Bijlage 2 - Rapport onderzoek bestuurskracht

De eenzijdige focus blijkt niet alleen uit het feit dat economie en toerisme als één beleidsonderwerp aangevlogen worden binnen de gemeente, en de gemeente geen economische visie maar wel een toeristische visie heeft, maar klinkt ook door in verschillende gesprekken die we over dit thema gevoerd hebben. Die eenzijdige focus gaat ten koste van aandacht voor andere zaken die van belang zijn voor de Doesburge economie. Een voorbeeld zijn de drie grote bedrijven die in Doesburg zitten: Rotra, Ubbink en Kuehne+Nagel. Het behoud van deze bedrijven is echter geen vanzelfsprekendheid: in de stad is geen grond om op uit te breiden, en de hoogte in uitbreiden is niet onomstreden in Doesburg. Beleid op het behouden van bedrijven als deze of – ambitieuzer het aantrekken van nieuwe bedrijven, heeft Doesburg niet. Dit terwijl grote bedrijven belangrijk zijn voor de werkgelegenheid in Doesburg. In de inwonersconsultatie halen respondenten ook zorgen aan rondom leegstand. De cijfers laten ook zien dat de leegstand van verkooppunten in Doesburg toeneemt (6,4% in 2019, 11,5% in 2024). Beleid hoe hiermee om te gaan, heeft Doesburg niet.

48.

Onvoldoende middelen en mensen om in toerisme als economische kracht te investeren en zelfs instandhouding huidig investeringsniveau kwetsbaar Het ontbreekt Doesburg aan geld en ambtenaren om in toerisme als economische kracht te investeren. Dat wordt het meest concreet in de Visie Toerisme: in het bijbehorende uitvoeringsprogramma heeft Doesburg een kostenoverzicht gemaakt voor de verschillende acties die het gemeentebestuur wil uitvoeren. Voor een aantal acties daarvan is nu al geen budget meer beschikbaar, zoals het in kaart brengen van de huidige waterrecreatiemogelijkheden, bepalen hoe en waar het aanbod voor dagrecreatie versterkt kan worden, en het verbeteren van de openbare ruimte. Ook in gesprekken met de gemeentelijke organisatie komt het gebrek aan mensen en middelen terug. Sterker nog: zelfs het in stand houden van het huidige investeringsniveau is kwetsbaar. Doesburg kan nu nog subsidies verstrekken aan belangrijke spelers in toerisme en cultuur, zoals de VVV, maar voor de toekomst is dat door Doesburgs financieel kwetsbare situatie niet gegarandeerd. Daar komt bij dat vrijwilligers nu in veel van de gaten springen die er op het gebied van toerisme en cultuur zijn. Veel vrijwilligers beginnen echter op leeftijd te raken.

Daarnaast ontbreekt het de gemeente ook hierbij weer aan capaciteit en geld om die vrijwilligers te ondersteunen en zich gewaardeerd te laten voelen. 5.2. Krachten en kwetsbaarheden Krachten • De economische kracht van Doesburg zit in toerisme. Doesburg is aantrekkelijk voor toeristen als Hanzestad met historie, musea en culturele evenementen, maar ook als uitvalbasis voor natuurrecreatie in de omgeving. De horeca en detailhandel in Doesburg profiteren weer van dat toerisme. Uit de beschikbare cijfers blijkt ook dat er daadwerkelijk geld en groei in het toerisme zit. Het toeristische karakter en de stimulering ervan door de gemeente, kan ook op de steun van de inwoners rekenen. • Er zijn mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van het toerisme als economische kracht. Doesburg heeft nog niet alle toeristische mogelijkheden die er in de stad zijn benut en kan in meerdere zaken investeren om het toerisme te stimuleren. Kwetsbaarheden • Het ontbreekt Doesburg aan mensen en middelen om beleid te maken en strategisch te sturen op de economie. Dit maakt economische ontwikkeling lastig en kan er ook voor zorgen dat Doesburg kansen die er al zijn, laat liggen. Bovendien is het zo moeilijker voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol te pakken. Ook ondernemers missen visie en strategie vanuit de gemeente.

• Doesburg focust eenzijdig op toerisme als het op de economie aankomt. Dit gaat ten koste van andere zaken die belangrijk zijn voor de economie, zoals het behouden van bedrijven die bijdragen aan de werkgelegenheid in Doesburg of het voorkomen van leegstand van verkooppunten. • Doesburg heeft onvoldoende geld en middelen om in toerisme als economische kracht te investeren en deze kracht te behouden. Doesburg heeft nu al niet meer genoeg geld om haar plannen voor toerisme uit te voeren. Bij bezuinigingen is zelfs het behouden van het huidige investeringsniveau in toerisme kwetsbaar. • Doesburg realiseert haar eigen economische doelen niet. Doesburg heeft alleen doelen vastgesteld voor toerisme, niet overkoepelend voor de economie. Dat is al een belangrijke kwetsbaarheid. En zelfs de doelen voor toerisme blijken deels al niet meer haalbaar.

49.

5.3. Aandachtspunten voor scenario’s Gegeven de krachten en kwetsbaarheden in de voorgaande paragraaf, zien wij op deze opgave de volgende uitdagingen voor Doesburg: Bestuurlijke schaalvergroting Er kan waarschijnlijk een slag gemaakt worden in het opstellen en bekostigen van een visie op economie, toerisme en cultuur, het maken van gerichtere en evenwichtigere keuzes en investeringen, en het behalen van doelen. Doesburg kan daarvoor gebruik maken van de kennis en kunde die er is bij de andere gemeente(n) en/of de middelen die vanuit het gemeentefonds beschikbaar komen. Doesburg legt in haar economie de focus op toerisme. Toerisme is belangrijk voor de stad en geniet de steun van de inwoners. In een nieuwe gemeente kunnen de afweging en investeringskeuzes over de verschillende economische aspecten anders uitvallen en kan het betekenen dat er minder geïnvesteerd wordt in toerisme dan Doesburg zou willen.

Ambtelijke samenwerking op weg naar bestuurlijke schaalvergroting Er kan mogelijk een slag gemaakt worden in het opstellen van een visie op economie, toerisme en cultuur, het maken van gerichtere en evenwichtigere keuzes en investeringen, en het behalen van doelen. Doesburg kan daarvoor gebruik maken van de kennis en kunde die er is bij de andere gemeente(n). Dat maakt het dan wel noodzakelijk om een ambtelijke samenwerking aan te gaan met gemeente(n) die een sterker ontwikkelde economische visie en beleid hebben dan Doesburg en daarin ook dezelfde opgaven/belangen heeft. Tegelijkertijd blijven de huidige kwetsbaarheden in mensen en middelen voor de economie in stand, waardoor duurzame beleidsontwikkelingen, investeringen in economie in de breedte en een versterking van het toerisme niet waarschijnlijk zijn.

Doesburg vindt geen opschalingspartner en blijft zelfstandig De gemeentelijke organisatie moet de beleidsterreinen economie, toerisme en cultuur met de huidige middelen blijven doen. De huidige kwetsbaarheden zoals beschreven in dit hoofdstuk blijven in stand. Bij bezuinigingen nemen de kwetsbaarheden verder toe.

50.

6. Regionale samenwerking, (boven) regionale opgaven De gemeenteraad van Doesburg heeft de zesde opgave op de meetlat voor bestuurskracht als volgt benoemd. De wijze waarop Doesburg opereert in de regionale samenwerkingen. De verschillende tafels in beeld, inzet en effectiviteit van bestuur en organisatie hierin, met speciale aandacht voor energietransitie en klimaatadaptatie. Om deze opgave in beeld te brengen, zijn drie onderzoeksvragen benoemd. 1. Hoe ziet de samenwerkingskaart van Doesburg eruit? Aan welke samenwerkingsverbanden neemt Doesburg deel? Wat zijn daarin de oriëntaties en welke visie op de regionale positie van Doesburg krijgt hierin vorm? 2. Wat zijn de regionale tafels waarop Doesburg bestuurlijk en ambtelijk schakelt? Hoe brengen ambtenaren en bestuurders van Doesburg elkaar daar in positie? Hoe effectief is de beïnvloeding van Doesburg aan deze tafels? Hoe afhankelijk is Doesburg van samenwerking en wat haalt Doesburg eruit? 3. Hoe opereert Doesburg op de regionale opgaven energietransitie en kilmaatadaptatie? Hoe staat het met de doelrealisatie op deze opgaven? In de volgende paragrafen beschrijven we de bevindingen van het onderzoek naar deze vragen. 6.1.

Bevindingen Doesburger heeft qua stemverhoudingen regionaal zeer weinig invloed Binnen de Groene Metropoolregio (GMR), maar bijvoorbeeld ook ten opzichte van Achterhoekse gemeenten, is Doesburg naar inwonertal een kleine gemeente. Van de 17 gemeenten in de GMR is Doesburg met circa 11.000 inwoners alleen groter dan het zéér kleine Rozendaal (circa 1.800 inwoners, werkt ambtelijk intensief samen met Rheden) en de Limburgse gemeente Mook en Middelaar (circa 8.200 inwoners). De kleinste Achterhoekse gemeente, Aalten, heeft circa 27.300 inwoners en het aangrenzende Bronkchorst telt er ongeveer drie keer zoveel als Doesburg, namelijk circa 36.100. Ook ten opzichte van andere aangrenzende gemeenten is Doesburg klein. Rheden telt circa 43.600 inwoners en Zevenaar circa 45.000. Binnen de Liemers komt de gemeente Westervoort (dat ambtelijk samenwerkt met Duiven) enigszins in de buurt, met circa 15.100 inwoners. De kleine omvang van Doesburg vertaalt zich ook in een zeer beperkte formele invloed van Doesburg in haar belangrijkste samenwerkingsverbanden. In de ‘verbonden partijen’, de samenwerkingsverbanden waarin de gemeenten zowel bestuurlijk als financieel een belang heeft, is het ‘aandeel’, dus de omvang van het belang dat Doesburg heeft ten opzichte van de andere deelnemende gemeenten, gemiddeld zo’n 2%.

Uitzondering hierop is het Streekarchivariaat De Liemers en Doesburg, waar Doesburg samen met de Liemerse gemeenten – als 1 van 4 gemeenten dus – optrekt. Daar is het aandeel 23%. Over het algemeen geldt dat als Doesburg invloed wil organiseren, dat niet moet komen van de formele kracht- of stemverhoudingen, maar van de manier waarop Doesburg zich bestuurlijk en ambtelijk opstelt in de samenwerking met andere gemeenten. Het gaat dan om bestuurlijk en ambtelijk aanwezig zijn, niet alleen halen, maar ook brengen, alert zijn op kansen en elkaar ambtelijk en bestuurlijk goed in positie brengen om kansen te verzilveren. Dit alles in een constructieve relatie met partners. Zoals we

51.

verderop in dit hoofdstuk zien, zit hier – dus op het bestuurlijk-ambtelijk organiseren van invloed buiten de formele krachtverhoudingen om – een kwetsbaarheid voor Doesburg. Twee hoofdoriëntaties in regionale samenwerkingen Doesburg, maar daaronder versnippering Ten tijde van de ontwikkeling van de toekomstvisie in 2021 heeft de gemeente Doesburg zelf al geconstateerd dat de regionale oriëntatie versnipperd is en heeft geprobeerd om hierin meer eenduidigheid aan te brengen. Een daadwerkelijke eigen ‘visie op samenwerking’ heeft Doesburg echter niet. In een visie zou Doesburg zichzelf in regionaal perspectief kunnen positioneren, bijvoorbeeld met betrekking tot hoe Doesburg de belangrijkste opgaven en uitdagingen voor de toekomst ziet en deze regionaal wil aangaan. De toekomstvisie uit 2021 beschrijft de versnippering en agendeert ook dat een meer eenduidige richting gewenst is, maar doet geen aanzet over hoe dat er inhoudelijk uit zou zien. Ook het coalitieakkoord 2022-2026 bevat geen visie op samenwerking en de regionale positie van Doesburg.

Op basis van analyse en de gevoerde gesprekken, kan gesteld worden dat Doesburg op dit moment twee hoofdoriëntaties heeft: • Op pijlers 1 (‘Evenwichtig en leeftijdsbestendig woon- en vestigingsklimaat’) en 2 (‘Verbindende en versterkende sociale aanpak’) van de toekomstvisie zoekt Doesburg de strategische samenwerking in de GMR en rondom Arnhem. Het gaat dan om de volgende samenwerkingsverbanden: » Groene Metropoolregio (GMR): 17 gemeenten » Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA): 17 gemeenten » Modulaire GR Sociaal Domein Centraal-Gelderland (MGR): 11 gemeenten » Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland Midden (VGGM): 15 gemeenten » Bedrijfsvoeringsorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem-Nijmegen (DRAN): 17 gemeenten • Op pijler 3 van de toekomstvisie (‘Kwaliteitstoerisme en toegankelijke natuurrecreatie’) werkt Doesburg samen met de Achterhoek in Achterhoek Toerisme (11 gemeenten in en om Regio Achterhoek) en ook met andere Hanzesteden in Visit Hanzesteden (9 gemeenten, verspreid over het oosten van het land). Deze samenwerkingen zijn meer operationeel gericht, namelijk op de uitvoering van regio-marketing in het kader van toerisme en recreatie. Op het thema economie binnen deze pijler werkt Doeburg samen met de Liemerse gemeenten in een Economische visie.

Naast deze oriëntaties zijn er andere, eveneens meer operationele samenwerkingen die niet altijd matchen met de twee hoofdoriëntaties hierboven (zie ook bijlage 5). Voorbeelden hiervan zijn: • Circulus Berkel BV (8 gemeenten): een samenwerking op het gebied van afvalbeheer en taken in de openbare ruimte met gemeenten die in de regio Stedendriehoek liggen (Apeldoorn, Epe, Deventer, Brummen, Lochem, Zutphen) en met Bronckhorst in de Achterhoek. • Bibliotheek West-Achterhoek: deze bibliotheekorganisatie heeft zes vestigingen verspreid over de gemeenten Bronkhorst, Doesburg en Doetinchem. • RMC Achterhoek (9 gemeenten): een samenwerking van scholen en jeugdhulporganisaties in het bevorderen van een startkwalificatie voor jongeren met de gemeenten in de regio Achterhoek. • ICT-samenwerking (4 gemeenten): gemeente Doetinchem is gastheer voor de automatiseringsprocessen van de gemeenten Aalten, Oude IJsselstreek, Doesburg en diverse regionale instellingen.

52.

• Archeologie (2 gemeenten): samenwerking met de gemeente Zutphen op het gebied van de archeologie (archeologische begeleiding en ontwikkelen archeologiebeleid). Vanuit de (operationele) inhoud van de beleidsterreinen zit er een logica achter de bovenstaande samenwerkingen. Taken zijn belegd en zo soms ook ‘van de schouders’ van Doesburg af georganiseerd. Maar dat verschillende belangrijke operationele samenwerkingen niet in lijn liggen met de twee hoofdoriëntaties, heeft verschillende negatieve gevolgen: • Management: beheersing (in termen van middelen, capaciteit en aandacht) is complex, omdat het gewoonweg lastiger sturen is op de eenheid, samenhang en ontwikkelrichting van de gemeente als organisatie. Het maakt het extra lastig om als collega’s goed af te stemmen en tussen beleidsterreinen ‘werk met werk te maken’. Zeker (delen van) het werk van de ODRA, MGR, de ICT-samenwerking en ook Circulus-Berkel raken daarbij vrij direct aan het dagelijkse reilen en zeilen van de eigen organisatie en vragen om coördinatie en afstemming (zie ook volgende punt). • Capaciteit en slagkracht: in een toch al kleine organisatie wordt de beperkt beschikbare (strategische) aandacht en capaciteit nog verder ‘verdund’, omdat medewerkers hun aandacht over samenwerkingen en krachtenvelden in verschillende richtingen moeten verdelen: GMR, Achterhoek en deels ook de Stedendriehoek.

Doesburg wordt door de beperkte en verder verdunde capaciteit belemmerd in slagkrachtig opereren. • Strategie: regionaal draagt de (ambtelijke) inzet op operationele onderwerpen niet of nauwelijks bij aan de richting die voor Doesburg op de lange termijn (bestuurlijk) van belang is. Een voorbeeld: ambtelijke contacten binnen Circulus-Berkel of de ICT-samenwerking leveren geen relatie op met gemeenten die daarna bestuurlijk benut kan worden voor thema’s die ook spelen, gewoonweg omdat de strategisch-bestuurlijke thema’s van Doesburg in een andere richting (en met andere gemeenten) spelen. Onvoldoende capaciteit en aandacht voor samenwerking Vanwege de omvang van Doesburg is er sowieso weinig ambtelijke capaciteit beschikbaar voor regionale samenwerking. De coördinatie ervan moet bijvoorbeeld gedaan worden in vier uur in de week. En ook bestuurlijk is het lastig om regionaal volwaardig mee te doen, omdat bestuurders er weinig tijd voor hebben en het geregeld zonder ambtelijke voorbereiding moeten doen. Een voorbeeld is de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen (GMR), juist de GMR is belangrijk voor Doesburg. De organisatie houdt zich hoofdzakelijk bezig met uitdagingen in het ruimtelijk domein. De regionale agenda die voor de periode 2025-2028 in de gemeenteraad van Doesburg opnieuw is vastgesteld, omvat vijf opgaven die ook voor de toekomst van Doesburg van belang zijn: 1.

Verbinden van ruimtelijke opgaven en woningbouw (‘Groene groeiregio’) 2. Economie en arbeidsmarkt (‘Productieve regio’) 3. Leefbaarheid, natuur en landschap, cultuur en erfgoed (‘Ontspannen regio’) 4. Mobiliteit en bereikbaarheid (‘Verbonden regio’) 5. Circulariteit, duurzaamheid, klimaat en energie (‘Circulaire regio’) Samenwerking op deze opgaven is voor Doesburg van belang, omdat er in de gehele regio schaarse ruimte is en veel opgaven om ruimte vragen. Maatregelen die de ene gemeente neemt rondom energietransitie, woningbouw en bereikbaarheid, hebben direct invloed op andere gemeenten. Vaak – en zeker voor een kleine gemeente als Doesburg – is gezamenlijk optrekken ook nodig, omdat de hoge kosten anders niet op te brengen zijn of omdat het je lobbypositie richting diverse ministeries, de provincie en Europa versterkt. Steeds vaker stelt het

53.

Rijk regionale samenwerking verplicht om als gemeente überhaupt in aanmerking te kunnen komen voor middelen. Werkt een gemeente niet samen, dan laat de gemeente kansen liggen. Dat laatste geldt voor Doesburg. Weliswaar participeert Doesburg formeel (althans tot en met 2024) in alle opgaven van de GMR, in de praktijk is dat voor Doesburg niet haalbaar. Voor de regiovisie 2025-2028 heeft Doesburg vanwege financiële en formatieve krapte een slag om de arm gehouden of ze opnieuw formeel in alle vijf de opgaven zal meedoen. Tussen nu en januari 2025 moet Doesburg daar een besluit over nemen en bepalen wat dat in de praktijk betekent. Op dit moment is slechts op opgaven 1, 4 en 5 betrokkenheid vanuit Doesburg, en is die betrokkenheid voor opgave 4 alleen bestuurlijk. Uit de interviews komt ook ten aanzien van andere samenwerkingsverbanden zoals de Modulaire GR Sociaal Domein Centraal-Gelderland en Achterhoek Toerisme en in de samenwerking met buurgemeenten een kwetsbaar beeld naar voren van de regionale samenwerking van Doesburg: • Doesburg zit regionaal op de ‘backseat’. Doesburg lift mee op regionale ontwikkelingen, maar kan daarin zelf weinig leveren of het voortouw nemen.

• Wethouders opereren grotendeels zelfstandig in samenwerkingsverbanden, er is nauwelijks sprake van ambtelijke ondersteuning/advisering (en soms is het andersom: ambtenaren die opereren zonder bestuurlijke backup). • Een heersend beeld om Doesburg heen is: Doesburg moet omwille van de eigen moeiten ‘nee verkopen’ en investeert niet in samenwerking omwille van samenwerking, maar alleen als ze zelf iets te halen heeft. Voor een deel wordt daar nog met enig begrip voor de situatie van Doesburg naar gekeken. • Tegelijk is intergemeentelijk niet altijd navolgbaar waarom Doesburg bepaalde keuzes maakt en dat doet iets met het beeld van de betrouwbaarheid van Doesburg. • De kracht van de Liemers blijft onderbenut, bijvoorbeeld in de economische visie en de uitvoering daarvan, maar ook binnen de GMR zouden de Liemerse gemeenten meer samen kunnen optrekken. Doelrealisatie energietransitie blijft achter, klimaatadaptatie nog in startfase In hoofdstuk 3 werd al benoemd dat verduurzaming een onderwerp is dat voor de gemeente lastig is om goed aan te pakken. Collectieve manieren om woningen ‘van het gas af’ te krijgen, zoals een warmtenet, zijn in een gemeente met veel sociale huurwoningen theoretisch een goede oplossing, maar blijken vooralsnog praktisch/financieel niet haalbaar. Ook is de ambtelijke capaciteit op de opgave zeer beperkt.

Het coalitieakkoord verwoordt overigens ook dat Doesburg als kleine gemeente niet voorop kan lopen. Het werken aan duurzaamheid heeft regionaal zijn inbedding in de Regionale Energie Strategie (RES), die binnen de GMR tot stand komt en wordt uitgevoerd. De RES bevat geen zoekgebieden zon of wind op het grondgebied van de gemeente Doesburg. Het regionale bod bevat wel 2% waterkracht, waaraan door de bij Doesburg te plaatsen waterkrachtcentrale (verwachte start bouw het najaar 2024) een bijdrage wordt geleverd. Verwacht wordt dat de centrale stroom kan gaan leveren aan 300 tot 400 huishoudens. Lokaal is het doel dat in 2050 alle verplaatsingen duurzaam zullen zijn, het energieverbruik teruggebracht is met 33% ten opzichte van 2017 en dat 100% van het energiegebruik duurzaam is opgewekt (uit zon, wind, water, biomassa/biogas). Een presentatie van begin 2024 geeft, nog duidelijker dan de jaarrekening 2023, een helder inzicht in hoe het op dat moment staat

54.

met de doelrealisatie. Het beeld dat daaruit voortkomt is: • Energieopwekking uit zon loopt flink achter (in 2022 werd 22% van het doel behaald. De teller qua hectare zonnevelden (beoogd: 25 ha zonneveld) stond, samen met Rozendaal als enige gemeente in de GMR, in mei 2024 nog op 0, terwijl het afwegingskader dat zonnevelden moet mogelijk maken, juist is aangescherpt, waardoor plaatsing nog lastiger wordt. • Positieve punten zijn dat het aantal beoogde gespreksaanvragen om tot verduurzaming te komen in de ‘nieuwe aanpak PAW de Ooi,’ over 2023 juist ruim is overschreden (namelijk 48 ten opzichte van de beoogde 30). Dat levert overigens (slechts) vier subsidieaanvragen op. • Aanmeldingen voor het lokale instrument ‘Bespaarhulp’ (Energie besparen met kleine maatregelen én signaleren en vervangen onzuinig witgoed) lijken ook vrij hoog, namelijk 272 aanmeldingen. Daarvan zijn er op dat moment (begin 2024) opgeteld 84 lopend of afgerond, en dat levert ook een flink aantal ingeleverde witgoedvouchers of waardebonnen op, namelijk opgeteld 69). Tegelijk staan er op dat moment ook al 188 aanmeldingen in de wacht (69%). • De toename van het aantal elektrische auto’s vlakt in 2023 af ten opzichte van 2022.

Voor klimaatadaptatie wordt op dit moment nog gewerkt aan een klimaatadaptatieplan, overigens ook al een voornemen in de programmabegroting van 2023, waardoor over de daadwerkelijke realisatie nog niets is te zeggen. Opvallend in het projectplan is dat de risico’s ‘Beperkt aantal projectleden die het project kunnen opvolgen’ en ‘Beperkte beschikbare tijd van projectleden’ als hoog worden ingeschat, wat opnieuw laat zien hoe beperkte capaciteit het acteren op de duurzaamheidsopgaven lastig maakt in Doesburg. Overigens wordt in het plan ook de risicofactor benoemd dat politieke prioriteiten liggen bij andere onderwerpen, een beeld dat in de gehouden interviews ook wordt bevestigd. Gemeenteraad regionaal niet in positie en ook niet in positie gebracht Vanuit de gemeenteraad is in zeer beperkte mate sprake van regionale sturing, terwijl er jaarlijks tussen de 3 en de 3,5 miljoen euro richting gemeenschappelijke regelingen gaat. Vanzelfsprekend passeren jaarlijks wel de P&C-stukken van de samenwerkingsverbanden, maar hiervoor wordt vanwege een gebrek aan ambtelijke capaciteit en overzicht geen centraal moment georganiseerd waarin alle samenwerkingen de revue passeren, zoals dat in sommige andere (grotere) gemeenten gebeurt.

Behandeling in de gemeenteraad gaat niet gepaard met een analyse of prioritering van de benodigde zwaarte, reikwijdte en/of inhoudelijke focus van aandacht voor de verschillende verbonden partijen. Het instrument van een zienswijze op een begroting van een verbonden partij wordt ook vaak niet ingezet, waardoor het college dus ook geen uitspraak aan de raad ontlokt over de (gewenste) stand van zaken bij die verbonden partij. Dit terwijl zo’n zienswijze voor het college een extra drukmiddel kan zijn om iets binnen een samenwerkingsverband voor elkaar te krijgen. Overigens wordt er door de gemeenteraad ook niet actief naar gevraagd. Een voorbeeld betreft de nieuwe regionale agenda van de GMR. Vanuit de GMR is meerdere malen aangeboden om hierop een toelichting te geven aan de gemeenteraad van Doesburg. Andere gemeenten hebben daar gebruik van gemaakt, maar Doesburg niet. De GMR organiseert ook een aantal keer per jaar raadsbijeenkomsten. De aanwezigheid van Doesburg is zeer afhankelijk van de locatie waar de bijeenkomst plaatsvindt. Een strategische focus op de positie in regionale samenwerkingen lijkt te ontbreken in Doesburg. Wellicht ook doordat de aandacht in de afgelopen jaren steeds is gegaan naar het als

55.

gemeente zelfstandig blijven, en strategisch een duidelijke richting kiezen als bedreigend werd ervaren. Dit brengt het risico met zich mee van ‘onbekend maakt onbemind’: als er weinig aandacht is voor regionale samenwerking, kan dat de aanname voeden dat er regionaal weinig gebeurt en ook dat het weinig oplevert. Dit heeft dan tot gevolg dat de aandacht nog verder afneemt. Een self fulfilling prophecy. Terwijl er, om regionaal succes te boeken, ook regionale aandacht nodig is. Want de self fulfilling prophecy werkt twee kanten op. Successen in regionale samenwerking beperkt Desgevraagd kunnen er zeker ook regionale successen worden genoemd. Het gaat dan om de afspraak binnen de Woondeal dat Doesburg minder dan 30% sociale huur mag bouwen en überhaupt de steun (in termen van capaciteit en deskundigheid) die er via de GMR georganiseerd is voor woonbeleid en woningplannen in Doesburg; het gaat om de verzakelijking in het sociaal domein waaraan vanuit Doesburg regionaal wordt bijgedragen en; om de rol die Doesburg gespeeld heeft in de regionale herverdeling van gelden van de brandweer. Deze opsomming is vanzelfsprekend niet uitputtend.

Het algemene beeld is echter dat het rendement (afgezien van uitbestede taken/activiteiten van samenwerkingsverbanden waarvoor Doesburg via begrotingen van gemeenschappelijke regelingen of dienstverleningsovereenkomsten geld voor betaalt) regionaal beperkt is, omdat de investering vanuit Doesburg beperkt is (zie ook vorige paragraaf). 6.2. Krachten en kwetsbaarheden Krachten • De geconstateerde tweeledige hoofdoriëntatie (overwegend richting GMR en toerisme in Achterhoek) kán houvast bieden, gezien de opgaven van Doesburg. Hoewel deze oriëntatie niet formeel is vastgelegd, kan de huidige hoofdoriëntatie wel houvast bieden voor een manier van regionaal handelen vanuit Doesburg. Daarmee zou Doesburg dan een kader hebben om keuzes te maken in een verdere vereenvoudiging van de oriëntatie van onderliggende, minder strategische samenwerkingen die er ook zijn. Kwetsbaarheden • Regionaal zit Doesburg op de ‘backseat’, Doesburg is getalsmatig klein in vrijwel elk samenwerkingsverband en er is ook zeer beperkt capaciteit om regionaal bij te dragen. Dit betekent dat bestuurders geregeld zonder ambtelijk advies en steun opereren in bestuursvergaderingen en soms ook andersom (dat ambtenaren opereren zonder bestuurlijke backup). Het rendement van regionale samenwerking is daarom voor Doesburg beperkt, met enkele uitzonderingen.

• De versnippering van oriëntaties in meer operationele samenwerkingen werkt inefficiënt. Het maakt het extra lastig om als medewerkers goed af te stemmen en tussen beleidsterreinen ‘werk met werk te maken’. En in een toch al kleine organisatie worden de beperkt beschikbare (strategische) aandacht en capaciteit nog verder ‘verdund’. En door verschillende oriëntaties wordt mogelijke bestuurlijke synergie van ambtelijke inzet (en andersom) niet benut. • Het ontbreekt aan strategische capaciteit en aandacht voor de regionale samenwerkingen van Doesburg en de raad is niet goed in positie. Dit brengt het risico met zich mee van een self fulfilling prophecy: minder aandacht leidt tot minder zicht op rendement leidt tot minder aandacht. Gebrek aan strategische aandacht en handelen kan ook onnavolgbaar overkomen. Voor een deel wordt er regionaal nog met enig begrip voor de situatie van Doesburg naar gekeken. Tegelijkertijd is niet altijd navolgbaar waarom Doesburg bepaalde keuzes maakt en dat doet iets met het beeld van de betrouwbaarheid van Doesburg.

56.

6.3. Aandachtspunten voor scenario’s Gegeven de krachten en kwetsbaarheden in de voorgaande paragraaf, zien wij op deze opgave de volgende uitdagingen voor Doesburg: Bestuurlijke schaalvergroting In dit scenario heeft Doesburg een keuze te maken tussen een nieuwe gemeente vormen binnen of buiten de GMR. Als Doesburg de lijn voortzet die het nu officieus volgt, dan vormt Doesburg een nieuwe gemeente binnen de GMR en weegt ze af of ze toerisme en recreatie daar ook (volledig) in brengt (vanwege de andere partners in de nieuwe gemeente), of dat ze daarvoor ‘over de regiogrens heen’ met de Achterhoek blijft samenwerken. Vanzelfsprekend kan Doesburg de officieuze lijn ook laten varen en meer voor ‘buiten GMR’ kiezen (lees: Achterhoek). Dat heeft dan veel ontvlechtingswerk tot gevolg, omdat het merendeel van de (strategische) samenwerkingen binnen de GMR liggen. Afhankelijk van de gedeelde opgaven en belangen met de gemeente(n) waarmee Doesburg samen een nieuwe gemeente vormt, kan er in de regio ook meer strategische slagkracht ontstaan.

Ambtelijke samenwerking op weg naar bestuurlijke schaalvergroting Ook bij een ambtelijke samenwerking zal de richting van samenwerking (binnen of buiten GMR-verband) bepalend zijn. Deze variant anticipeert immers op een bestuurlijke opschaling. Afhankelijk van de gedeelde opgaven en belangen met de gemeente(n) waarmee Doesburg samen een nieuwe gemeente vormt, kan er – anticiperend op een nieuwe situatie - in de regio al meer strategische slagkracht ontstaan.

Doesburg vindt geen opschalingspartner en blijft zelfstandig Als Doesburg zelfstandig blijft, ligt het niet voor de hand dat er bestuurlijke en ambtelijke capaciteit is om regionaal slagkrachtiger te gaan opereren. De druk zal alleen maar toenemen, en het regionaal rendement kleiner. Mogelijk is er zelfs geen ambtelijke capaciteit om de onderliggende veelheid aan oriëntaties in lijn te brengen met één (hoofd)richting. Daardoor blijft de situatie ook operationeel en qua coördinatie complex, wat de slagkracht niet ten goede komt.

57.

7. Financiën De gemeenteraad van Doesburg heeft de zevende opgave op de meetlat voor bestuurskracht als volgt benoemd. De financiële opgave en ontwikkeling van Doesburg. Grip op keuzemogelijkheden om hierin te sturen. Gevolgen voor de samenleving. Opvattingen van inwoners over keuzes en consequenties. Financiële beheersing. Om deze opgave in beeld te brengen zijn drie onderzoeksvragen benoemd. 1. Wat is de financiële opgave van Doesburg? Welke ontwikkelingen zijn er te verwachten ten aanzien van inkomsten en uitgaven (investeringen en exploitatie)? Welke onzekerheden en risico’s zijn er? Welke beïnvloedingsmogelijkheden? Hoe is het beeld in relatie tot gemeenten met gelijke grootte? 2. Zijn inwoners bereid om extra geld te betalen voor de opgaven en voorzieningen van Doesburg? Waarvoor wel of niet? 3. Hoe heeft de financiële beheersing ambtelijk en bestuurlijk in de afgelopen jaren plaatsgehad en op welke wijze wordt ambtelijk-bestuurlijk samengewerkt om de opgaven voor de komende jaren in kaart te brengen en besluiten voor te bereiden? In de volgende paragrafen beschrijven we de bevindingen van het onderzoek naar deze vragen. 7.1. Bevindingen Gemeente Doesburg heeft een verslechterende financiële positie en een meerjarig tekort op de exploitatiebegroting De begroting van de gemeente Doesburg omvat ongeveer 40 miljoen euro.

In de meerjarenbegroting 2024-2027 was reeds een exploitatietekort voorzien voor de jaren 2026 en 2027. In de kadernota 2025 is duidelijk geworden dat het exploitatietekort van de gemeente Doesburg fors groter is geworden. Ook manifesteert dit zich al in 2025. Het structurele tekort loopt op tot zo’n 4 miljoen euro per jaar. Financieel perspectief Kadernota 2025 Resultaat

2025

2026

2027

2028

-2.745.113

-4.039.074

-4.213.305

-3.877.305

De oorzaak voor de verslechtering van de exploitatie is gelegen in de gevolgen van het ravijnjaar (keuzes van de Rijksoverheid voor de financiering van gemeenten) en de forse stijging van kosten in het sociaal domein. In de Kadernota 2025 signaleert het college dat er forse maatregelen nodig zijn om te komen tot een sluitende begroting, in elk geval voor 2025. Lukt het niet om een meerjarig sluitende begroting te realiseren, dan is een ander niveau van toezicht van de provincie niet langer uit te sluiten. In de conceptbegroting 2025 resteert een structureel negatief begrotingssaldo in alle jaren van de begroting.

58.

Structureel begrotingssaldo begroting 2025 (vóór bezuinigingsmaatregelen) Resultaat

2025

2026

2027

2028

-1.992.312

-3.855.399

-3.471.937

-3.234.031

Om deze begroting voor 2025 sluitend te kunnen maken, heeft het college en omvangrijk pakket met bezuinigingsmaatregelen voorgesteld van zo’n 2.000.000 euro in 2025, oplopend tot 3,1 miljoen euro in 2028, waarin forse maatregelen zijn opgenomen. Het is aan de gemeenteraad om hier in de komende maanden een besluit over te nemen. De financiële positie van Doesburg is al langere tijd aan het verslechteren, blijkt uit de financiële kengetallen. Er is geen zicht op maatregelen die dit kunnen keren. Het exploitatieresultaat is één van de kengetallen om de financiële positie van Doesburg aan af te lezen. Om beter zicht te krijgen op de financiële situatie van Doesburg, zijn ook andere kengetallen nader bekeken. In de begroting zijn deze financiële kengetallen opgenomen om de gezondheid van het huishoudboekje aan te geven. De cijfers in de onderstaande tabel geven een overzicht van de begrote en de gerealiseerde kengetallen. De onderstaande cijfers geven het huidige meerjarenperspectief en de gerealiseerde resultaten op basis van de P&C-documenten van de gemeente weer. Kengetal Netto schuldquote

Solvabiliteitsrisico

Grondexploitatie

Belastingcapaciteit

Begroting

Resultaat

Begroting

Resultaat

Begroting

Resultaat

Begroting

Resultaat

2020

6,0

-1,0

76,7

67,4

6,0

-0,3

102,6

107,2

2021

29,0

-0,1

71,6

68,4

4,2

0,4

102,3

111,0

2022

39,0

0,8

53,4

64,6

0,0

-1,2

111,3

109,3

2023

26,9

5,3

47,3

68,0

0,3

0,2

107,5

108,8

2024

22,2

56,7

0,0

100,3

2025

33,1

38,7

0,0

107,0

2026

49,2

30,5

0,0

107,0

2027

58,0

23,2

0,0

107,0

Figuur 29: Meerjarenperspectief en gerealiseerde resultaten

Uit deze cijfers is een aantal zaken op te maken. • De schuldpositie van de gemeente Doesburg was lange tijd nagenoeg nihil. Voor financiering van de uitgaven waren geen langlopende geldleningen nodig. In de afgelopen jaren is hierin een kentering gekomen, wat leidt tot een snel oplopende schuldquote. In de begroting (2025-2028, pag. 103) is zichtbaar dat het financieringssaldo in de komende jaren fors toeneemt naar ruim € 9 miljoen. • De solvabiliteit (de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen) neemt in de komende jaren naar verwachting verder af. Deze blijft vooralsnog (net) boven de ondergrens van 20%. • De gemeente Doesburg heeft beperkt risico’s op haar grondexploitaties. De keerzijde

59.

hiervan is dat er ook geen grote opbrengsten te verwachten zijn, op basis van het huidige grondbeleid en de grondpositie van de gemeente Doesburg. • Afgezet tegen het landelijk gemiddelde heeft Doesburg nog de mogelijkheid om via de belastingen tegenvallers op te vangen in de komende jaren. Er is nog onbenutte belastingcapaciteit (€ 800.000) voordat Doesburg een artikel 12 gemeente zou worden. De weerstandsratio (1,3) in de begroting 2025-2028 liet zien dat Doesburg in staat moet worden geacht om haar risico’s op te vangen op basis van de gesignaleerde risico’s. Op basis van de Kadernota weten we dat het ingeschatte risico voor stijging van de kosten in het sociaal domein (mogelijke extra kosten 750.000 euro, risicokans 50%) zich heeft voorgedaan. Met de afnemende algemene reserve in het oog, zien we dat het weerstandsvermogen van Doesburg in de komende jaren onder de signaalwaarde van 1,0 zal zakken. Dit tenzij de raad instemt met het omvangrijke pakket aan bezuinigingsmaatregelen. Doesburg is in toenemende mate afhankelijk van negatieve landelijke ontwikkelingen. We kunnen de financiële trend in Doesburg niet los zien van de landelijke ontwikkelingen, met name die, die betrekking hebben op de algemene uitkeringen aan gemeenten en het gemeentefonds. Vanaf ‘ravijnjaar’ 2026 ontvangt ook de gemeente Doesburg fors minder geld van het Rijk, zo’n 2 miljoen euro.

Algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds

2025

2026

2027

2028

29.222.190

27.811.190

28.142.735

28.370.657

Prinsjesdag 2024 en de Algemene Politieke Beschouwingen in de Tweede Kamer gaven al beperkt de indicatie dat dit beeld ten positieve veranderd zal worden. In de begroting blijkt dat de prijsstijgingen via het accres van de meicirculaire wel enigszins zijn gecompenseerd, maar voor andere kortingen is geen perspectief op de langere termijn geboden. We moeten dus uitgaan van deze bezuinigingen vanuit het Rijk. Uit ambtelijke stukken blijkt dat de impact van het ‘ravijnjaar’ in Doesburg vergeleken met buurgemeenten Zevenaar, Duiven, Westervoort, Rheden, Bronckhorst en Doetinchem, de grootste absolute (en dus zeker ook relatieve) financiële impact heeft. Uit een periodieke houdbaarheidstest van de gemeentefinanciën, ook in vergelijking met andere gemeenten (VNG) volgt dat de afhankelijkheidsratio van Doesburg (van landelijke inkomsten) in de afgelopen jaren is toegenomen van 76% in 2022 naar 79,5% in 2024. De signaalwaarde ligt op 72,2%, gemeenten die hoger scoren zijn financieel kwetsbaar. Doesburg wordt in toenemende mate afhankelijk van Rijksinkomsten, maar deze nemen fors af en slaan daardoor een gat in de structurele inkomsten. De sturing op de financiële positie staat onder druk en heeft steeds minder perspectief Ook uit de gevoerde gesprekken wordt helder dat de financiële positie van Doesburg snel aan het verslechteren is.

Vanwege de NUON-middelen is er in het verleden een ruimere algemene reserve gevormd die inmiddels snel aan het afnemen is. Door forse investeringen in het stadscentrum is de kwaliteit van de openbare ruimte op orde gebracht, waardoor daar geen grote investeringen zijn te voorzien. Dit is echter met incidentele middelen gedaan. Op de langere termijn zullen nieuwe investeringen nodig zijn, waarvoor geen middelen beschikbaar zijn.

60.

Het gesprek over het sturen op de begroting is de afgelopen jaren, ook door de voortdurende betrokkenheid van de provincie in zijn rol als toezichthouder, stevig gevoerd. Er is van oorsprong een behoorlijke budgetdiscipline, volgens de gesprekspartners. Ambtelijk zijn de nodige maatregelen voor besparingen, ombuigingen en bezuinigingen steeds geïnventariseerd als het tekort op de begroting ontstond. Politiek zijn de moeilijke keuzes echter ook langere tijd uitgesteld. De belastingen werden beperkt verhoogd, terwijl de algemene reserve is teruggelopen. Het is lastig voor de lokale politiek die nabij zijn inwoners staat, om de pijnlijke beslissingen te nemen die resten bij het forse financiële gat in de begroting. Pijnlijke maatregelen als verschraling van de sociale infrastructuur, verkoop van het voormalige gemeentehuis en verdere uitbreiding van betaald parkeren, zijn nu geïnventariseerde opties, naast een forse stijging van de woonlasten. Het tekent de nijpende financiële situatie. Vanuit de ambtelijke organisatie is meermaals het signaal afgegeven dat er steviger ingegrepen moet worden om de financiële situatie te verbeteren. Maatregelen zijn hiervoor ook op tafel gelegd. Het resultaat van de uiteindelijke keuzes is geweest dat de algemene reserve in de afgelopen jaren flink is teruggelopen en op de langere termijn ook negatief zal eindigen.

Er zijn onvoldoende keuzes gemaakt en ingeboekt om daadwerkelijke besparingen op de exploitatie te bereiken. Bovendien stijgen de kosten. Ook de laatste Kadernota bevat zo’n 3 miljoen euro aan kostenstijgingen, onder meer door een forse kostenstijging van de uitvoering van Jeugdhulp en Wmo. Bij het gemeentebestuur ligt nu een pakket voor van 31 maatregelen om de begroting sluitend te maken. Het zal qua sturing en realisatie nog een behoorlijke uitdaging zijn om de maatregelen van dit pakket daadwerkelijk ingeboekt te krijgen. Dergelijke keuzes zullen wel nodig zijn om Doesburg voor de langere termijn financieel gezond te houden. Met de huidige vooruitzichten is het financiële perspectief een hard aflopende zaak en zullen de financiële mogelijkheden binnen één tot twee jaar zijn uitgeput, waarmee de indicatoren rood kleuren. Het handelingsrepertoire voor financiële maatregelen vergt stevige keuzes, maar is ook onzeker De geïnventariseerde bezuinigingsopties (programmabegroting 2025, pagina 9) zijn een significante ingreep in de exploitatiebegroting om de tekorten te dichten. Hiervoor is allereerst nog een politieke keuze nodig (die is aan de raad) en daarna moeten de maatregelen daadwerkelijk effect sorteren en inboekbaar worden. Het zal de nodige aandacht en inspanning vergen om dat gerealiseerd te krijgen.

Van de geïnventariseerde opties en het bijbehorende inboekpatroon is voor de onderzoekers nu niet vast te stellen hoe reëel dat is. Het zal in elk geval een forse opgave betekenen, waarbij waarschijnlijk ook tegenvallers zullen ontstaan. De onderzoekers hebben op deze korte termijn nog geen kennis kunnen nemen van de hardheid en eventuele risico’s van het voorgelegde bezuinigingspakket. De voorliggende begroting laat zien dat als geen keuzes worden gemaakt, de financiële mogelijkheden verder raken uitgeput en de cijfers kleuren daarbij rood. De algemene reserve zakt bij ongewijzigd beleid in het rood en kan niet meer worden benut voor het sluitend maken van de begroting. Algemene Reserve

2025

2026

2027

2028

Beginstand

4.969

2.271

-1.694

-5.246

Begrotingssaldi 2024-2028

-2.698

-3.965

-3.552

-3.234

Eindstand

2.271

-1.694

-5.246

-8.480

Figuur 30: Staat algemene reserve 2025-2028

61.

In de voorliggende bezuinigingsopties (begroting 2025) zijn extra inkomsten voorzien in de vorm van een stijging van de OZB van 10%, naast de stijging van ruim 3% waartoe bij de Kadernota al is besloten. Uit een vergelijking van andere gemeenten blijkt dat Doesburg een gemiddeld woonlastenniveau heeft. Voor eenpersoonshuishoudens liggen deze iets onder het gemiddelde van gemeenten tot 25.000 inwoners (€ 889). Voor meerpersoonshuishoudens liggen deze wat hoger dan het gemiddelde van gemeenten tot 25.000 inwoners (€ 1.060). Ook uit de eigen vergelijking (begroting 2025) blijkt dat Doesburg nog gemiddeld zit met de woonlasten, in vergelijking met regiogemeenten. Met name in de rioolheffing is Doesburg duurder dan gemeenten van gelijke grootte, wat gelet op de ‘slappe bodem’ van Doesburg ook verklaarbaar is vanuit de inhoud. Uit de Inwonersconsultatie blijkt dat inwoners slechts in beperkte mate bereid zijn om meer lasten te betalen voor de maatschappelijke voorzieningen van de gemeente. Liever zouden zij op andere manieren (bijvoorbeeld via meer vrijwilligerswerk) hun bijdrage leveren aan de Doesburgse samenleving. Een belangrijk aspect om hierbij ook mee te wegen, is de sociale geografie van Doesburg; er zijn in de gemeente relatief veel kwetsbare inwoners die ondersteuning vanuit de gemeente ontvangen. Een stijging van woonlasten raakt hen mogelijk ook.

Als we kijken naar de verhouding in de uitgaven van zaken die de gemeente wettelijk verplicht is en autonoom beslist, is deze voor realisatie 2023 grofweg twee derde wettelijk en een derde autonoom. Voorbeelden van autonome uitgaven zijn het openbaar groen, straatreiniging, zwembad en verschillende sociale voorzieningen zoals jongerenwerk en armoederegelingen. 7.2. Krachten en kwetsbaarheden Krachten • Het financiële perspectief is helder en pijnlijk in beeld gebracht. In de Kadernota 2025 en de net uitgekomen begroting 2025-2028 van de gemeente Doesburg is het financiële perspectief van de gemeente helder en pijnlijk in beeld gebracht. Dat schept duidelijkheid. Er zijn op korte termijn pijnlijke keuzes noodzakelijk om het structurele exploitatietekort in elk geval voor 2025 te dichten. De benodigde keuzes zijn ook geïnventariseerd, maar hier zijn niet veel keuzemogelijkheden in: alle voorgestelde maatregelen lijken benut te moeten worden. Op de langere termijn blijft de financiële situatie nijpend. De kracht van dit gehele beeld is dat de feitelijke situatie nu scherp in beeld is. Dit betekent dat hierover ook open kan worden gesproken en dat de raad van Doesburg weloverwogen kan meewegen wat dit financiële perspectief betekent voor de bestuurlijke toekomst van de gemeente. Kwetsbaarheden • De verslechterende financiële situatie heeft weinig perspectief.

Ondanks dat het wellicht met ingrijpende maatregelen mogelijk is om de begroting voor 2025 sluitend te maken, is er weinig financieel perspectief voor Doesburg. Het is maar zeer de vraag of de bezuinigingen daadwerkelijk in het voorgestelde tijdpad te realiseren zijn. Bovendien zullen ze maatschappelijke effecten hebben in de vorm van stijgende woonlasten, parkeerkosten en in een verschraling van de publieksdienstverlening aan inwoners. Op langere termijn zijn aanvullende maatregelen nodig, die extra pijnlijk zullen zijn, omdat ze het maatschappelijke voorzieningenniveau (nu nog gedeeltelijke uitgezonderd) nog meer raken. Bovendien verslechteren de financiële kengetallen tot op heden steeds verder. Het perspectief op een financieel gezonde gemeente neemt nog steeds af. Er is geen zicht op een kentering van de huidige financiële situatie. Als gevolg van deze situatie is er ook geen ruimte om noodzakelijke investeringen te doen.

62.

• De afhankelijkheid van de begroting van Rijksinkomsten is toegenomen. In de afgelopen jaren is de afhankelijk van Rijksinkomsten voor de begroting van Doesburg verder toegenomen, terwijl de hoogte van deze inkomsten fors is afgenomen. Dit maakt de afhankelijk van Doesburg groter en de keuzemogelijkheden kleiner. Bovendien (en dat blijkt ook) zal het bestuur bij tekortschietende Rijksmiddelen steeds ingrijpend moeten kijken naar de eigen (beïnvloedbare) uitgaven. De houdbaarheid van de begroting neemt hierdoor af. • De sturing op de financiële positie staat onder druk en heeft steeds minder perspectief. In de recente jaren is het niet gemakkelijk gebleken voor het gemeentebestuur om pijnlijke financiële keuzes met consequenties voor de lokale samenleving te maken. In retroperspectief zijn deze te vaak uitgesteld. Bovendien zijn steeds investeringswensen wel ingewilligd, ondanks het beperkte financiële vermogen. Hierdoor is de algemene reserve bijna op. Deze kwetsbaarheid neemt naar de toekomst niet af. Nieuwe besparingsvoorstellen zullen maatschappelijke pijn (en weerstand) versterken richting het gemeentebestuur dat dicht bij de inwoners staat. Het is voor Doesburg niet eenvoudig om hierin duurzaam financieel beleid te voeren. Ook omdat het gemeentebestuur niet per se de gevolgen ondervindt van de eigen keuzes, maar van beleid van de Rijksoverheid. 7.3.

Aandachtspunten voor scenario’s Gegeven de krachten en kwetsbaarheden in de voorgaande paragraaf, zien wij op deze opgave de volgende uitdagingen voor Doesburg: Bestuurlijke schaalvergroting Een bestuurlijke fusie brengt niet ineens een grote kentering in het financiële perspectief van Doesburg. De fors oplopende tekorten zullen ook bij bestuurlijke fusie vragen om keuzes, om exploitatiekosten terug te dringen. Een bestuurlijke fusie geeft wel incidentele middelen en de mogelijkheid om kostenbesparing te organiseren voor wat betreft de ambtelijke organisatie en het bestuur, hierdoor zullen niet alle besparingen of lastenverhoging de inwoners, dienstverlening of maatschappelijke voorzieningen raken.

Ambtelijke samenwerking op weg naar bestuurlijke schaalvergroting Hoe langer een ambtelijke fusie duurt zonder bestuurlijke fusie als perspectief, des te meer financiële maatregelen zullen er genomen moeten worden met impact op inwoners, dienstverlening en voorzieningen in Doesburg. De afhankelijk van de Rijksinkomsten blijft bestaan zolang er geen bestuurlijke fusie is, ook de verslechterende situatie vraagt ingrijpende bezuinigingen binnen het huidige perspectief, als bestuurlijke fusie uitblijft. Pas bij een besluit tot bestuurlijke fusie komen ook incidenteel financiële middelen beschikbaar om de kosten van integratie van de ambtelijke organisatie te betalen.

Doesburg vindt geen opschalingspartner en blijft zelfstandig Bij een voortdurende zelfstandigheid van Doesburg zijn verdere pijnlijke maatregelen om de begroting in de komende jaren sluitend te maken onafwendbaar. De financiële reserves lopen zo snel terug dat verdere bezuinigingen en lastenverhogingen noodzakelijk zijn en ook een zwaarder toezichtregime van de provincie onontkoombaar is.

63.

8. Analyse van de bestuurskracht van Doesburg In dit hoofdstuk kijken we met een bestuurskrachtbril naar de krachten en kwetsbaarheden van Doesburg. We beschrijven onze bevindingen hierbij aan de hand de zeven kwaliteiten van bestuurskracht (zie ook bijlage 4). Maar eerst staan we stil bij het algemene beeld. 8.1. Algemeen beeld: Doesburg is een gemeente die watertrappelt De vorige hoofdstukken waren opgebouwd langs de drieslag: bevindingen, krachten, kwetsbaarheden. Het zal de lezer zijn opgevallen dat er in dit onderzoek duidelijk meer kwetsbaarheden dan krachten gesignaleerd worden. En soms is het zo dat een geschetste kracht een keerzijde heeft, waardoor ze ook een zwakte kan worden. Dit is zeker het geval met drie algemene krachten die we in Doesburg hebben gesignaleerd: 1. De voor de identiteit verbindende kracht van de bijzondere binnenstad en historie van Doesburg; 2. Het ‘hart voor Doesburg’ waarmee ambtenaren en bestuurders hun werk doen; 3. De korte lijnen die mensen ervaren in het contact met de gemeente. Deze krachten hebben de volgende keerzijde: 4. De nogal in het oog springende bijzonderheid van binnenstad en historie kan de blik ontnemen op het feit dat Doesburg ook veel meer is dan die binnenstad of haar historie alleen. Naast de binnenstad zijn er ook de wijken en het buitengebied die om aandacht en capaciteit vragen.

De gemeente zet daar ook op in, maar de uitdaging is voor Doesburg echt veel groter dan aan de staat van de binnenstad is af te lezen; 5. Het ‘hart voor Doesburg’ kenmerkt vrijwel iedereen van de gemeente Doesburg die wij in dit onderzoek hebben gesproken. Dat hart en de grote inzet van organisatie en bestuur maskeert echter – onbedoeld – de problemen van Doesburg. Ambtenaren, bestuurders, maar bijvoorbeeld ook lokale partners lopen gaten dicht. Daardoor kan de indruk ontstaan dat de situatie nog wel meevalt, ondanks de stevige signalen die ook al gegeven zijn; 6. De korte lijnen in het contact tussen inwoners en gemeente kunnen zijn juist ook door de nijpende situatie waarin de gemeente zit lang niet altijd effectief. Partners van de gemeente ervaren een gemis in partnerschap, in samen optrekken en in navolgbaarheid van keuzes van de gemeente. Volgens de onderzoekers is dit verklaarbaar doordat de gemeente er het beste van wil maken en tegelijk al veel ‘nee’ heeft moeten verkopen. In die dynamiek leidt aanvankelijk enthousiasme en welwillendheid van de gemeente richting partners tot teleurstelling bij die partners als de gemeente toch geen opvolging blijkt te kunnen geven.

Het algemene beeld, verwoord als antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek uit hoofdstuk 1 van dit rapport, is dat Doesburg: • Nog maar nèt aan haar wettelijke taken kan voldoen, en dat soms ook niet meer; • Relatief veel van de door haarzelf gestelde doelen niet realiseert en; • Moeite heeft met enkele weerbarstige uitdagingen waar ze voor staat en voor sommige nieuwe uitdagingen ook echt om ze goed aan te kunnen.

64.

De beeldspraak die de onderzoekers al eerder mondeling hebben gebruikt en die we nu ook hier in dit rapport opschrijven, is die van een watertrappelende gemeente. Daarmee bedoelen we dat de gemeente nog net het hoofd boven water kan houden. Als je maar op dezelfde plek blijft en er niet te veel golfslag is, dan houd je dat ook best een tijdje vol. En Doesburg houdt het ook al lang vol. Maar Doesburg komt door de energie die in het watertrappelen gaat zitten, nauwelijks meer van haar plek. Die energie neemt bovendien steeds verder af, terwijl de golfslag toeneemt. De uitdaging voor Doesburg is om uit deze positie te komen en weer te gaan zwemmen, in een weloverwogen zelfgekozen richting. 8.2. Visie en strategie Norm: de gemeente heeft een helder, participatief beeld van de opgaven voor de langjarige toekomst wat als spiegel dient voor de korte termijn. Deze opgaven zijn bekend bij de sleutelspelers en vertaald in programma’s en plannen met tijd, geld en instrumenten. Het vermogen tot besturen met visie en strategie is kwetsbaar in Doesburg. Niet omdat die visie of strategie er helemaal niet is. De gemeente heeft in het verleden geïnvesteerd in zicht op de opgaven. Met de toekomstvisie uit 2021 (en zeker de onderbouwing daarvan in voorbereidende stukken) is informatie verzameld om de opgaven voor de langjarige toekomst te kunnen gebruiken als spiegel voor de korte termijn.

Op onderdelen wordt er ook zeker vanuit deze basis gehandeld (bijvoorbeeld op het sociaal domein en op wonen). Tegelijk is er door de nijpende personele en financiële situatie onvoldoende ruimte om de lijn van de toekomstvisie breed vast te houden en verder te ontwikkelen. Bepaalde keuzes van de gemeente lijken noodgedwongen reactief, waarbij ambities uit de toekomstvisie op de achtergrond raken (bijvoorbeeld op duurzaamheid en op toerisme, recreatie, economie). Als ze al worden vertaald in programma’s en plannen, dan ontbreken middelen of capaciteit om ze uit te voeren. De kwetsbaarheid op visie en strategie is niet helemaal direct terug te voeren op de nijpende personele en financiële situatie van Doesburg. Wat hierin volgens de onderzoekers ook meespeelt, is wat wij in hoofdstuk 1 van dit rapport constateren over het samenspel van college en raad, dus: een zekere onvoorspelbaarheid in de interactie van raad en college en het vrij sterk individuele handelen van bestuurders (wat overigens wel indirect beïnvloed wordt door de nijpende personele en financiële situatie). 8.3. Intern samenspel Norm: er is evenwicht in de continuïteit van politiek en bestuur vanuit collectiviteit en goed ambtelijk-politiek-bestuurlijk samenspel. Er is respect voor elkaars rol vanuit een duale praktijk. De kaderstellende en controlerende rol wordt actief vormgegeven.

In het meetlathoofdstuk 1 Identiteit, nabijheid en bestendigheid zijn belangrijke aspecten van deze kwaliteit al beschreven, waarin de kwetsbaarheid van de organisatie een belangrijke factor is. Wij verwijzen dan ook naar de krachten en kwetsbaarheden die daar geschetst worden. Speciale aandacht besteden we hier aan het vermogen van de gemeente om aan haar wettelijke taken te voldoen. Eerst plaatsen we de kanttekening dat ook op een zeer minimale wijze aan

65.

een wettelijke taak kan worden voldaan en dat het beter is om naar de kwalitatieve invulling van taken/beleid te kijken en naar de impact daarvan op de samenleving, dan puur naar het punt of aan een wettelijke taak al of niet voldaan wordt. Dat gezegd hebbende is het (algemene, niet uitputtende) beeld dat er op de volgende wettelijke taken of vereisten kwetsbaarheden zijn in Doesburg: • Dienstverlening: het vierogenprincipe bij paspoortuitgifte, de digitale toegankelijkheid van apps en websites en de digitalisering bij het publieksbureau in algemene zin. • Wonen/ ruimte: invoering van de omgevingswet, uitvoering spreidingswet, inrichten klachtenloket particuliere huur, energietransitie en klimaatadaptatie. • Sociaal domein: re-integratie bij werk en inkomen en toezicht. • Interne controle. Dit is weliswaar geen ‘wettelijke taak’, maar er is een gebrek aan (aantoonbare) interne controles, die een check zijn op de werking van processen en systemen. Dit gebrek wordt deels ondervangen door op specifieke punten gerichte controles uit te voeren. • Wet Open Overheid. Doesburg is wettelijk gezien bij, maar doet het minimale.

• Verder is er te weinig capaciteit voor de volgende zaken: » Bemensing op bevolkingszorg en de piketdiensten die daarbij horen; » Voldoende bemensing voor openbare orde en veiligheid, inclusief ambtelijke piketdienst; » De benodigde functiescheidingen op financiën, privacy en informatieveiligheid; » Uitvoering wettelijke taken openbare ruimte (voldoet net, maar met te weinig formatie); » De (binnenkort verplichte) deelname aan het landelijke Digitaal opkopersloket (DOL) om heling tegen te gaan. Opkopers en handelaren moeten zich melden bij de gemeente waar zij hun bedrijf of beroep uitoefenen en daar vloeien ook taken voor de gemeente uit voort. 8.4. Sturing en verantwoording Norm: de toekomstvisie en politiek-bestuurlijke afspraken worden vertaald en uitgevoerd in plannen en activiteiten. De P&C-cyclus is hierbij het belangrijkste sturingsinstrument. Er is de mogelijkheid tot bijsturing. In Doesburg zijn er visies en kaderstellende documenten die de basis vormen van de sturing, met als koepel de beknopte toekomstvisie die in de voorbereidende stukken, zoals de Nota van Bevindingen van Berenschot, ook een uitgebreide onderbouwing heeft. De producten in de P&C-cyclus zijn opgebouwd langs de drie pijlers van de toekomstvisie.

Per pijler is ook duidelijk op welke ambities de inspanningen van de gemeente zich richten, al is dat vrij compact verwoord en is er naast de inspanningen op deze ambities ook nog veel wat de gemeente doet. De nadruk van de verantwoording in de P&C-documenten ligt echter met name op de door de gemeente geleverde prestaties, dus de output, zonder dat duidelijk is tot welke outcome die output heeft geleid, dus de daadwerkelijke effecten in de samenleving van Doesburg. Anders dan in veel andere gemeenten ontbreken maatschappelijke indicatoren. Dit betekent dat het voor een raadslid moeilijk in te schatten is in hoeverre wat de gemeente doet ook bijdraagt aan het gewenste beeld. Dit geldt overigens ook voor het omvangrijke pakket

66.

aan bezuinigingsmaatregelen dat in de conceptbegroting 2025 is opgenomen. Ook dat zijn maatschappelijke consequenties die op grond van de begroting niet goed in te schatten zijn. Verder is opvallend dat bepaalde ambities politiek en naar de letter van beleids- of visiestukken intact blijven, terwijl politiek-bestuurlijk duidelijk is dat de gemeente in de praktijk geen of slechts gedeeltelijk invulling geeft aan deze ambities. Dit leidt politiek-bestuurlijk niet tot het bijstellen van beleid. 8.5. Financiële positie en risicobeheer Norm: het risicomanagement in de gemeente is geborgd zowel bestuurlijk als ambtelijk. Bij raadsbesluiten zijn risico’s in beeld. Er wordt gestuurd op de financiële positie van de gemeente en de bijbehorende normen. Baten en lasten zijn deugdelijk onderbouwd. Structurele lasten zijn gedekt door structurele baten. In hoofdstuk 7 van de meetlat over Financiën zijn veel van deze aspecten in kaart gebracht. Wij verwijzen dan ook naar de krachten en kwetsbaarheden die daar geschetst worden. Aanvullend merken wij over het risicomanagement op dat we wel zien dat dat gebeurt, maar dat over de afgelopen jaren enkele risico’s zich vrij snel manifesteerden en ook op sterkere wijze dan ingeschat. Het risicoprofiel is in de conceptbegroting voor 2025 bijgesteld.

Maar deze begroting vraagt ook om het maken van keuzes ‘met de rug tegen de muur’, waarvan de consequenties bij het maken van de keuzes niet zijn (te) overzien. Dit terwijl enkele van deze keuzes ook maatschappelijke gevolgen zullen hebben. Dat voert de druk op politiek en bestuur op en maakt het extra moeilijk om de bezuinigingen ook echt te realiseren. 8.6. Bedrijfsvoering Norm: er is een bedrijfsvoeringsfilosofie die is vertaald naar plannen, doelen en indicatoren voor de organisatie. Er is een strategisch personeelsbeleid waarop gestuurd wordt. De kwaliteit van ICT draagt bij aan het realiseren van de doelen. Er is een vastgesteld informatiebeleid en de informatieveiligheid is op orde. De medewerkerstevredenheid wordt gevolgd en ontwikkelopgaven voor de organisatie zijn bekend. De onderzoekers hebben geen eigenstandig totaalbeeld gevormd over de bedrijfsvoering van de gemeente Doesburg, omdat dit geen onderdeel was van de door de gemeenteraad vastgestelde meetlat. Een belangrijk aandachtspunt dat de onderzoekers desondanks zien, is de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie die ook al onder ‘intern samenspel’ is genoemd. Daarbij speelt dat een deel van de bedrijfsvoering van Doesburg extern is uitbesteed, waardoor het lastig(er) sturen is op kwaliteit en kosten en meer kwaliteit zomaar met een hogere rekening gepaard kan gaan.

Daarnaast is het zo dat een gemeente als Doesburg met een personeelsomvang van nog geen 100 fte een functiehuis heeft waarmee het op de arbeidsmarkt, althans qua inschaling van medewerkers, regionaal niet goed kan concurreren. In combinatie met de langjarige onzekerheid over de toekomst van Doesburg en de huidige krappe arbeidsmarkt zet dat de kwaliteit van de organisatie steeds verder onder druk.