2021-34 Bijlage Onverwerkt blusschuim - definitief eindrapport.pdf

Onderzoek naar het overheidshandelen in de casus Rutgers Milieu

Onverwerkt blusschuim

Groningen, 22 maart 2021

Colofon © Pro Facto 2021 Auteurs

Mr. Niko Struiksma Prof.dr. Ko de Ridder Jeanne Cazemier Msc

Opdrachtgever

Gemeente Doetinchem

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Inhoud 1

2

3

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3

1 1 2

Aanleiding en onderzoeksopdracht Onderzoeksaanpak Inhoud van het rapport

Feitenrelaas

3

2.1 2.2 2.3

3 3 12

Inleiding Periode 2009 - april 2019 Periode vanaf april 2019

Analyse: wat is er fout gegaan?

15

3.1 Het probleem 3.2 Afval en milieurisico 3.2.1 Risico van afvalverwerkende bedrijvigheid in het algemeen 3.2.2 Risicosignalen 3.2.3 Conclusie

15 16 16 17 17

3.3 Het blusschuimrisico 3.3.1 Inleiding 3.3.2 Filteren met omgekeerde osmose 3.3.3 Eigen afval? 3.3.4 Conclusie

18 18 18 19 20

3.4 Het PFOS-risico 3.4.1 Inleiding 3.4.2 PFOS in blusschuim 3.4.3 PFOS en Rutgers Milieu 3.4.4 Conclusie

21 21 21 21 23

3.5 Waarom er niet gehandhaafd werd 3.5.1 Inleiding 3.5.2 Het dilemma bedrijvigheid – milieu 3.5.3 Beginselplicht tot handhaving 3.5.4 Gebrek aan competentie 3.5.5 Afvalregulering is ingewikkeld 3.5.6 Gebrek aan continuïteit in toezicht en handhaving 3.5.7 Conclusie

23 23 24 25 26 26 27 27

3.6 3.7

Samenvatting Epiloog

28 29

Deelvragen Tijdlijn

i ii

Bijlage 1: Bijlage 2:

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

1 Inleiding

1.1

Aanleiding en onderzoeksopdracht Rutgers Milieu B.V. (hierna: Rutgers Milieu) heeft van het gemeentebestuur van Doetinchem in 2010 een vergunning gekregen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onder andere het demonteren van brandblussers. Rutgers Milieu zou de brandblussers leeghalen en verwerken en het vrijgekomen blusschuim mocht, met een maximale toegestane hoeveelheid 10.000 kilo, opslaan in zogenaamde Intermediate Bulk Containers (IBC’s), alvorens het blusschuim zou worden afgevoerd of verwerkt. Negen jaar later blijkt er een situatie te zijn ontstaan waarin aanzienlijk meer dan de vergunde 10 m3 aan blusschuim is opgeslagen terwijl een aantal van de IBC’s vloeistof is gaan lekken in de ondergrond. Bovendien blijkt althans een deel van het opgeslagen blusschuim PFOS te bevatten, door het RIVM aangemerkt als een ‘zeer zorgwekkende stof’. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem wil meer inzicht in het proces dat tot deze ongewenste situatie heeft geleid.

Welke gebeurtenissen hebben plaats gevonden? Wie is op welk moment waarvoor verantwoordelijk geweest en welke keuzes zijn gemaakt? En ten slotte: welke lessen zijn er uit dit proces te trekken voor het ambtelijk en bestuurlijk handelen in de toekomst? De onderzoeksvraag van dit rapport luidt: Evalueer hoe het handelen van alle betrokkenen is verlopen aangaande het hele proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving inzake de opslag van blusschuim aan de Voltastraat 86a te Doetinchem, formuleer bevindingen en conclusies. De deelvragen van het onderzoek zijn opgenomen in bijlage 1.

1.2

Onderzoeksaanpak In het kader van de evaluatie hebben de onderstaande onderzoeksactiviteiten plaatsgevonden. Documentstudie Door ons zijn bijna 500 documenten bestudeerd, aangeleverd door de gemeente Doetinchem, de provincie Gelderland, de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA), het waterschap Rijn en IJssel,

1

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

de vergunninghouder en de eigenaar van het terrein aan Voltastraat 86a. De documentatie omvat onder andere controleverslagen, gespreksverslagen, vergunningen, mailwisselingen, bezwaarschriften, brieven en onderzoeksrapporten. Voor de documentenstudie hebben we ons gebaseerd op de ons ter beschikking gestelde documenten en documenten die na navraag zijn aangeleverd. Het is niet uit te sluiten dat de documentatie niet volledig is en dat we bepaalde relevante documenten niet hebben bestudeerd, omdat we niet van het bestaan op de hoogte waren. Interviews Er zijn interviews gehouden met (oud)medewerkers en bestuurders van de gemeente Doetinchem, de provincie Gelderland, het Waterschap Rijn en IJssel, de ODA, de vergunninghouder en de eigenaar van het terrein. In totaal zijn dertien interviews gevoerd met 22 personen. Deze gesprekken hadden een vertrouwelijk karakter; in dit rapport worden geen op personen herleidbare mondelinge uitspraken opgenomen.

1.3

Inhoud van het rapport De opbouw van dit rapport bestaat uit twee delen. In hoofdstuk 1 wordt het feitenrelaas beschreven en hoofdstuk 2 bevat een analyse van de gebeurtenissen. Het onderzoek waarover in dit rapport verslag wordt gedaan richt zich op het optreden van de overheid in de zaak-Rutgers Milieu BV. Het gaat over de keuzen en handelingen van het bevoegd gezag dat, in verschillende gedaantes, verantwoordelijk was en is voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van de milieuregelgeving in deze kwestie. Het onderzoek gaat dus niet over het handelen of nalaten van Rutgers Milieu of over de vraag wie aansprakelijk is voor wat. Het heeft ook niet de pretentie en dient ook niet verstaan te worden als een juridische kwalificatie van de gedragingen van bestuursorganen en andere betrokkenen. Milieuregelgeving richt zich op de zogenaamde drijver van een ‘inrichting’, of, zoals het in de Omgevingswet heet, op de uitvoerder van een milieubelastende activiteit. De leiding van het bedrijf dat de inrichting exploiteert draagt de verantwoordelijkheid om de milieubelasting van de bedrijfsactiviteiten tot een minimum te beperken en de regelgeving die daartoe strekt (met inbegrip van de milieuvergunning) na te leven.

De overheid, in de rol van bevoegd gezag voor vergunningverlening, toezicht en handhaving, heeft een secundaire verantwoordelijk die erop gericht is te bevorderen dat de milieuregelgeving daadwerkelijk wordt nageleefd. De vraag die we uiteindelijk beantwoorden is of de situatie met naar schatting 1.300 vaten op het terrein met andere keuzen en handelingen van het bevoegd gezag voorkomen had kunnen worden. De reconstructie van de gebeurtenissen zoals vervat in deel 1 is bedoeld om de lezer zelf in staat te stellen zich daarover een oordeel te vormen. De analyse in deel 2 bevat een antwoord op deze vraag vanuit bestuurskundig en toezichtswetenschappelijk perspectief.

2

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

2 Feitenrelaas

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk worden de gebeurtenissen rondom Voltastraat 86a in Doetinchem gereconstrueerd. In bijlage 2 is een uitgebreide tijdlijn opgenomen. Omdat het onderzoek zich richt op de vraag hoe het kan dat er zoveel meer IBC’s zijn opgeslagen dan de vergunde tien, ligt de nadruk in de beschrijving op de periode vanaf de eerste vergunningaanvraag in 2009 tot april 2019; het moment dat de eigenaar van het terrein een poging ondernam de containers af te voeren en een handhavingstraject in gang is gezet. Het deel van het proces na april 2019 beperkt zich tot de hoofdlijn.

2.2

Periode 2009 - april 2019 Vergunning gemeente Doetinchem Op 4 mei 2010 verleent het gemeentebestuur van Doetinchem een omgevingsvergunning aan Rutgers Milieu voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting en het sorteren van diverse kunststoffen en metalen. Op 1 oktober 2009 heeft Rutgers Milieu een aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan. De brandblussers en noodverlichting zijn afkomstig van brandbeveiligingsbedrijven. Binnen de inrichting van Rutgers Milieu mogen ook verschillende afvalstromen worden opgeslagen. Zo mag er maximaal 15.000 kilo aan metalen rompen (van brandblussers) worden opgeslagen en is er voor het opslaan van water met blusschuim een limiet van maximaal 10.000 kilo opgenomen (dit zijn ongeveer tien IBC’s). Eerste controle door gemeente Doetinchem Op 15 juni 2011 brengt een toezichthouder van gemeente Doetinchem een bezoek aan Rutgers Milieu. Tijdens de controle stelt de toezichthouder vast dat Rutgers Milieu zowel meer als andere afvalstoffen inzamelt dan is vergund. Als hij zijn bevindingen aan Rutgers vertelt, zegt hij er meteen bij dat de overtredingen waarschijnlijk wel te legaliseren zijn, maar dat een aanvraag voor een dergelijke vergunning dan bij de het provinciaal bestuur gedaan zal moeten worden.

Een week later, op 23 juni 2011, mailt de toezichthouder van de gemeente Doetinchem contactgegevens van een ambtenaar van de provincie waarmee Rutgers contact kan opnemen voor informatie over een omgevingsvergunning. Rutgers bedankt de toezichthouder in een antwoordmail voor de informatie en laat weten dat alle stromen gevaarlijk afval die bij

3

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

de controle van 15 juni waren geconstateerd, zijn afgevoerd. Uit de aan ons beschikbaar gestelde documentatie blijkt niet dat de gemeente een hercontrole heeft uitgevoerd. In een brief van 4 juli 2011 stellen B&W Rutgers Milieu er officieel van op de hoogte dat het bedrijf in overtreding is en dat het ‘de situatie dient terug te brengen naar de vergunde situatie’. De brief bevat verder de aankondiging van een last onder dwangsom. Rutgers Milieu krijgt tot 31 juli 2011 de tijd om de overtreding ongedaan te maken. Daarnaast bevat de brief ook een passage over de standaardvraag of de overtreding te legaliseren is. Het antwoord daarop is: voor het inzamelen van de afvalstoffen die tot nu toe nog niet zijn vergund is onder voorwaarden een vergunning te krijgen. Vanwege de aard en de omvang van die afvalstoffen zal men zich daarvoor niet tot het gemeentebestuur maar tot gedeputeerde staten van Gelderland moeten wenden.1 Op 8 juli 2011 reageert Rutgers Milieu per brief richting gemeentebestuur dat de gevaarlijke afvalstoffen zijn afgevoerd naar een erkende verwerker en dat hij contact heeft gezocht met de provincie Gelderland. Op diezelfde dag stuurt een vergunningverlener van de provincie Gelderland een mail naar de toezichthouder van de gemeente Doetinchem.

Uit die mail blijkt dat Rutgers contact met de provincie heeft opgenomen over de voorgenomen veranderingen in de inrichting en dat de provincie gaat uitzoeken of en zo ja, hoe de gewenste activiteiten op de huidige locatie gelegaliseerd kunnen worden. Schuimmiddel in het riool In september 2011 wordt melding gedaan van een grote hoeveelheid schuim op het hemelwaterriool aan de Voltastraat. Na onderzoek in samenwerking met het waterschap Rijn en IJssel blijkt dat er bij Rutgers Milieu een grote hoeveelheid blusschuim in de riolering terecht is gekomen. Een van de IBC’s met blusschuim op het buitenterrein heeft gelekt en de vloeistof is rechtstreeks in de hemelwaterafvoer van het terrein gelopen. Rutgers Milieu ontvangt hierover een brief van het bestuur van de gemeente Doetinchem. Rutgers reageert schriftelijk met een overzicht van de maatregelen die hij heeft getroffen om eenzelfde calamiteit in de toekomst te voorkomen. In de brief van Rutgers staat dat IBC’s zijn verplaatst, een lekbak is aangeschaft en dat rioolkolkenafsluiters zijn gekocht. Verder heeft het bedrijf volgens Rutgers een grote hoeveelheid absorptiekorrels op voorraad genomen om lekkende blusvloeistoffen op te vangen. Ook staat in de brief dat aan het einde van die week een blusschuimrecyclingmachine zal worden geplaatst en dat de voorraden blusschuim snel teruggebracht gaan worden.

Het gemeentebestuur verklaart in een brief van 24 januari 2012 akkoord te zijn met de maatregelen die Rutgers Milieu heeft getroffen. Controles door provincie Gelderland Na de wisseling van het bevoegd gezag van de gemeente naar de provincie voeren toezichthouders van de provincie Gelderland op 21 oktober 2011 een controle uit bij Rutgers Milieu. Zij constateren een aantal overtredingen, waaronder het niet goed invullen van afvalbegeleidingsbrieven, het inzamelen van niet vergunde afvalstoffen en het opslaan van te veel afvalstoffen (waaronder 262.468 kilo blusschuim in plaats van de vergunde 10.000 kilo). Tijdens het bezoek komt aan de orde dat Rutgers zijn bedrijf gaat uitbreiden met twee machines. De toezichthouders hebben laten weten dat die pas in gebruik mogen worden genomen als Rutgers daarvoor een omgevingsvergunning heeft. Uit het controleverslag blijkt dat de toezichthouders zich ook hebben afgevraagd of het bedrijf PFOS-houdend blusschuim inneemt: ‘tijdens 1 Krachtens het toen nog geldende Inrichtingen- en vergunningenbesluit Milieubeheer waren gedeputeerde staten bevoegd gezag

ten aanzien van inrichtingen voor het opslaan van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit van 1.10 m³ of meer; Categorie 28.4, lid a, sub 6 van Bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit Milieubeheer.

4

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

het bezoek heeft de heer Rutgers verklaard dat er geen PFOS houdend schuim binnen zijn inrichting is ingenomen. Gezien de grote hoeveelheid aanwezig blusschuim binnen de inrichting (ruim 260 IBC’s) konden wij dit niet controleren. Het P-FOS schuim is ook niet van andere blusschuim te onderscheiden.’ Het provinciaal bestuur stelt Rutgers Milieu er op 8 november 2011 schriftelijk van in kennis welke overtredingen zijn geconstateerd en geeft het bedrijf vier weken om de situatie te herstellen conform de vergunning. Op 21 november 2011 mailt Rutgers Milieu een toezichthouder van de provincie. Uit deze mail blijkt dat Rutgers Milieu het betreurt dat er tekortkomingen werden geconstateerd, deze zijn volgens Rutgers Milieu geheel te verklaren vanuit de groei en ontwikkeling van het bedrijf. Rutgers Milieu zegt aan de wet- en regelgeving te willen voldoen, maar wil daarvoor ook tijd en ruimte krijgen. Op 24 november reageert de toezichthouder van de provincie in een mail met de mededeling dat de provincie vasthoudt aan de inhoud van de brief die op 8 november 2011 aan Rutgers Milieu is verzonden. Uit de mailwisseling tussen 2 en 6 december 2011 van Rutgers met een concernadviseur van de gemeente Doetinchem blijkt dat op 8 december 2011 een wethouder van gemeente Doetinchem bij Rutgers Milieu op bezoek komt.

In de mail van de concernadviseur staat: ‘het lijkt goed om donderdagmiddag (8 december) over de zaak met betrekking tot de provincie Gelderland te spreken en dan te bekijken op welke wijze de gemeente Doetinchem wellicht een bijdrage kan leveren.’ Op 9 december 2011 voeren toezichthouders van de provincie een hercontrole uit en constateren dat de op 21 oktober 2011 geconstateerde overtredingen niet zijn beëindigd en dat de machines zijn geplaatst. Shreddermachine en filtermachine Rutgers Milieu had een shreddermachine en een filtermachine aangeschaft, geleverd door de Duitse machinefabrikant Fritz Emde, zo blijkt uit de stukken die gevoegd waren bij de latere vergunningaanvraag. De shreddermachine werd gebruikt voor het legen en versnipperen van poederbrandblussers. De filtermachine was bedoeld voor het filtreren van uit schuimbrandblussers afkomstig blusschuim met behulp van ‘omgekeerde osmose’. Deze filtrage zou resulteren in ‘schoon’ afvalwater – waarvan vergund werd dat via het riool werd afgevoerd – en een filtersubstraat dat elders verbrand zou worden. Uit de aanvraag wordt niet duidelijk hoe de lege schuimbrandblussers verwerkt zouden worden. Uit de bij de aanvraag gevoegde documentatie blijkt dat het procedé in 2010 nog in een experimentele fase verkeerde.2 De specificaties van de fabrikant stellen de verwerkingscapaciteit van de machine op 250 liter per uur.

Vrijwel aan het einde van de vergunningprocedure, op 14 mei 2012, stuurt de aanvrager nog een mail aan de vergunningverlener die neerkomt op een verkapte aanvulling op de aanvraag. De aanvrager wilde een veel grotere opslagcapaciteit voor blusschuim dan de 10 ton die tot dan toe vergund was. Uit zijn uitleg valt op te maken dat hij voornemens is de filtermachine vierentwintig uur per dag en zeven dagen per week te laten draaien. Op grond van dit verwerkingsvoornemen meent de aanvrager over een opslagcapaciteit voor blusschuim van 400 m³ te moeten kunnen beschikken (‘8 weken aan voorraad’).

2 Rainer Hartmann, Untersuchungsbericht zur experimentellen Schaumlöschmittelaufbereitung mittelt Umkehrosmose und Nano-

filtration, Göttingen Februar 2010.

5

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Op 2 januari 2012 stuurt het provinciaal bestuur Rutgers Milieu een brief met het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens de opslag van niet-vergunde afvalstoffen en overschrijding van de maximale hoeveelheid aan afvalstoffen. Aanvraag omgevingsvergunning bij provincie Gelderland Op 8 januari 2012 vraagt Rutgers Milieu een omgevingsvergunning aan bij de provincie Gelderland. Het betreft een aanvraag voor het uitbreiden van de acceptatiecapaciteit van al vergunde afvalstoffen, het accepteren van nieuwe afvalstoffen, het machinaal demonteren van brandblussers en het verwerken van blusschuim. Op 19 januari dient Rutgers Milieu een gedoogverzoek in voor het in gebruik nemen van de machines. Bezoek Statenfractie Partij van de Arbeid Op 1 februari 2012 brengt de Statenfractie van de Partij van de Arbeid een bezoek aan Rutgers Milieu: het bedrijf heeft zeven mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst en is zodoende een voorbeeld voor het werkgeversbeleid dat de PvdA toen wilde uitdragen. Hercontrole op voornemen opleggen last onder dwangsom Op 4 april 2012 voeren toezichthouders van de provincie naar aanleiding van de controles van 21 oktober en 9 december 2011 een hercontrole uit bij Rutgers Milieu.

Uit het verslag van 4 april blijkt dat er ruim 459 IBC’s met blusschuim aanwezig zijn, dat er niet-vergunde afvalstoffen worden opgeslagen en dat een machine in werking is zonder verguning. De hoeveelheid opgeslagen blusschuim is ten opzichte van de controle op 21 oktober 2011 toegenomen, op 21 oktober 2011 is er blijkens het verslag 262.468 kilo aanwezig (circa 260 IBC’s). Mailwisseling over opslagcapaciteit blusschuim Op 14 mei 2012 mailt Rutgers Milieu de vergunningverlener van de provincie met de vraag of de capaciteit voor de opslag van blusschuim kan worden uitgebreid. De vergunningverlener reageert nog diezelfde dag. De mailwisseling luidt als volgt.3 Mail van Rutgers Milieu ‘Ziet er goed uit. Vooralsnog kunnen we met deze ontwerpbeschikking wel leven. Wel een kleine opmerking m.b.t. opslag of bewerking door Rutgers Milieu op bladzijde 9.We zien graag dat we het aantal tonnen schuimwater oud 10 ton kunnen uitbreiden naar een 400 ton aan blusschuim i.p.v., 10 ton, De machine, omgekeerde osmose zal zoals je kunt opmaken ongeveer 6 kub aan afvalwater per dag genereren. Dit betekent dat er ongeveer 8 ton aan bruto blusschuim over de machine gaat. Vervolgens zal er ongeveer 40 kub blusschuim werkelijk worden verwerkt. Dan is toch meer dan aannemelijk dat we voor 8 weken aan voorraad mogen hebben {15% van de jaar).

Dit betekent ongeveer 300 ton op voorraad en een jaarhoeveelheid van 2000 ton i.p.v. 1000 ton blusschuim !!??? Ook de hoeveelheid metalen m.b.t. max opslag zien we graag uitgebreid naar 60 ton?! Verder zien we geen belemmeringen.’

3 Zie paragraaf 3.4 ‘eigen afval?’voor de analyse van de mailwisseling tussen Rutgers en de vergunningverlener van provincie

Gelderland.

6

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Mail van vergunningverlener (provincie Gelderland) ‘De hoeveelheden zijn uit de aanvraag gekomen wij kunnen alleen vergunnen wat is aangevraagd. Dus dit aanpassen is nu niet mogelijk. Maar naar mijn idee hoeft dit ook niet. Want de hoeveelheden die in de vergunning worden genoemd is de hoeveelheid accepteren afvalstof, Dit betekend dat jullie 10 ton aan blusschuim mogen innemen. Maar aangezien veel van dat blusschuim zogenaamd eigen afval is" dus wat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers is hieraan geen limiet gesteld. Dit geldt ook voor de metalen, dus de hoeveelheid die genoemd is, is de maximaal in te nemen ah/alsof metaal. Dus de metalen die verkregen zijn door eigen bewerking geld weer geen limiet.’ Provinciaal bestuur ziet af van handhaving Op 23 mei 2012 stuurt het provinciaal bestuur Rutgers Milieu een brief over zijn ingediende gedoogverzoek.4 Daarin staat dat de geconstateerde overtredingen van 21 oktober en 9 december 2011 bij de controle van 4 april 2012 niet zijn beëindigd en dat de overtredingen op 4 april ten opzichte van de controles uit 2011 in omvang zijn toegenomen.

Het provinciaal bestuur ziet wel af van handhavend optreden, de reden hiervoor is blijkens de brief als volgend: Brief van provincie Gelderland betreffende gedoogverzoek ‘Gelet op het feit dat er inmiddels een ontwerpbeschikking in concept is opgesteld, is er volgens vaste rechtspraak sprake van concreet zicht op legalisatie. Dit betekent dat wij niet meer handhavend tegen de geconstateerde overtredingen kunnen optreden, omdat deze overtredingen onderdeel uitmaken van uw vergunningaanvraag en de opgestelde ontwerpbeschikking strekt tot het verlenen van de gevraagde vergunning.’ Op 24 mei 2012 mailt Rutgers Milieu ambtenaren van gemeente Doetinchem om te laten weten dat de ontwerpbeschikking van de provincie op 25 mei 2012 ter inzage wordt gelegd en dat wordt afgezien van handhaving. Een accountmanager van de gemeente Doetinchem reageert als volgt: ‘geweldig bericht. Uiteindelijk wordt het goede dan toch beloond’. Omgevingsvergunning provincie Gelderland Het provinciaal bestuur van Gelderland verleent op 31 juli 2012 de omgevingsvergunning. Evenals in de vergunning van het gemeente Doetinchem is ook in de vergunning van de provincie voor het opslaan van water met blusschuim een limiet van maximaal 10.000 kilo opgenomen.

Daarnaast staat in een van de vergunningvoorschriften dat er geen afvalwater op de gemeentelijke vuilwaterriolering mag worden geloosd waarin PFOS of biociden aanwezig is. Deze bepaling is in een waterparagraaf opgenomen op advies van het Waterschap Rijn en IJssel, nadat het provinciaal bestuur op 2 februari 2012 een verzoek om advies had gevraagd over de aangevraagde omgevingsvergunning. Inwerkingtreding van de ODA Vanaf 1 januari 2013 zijn de besturen van de provincies en de gemeenten verplicht de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving onder te brengen bij een regionale omgevingsdienst. In dat kader zijn in Gelderland zeven omgevingsdiensten opgericht waarvan de omgevingsdienst Achterhoek (ODA) er een is. De omgevingsdienst heeft tot taak om namens het bevoegd gezag erop toe te zien dat bedrijven voldoen aan actuele wet- en regelgeving op het gebied van milieu(veiligheid).5 Daar bovenop is een samenwerkingsverband gevormd tus-

4 Zie paragraaf 3.5‘het dilemma bedrijvigheid – milieu ‘ voor de analyse van deze brief van het provinciaal bestuur. 5 https://www.odachterhoek.nl.

7

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

sen de omgevingsdiensten in Gelderland, het zogenoemde ‘Gelders stelsel’. De omgevingsdiensten werken daarin met elkaar samen op gebieden ‘die het niveau van de individuele diensten overstijgen door samen op te trekken in verschillende projecten’6. Opleveringscontrole door de ODA Op 24 juli 2013 vindt de opleveringscontrole plaats, onder bevoegd gezag van het provinciaal bestuur, door een toezichthouder van de ODA. De toezichthouder van de ODA constateert onder andere dat er meer dan 10.000 kilo blusschuim in IBC’s is opgeslagen. De toezichthouder doet navraag bij de vergunningverlener van de provincie die de vergunning voor Rutgers Milieu heeft opgesteld. Zij stelt de toezichthouder ervan op de hoogte dat in haar opvatting het blusschuim dat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers als ‘eigen afval’ moet worden beschouwd en dat de opslag van eigen afval meer dan 10.000 kilo mag bedragen. De toezichthouders van de ODA zullen dit standpunt tot 2018 steeds als de juiste interpretatie van de vergunning hanteren. In een brief die op 8 augustus 2013 naar aanleiding van de opleveringscontrole naar Rutgers Milieu wordt gestuurd, staat dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat een controlevoorziening voor het bemonsteren van (afval)water ontbreekt.

Het lozen van afvalwater moet, zoals is vastgelegd in het vijfde voorschrift uit de vergunning uit 2012, op elk moment kunnen worden bemonsterd. Daartoe moet het (afval)water via een controleput worden geleid die geschikt is voor bemonsteringsdoeleinden. De overtreding van het ontbreken van een controlevoorziening dient voor 15 oktober 2013 te zijn beëindigd, zo stelt de ODA in de brief. In het verslag van de controle staat ook dat er op 5 augustus 2013 telefonisch contact is geweest met Rutgers. In dat gesprek zou Rutgers hebben aangegeven dat het filterapparaat al langere tijd niet in gebruik was in verband met een reparatie. Na afloop van de termijn zal een hercontrole worden uitgevoerd, zo staat in de brief. In de beschikbaar gestelde documentatie zijn geen stukken gevonden waaruit blijkt dat de hercontrole heeft plaatsgevonden. Bevoegd gezag terug naar gemeente Doetinchem Met ingang van 1 januari 2014 vervalt artikel 3.3a van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Gelet op artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 3.3 van het Bor, rust de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen en de verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving sindsdien bij het college van de gemeente Doetinchem.7 Melding verandering inrichting Rutgers Plastic B.V.

Op 1 februari 2014 doet Rutgers een melding Activiteitenbesluit voor de verandering van de inrichting Rutgers Plastic B.V. De verandering betreft de verhuizing van afvalactiviteiten van Rutgers uit Malden naar de locatie Voltastraat 86 te Doetinchem. Het gaat om activiteiten ten behoeve van het recyclen van materialen die bestaan uit een combinatie van metaal, hout, kunststof, textiel, papier of karton en die geen elektronica bevatten. Bezoek staatssecretaris Op 3 november 2014 bezoekt de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rutgers Milieu. Op 1 januari 2015 zou de Participatiewet in werking treden en in aanloop daarnaartoe bezoekt de staatssecretaris Rutgers Milieu waar een aantal mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt werken.

6 https://www.gelderseomgevingsdiensten.nl. 7 RvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2019:3612.

8

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Klacht 2015 Op 13 februari 2015 brengt een toezichthouder van de ODA een bezoek aan Rutgers Milieu in verband met een klacht die is ingediend over het bedrijf Rutgers Milieu. Het zou gaan om een lozing vanuit IBC’s in een bosperceel nabij de erfafscheiding van het bedrijf en om bomen die door de lozing dood zouden zijn gegaan. De toezichthouder mailt Rutgers Milieu over het bezoek in verband met de ingediende klacht op 2 juli 2015 en zegt dat uit het bezoek niets naar voren is gekomen. Team Ketentoezicht Binnen het ‘Gelderse stelsel’ werken de omgevingsdiensten met elkaar samen in verschillende projecten. Er worden bijvoorbeeld themagerichte toezichtsonderzoeken uitgevoerd door teams van ambtenaren van de aangesloten omgevingsdiensten. In 2015 verricht een Team Ketentoezicht een (Gelders Stelsel breed) themaonderzoek onder de naam ’ketenaanpak covergisting’. Uit de risicoanalyse van 19 mei 2015 van Team Ketentoezicht blijkt dat Rutgers Milieu naar voren komt als ’een risico-actor binnen de keten’. Het rapport vermeldt voorts dat Rutgers Milieu in de voorgaande jaren handelde in afvalstoffen zonder dat het bedrijf hiervoor over de juiste vergunning beschikte.

Het advies van Team Ketentoezicht is onder andere, zo blijkt uit het rapport, om het vergunningendossier van Rutgers Milieu bij de ODA goed op orde te krijgen en een administratieve controle uit te voeren naar de afvalstromen binnen Rutgers Milieu. Ook staat in het rapport dat er op 11 december 2013 een ketencontrole door toezichthouders van de ODA zou zijn uitgevoerd. Naar aanleiding van het rapport mailt een toezichthouder van de ODA op 19 mei 2015 zijn collega’s. Hij laat weten dat hij een aantal maanden ervoor bij Rutgers Milieu is geweest naar aanleiding van een klacht en dat er toen geen dode bomen of lekkende IBC’s zijn aangetroffen. In de mail schrijft de toezichthouder dat hij Rutgers erop heeft gewezen het terrein op te schonen omdat het erg vol stond met gevulde IBC’s. Op 25 november 2015 voert een toezichthouder van de ODA een (administratieve) controle uit bij Rutgers Milieu. Uit het verslag blijkt dat de actuele stoffenlijst en de daarbij behorende hoeveelheden niet op orde zijn. Rutgers Milieu wordt per mail gevraagd de ontbrekende documenten toe te sturen. Ook bevat het verslag een aantal opmerkingen waaruit valt op te maken dat Rutgers heeft aangekondigd opnieuw een omgevingsvergunning te willen aanvragen. In de ons beschikbaar gestelde documentatie hebben we geen aanwijzingen gevonden dat een dergelijke aanvraag daadwerkelijk is gedaan.

Mailwisselingen over kennisgeving EVOA Op 28 juli 2016 mailt een toezichthouder van de ODA een medewerker van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) met de mededeling dat hij een melding Europese Verordening Afvalstoffen (EVOA) van Rutgers Milieu in behandeling neemt. In de mail van de toezichthouder van de ODA staat ook dat Rutgers Milieu bezig is met de aanvraag voor een wijzigingsvergunning. Op 19 oktober 2016 mailt een toezichthouder van de ODA Rutgers dat hij een kennisgeving van EVOA heeft gekregen voor de inname van brandblussers door Rutgers Milieu. Uit de mail blijkt dat in de kennisgeving staat dat een blusschuimmiddel voor 6% uit schuimmiddel en 94% uit water bestaat en dat bij Rutgers Milieu het water van het zeepconcentraat gescheiden zou worden. Voor zover de toezichthouder bekend werkt de filtragemachine niet en vindt er geen scheiding plaats van het blusschuimmiddel. De toezichthouder vraagt hoe Rutgers dit gaat oplossen en zegt dat hij geen positief signaal aan het ILenT kan afgeven.

9

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Rutgers Milieu beantwoordt de mail van de toezichthouder van de ODA op 20 oktober 2016. Rutgers zegt dat het klopt dat het ingenomen schuimblusmiddel niet wordt gescheiden in schuimmiddel en water en dat de werkelijke situatie op dat moment niet overeenkomt met de kennisgeving van EVOA. De verklaring hiervoor is volgens Rutgers dat een productieverandering bij Rutgers Milieu is doorgevoerd. Ook zegt Rutgers dat het voor hen een hectische tijd is wegens de op stapel zijnde verhuizingen en doordat ze gestart zijn met de aanvraag voor een omgevingsvergunning en een melding Activiteitenbesluit. De toezichthouder van de ODA reageert op 26 oktober 2016 dat hij het ILenT heeft geïnformeerd over de brandblusmiddelen en dat hij Rutgers op de hoogte houdt. Informatie over het verdere verloop is niet in onze documentatie gevonden. Controles 2017 door de ODA Op 3 maart 2017 bezoekt een toezichthouder van de ODA de drie locaties van Rutgers, aan het Zaagmolenpad, de Mercuriusstraat en de Voltastraat in Doetinchem. Dit bezoek wordt gebracht, zo blijkt uit het gespreksverslag, naar aanleiding van een ‘verzoek om mutatie van het LMA-verwerkersnummer’.8 Uit het gespreksverslag blijkt dat Rutgers in de toekomst één nieuwe en nog te verwerven locatie aan het Zaagmolenpad wil inrichten als definitieve bedrijfslocatie.

Het pand aan de Voltastraat is dan, zo meldt het verslag, alleen nog in gebruik ‘voor de bewerking van ingenomen afvalkunststoffen’. Op 4 april en 19 mei 2017 voert een toezichthouder van de ODA controles uit bij de bedrijven van Rutgers aan de Mercuriusstraat, het Zaagmolenpad en de Voltastraat. Uit het controleverslag van het bezoek aan Voltastraat 86A blijkt dat het pand grotendeels leeg staat en niet meer door Rutgers Milieu wordt gebruikt. Het buitenterrein wordt nog wel gebruikt, er liggen voornamelijk IBC’s met blusvloeistof opgeslagen. De toezichthouder maakt in het verslag verder melding van tal van onregelmatigheden in de afvaladministratie. Over het blusschuim bevat het controlerapport de volgende zinnen: ‘Het gevaarlijke blusschuim dat wordt ontvangen moet volgens de vergunning van 2012 verwerkt worden. Navragen wat er met het gevaarlijke ontvangen blusschuim wordt gedaan.’ In de ons ter beschikking gestelde documentatie is niet terug te vinden of deze navraag is gedaan en zo ja, wat het antwoord was. Wel mailt de toezichthouder van de ODA Rutgers Milieu op 9 augustus 2017 naar aanleiding van de controles van 4 april en 19 mei 2017. In deze mail brengt de toezichthouder Rutgers Milieu op de hoogte van de geconstateerde overtredingen met betrekking de afvaladministratie op en tussen de verschillende locaties.

Er zit onder andere verschil in hoeveelheden en soorten afvalstoffen die worden ontvangen en afgegeven en er ontbreken afvalbegeleidingsbrieven. De toezichthouder geeft in de mail aan nog enkele documenten te willen ontvangen van Rutgers met betrekking tot de ontvangen stoffen. Op 27 november 2017 vindt een hercontrole plaats op de controles van 4 april en 19 mei 2017. Uit de brief die naar aanleiding van de hercontrole naar Rutgers is verstuurd, blijkt dat voor de locatie aan de Voltastraat de afvaladministratie op gebied van adressering nog niet op orde is. Dat kon pas als de toen bijna afgeronde vergunning op het Zaagmolenpad afgerond was. Uit de brief blijkt dat bij een eerstvolgende controle zal worden beoordeeld of in het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) het juiste adres wordt doorgegeven waar de afvalstoffen worden ontvangen.

8 LMA is de afkorting voor Landelijk Meldpunt Afvalstoffen.

10

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Klacht 2018 Op 30 augustus 2018 dient de eigenaar van het terrein een klacht in bij de ODA over de hoeveelheid opgeslagen blusschuim in IBC’s. Een toezichthouder van de ODA doet over deze klacht het volgende verslag: Verslag behandeling klacht9 ‘De klacht was dat er te veel blusschuim in IBC's op het terrein aanwezig zouden zijn. Volgens de vergunning van 2012 mag er 10 ton. Dit komt neer op ongeveer 8 ibc's. Er stonden ongeveer 100 ibc's.10 Maar op 14 mei 2012 heeft de provincie aangegeven dat die 10 ton opgaat voor ontvangen blusschuim en dat er onbeperkt blusschuim uit brandblussers mag worden opgeslagen. Deze mail is niet juist. Maar handhaven wordt nu wel lastig. Ook gaat Rutgers dit terrein verlaten in december 2018. Daarom is besloten deze klacht niet verder op te pakken. Ook komt deze klacht voort uit een conflict tussen huurder en verhuurder. Voor de andere adressen van Rutgers geldt dat de hoeveelheid aan blusschuim die mag worden opgeslagen, de hoeveelheid is die in de vergunning staat weergegeven. Het maakt hierbij niet uit of het blusschuim is dat is ingenomen of uit brandblussers komt die zijn ingenomen.’ Op 28 november 2018 vindt een mailwisseling plaats tussen Rutgers en een medewerker van de ODA.

Rutgers mailt dat hij van plan is om ‘de materialen rondom het blusschuim’ te verplaatsen naar een andere locatie en vraagt of dit ook een vergunningplichtige activiteit is. De medewerker van de ODA antwoordt dat hij dit niet weet en dat Rutgers daarvoor beter een adviseur kan inschakelen. Tijdlijn De gebeurtenissen zoals in paragraaf 2.2 zijn beschreven staan op de volgende pagina in een grafische tijdlijn weergegeven. De tijdlijn loopt vanaf 2009 tot april 2019.

9 Dit verslag betreft mededeling via de mail (15 jan. 2021) tussen twee medewerkers van de ODA over hoe het verslag in het

systeem ‘Openwave’ zou zijn gezet. 10 Uit de mail van 15 jan. 2021 tussen twee medewerkers van de ODA blijkt dat het getal 100 een verschrijving is en dat de toezichthouder 1.000 IBC’s bedoelde.

11

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

TIJDLIJN 2009 – 2019

Bevoegd gezag naar provincie

Vergunningaanvraag

Opleveringscontrole provincie

Mailwisseling Rutgers en vergunningverlener provincie.

Vergunning gemeente 2009 2010

2011

2012

Eerste controle door gemeente

Correspondentie tussen ODA en Rutgers en controles bij Rutgers door ODA over inzamelen afvalstoffen.

Klacht over Rutgers Milieu 2013

2014

2015

2016

2017

2018

Team Ketentoezicht

Vergunning provincie

2019

Klacht Arts

ODA operationeel Verschillende controles provincie

2.3

Bevoegd gezag naar gemeente

Periode vanaf april 2019 Inleiding Dit onderzoek richt zich op de periode vanaf de vergunningaanvraag door Rutgers Milieu in 2009 tot april 2019. Het proces vanaf april 2019 is erg omvangrijk, hierna volgt een korte en niet volledige beschrijving van wat er vanaf april 2019 is gebeurd. ODA gaat handhaven Op 2 april 2019 versleept de eigenaar van het terrein een aantal vaten van Voltastraat 86, naar een tweetal andere locaties van Rutgers aan de Mercuriusstraat en aan het Zaagmolenpad in Doetinchem. Een aantal dagen later, op 5 april 2019, vindt een controle door de ODA bij Rutgers Milieu aan de Voltastraat plaats waar de toezichthouder constateert dat er meer blusschuim wordt opgeslagen dan is vergund, dat afvalstoffen opgeslagen worden in ondeugdelijke verpakkingen en dat die verpakkingen lekken. Op 6 juni 2019 verstuurt de toezichthouder van de ODA Rutgers een mail met de geconstateerde overtredingen op 5 april 2019 en geeft drie hersteltermijnen om de overtredingen ongedaan te maken. Bij de hercontrole van 17 juni 2019 wordt geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Op 28 juni wordt vervolgens een brief van de ODA, namens het gemeentebestuur, aan Rutgers Milieu gestuurd met het voornemen van het opleggen tot een last onder dwangsom. Na afloop van de nieuw gestelde termijn zal een hercontrole worden

12

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

uitgevoerd. Tijdens de hercontrole van 11 en 12 juli blijkt dat niet alle overtredingen ongedaan zijn gemaakt. Nasleep In 2019 vinden verschillende gesprekken plaats tussen de gemeente Doetinchem en Rutgers. Rutgers wordt de mogelijkheid geboden om met een plan van aanpak te komen. Wanneer uit een bodemonderzoek begin augustus 2019 blijkt dat in gemeentelijke grond achter het terrein aan Voltastraat 86a verhoogde PFOS-waarden zijn geconstateerd, worden Rutgers vijf lasten onder dwangsom opgelegd. Rutgers dient op 23 augustus 2019 een verzoek in tot het treffen van een voorlopige voorziening tegen het besluit van het opleggen van de vijf dwangsommen. De voorzieningenrechter van rechtbank Gelderland bepaalt voor drie van de vijf lasten, in september 2019, dat de e-mail van de provincie waarop Rutgers zich sinds 2012 beroept niet rechtsgeldig is en dat terecht een last is opgelegd op grond van de constatering dat er meer gevaarlijke stoffen op het perceel zijn opgeslagen dan is toegestaan.11 In december 2019 wordt een voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang opgelegd omdat, zo blijkt uit een brief, uit de e-mails van 6 en 13 november 2019 van Rutgers niet blijkt dat hij het schuim binnen een redelijke termijn gaat opruimen.

In januari en februari 2020 worden een aantal controles op naleving uitgevoerd en op 19 februari 2020 wordt een definitieve last onder bestuursdwang opgelegd aan Rutgers Milieu b.v. en aan Rutgers. Na het verstrijken van de termijn wordt er geen bestuursdwang toegepast door het gemeentelijk bestuur. Op 1 mei 2020 is Rutgers Milieu b.v. failliet verklaard. Via het opleggen van een last onder bestuursdwang op 6 november 2020 wordt de eigenaar van het terrein aangeschreven om aan te vangen met het overpompen van afvalstoffen die niet op een deugdelijke wijze zijn verpakt in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het perceel en de IBC's te verwijderen. Voor Rutgers Milieu is de begunstigingsstermijn voor het opruimen van de IBC's verlengd na het bezwaar dat was ingediend tegen het besluit van het opleggen van de last onder bestuursdwang. Tijdens een controle op 7 december 2020 is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd. Op 10 december 2020 is de toepassing van de eerder op Rutgers opgelegde bestuursdwang gestart die is erop gericht de afvalstoffen uit de IBC's over te pompen in grote bassins op een vloeistofdichte opstelplaats op het perceel. De vraag die vanaf dat moment speelt is wie de kosten van het opruimen van de IBC’s moet betalen.

Tijdlijn De gebeurtenissen zoals in paragraaf 2.3 zijn beschreven staan op de volgende pagina in een grafische tijdlijn weergegeven. De tijdlijn loopt vanaf april 2019 tot en met december 2020.

11 Rb Gelderland (vzr.) 25 september 2019, ARN 19 / 4762 GEMWT 306.

13

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Vijf lasten onder dwangsom Rutgers

Drie hersteltermijnen voor Rutgers 2019

Uitspraak voorzieningenrechter RB Gelderland

Eerste uitslag bodemonderzoek

Rutgers Milieu b.v. failliet

2020

terreineigenaar versleept IBC’s

Controle ODA aan Voltastraat 86A

Lasten onder bestuursdwang eigenaar terrein 2021

Definitieve last onder bestuursdwang Rutgers

Voornemen opleggen last onder dwangsom Rutgers

Aantal gesprekken tussen Rutgers en gemeente

14

Toepassen bestuursdwang

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

3 Analyse: wat is er fout gegaan?

3.1

Het probleem In dit onderzoek staat de vraag centraal hoe het kon gebeuren dat het bestuur van de gemeente Doetinchem is opgezadeld met tussen de 1.000 ton en 1.300 ton blusschuim,12 achtergelaten door een inmiddels failliet bedrijf dat tien jaar eerder een vergunning verkreeg voor de opslag van ten hoogste 10 ton blusschuim. Bij de beantwoording van die vraag richten we ons op het doen en laten van het bevoegd gezag in allerlei verschillende gedaanten. Dat het overheidsoptreden centraal staat in deze analyse vloeit voort uit de opdracht en uit de behoefte van de opdrachtgever om te leren van deze calamiteit. Het laat onverlet dat de exploitant van de inrichting de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de gang van zaken en voor de uitkomst ervan. Een hypothetische tegenwerping zou kunnen zijn dat het bevoegd gezag zodanig jegens de exploitant is opgetreden dat het hem onmogelijk werd gemaakt de relevante regels na te leven. In dit onderzoek is echter niet gebleken van enig optreden van het bevoegd gezag dat de voorgenomen bedrijfsvoering van Rutgers Milieu zou hebben gehinderd ten gevolge waarvan de huidige situatie heeft kunnen ontstaan. Integendeel, het bevoegd gezag is het bedrijf jarenlang ruim ter wille geweest.

Tussen mei 2010 (toen de gemeente Doetinchem de eerste vergunning verstrekte) en april 2019 (toen de grondeigenaar zaken in eigen hand nam) heeft meer dan dertienmaal een controle namens het bevoegd gezag plaats gevonden.13 Steeds werden gebreken in de naleving geconstateerd, maar nooit is een overtreding gesanctioneerd. Op twee uitzonderingen na stelde de toezichthouder zich in al die gevallen tevreden met een schriftelijke verklaring van de exploitant dat de overtredingen ongedaan waren gemaakt of niet meer begaan zouden worden. Het ging daarbij overigens steeds om andere zaken dan de schending van de bepaling in de milieuvergunning dat ten hoogste 10.000 liter blusschuim opgeslagen mocht worden; het alsmaar groeiende aantal IBC’s werd wel regelmatig gesignaleerd maar niet als een overtreding en niet als milieubedreigend aangemerkt. De wel geconstateerde overtredingen be-

12 De schattingen over de omvang van het aantal IBC’s dat in 2019 lag opgeslagen lopen uiteen. 13 Van dertien controles is documentatie aangetroffen, in de vorm van een brief of een verslag of nog anders. Vier van de dertien

controles waren eerste of tweede hercontroles, bedoeld om te zien of eerder geconstateerde overtredingen ongedaan waren gemaakt. Er zijn indirecte aanwijzingen dat toezichthouders wellicht ook nog op andere momenten een (informeel) bezoek aan de Voltastraat 86 hebben gebracht.

15

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

troffen voornamelijk het innamebeleid van het bedrijf: vastgesteld werd dat allerlei afvalstoffen werden ingezameld die niet vergund waren en dat afvalstoffen werden opgeslagen in hoeveelheden die de grenzen van de vergunning overschreden. De ene uitzondering is een serie van drie controles tussen oktober 2011 en april 2012 door ambtenaren van de provincie Gelderland. Bij deze controles werd niet alleen geconstateerd dat een tiental categorieën afvalstoffen illegaal aanwezig waren maar ook dat, in strijd met de vergunning, grote hoeveelheden blusschuim werden opgeslagen. Op 21 oktober 2011 telden de inspecteurs 262 IBC’s. Een half jaar later, op 4 april 2012, kwam men tot 459 IBC’s. De inspecteurs constateerden tot driemaal toe ‘ernstige overtredingen’ en ’illegale werkzaamheden’. Zij adviseerden het bevoegd gezag (toen gedeputeerde staten van Gelderland) handhavend op te treden (bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder dwangsom). Het bevoegd gezag heeft dit advies niet opgevolgd, zoals nog besproken zal worden. De andere uitzondering betreft drie controles in 2017, gericht op het ontwarren van de door Rutgers Milieu gevoerde afvaladministratie. Na elke controle werd beterschap beloofd maar ook bij de derde controle werden nog steeds overtredingen geconstateerd. Van een vierde controle die voor 2018 werd aangekondigd is het niet meer gekomen.

De vraag is nu waarom negen jaar lang niet is opgetreden tegen geconstateerde schendingen van de vergunningvoorschriften en overige milieuregels en vanaf 16 augustus 2019 wel, terwijl het feitencomplex van overtredingen gedurende al die jaren niet wezenlijk anders was. Hieraan ligt naar ons oordeel een aantal oorzaken en omstandigheden ten grondslag die we hierna bespreken.

3.2 3.2.1

Afval en milieurisico Risico van afvalverwerkende bedrijvigheid in het algemeen Het verdienmodel van een bedrijf in de afvalbranche is het omgekeerde van het verdienmodel van een productiebedrijf. Waar productiebedrijven eerst grondstoffen moeten kopen en aan het einde van de productieketen geld verdienen met hun product, werkt het in de afvalbranche andersom. Bij afvalverwerkingsbedrijven gaan de baten voor de kosten uit. Een afvalverwerkingsbedrijf krijgt voor het innemen van afval direct betaald, zelfs nog voordat het de verwerking of afvoer heeft geregeld. De afvalbranche kenmerkt zich dan ook door een ingebouwde prikkel om zo goedkoop mogelijk van het ingezamelde afval af te komen. Dit kan ten koste gaan van een milieuverantwoorde manier van verwerken en verwijderen.14 De aan de afvalbranche inherente risico’s voor het milieu blijken onder meer uit het aantal faillissementen van afvalbedrijven. Tussen 2015 en 2020 waren dat er ten minste tweeëntwintig. Vaak lieten die bedrijven grote hoeveelheden onverwerkt afval achter die de (gemeentelijke) overheid dan moest opruimen.

De kosten ervan werden zodoende afgewenteld op de gemeenschap en op de belastingbetaler.15 In een reactie op Kamervragen over dit onderwerp reageerde de staatsecretaris van I&W recentelijk dat structurele veranderingen nodig zijn om de gesignaleerde risico’s in de afvalbranche te mitigeren en om te voorkomen dat de kosten ervan worden afgewenteld op de overheid.16

14 Eindrapportage werkgroep Financiële Zekerheid Afvalbedrijven, ministerie van I&W, november 2020. 15 A. Estrada en E. Huisman, ‘Tovenaars met rommel’, De Groene Amsterdammer, 12 augustus 2020. 16 Beantwoording Kamervragen van het lid Kröger (GroenLinks) over het bericht ‘Tovenaars met rommel’, brief van de staatsse-

cretaris I&W aan de Tweede Kamer d.d. 10 november 2020.

16

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Deze risico’s zijn niet nieuw. Schandalen uit het verleden spreken boekdelen.17 Om de risico’s te beteugelen werd in 2003 de bevoegdheid gecreëerd om in de milieuvergunning voor afvalbedrijven de verplichting op te nemen een financiële zekerheid te stellen.18 Zes jaar later werd het betreffende besluit onder druk van de afvalbranche alweer ingetrokken. In de daartoe strekkende motie van de Kamerleden Vietsch (CDA) en Neppérus (VVD) werd onder meer overwogen ‘dat de risico’s beperkt worden via de vergunningverlening en adequate handhaving door de overheid’.19 Het verhoogde risico voor milieucalamiteiten van afvalverwerkende bedrijven was dus bekend, had althans bekend moeten zijn bij het bevoegd gezag. Dit had meegenomen moeten worden in de vergunningverlening en ook in de risicoanalyse die het bevoegd gezag periodiek vaststelt als grondslag voor het uitvoerings- en handhavingsbeleid.20 In het onderzoek is niet gebleken dat dit ook daadwerkelijk gebeurde. 3.2.2

Risicosignalen Behalve het algemene milieurisico inherent aan de afvalverwerking waren er ook risicosignalen specifiek voor het onderhavige bedrijf. In de periode tussen 2010 en 2019 hebben zoals reeds opgemerkt tenminste dertien controlebezoeken plaatsgevonden. Bij elk van die controlebezoeken zijn overtredingen van de vergunning(en) geconstateerd; het bedrijf was nooit helemaal in compliance. Keer op keer moesten toezichthouders vaststellen dat het bedrijf meer en andere afvalstoffen accepteerde dan vergund en dat de afvaladministratie niet op orde was. De stukken overziend valt een patroon van niet-naleving te constateren. Voor het bevoegd gezag had dit een risicosignaal moeten zijn. In 2015 verrichtte een Team Ketenonderzoek een (Gelders Stelsel breed) themaonderzoek inzake de ’ketenaanpak co-vergisting’. In dat onderzoek kwam Rutgers Milieu naar voren als ’een risico-actor binnen de keten’. Nader onderzoek naar inkomende en uitgaande afvalstromen leidde tot de volgende conclusie: het bedrijf ‘handelt in allerlei afvalstoffen zonder hiervoor over de juiste vergunning te beschikken’. Tegenover inspecteurs van de ODA had Rutgers een jaar eerder verklaard zich hier niet meer mee bezig te houden maar uit de registraties van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen was anders gebleken. Het team adviseerde de ODA nader onderzoek te doen en ‘handhavend op te treden’.21

3.2.3

Conclusie Er was alle reden om het onderhavige bedrijf als ‘hoog risico’ aan te merken en daar vervolgens ook op te acteren door middel van frequente integrale controles en adequate handhaving. Noch uit de ons ter beschikking gestelde stukken noch uit de gevoerde gesprekken is ons gebleken dat het bevoegd gezag of de namens het bevoegd gezag werkzame instanties een dergelijke risico-inschatting hebben gemaakt, laat staan dat er consequenties uit zijn getrokken voor een te voeren toezicht- en handhavingsbeleid.

17 Een geruchtmakende affaire was het TCR-schandaal: tussen 1985 en 1995 verwerkte het in hoog aanzien staande recycling

bedrijf Tanker Cleaning Rotterdam onder meer afgewerkte olie en reinigings- en restproducten van industriële activiteiten. Vanaf 1993 werd vastgesteld dat het bedrijf zich veelal van de afval ontdeed door illegale lozingen in de havens van Rotterdam en Amsterdam. 18 Besluit financiële zekerheid milieubeheer 2003. 19 Tweede Kamer 2007-2008, 29 383, nr. 97. 20 De verplichting daartoe vloeit voort het artikel 7.2 lid 5 van het Besluit omgevingsrecht. 21 Rapport van Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten, dd. 19 mei 2015.

17

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

3.3

Het blusschuimrisico

3.3.1

Inleiding Afzonderlijke aandacht behoeven de risico’s verbonden aan het in 2012 aangevraagde bedrijfsproces voor het verwerken van blusschuim. Die bespreken we in deze paragraaf.

3.3.2

Filteren met omgekeerde osmose De nieuwe innovatieve bedrijfsactiviteit van Rutgers Milieu die het provinciaal bestuur in 2012 vergunde – het filtreren van uit brandblussers afkomstig blusschuim met behulp van ‘omgekeerde osmose’ – had 7x24 uur moeten gaan draaien, zo is in de beschrijving te lezen. Het voornemen om een volcontinu bedrijf te starten met behulp van een waarschijnlijk nog experimenteel procedé kan op zichzelf al als een risicosignaal worden geïnterpreteerd. Er waren echter meer signalen dat de verwerking van het blusschuim anders liep dan de aanvrager had aangegeven. Ruim een jaar nadat de vergunning was verleend, op 24 juli 2013, vond een opleveringscontrole plaats. Een opleveringscontrole heeft onder meer tot doel vast te stellen of de inrichting functioneert overeenkomst de aanvraag en of alle in de vergunning vereiste milieubeschermende maatregelen zijn getroffen. Tijdens dat controlebezoek gaf de eigenaar van het bedrijf te kennen dat de filtermachine niet werkte ‘en dat men bezig is met de reparatie/modificatie van de installatie’. De eigenaar zegde toe dat het apparaat binnen drie maanden in gebruik zou zijn. Van een hercontrole waaruit had kunnen blijken of de machine functioneerde is in de aangeleverde stukken niet gebleken.

Tijdens de opleveringscontrole werd ook vastgesteld dat de vergunninghouder nog niet de verplichte controleput had aangelegd via welke het gezuiverde afvalwater op het riool zou moeten worden geloosd.22 Drie jaar later, op 19 oktober 2016, schreef een ambtenaar van de ODA aan Rutgers dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) navraag had gedaan naar de verwerking van het blusschuim bij Rutgers Milieu. In het kader van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen behoeft het overbrengen van een afvalstof als blusschuim van het ene land naar het andere een EVOA-beschikking. Een Belgische makelaar in afvalstoffen had bij de ILT voor het overbrengen naar Rutgers Milieu van 600 ton brandblussers zo’n beschikking aangevraagd.23 Alvorens die beschikking af te kunnen geven diende de ILT zich er bij het bevoegd gezag van te vergewissen dat de ontvanger het afval op de milieutechnisch juiste wijze en rechtmatig kon verwerken. De betreffende ambtenaar van de ODA meende dat hij zo’n verklaring niet kon afgeven. In zijn brief aan Rutgers schreef hij: ‘voor zover mij bekend werkt uw zuiveringsinstallatie niet en vindt er dan ook geen scheiding plaats.’ Rutgers Milieu antwoordde per mail: ‘In uw mail van 19 oktober jl. heeft u aangegeven dat het ingenomen schuimblusmiddel bij Rutgers Milieu BV niet wordt gescheiden in schuimmiddel en water.

Daarin heeft u in principe gelijk in en daarmee klopt de werkelijke situatie op dit moment ook niet met de kennisgeving van EVOA.’ Hij voegde er aan toe dat hij inmiddels met een heel ander verwerkingsprocedé bezig was dat erin zou moeten resulteren dat uit het blusschuim grondverbeteraar gewonnen kon worden. De ILT heeft de gevraagde beschikking niet verleend.

22 Voorschrift 3 van de Omgevingsvergunning 2012: ‘De vergunninghouder loost uitsluitend het in de tabel genoemde afvalwater

(afkomstig uit het recyclen van blusschuimen) op het vuilwaterriool van de gemeente Doetinchem, via onderstaand lozingspunt.’ Voorschrift 5: ‘Het te lozen afvalwater (…) moet op elk moment kunnen worden bemonsterd. Daartoe moet het (afval)water via een controleput worden geleid’. 23 Dit blijkt uit de EVOA-registratie van de Inspectie Leefomgeving en Transport. Uit de registratie blijkt voorts dat tussen 2012 en 2017 in totaal zes keer een dergelijke beschikking is aangevraagd, tweemaal voor de levering van 600 ton blusschuim aan Rutgers Milieu en vier maal voor de levering van 600 ton brandblussers. (https://tijdelijk.ilent.nl/onderwerpen/transport/afval_over_de_grens_evoa/ beschikkingen_online).

18

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Er zijn nog meer aanwijzingen dat de filterinstallatie niet echt vol in bedrijf is geweest. De verplichte controleput is bijvoorbeeld nooit geïnstalleerd, een indicatie dat er nooit water afkomstig uit het scheidingsproces op het riool is geloosd. De inspecteurs van de ODA hebben de installatie bij geen enkel bezoek in werking gezien. Tijdens een controle in het voorjaar van 2017 constateerde een toezichthouder van de ODA bij een controle dat het pand aan de Voltastraat grotendeels leeg stond. De machines waren kennelijk verwijderd. Alleen het buitenterrein was nog in gebruik: ‘Hier vindt voornamelijk opslag van IBC’s plaats. ’ Kortom, er waren allerlei signalen dat het vergunde procedé voor de filtrage van blusschuim niet, althans niet lang, echt in bedrijf is geweest. Zekerheid valt daarover uit de stukken niet te krijgen omdat er niet systematisch op is gecontroleerd. Bij controles die wel zijn uitgevoerd is een aantal malen geconstateerd dat het apparaat niet werkte, zonder dat daar consequenties aan werden verbonden. Ondertussen werden door Rutgers Milieu wel regelmatig partijen blusschuim en schuimbrandblussers ingenomen. Het resulteerde in een almaar toenemend aantal IBC’s met blusschuim. 3.3.3

Eigen afval? De gemeentelijke vergunning van 2010 vergunde de opslag van 10 m3 blusschuim plus de opslag van negen andere soorten afvalstoffen. Voor de aanvullende provinciale vergunning van 2012 werd voor al deze andere afvalstoffen een aanzienlijke grotere opslagcapaciteit gevraagd en vergund. Bovendien werd opslagcapaciteit gevraagd en vergund voor zeven additionele soorten afvalstoffen die in de voorgaande periode al illegaal werden opgeslagen. Toen de aanvrager in mei 2012 de ontwerpbeschikking onder ogen kreeg realiseerde hij zich dat hij over het hoofd had gezien om ook de opslagcapaciteit voor blusschuim vergroot te krijgen.24 Die bleef in de tweede vergunning op tien ton staan. In een mail van 14 mei 2012 aan de provincieambtenaar die de vergunningaanvraag behandelde verzocht de aanvrager om uitbreiding naar 400 m3 (het veertigvoudige van wat de gemeente had vergund). Bij een controle die een paar weken eerder, op 4 april 2012, had plaats gevonden, telden de provinciale inspecteurs al een opgeslagen hoeveelheid van 459 m3. De behandelend ambtenaar van de provincie reageerde afwijzend op deze verkapte aanvullende aanvraag. Waarschijnlijk vond zij het proces te ver gevorderd – de concept-vergunning zou een week later ter inzage worden gelegd.

Zij voegde er in haar mail aan toe dat een uitbreiding van de opslagcapaciteit niet nodig was ‘want de hoeveelheden die in de vergunning worden genoemd is de hoeveelheid accepteren afvalstof, Dit betekend [sic] dat jullie 10 ton aan blusschuim mogen innemen. Maar aangezien veel van dat blusschuim zogenaamd eigen afval is" dus wat vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers is hieraan geen limiet gesteld.’ Deze interpretatie is niet te begrijpen: de vergunning rept alleen van opslagcapaciteit voor met name genoemde stoffen, nergens is sprake van een onderscheid in ‘ingenomen afval’ en ‘eigen afval’. Het begrip ‘eigen afval’ wordt wel gebruikt in de context van artikel 2.1 van het Besluit omgevingsrecht in samenhang met bijlage I, onderdeel C van het BOR. Het onderscheid tussen eigen afval en ingezameld afval is in die context relevant voor de beantwoording van de vraag of een inrichting een milieuvergunning nodig heeft. In het algemeen geldt dat de opslag van bepaalde in de bewuste bijlage genoemde categorieën afvalstoffen die ontstaan uit eigen bedrijfsactiviteiten niet vergunningplichtig is. Dat doet er op geen enkele wijze aan af dat in de milieuvergunning maxima gesteld kunnen worden aan de opslagcapaciteit voor specifieke afvalstoffen, of die nu ingezameld zijn of voortkomen uit eigen werkzaamheden.

24 Als de aanvrager deze vergissing niet had begaan en in de formele aanvraag al een opslagcapaciteit voor 400 ton blusschuim

had opgenomen dan was die capaciteit waarschijnlijk toegekend en was de verwarring over ‘eigen afval’ en ‘ingenomen afval’ wellicht niet ontstaan. Het is overigens niet te zeggen of de begrenzing van 400 ton wel gehandhaafd zou zijn.

19

ONVERWERKT BLUSSCHUIM

Daar past overigens wel de kanttekening bij dat de aanvrager in zijn mail om een uitbreiding van de capaciteit tot 400 ton vroeg. De behandelend ambtenaar zal te goeder trouw hebben aangenomen dat een dergelijke werkvoorraad gelet op het voorgestelde verwerkingsprocedé redelijk was, zonder zich te realiseren dat door haar interpretatie de opslagcapaciteit voor blusschuim in theorie onbegrensd werd en in de praktijk ook die 400 ton ver te boven zou gaan. Het is ernstig dat een dergelijke verkeerde uitleg van de eigen vergunning, kennelijk zonder checks binnen de organisatie, verstuurd is. Het is minstens zo zorgelijk dat deze foutieve uitleg jarenlang lang leidend is geweest voor de inspecteurs van de ODA die belast waren met het toezicht op naleving en de handhaving van de milieuregels op het terrein Voltastraat 86a, kennelijk zonder checks binnen de eigen organisatie.

Een brief van een inspecteur van de ODA aan de vergunninghouder naar aanleiding van de opleveringscontrole van juli 2013 bevat onder het kopje ‘Afspraken' de volgende mededeling: ‘blusschuim dat als eigen afval (vrijkomt bij het leeghalen van de brandblussers) wordt beschouwd mag meer dan 10 ton bedragen (vastgelegd in e-mail van 14 mei 2013 door een provinciale vergunningverlener’.25 De onjuiste e-mail van de provincie is hiermee de basis geworden van een foutief uitgangspunt bij het toezicht op de locatie Voltastraat 86a. Voor zover dit uit de overgelegde stukken valt op te maken vond er pas in de zomer van 2018 een kentering plaats. De toezichthouder van de ODA die Rutgers in portefeuille had moest toen reageren op een klacht van de terreineigenaar over de grote hoeveelheid (in slechte staat verkerende) IBC’s op het terrein. In een interne mail schrijft de toezichthouder: ‘de klacht was dat er te veel blusschuim in IBC's op het terrein aanwezig zouden zijn. Volgens de vergunning van 2012 mag er 10 ton. Dit komt neer op ongeveer 8 ibc's. Er stonden ongeveer 1000 ibc's. Maar op 14 mei 2012 heeft de provincie aangegeven dat die 10 ton opgaat voor ontvangen blusschuim en dat er onbeperkt blusschuim uit brandblussers mag worden opgeslagen. Deze mail is niet juist.