 2 juli

2015, 19 mei

Mailwisseling Rutgers Milieu en accountmanager gemeente Doetinchem. Contact tussen WRIJ en Rutgers over levering blusschuim Uit het contact blijkt dat 30 kuub blusschuim alleen kan worden afgevoerd naar het waterschap als er geen PFOS inzit. Rutgers verklaard in een mail van 28 juni dat er geen PFOS in het blusschuim zit. In de brief aan Rutgers staat dat hij het blusschuim mag afleveren en dat er monsters worden genomen van het afvalwater. Verstrekken omgevingsvergunning provincie Gelderland Provincie Gelderland verstrekt een omgevingsvergunning aan Rutgers voor het uitbreiden van de acceptatiecapaciteit van reeds vergunde afvalstoffen, het accepteren van nieuwe afvalstoffen, het machinaal demonteren van brandblussers en het verwerken van blusschuim. Opleveringscontrole door ODA: constateringen  De omgekeerde osmose installatie voor het zuiveren van het afvalwater afkomstig van het recyclen van blusschuim was nog niet in gebruik. Rutgers gaf aan dat de installatie niet werkt en dat ze bezig waren met de reparatie/modificatie van de installatie. ODA en Rutgers spraken af dat voor half oktober 2013 de afvalwaterzuiveringsinstallatie weer in gebruik zou zijn genomen.

Verdere afspraken die zijn gemaakt zijn waren o.a.:  blusschuim dat als eigen afval (vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers) wordt beschouwd mag meer dan 10 ton bedragen (vastgelegd in e-mail van 14 mei 2013 door een provinciale vergunningverlener;  de hoeveelheid blusschuim die mag worden ingenomen mag net meer dan 10 ton bedragen;  buitenterrein opschonen voor 15 oktober 2013; Brief van ODA aan Rutgers naar aanleiding van opleveringscontrole Melding Activiteitenbesluit Rutgers, Verandering van de inrichting Rutgers Plastic B.V. ‘Het ten behoeve van recycling als materiaal scheiden, strippen en mechanisch verkleinen van ten hoogste 50 ton per dag sier- en gebruiksvoorwerpen voor zover die uitsluitend bestaan uit een combinatie van metaal, hout, kunststof, textiel, papier of karton en die geen elektronica bevatten.’ Klacht: lozing vanuit IBC’s in een bosperceel nabij de erfafscheiding bomen die door lozing dood zouden zijn gegaan. Afhandeling klacht door ODA: ‘Geen lekkage vanuit de IBC-containers ontdekt. De gehele strook langs het bosperceel gecontroleerd. Wat wel het geval was , dat er regen water vanaf het verhard terrein afstroomt naar het bosperceel waarin blad is meegevoerd en dat daar aan het vergaan is. Het riekt wel wat. Er is geen aanleiding voor nader onderzoek.

Overigens was het terrein wel vol met opslag van kunststof en IBC al dan niet gevuld met schuim en water van het ‘ontmantelen’ van brandblussers.’ Mailwisseling tussen ODA en Rutgers ODA mailt Rutgers Milieu naar aanleiding van dat de toezichthouder langs is geweest naar aanleiding van een ingediende klacht. Daar is verder niets uit naar voren gekomen. Wel is toen duidelijk geworden dat Rutgers een aanvraag zou indienen voor een revisievergunning, zo blijkt uit de mailwisseling. Toezichthouder vraagt of Rutgers kan aangeven wat de stand van zaken hiervan is. Rutgers reageert daarop met dat de afgelopen tijd de focus lag op het behalen van een ISO certificering en dat acties hierdoor naar achteren zijn geschoven. De beoordeling en revisie van onze vergunning staat gepland voor dit najaar, aldus Rutgers. Risicoanalyse Rutgers Milieu B.V. Voor de ketenaanpak co-vergisting is een bestuursrechtelijke tactische analyse uitgevoerd. Uit deze analyse komt naar voren dat Rutgers Milieu een risicoactor

v

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2015, 19 mei

2015, 2 juli

2015, 25 nov.

2016, 28 juli 2016, 19-26 okt. 2017, 3 maart

2017, 4 apr. en 19 mei

binnen de keten is. Als vervolg op de tactische analyse wordt op actorniveau c.q. bedrijfsniveau een risicoanalyse gemaakt, een zogenaamde operationele analyse. Om een goed beeld te krijgen van de bedrijfsprocessen, met zicht op eventueel handhavend optreden, wordt geadviseerd om:  het vergunningsdossier van Rutgers bij de ODA op orde te krijgen, door het opzoeken van alle vergunningen inclusief de onderliggende stukken.  handhavend op te treden op de overtreding van artikel 2.1 lid e Wabo,  een administratieve controle uit te voeren, Mail van programmamanager ketentoezicht aan collega’s De risicoanalyse over het bedrijf van Rutgers, gericht op zijn rol in de co-vergisting keten wordt gestuurd naar collega’s met de vraag wanneer zij de administratieve controle die voortvloeit uit de aanbevelingen kunnen uitvoeren. Daarbij wordt ook gevraagd of ze de uitkomsten willen terugkoppelen. Toezichthouder van de ODA reageert op die mail met dat hij een aantal maanden geleden het bedrijf van Rutgers heeft bezocht n.a.v. een klacht over dode bomen achter het bedrijf. Hij had geen dode bomen aangetroffen en ook geen lekkage van IBCcontainers of dergelijks. We heeft hij Rutgers er op gewezen dat hij het terrein moet opschonen omdat het erg vol stond met gevulde IBC-containers.

Mailwisseling tussen bedrijf van Rutgers en toezichthouder van de ODA De toezichthouder mailt dat er niets uit zijn bezoek in februari 2015, naar aanleiding van de klacht is gekomen. De toezichthouder vraagt wat de stand van zaken is met betrekking tot de revisievergunning die Rutgers wilde aanvragen, dit was zo blijkt uit de mail, ook ter sprake gekomen tijdens het bezoek in februari. Namens Rutgers wordt gereageerd dat de beoordeling en revisie van de vergunning gepland staat voor het najaar van 2015. (Administratieve)controle afvalstromen door ODA Vanuit het landelijke afvalstromen register enkele afvalstromen gecontroleerd in de administratie van Rutgers Milieu. Uit het verslag blijkt dat de actuele stoffenlijst en de daarbij behorende hoeveelheden niet op orde zijn. Verder staat er in het verslag: ‘In het kader van de ophanden zijnde vergunningsprocedure zijn tijdens de controle de overige milieuaspecten buiten beschouwing gelaten. Te meer daar op basis van de situatie en de huidige vergunning onduidelijkheid heerst over het juiste wettelijke kader.’ Mailwisseling tussen ODA aan ILENT over EVOA-beschikking van Rutgers Mailwisseling tussen ODA en Rutgers over kennisgeving EVOA Gesprek tussen ODA en Rutgers over wijziging LMA Het gespreksverslag sluit af met de volgende afspraken:  De toelichting over de activiteiten op de verschillende locaties zal ik binnen ODA delen.

 Ik wacht een reactie van LMA af over het adres bij het verwerkersnr. en als ik daar meer over weet, dan meld ik dat zelf even bij Rutgers. Controle 4 april en 19 mei door ODA over afvalregistratie, constateringen:  ‘Het pand staat grotendeels leeg en wordt niet meer door Rutgers gebruikt. Het buitenterrein wordt nog wel gebruikt. Hier vindt voornamelijk opslag van IBC plaats met blusvloeistof.’  ‘Geen overtredingen geconstateerd ten aanzien van de vergunning van 2012.’  ‘Het gevaarlijke blusschuim dat wordt ontvangen moet volgens de vergunning van 2012 verwerkt worden. Na vragen wat er met het gevaarlijke ontvangen blusschuim wordt gedaan.’ Rutgers is volgens het LMA de ontdoener van afvalstoffen die nooit op zijn terrein aankomen. Mogelijk komen deze afvalstoffen niet door eigen werkzaamheden vrij.’

vi

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2017, 16 jun.

2017, 9 aug.

2017, 14 nov. 2017, 27 nov.

2017, 28 nov. 2018, 30 aug.

2018, 28 nov.

2019, 2 apr. 2019, 3 apr.

2019, 4 apr.

2019, 5 apr.

Naar aanleiding van de controle van 4 april vindt er 19 mei nog een controle plaats waar de toezichthouder van de ODA documenten komt inzien over de afvalregistratie. De afvalregistratie bleek 4 april niet op orde te zijn. Per afvalregistratie zou de toezichthouder vier tot vijf bonnen willen zien of een afvalbegeleidingsbrief, zo blijkt uit de mailwisseling. Correspondentie over Besluit Inzamelen Een toezichthouder van de ODA vraagt Rutgers via de mail of hij nog bezig is met aanvraag van een inzamelvergunning op grond Besluit inzamelen Afvalstoffen (Bia). Rutgers reageert dat zij geen Bia vergunning hebben maar ook geen olie inzamelen, het komt alleen af en toe binnen met bakken afval en dat slaan ze dat op in een IBC. Een bedrijf haalt dit ongeveer één keer per jaar voor hen leeg, aldus Rutgers. Mail van ODA aan Rutgers over controles van 4 april en 17 mei Geconstateerde overtredingen:  ‘De afvalstromen tussen de bedrijven onderling worden niet gemeld.’  ‘Er zit verschil in hoeveelheden en soorten afvalstoffen die worden ontvangen en afgegeven.’ Mail met aankondiging van toezichthouder ODA aan Rutgers over de hercontrole van 27 nov. 2017. Hercontrole n.a.v. controle 4 april en 19 mei door ODA Uit het verslag van de controle blijkt dat bij de controle is geconstateerd dat er enkele afvalstoffen werden ontvangen die niet vergund zijn.

Uit de gegevens van het LMA is gebleken dat deze afvalstoffen na de bedrijfscontrole niet meer zijn. Met Rutgers is afgesproken dat hij per direct de afvalstoffen op de juiste locatie, waar deze worden ontvangen meldt. Mail van toezichthouder van ODA aan Rutgers Mail met constateringen overtredingen milieu van 27 november 2017. Klacht ingediend door eigenaar perceel De eigenaar diende een klacht in over dat er te veel blusschuim in IBC's op het terrein aanwezig zouden zijn, blijkens het verslag. Mailwisseling tussen Rutgers en ODA over verplaatsen activiteiten naar andere locatie Rutgers mailt een toezichthouder van de ODA met een vraag of het verplaatsen van de materialen omtrent het blusschuim naar een andere locatie een vergunningplichtige activiteit is. De toezichthouder reageert dat hij dat niet weet en dat Rutgers daar een adviseur kan inschakelen. Controles op de drie locaties door ODA i.v.m. melding politie van het overbrengen van IBC’s (door de heer Arts). Bespreking zaak ODA en gemeente Doetinchem Uit het controleverslag blijkt dat de ODA telefonisch contact heeft gezocht met gemeente Doetinchem. Advies vanuit ODA aan Doetinchem is een LOD opleggen met een heel korte begunstigingstermijn, zo blijkt uit het verslag. Reactie Doetinchem richting ODA Uit het controleverslag blijkt dat gemeente Doetinchem heeft aangegeven dat ODA een LOD moet opleggen.

Verder blijkt uit het verslag dat een toezichthouder is aangewezen om controles uit te voeren op de locaties van Rutgers. Controle Voltastraat en opleggen LOD: constateringen  Er wordt meer blusschuim/schuimwater opgeslagen dan vergund  Ontvangst afvalstoffen in strijd met AV-beleid en de AO/IC.  Afvalstoffen opgeslagen in ondeugdelijke verpakking  Geen maatregelen om toegang door onbevoegden te voorkomen.  Lekkage diverse verpakkingen  Geen etiketten met gevaaraspecten stoffen op de verpakking

vii

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

 2019, 5 apr. 2019, 6 apr.

2019, 9 apr.

2019, 10 apr.

2019, 10 apr. 2019, 11 apr.

2019, 17 apr.

2019, 23 apr. 2019, 24 mei

2019, 6 jun.

2019, 7 jun. 2019, 11 juni

2019, 17 jun.

Vloeibare afvalstoffen, zoals blusschuim en schuimconcentraat, in verpakkingen worden niet bewaard boven een vloeistofdichte vloer Opleggen dwangsom overtreding Mercuriusstraat 36 Bezoek naar aanleiding van melding ‘lekkage van een IBC’, constateringen uit het verslag:  Er is geconstateerd dat er meer dan 10 ton aan blusschuim wordt opgeslagen  ‘Er worden vloeibare afvalstoffen in niet deugdelijke IBC’s (verpakking) in de buitenlucht boven een niet vloeistofdichte voorziening opgeslagen. Er is een IBC aangetroffen waaruit een vloeibare afvalstof (blusschuim: euralcode 16 10 02) lekt (zie foto’s 1 t/m 7). Van een groot aantal IBC’s is de houten pallet doorgezakt. Binnen de inrichting is een duidelijke chemische lucht/stank waarneembaar veroorzaakt door de opgeslagen (vloei)stoffen. Binnen de inrichting zijn schuimvlokken waargenomen.’ LHO overleg Uit het controleverslag van 2 tot en met 15 april van de ODA blijkt dat de zaak van drie locaties is toegelicht in Lokaal Handhavings Overleg (LHO). Vanuit Doetinchem werd aangegeven of rekening gehouden was het bestemmingsplan. Doetinchem zou de locaties ver bestuderen t.a.v. het bestemmingsplan en vigerende voorschriften. Ook heeft op 9 april Rutgers een klacht ingediend zo blijkt uit verslag.

Verzoekschrift tot het treffen van voorlopige voorziening en klacht Rutgers tegen ODA Het verzoekschrift heeft betrekking op de opgelegde last onder dwangsom op overtredingen van Rutgers op zijn locatie aan de Mercuriusstraat 36. Bezwaarschrift Rutgers last onder dwangsom Mercuriusstraat 36. Toestemming bevoegd gezag gemeente Doetinchem Uit het controleverslag blijkt dat op 11 april de ODA een mail heeft ontvangen van gemeente Doetinchem waarin staat dat de gemeente akkoord gaat met het uitvoeren van de controles door toezichthouder ODA en het nemen van steekproeven. Zitting voorlopige voorziening Uit een brief van de ODA aan Rutgers blijkt dat tijdens de zitting op 17 april 2019 bij de Rechtbank Gelderland voor het treffen van een voorlopige voorziening, Rutgers heeft aangegeven extra ruimte te hebben gekregen om de aan de Mercuriusstraat 36 te verwijderen IBC’s op een andere locatie op te slaan. De ODA/gemeente heeft de begunstigingstermijn voor Rutgers verlengd. Rutgers trekt zijn verzoek voor een voorlopige voorziening in. Daarmee is de zaak beëindigd. Intrekking verzoek voorlopige voorziening last onder dwangsom Mercuriusstraat 36. Melding 1 Reijngoud namens dhr. Arts over zorgelijke situatie op terrein. Reijngoud Afval B.V.

schrijft een brief namens Arts aan het gemeentebestuur en aan het bestuur van de provincie Gelderland over de zorgelijke situatie op het terrein van Arts aan Voltastraat 86 in Doetinchem. Per e-mail de geconstateerde overtredingen verstuurd naar Rutgers met drie hersteltermijnen. Deze mail is verstuurd naar aanleiding van de controle aan Voltastraat 86a van 5 april 2019. Melding 2 Reijngoud namens dhr. Arts over zorgelijke situatie op terrein. Klacht over Voltastraat 86a Uit het klachtenregistratiesysteem blijkt dat gereageerd richting de indiener van de klacht dat de inrichting houder al is aangeschreven om iets aan de door de melder ervaren overlast te doen. Brief van buurman Voltastraat 86a

viii

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2019, 28 jun.

2019, 8 jul.

2019, 11 jul. 2019, 11 en 12 jul.

2019, 17 en 19 jul.

2019, 18 juli

2019, 25 jul.

2019, 26 jul. 2019, 1 aug.

2019, 2 aug.

Brief aan gemeente Doetinchem buurman zijn zorgen uit over Voltastraat 86A. Voornemen opleggen last onder dwangsom Uit de brief van de ODA namens de gemeente blijkt dat niet alle geconstateerde overtredingen van 5 april met een gestelde termijn van 16 juni zijn beëindigd. Na afloop van de nieuwe termijn voert de ODA een hercontrole uit. Overtreedt Rutgers opnieuw de genoemde voorschriften, dan is de ODA van plan een last onder dwangsom op te leggen, zo staat in de brief. Melding ongewoon voorval aan bevoegd gezag door Rutgers In het ingevulde formulier staat dat diverse IBC’s zijn opengezet door een derde. Met opzet zijn dit de IBC’s met een donkere kleur proteïne blusschuim, aldus Rutgers. dit geeft een bepaald schrikeffect maar is verder een onschuldige vloeistof. Overleg tussen gemeente Doetinchem en ODA Controles ODA: constateringen 1. Afvalstoffen worden niet in deugdelijke verpakkingen opgeslagen 2. Er lekt een onbekende vloeistof in de op het perceel aanwezige straatkolk 3. Er zijn diverse verpakkingen binnen de inrichting aanwezig waarvan het vermoeden bestaat dat deze hebben gelekt 4. Niet alle verpakkingen hadden etiketten met beschrijving van de inhoud. Tijdens de controle is aan de achterzijde van het perceel (grens inrichting) vloeistof met schuimvorming op de bodem aangetroffen.

Controles Zaagmolenpad en Mercuriusstraat en Voltastraat Controle op gebruik pand en erven aan de Mercuriusstraat 36 en Zaagmolenpad 101. Uit het verslag blijkt dat beide locaties activiteiten die in strijd zijn met de bestemmingsregels hebben. Voltastraat ook activiteiten in strijd met bestemming regels. Mail van toezichthouder gem. Doetinchem aan collega’s ook van ODA Toezichthouder heeft samen met collega op 17 juli een bezoek gebracht aan de locaties van Rutgers aan het Zaagmolenpad en Mercuriusstraat. Gesprek tussen de heer Rutgers en gemeente Uit de mail vanuit de gemeente aan Rutgers blijkt dat tijdens afspraken gemaakt omtrent plan van aanpak (oplossing) over de 3 locaties. In de mail aan Rutgers staat:  ‘U komt uiterlijk 26 augustus 2019 met een plan van aanpak voor Rutgers Milieu ( met de 2 scenario’s zoals besproken)’  ‘Als u vragen of opmerkingen heeft dan communiceert u met ons [namen]’  ‘Wij als gemeente communiceren met de ODA (omgevingsdienst Achterhoek). Ook met betrekking tot aanschrijvingen vanuit hun’  ‘Aanschrijvingen richting Rutgers Milieu worden vooralsnog “in de wacht” gezet.

Dat wil zeggen, tenzij er blijkt dat er toch “gevaarlijke” stoffen in het milieu komen door toedoen van Rutgers Milieu.’  ‘Wij gaan in gesprek met de eigenaar van het perceel Voltastraat 86 / 86A om de situatie ter plaatse niet verder te laten escaleren’ Interne mail van toezichthouder gemeente Doetinchem aan collega’s, ook van ODA, met update over gesprek met Rutgers van 25 jul. Analyse Uit het analysecertificaat van Eurofins Analytico B.V. van 1 augustus 2019 blijkt dat dit monster onder meer perfluoroctaansulfonaat (PFOS) bevatte. Hercontrole op naleving voornemen opleggen LOD: constateringen registratieformulier: Merendeel van de overtredingen zijn niet beëindigd.

ix

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2019, 2 aug.

Verzoek van Reijngoud aan gemeente tot handhaving door het toepassen van spoedeisende bestuursdwang.

2019, 6 aug.

Mail aan Rutgers over uitslag bodemonderzoek In deze mail staat dat de gemeente een bodemonderzoek heeft laten uitvoeren op eigen terrein. Uit de eerste uitkomsten van bodemonderzoek (direct) aan de achterzijde van het perceel aan de Voltastraat 86a, blijkt dat de gemeente gegronde redenen heeft om uit te gaan van bodemverontreiniging met mogelijk gevaarlijke stoffen in gemeentegrond. De gemaakte afspraak met betrekking tot het on hold zetten van aanschrijvingen door gemeente of de ODA gelden vanaf dit moment niet meer, staat in de mail. Overleg tussen gemeente Doetinchem en ODA over uitslag bodemonderzoek