eindrapport RKC DH VTHtaken OD NHN.pdf

Horizontaal toezicht niet goed mogelijk Het toezicht op de uitvoering van de taken berust bij provinciale staten en de gemeenteraden, het zogenoemde horizontale toezicht. De gemeente Den Helder heeft geen verdere kwaliteitseisen aan de OD NHN dan de landelijke kwaliteitscriteria 2.2. De Commissie Van Aartsen constateert aan de hand van eerder onderzoek van Berenschot dat alle omgevingsdiensten zeggen te voldoen aan de kwaliteitscriteria. De Omgevingsdienst NHN zegt eveneens te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Bovenstaande constatering komt met een kanttekening: het valt voor een gemeente niet te toetsen of dit ook het geval is. In haar rapport betwijfelt de Commissie Van Aartsen of alle omgevingsdiensten daadwerkelijk aan de kwaliteitseisen voldoen. De commissie heeft naar eigen zeggen in veel onderbouwde voorbeelden gezien dat deskundigheid tekortschiet, net als de capaciteit om te handhaven. Of dit ook opgaat voor de Omgevingsdienst NHN, valt niet na te gaan. De deelnemende gemeenten beschikken niet over de mogelijkheden om dit te toetsen. De omgevingsdiensten houden onderling toezicht via visitaties en collegiale toetsing. Hier zijn geen vaste formats voor.

Verticaal toezicht vindt geen opvolging De provincie ziet toe op de taakuitvoering van de gemeente, het interbestuurlijk toezicht (IBT) dat aangeduid wordt als verticaal toezicht. Op 6 december 2021 heeft Provincie Noord-Holland in het kader van het interbestuurlijk toezicht (IBT) de volgende aandachtspunten meegegeven aan de gemeente Den Helder (overigens ook aan alle andere gemeenten in Noord-Holland Noord):

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

22 van 49

-

Laat de Omgevingsdienst NHN de doelen vermeld in het uitvoeringsprogramma meetbaar opnemen in de VTH-strategie 2021-2023. Maak in het beleid inzichtelijk welke personele en financiële middelen benodigd zijn om de vermelde doelen/activiteiten te bereiken en maak tevens inzichtelijk op welke wijze dit is berekend.

De gemeenten hebben deze aanbeveling doorgestuurd aan de OD NHN. De OD NHN geeft aan deze aandachtspunten van de provincie te herkennen en te onderschrijven maar op dit moment niet de mogelijkheid te hebben om aan deze wens tegemoet te komen. Hiervoor is een investering in het systeem noodzakelijk om de data op dusdanige wijze uit te kunnen lezen dat de doelen SMART gemeten kunnen worden en het inzichtelijk wordt welke middelen er nodig zijn om de doelen te bereiken. Daarnaast geeft de OD NHN aan duidelijker in kaart te willen brengen wat de maatschappelijke effecten zijn van de diensten die de OD NHN aanbiedt. De gemeente Den Helder heeft hier geen vervolg aan gegeven. Hier staat overigens geen sanctie op.

3.6

Oordeel onderlinge samenwerking

Zoals uit de voorgaande paragrafen blijkt is de samenwerking tussen OD NHN en de gemeente Den Helder complex, omdat deze over verschillende schijven verloopt en er een spanning bestaat tussen de onafhankelijkheid en de adviserende taak van de omgevingsdienst. De afstemming tussen de OD NHN en de gemeente Den Helder verloopt niet naar wederzijdse tevredenheid. Beide organisaties geven aan dat de samenwerking in de uitvoering goed verloopt, maar dat er ruimte voor verbetering is op het gebied van ambtelijke en bestuurlijke afstemming.

Ambtelijke afstemming gehinderd door verloop in Den Helder en informatievoorziening OD De OD NHN wijst erop dat er de afgelopen jaren veel verloop is geweest in de personele samenstelling van de gemeente Den Helder en noemt het belangrijk om een langdurige relatie op te kunnen bouwen met een contactpersoon binnen de gemeente die ook op strategisch als sparringpartner kan dienen. De gemeente Den Helder erkent dat er verloop is geweest binnen de eigen organisatie, maar vindt niet dat dit de afstemming zou moeten beperken. Wel erkent de gemeente dat het even heeft geduurd voordat duidelijk werd waarover en met wie afgestemd zou moeten worden. Er komt veel informatie vanuit OD NHN, maar niet altijd is duidelijk voor wie die informatie bedoeld is en waarop de gemeente kan sturen. Ook ontbreken kengetallen die de gemeente Den Helder hier het benodigde inzicht in kunnen geven. Uit de interviews, de beleidsstukken en landelijke evaluaties komt een beeld naar voren dat het niet realistisch is om te verwachten dat de gemeente Den Helder (een deel van) de plustaken die nu zijn ondergebracht bij de OD NHN, terug zou kunnen nemen. Daarvoor ontbreekt het de gemeente Den Helder aan beleid, capaciteit, kennis en robuustheid ten aanzien van de betreffende onderwerpen.

Dankzij de omvang, taakstelling en (mogelijke) robuustheid van de OD NHN, beschikt deze organisatie wel over kennis, kunde en menskracht op deze onderwerpen.

Bestuurlijk De gemeente Den Helder vindt dat ze relatief weinig in de melk te brokkelen heeft binnen de OD en dat in de praktijk de provincie vaak de beslissende stem heeft. Hierbij moet de kanttekening geplaatst worden dat de provincie dertig procent van de stemmen heeft en daarmee een

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

23 van 49

minderheid in het Algemeen Bestuur. De bestuurlijk verantwoordelijke wijst erop dat de directeur van de OD NHN nog geen bezoek heeft afgelegd aan het gemeentebestuur van Den Helder. De OD NHN geeft aan dat er met het AB-lid van Den Helder een kennismakingsgesprek is geweest en dat de directeur ook ingesproken heeft in de Regionale Raadscommissie Noordkop (RRN). De gemeente Den Helder weerspreekt dat er een kennismakingsgesprek heeft plaatsgevonden. De verwachtingen en indrukken op dit vlak lopen dus uiteen.

3.7

Oordeel Rekenkamercommissie

De norm die de RKC hanteert luidt: Het is duidelijk welke diensten OD NHN levert en hoe zich die verhouden tot de verstrekte opdracht. Daarbij zijn onderstaande toetsingscriteria van belang:

Toetsingscriteria Uitvoering milieu-gerelateerde VTH-taken De gemeente heeft zicht op de output en effecten die de OD NHN realiseert. De gemeente heeft zicht op de ingezette middelen in relatie tot de taken. De gemeente heeft zicht op hoe bedrijven de dienstverlening door OD NHN ervaren. De gemeente heeft zicht op de binnengekomen meldingen, klachten en handhavingsverzoeken van inwoners bij OD NHN en OD NZKG. De afstemming tussen OD NHN en de gemeente verloopt wederzijds naar tevredenheid. De gemeente stelt beleid en opdracht bij op basis van voortschrijdend inzicht. Uitvoering van de milieu-gerelateerde VTH-taken door de OD NHN biedt meerwaarde in termen van kwaliteit en/of efficiency.

Beoordeling

Toelichting op de beoordeling van de normen De Omgevingsdienst werkt volgens vaste procedures en prioriteert de werkzaamheden voor de gemeente Den Helder op grond van beleid en risicoanalyses. De gemeente heeft dankzij de kwartaalrapportages zicht op de output die de OD NHN realiseert, in de zin van het aantal adviezen ten aanzien van vergunningverlening, uitgevoerde controles en andere activiteiten die worden ondernomen. De taakuitvoering van de OD NHN wordt door Den Helder niet uitvoerig getoetst. De focus van de gemeentelijke beoordeling ligt sterk op de kosten en de vraag waar de gemeente precies voor betaalt. De gemeente Den Helder heeft zicht op de ingezette middelen in relatie tot de taken in de zin van dat men precies weet hoeveel uur aan welke activiteit is besteed tegen welke kosten. De gemeente Den Helder heeft geen inzicht in hoe de middelen zich verhouden tot de doelen die horen bij de taken. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk of met minder controles dezelfde doelstellingen behaald zouden kunnen worden of dat juist meer controles nodig zijn. Er is bij de OD NHN onvoldoende capaciteit beschikbaar om de data die gebruikt kan worden voor het meten van kwaliteitsindicatoren te ontsluiten.

De gemeente Den Helder heeft (samen met andere gemeenten) een verzoek om extra budget hiervoor afgewezen en stelt de OD NHN daarmee niet in staat om het inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Gemeente Den Helder heeft geen zicht op hoe inwoners en bedrijven de dienstverlening door de OD NHN ervaren. De gemeenten weet ook niet welke meldingen, klachten en handhavingsverzoeken binnenkomen bij de OD NHN of de OD NZKG. Uit dit onderzoek is overigens niet naar voren gekomen dat er problemen zouden zijn op dit gebied.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

24 van 49

De afstemming tussen de OD NHN en de gemeente verloopt momenteel over verschillende schijven en niet geheel naar wederzijdse tevredenheid. Diverse aspecten in de afstemming (zowel ambtelijk als bestuurlijk) zijn voor verbetering vatbaar en medewerkers zijn vaak onbekend met de contacten die collega’s onderhouden. De gemeente heeft de uitvoering van het VTH milieubeleid in zijn geheel ondergebracht bij de OD NHN en ervoor gekozen geen eigen (kwaliteits)beleid op te stellen. Hierdoor beschikt de gemeente Den Helder niet over een eigen beleid waaraan getoetst kan worden of de VTHdienstverlening naar behoren werkt. De gemeente stelt het beleid en de opdracht niet bij op basis van voortschrijdend inzicht. De DVO uit 2015 is nog steeds geldend, hoewel inmiddels extra taken zijn ondergebracht bij OD NHN. Het valt niet te achterhalen of en in welke mate het overdragen van de extra taken bijdraagt aan de efficiency en de kwaliteit daarvan. Daarvoor ontbreken de benodigde gegevens, (landelijke) normeringen en eigen beleid van gemeente Den Helder. De OD NHN beschikt mogelijk over een robuustheid waar de gemeente Den Helder niet over beschikt. De robuustheid is volgens externe deskundigen bepalend voor de kwaliteit van de uit te voeren taken.

Uit dit onderzoek zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen dat er problemen zouden zijn met de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en/of handhaving door OD NHN.

Eindoordeel uitvoering van beleid De RKC oordeelt dat het duidelijk is welke diensten OD NHN levert tegen welke kosten. De gemeente Den Helder kan dat echter niet relateren aan eigen doelen of meerwaarde. De afstemming tussen de OD NHN en de gemeente verloopt momenteel niet naar wederzijdse tevredenheid. De gemeenten in Noord-Holland Noord stellen de OD NHN niet in staat om inzichtelijker te maken wat de meerwaarde en/of de kwaliteit van de dienstverlening is. Dit maakt het voor de gemeente Den Helder moeilijk om vast te stellen of de OD NHN goed in staat is om de opdragen taken naar behoren uit te voeren. Er zijn op grond van dit onderzoek overigens geen aanwijzingen dat er problemen zouden zijn met de kwaliteit van de dienstverlening door OD NHN. De OD NHN beschikt over een robuustheid waar de gemeente Den Helder niet over beschikt, die volgens externe deskundigen van bepalend belang is voor de kwaliteit van de uit te voeren taken.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

25 van 49

4

Voorbereiding Omgevingswet

4.1

Inleiding

Het is nog niet zeker wanneer de Omgevingswet in werking treedt20. De Commissie Van Aartsen concludeert dat de invoering van de Omgevingswet vraagt om een nieuwe rol voor de omgevingsdiensten. Het VTH-stelsel verandert onder de Omgevingswet niet ingrijpend, maar de verandering in taken en uitgangspunten vereist wel een andere werkwijze. De OD NHN heeft zich de afgelopen jaren voorbereid op de invoering van de Omgevingswet en voor de gemeente Den Helder is een programmamanager actief die de implementatie van de Omgevingswet in goede banen leidt. Dit hoofdstuk beschrijft welke veranderingen voorzien worden doordat de Omgevingswet in werking treedt en in welke mate dit zou moeten leiden tot aanvullende afspraken tussen de gemeente Den Helder en de OD NHN. In de afsluitende paragraaf staat in hoeverre de gemeente Den Helder voldoet aan de betreffende normen.

4.2

Voorziene verandering vanwege de Omgevingswet

De Omgevingswet brengt veranderingen met zich mee die van invloed zijn op de dienstverlening door en de samenwerking tussen de gemeente en de omgevingsdienst. Hieronder staan de aspecten die naar voren kwamen uit de interviews en de literatuur uitgelegd.

Minder milieuvergunningen, meer algemene controles De Omgevingswet beoogt dat meer milieubelastende activiteiten onder de algemene regels zullen gelden. Dat betekent voor de omgevingsdiensten concreet dat er minder vergunningen afgegeven hoeven te worden maar dat er meer controle op de naleving van de (algemene) regels moet plaatsvinden. In ambtelijk jargon wordt dit een verplaatsing van ‘de voorkant’ naar ‘de achterkant’ genoemd. Voor de omgevingsdienst betekent dit dat zij capaciteit moeten verplaatsen van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. Met de komst van de Omgevingswet wijst de OD NHN nadrukkelijk op het belang van het maken van goede afspraken en het hebben van nauw contact tussen gemeente en OD. De onderlinge afstemming verschuift immers naar ‘de voorkant’ van het vergunningenproces.

Rol omgevingsdienst bij omgevingsvergunningen groter Op dit moment adviseert de OD NHN bij vergunningverlening alleen op milieuaspecten en pas aan het einde van het proces. De gemeente Den Helder wil het moment van advisering door de OD NHN naar voren halen en uitbreiden naar andere vergunningtrajecten. Zo ontstaat een meer integrale toetsing van vergunningaanvragen. Dit heeft mogelijk ook gevolgen voor de werkzaamheden die vallen binnen de portefeuille van de wethouder Vergunningverlening & Handhaving.

Level playing field onder druk door de ‘bruidsschat’ Uitgangspunt van het huidige VTH-stelsel en het VTH-beleid van de OD NHN is het waarborgen van het gelijk speelveld (level playing field) zodat inrichtingen (bedrijven) overal binnen de regio aan dezelfde regels moeten voldoen. Gemeenten krijgen onder de Omgevingswet echter de bevoegdheid om eigen normen op te nemen in de omgevingsplannen (de zogenaamde

20

De beoogde ingangsdatum was 1-1-2023 maar die is recent uitgesteld.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

26 van 49

‘bruidsschat’ die het Rijk aan gemeenten geeft). Dit zou betekenen dat er verschillen in normen en regels tussen gemeenten kunnen ontstaan, die leiden tot hogere kosten voor de omgevingsdiensten bij de uitvoering van hun taken. De ‘bruidsschat’ valt in de portefeuille van de wethouder Ruimtelijke Ordening. De mogelijke extra kosten hebben ook betrekking op de portefeuille van de wethouder financiën.

Extra taken naar gemeenten, maar minder budget Onder de Omgevingswet verhuizen er ook taken van de provincie naar de gemeente, zoals de bodemtaken. Deze bodemtaken worden vervolgens (net als nu) verplicht uitgevoerd door de omgevingsdienst. Het budget dat het Rijk ter beschikking stelt aan de provincies, is onvoldoende om deze taken uit te voeren. De provincies dragen extra bij uit eigen middelen. De rijksoverheid compenseert gemeenten niet het volledige bedrag dat de provincie momenteel betaalt aan de OD NHN voor de bodemtaken. De bodemtaken vallen in de portefeuille van de wethouder Duurzaamheid & Milieu. De mogelijke extra kosten hebben ook betrekking op de portefeuille van de wethouder Financiën.

Onduidelijkheid over toekomstige basis- en plustaken Tot vorig jaar december was het (nog) onduidelijk welke taken onder basis- of plustaken zouden gaan vallen onder de Omgevingswet. Deze onduidelijkheid was een van de redenen om de inwerkingtreding van de Omgevingswet uit te stellen. Inmiddels hebben deelnemende gemeenten de lijst met de basis- en plustaken opgestuurd gekregen.

4.3

Inzicht nodig in noodzakelijke aanvullende afspraken

Zowel de gemeente Den Helder als de Omgevingsdienst NHN benadrukken dat de Omgevingswet aanvullende afspraken noodzakelijk maakt. Medewerkers van zowel gemeente Den Helder als de OD NHN beschouwen de invoering van de Omgevingswet ook als een goede aanleiding om de bestaande afspraken nogmaals tegen het licht te houden. Dit hoeft niet voor de invoering al te gebeuren.

Discussie over financieringsmodel nog niet uitgekristalliseerd In paragraaf 2.5 kwam al aan de orde dat de huidige lumpsumfinanciering nadelen kent. De meeste omgevingsdiensten in Nederland werken met een outputfinancieringsmodel. Daarin kunnen deelnemende gemeenten uit een producten- en dienstencatalogus (PDC) verschillende diensten afnemen, waarvan een deel verplicht is, en die betalen. De OD NHN heeft ook een PDC ontwikkeld en werkt momenteel met een schaduwadministratie om te onderzoeken wat invoering hiervan zou betekenen voor de dienstverlening aan en de bijdragen van deelnemende gemeenten. In de kwartaalrapportages van 2021 is al rekening gehouden met deze manier van output inzichtelijk maken. Overigens zijn er ook nadelen aan de outputfinanciering: als deelnemende gemeente besluiten om geen gebruik te maken van de producten of diensten, of als ze daar nadere voorwaarden aan stellen (eigen beleid, eigen normen door de zogenaamde ‘bruidsschat), dan stijgen de vaste kosten voor de deelnemende gemeenten. Het is op dit moment niet duidelijk hoe invoering van outputfinanciering (of eventueel: een landelijke normfinanciering) uit zal pakken en wat dit betekent voor de bandbreedte van de kosten per product en dienst. De Commissie Van Aartsen stelt overigens voor om af te stappen van de lokale

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

27 van 49

outputfinanciering en over te stappen op een landelijke normfinanciering 21 (op basis van bijvoorbeeld aantal inwoners en/of aantal bedrijven). Dit is uiteraard een landelijk vraagstuk.

Rekening houden met meerjarige overgangsperiode Medewerkers van de OD NHN wijzen erop dat er rekening gehouden wordt met een meerjarige overgangsperiode waarin gemeenten kunnen overstappen naar de instrumenten onder de Omgevingswet. Doordat er nu eveneens taken verschuiven van de provincie naar de gemeenten moet er wel opnieuw gesproken worden over de financiën. Het overleg hierover loopt, onder andere in het AB en via een pilot met de DPC-benadering en de outputfinanciering. Deze pilot heeft (nog) niet gedraaid onder de Omgevingswet, wat eerder wel de bedoeling is geweest. De Omgevingswet is de afgelopen jaren diverse malen uitgesteld.

Pilot implementatiemedewerkers niet verlengd In 2019 heeft de OD NHN als pilot twee medewerkers aangesteld om de implementatie van de Omgevingswet in goede banen te leiden. In 2021 heeft de OD NHN aan het AB gevraagd voor financiering om deze medewerkers in dienst te houden. Hier heeft het AB negatief op geadviseerd en de Regionale Raadscommissie Noordkop (RRN) heeft zich hierbij aangesloten. De gemeente Den Helder heeft naar aanleiding van het advies van RRN eveneens negatief op het voorstel geadviseerd. De afwijzing wordt gemotiveerd door te stellen dat de deelnemende gemeenten niet konden achterhalen waarom de inzet van de extra medewerkers noodzakelijk is, wat het concreet de afgelopen jaren heeft opgeleverd en waarom de financiering ervan niet uit de eigen middelen van de OD NHN gehaald kan worden. De OD NHN geeft aan de afwijzing te betreuren, wijst onder andere op de pilot omgevingsscan die is uitgevoerd in de gemeente Den Helder (volgens de OD NHN tot volle tevredenheid) en beargumenteert dat het aanstellen van extra medewerkers uit de eigen middelen ten koste gaat van de VTH-kerntaken. De gemeente Den Helder meent dat de pilot omgevingsscan inderdaad een resultaat heeft opgeleverd voor de omgevingsvisie, maar dat dit niet noodzakelijk was als voorbereiding op de Omgevingswet.

De gemeente Den Helder had verwacht dat de OD NHN de onderwerpen zou benoemen die noodzakelijkerwijs aangepakt moeten worden. Bij de OD NHN leeft het beeld dat deelnemende gemeenten nog meer gebruik van de regionale expertise kunnen maken dan ze op dit moment doen. Als voorbeeld wordt gegeven dat de OD NHN ook kan adviseren als het gaat om de participatieprocessen die onder de Omgevingswet een belangrijke positie krijgen.

Voorsorteren op de Omgevingswet vraag om integrale aanpak Uit dit onderzoek is een beeld naar voren gekomen van een gemeente die stuurt op de kosten op basis van afspraken uit het verleden. De overgang naar de Omgevingswet vraagt om nieuwe afspraken over producten en diensten over meerdere portefeuilles. Hiervoor is inhoudelijke betrokkenheid van het hele college nodig.

21

https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/wat-we-vonden-deed-de-alarmbellen-rinkelen

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

28 van 49

4.4

Oordeel Rekenkamercommissie

De norm die de RKC hanteert luidt: De gemeente is voorbereid op toekomstige ontwikkelingen. Daarbij zijn onderstaande toetsingscriteria van belang:

Toetsingscriteria Voorbereiding Omgevingswet De gemeente heeft zicht op de (extra) werkzaamheden die samenhangen met de komst van de Omgevingswet. De gemeente anticipeert door middel van afspraken met de OD NHN op de komst van de Omgevingswet. De OD NHN adviseert de gemeente over de impact van de Omgevingswet.

Beoordeling

Toelichting op de beoordeling van de normen Zowel de OD NHN als de gemeente Den Helder geven aan goed voorbereid te zijn op de veranderingen die gaan komen onder de Omgevingswet en zicht te hebben op de (extra) werkzaamheden die samenhangen met de komst van de Omgevingswet. De gemeente en de OD NHN zijn in overleg om met elkaar de benodigde afspraken te maken en gemeente Den Helder heeft een aparte programmamanager aangesteld om de implementatie van de Omgevingswet in goede banen te leiden. Toch zijn er meerdere oorzaken waardoor er nog geen zicht is op hoe de nieuwe afspraken en de financiering daarvan eruit gaan zien. Om de uitwerking te bespoedigen is betrokkenheid van het hele college nodig en kan extra budget voor de OD NHN nodig zijn. Op dit moment bestaat bij de gemeente Den Helder nog onduidelijkheid over de adviserende functie van de OD NHN bij de impact van de Omgevingswet. Het voorstel van de OD NHN om het werken met de adviseurs te continueren is afgewezen. De OD NHN geeft aan dat deelnemende gemeenten meer gebruik van hun expertise (zoals op het gebied van participatieprocessen) zouden kunnen maken dan ze nu doen. De gemeente Den Helder geeft aan niet inzichtelijk te hebben wat de toegevoegde waarde is van de OD NHN op dit gebied.

Eindoordeel effectiviteit voorbereiding Omgevingswet De RKC oordeelt dat er door de gemeente Den Helder en de OD NHN stappen worden gezet om zich voor te bereiden op toekomstige ontwikkelingen die verband houden met de Omgevingswet, maar dat er nog geen zicht is op hoe de nieuwe afspraken eruit zullen zien. De gemeenten hebben aan de OD NHN geen extra budget ter beschikking gesteld om dit inzicht te bespoedigen. Vanwege de (beleidsinhoudelijke) reikwijdte van de Omgevingswet is de betrokkenheid van het hele college noodzakelijk om zicht te krijgen op wat de OD NHN voor de gemeente zou moeten gaan doen en welk budget daarvoor passend is.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

29 van 49

5

Informatievoorziening gemeenteraad

5.1

Inleiding

Rondom de positie en de informatievoorziening van de gemeenteraad en de omgevingsdienst spelen veel vragen. Het is betrokkenen onduidelijk wat de rol van de raad is en op welk moment er sturingsmogelijkheden zijn. Dit heeft te maken met de bestuurlijke inrichting van het stelsel en het gegeven dat de praktijk afwijkt van de beoogde werking. De OD NHN is gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling die aangeduid wordt als een collegeregeling. Dat betekent dat alleen collegeleden in het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband zitten. Het algemeen bestuur legt verantwoording af aan de colleges en aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Het dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband legt uitsluitend verantwoording af aan het algemeen bestuur. In het VTH-stelsel met de omgevingsdiensten ligt de eindverantwoordelijkheid voor de milieugerelateerde VTH-taken daarentegen bij de gemeenteraad van de afzonderlijke gemeentes. Deze gemeenteraden moeten het college controleren op de taakuitvoering, het eerder besproken horizontaal toezicht. In het vorige hoofdstuk is al geconstateerd dat dit in de praktijk niet gebeurt. De Commissie Van Aartsen spreekt in haar advies van een ‘bestuurlijke fictie’. Onderzoek na onderzoek zou uitwijzen dat gemeenteraden deze rol niet vervullen. Dit vormt de context waarin de bevindingen van dit hoofdstuk gelezen kunnen worden.

Er is onderzocht welke informatie de gemeenteraad ontvangt en hoe deze in de praktijk vorm geeft aan de kaderstellende en controlerende taken.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

30 van 49

5.2

Informatie die de gemeenteraad ontvangt

De OD NHN heeft verschillende documenten met verschillende doelen22. Deze zijn opgenomen in tabel 5.1. Tabel 5.1 - Typen documenten van de OD NHN met hun inhoud en doel Document VTH-strategie

Inhoud en doel

Door wie

Waar binnen gemeente

Mogelijke

vastgesteld?

Den Helder bekend?

invloed raad

Lange termijn doelen

Colleges

Ambtelijk contactpersoon

Aan AB-lid eigen

Toe te passen strategieën

deelnemende

AB-lid

beleid meegeven

Uitgangspunten

overheden. na

College

Indicatoren

instemming AB

Wijze van prioriteren

OD NHN.23

Monitoring Uitvoerings-

Uitwerking strategieën

Voorbesproken

Uitsluitend ambtelijk

Prioriteiten

programma

Prioritering i.r.t. uren

in AOGP, per

Lopende dit onderzoek zijn

stellen in de

Uitwerking werkwijzen

gemeente

de rapportage Q4 2021 en

uitvoering van

Planning

mogelijkheid tot

het uitvoeringsprogramma

VTH (via beleid)

Evaluatie van de uitvoering van

vaststelling in

2022 gedeeld met AB-lid

het lopende jaar (in Q4)

college

en college

Aantal verwachte uren en

AB OD NHN

Ambtelijk

Zienswijze, in de

kosten daarvan, inclusief de

AB-lid

praktijk:

wijze van berekening voor de

College

amendement op

gehele regio

Raad

raadsvoorstel

Begroting

Kadernota

Jaarverslag

Ofwel: Beleidsarme kadernota

Ambtelijk

Zienswijze, in de

(geen investeringen)

AB-lid

praktijk:

Ofwel: Beleidsrijke kadernota

College

amendement op

(met investeringsvoorstel)

Raad

raadsvoorstel

Ambtelijk

Nee,

Evaluatierapportage

AB-lid

verantwoordings-

uitvoeringsprogramma

College

informatie

Evaluatie VTH strategie

Raad

Analyse van problemen

AB OD NHN

AB OD NHN

Bereiken van de gestelde doelen Uitvoering van de voorgenomen werkzaamheden Uitvoering van de afspraken met betrekking tot strafrechtelijk handhaving DVO

Afspraken met partijen over de

College en OD

Bekend bij

Nee,

wijze van samenwerken en de

NHN

accountmanager

privaatrechtelijk

rechten en verplichtingen over en weer en de plustaken

22

De eerste twee kolommen van tabel zijn gebaseerd op de figuur die te vinden is in bijlage 7 van de VTHstrategie van OD NHN 23 Na vaststelling hebben de colleges een wettelijke taak om deze documenten aan de gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten bekend te maken. In Den Helder is de VTH-strategie van OD NHN niet vastgesteld.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

31 van 49

De Dienstverleningsopdracht (DVO) is reeds besproken in paragraaf 2.2. De VTH-strategie en het uitvoeringsprogramma zijn reeds besproken in paragraaf 2.4. In de jaarlijkse kadernota licht de OD NHN toe welke doelstellingen zij het komend jaar wil bereiken. De OD NHN maakt zelf onderscheid tussen beleidsrijke en beleidsarme kadernota’s. Een beleidsrijke nota betekent dat de OD NHN andere of nieuwe doelstellingen heeft dan de periode ervoor en daar doorgaans ook extra capaciteit voor nodig heeft. Voor een beleidsrijke nota zoals die van 2022 wordt doorgaans ook gevraagd om een extra investering van de deelnemende partijen om de gewenste capaciteitsuitbreiding mogelijk te maken. De kadernota wordt evenals de begroting en de jaarrekening niet vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden (van de deelnemende gemeenten), maar door het algemeen bestuur van de OD NHN waar per deelnemer één wethouder of gedeputeerde zitting in neemt. Het stemgewicht van elk AB-lid is gewogen op grond van het inwonertal en de bijdrage van de afzonderlijke deelnemers. Het AB-lid van de gemeente Den Helder heeft een stemgewicht van zes procent. Hoewel de meerderheid van de financiering afkomstig is van de provincie NoordHolland heeft deze een maximaal stemgewicht van dertig procent.

Beoordeling van de informatie door de betrokkenen De informatie die de gemeenteraad ontvangt over de omgevingsdienst NHN wordt door betrokkenen omschreven als summier en de mogelijkheden om invloed uit te oefenen als beperkt. Uit de literatuur, de interviews en het groepsgesprek met de raadsleden komen meerdere oorzaken naar voren die hieraan bijdragen. Hieronder worden die toegelicht. De eerste oorzaak ligt besloten in het stelsel zelf: de gemeenschappelijke regeling OD NHN is een collegeregeling. Hierdoor krijgt in beginsel alleen het college de kwartaalrapportages over het uitvoeringsprogramma en stelt het college het jaarlijkse uitvoeringsprogramma vast (hoewel dit de afgelopen jaren niet is gebeurd in de gemeente Den Helder). De tweede oorzaak is de besluitvorming die verloopt over meerdere schijven. Het AB van de OD NHN stelt de belangrijkste P&C-producten vast (de kadernota, de begroting en de jaarrekening). De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten kunnen een zienswijze indienen. De vier colleges uit de regio Noordkop stemmen het raadsvoorstel voor deze zienswijze onderling af24. Dat raadsvoorstel wordt besproken in de RRN. De RRN kan de gemeenteraden adviseren om een amendement in te dienen op de zienswijze. In de praktijk is het doorgaans een hamerstuk in de RRN en gaat het ook als hamerstuk naar de raden.

De derde oorzaak betreft de korte doorlooptijd van de besluitvorming en de vierde oorzaak betreft de geringe regionale samenwerking tussen de gemeenteraden. Om een meerderheid te krijgen moeten gemeenteraden binnen heel Noord-Holland Noord samenwerken. Om samenwerking te bespoedigen werken de raden van de regio Noordkop al samen. De P&C-

24

voor Den Helder is dat de regio Noordkop waar Den Helder, Schagen, Texel en Hollands Kroon deel van uitmaken en waarvan het AB-lid van de gemeente Hollands Kroon, tevens DB-lid OD NHN, de penvoerder is. De gemeenten van de regio Noordkop hebben een gezamenlijk stemgewicht van 21% in het algemeen bestuur van de OD NHN.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

32 van 49

stukken van de OD NHN gaan samen met de zienswijze van de regionale colleges van de regio Noordkop naar de Regionale Raadscommissie Noordkop (RRN) om daar ter advisering te worden voorgelegd. De RRN bestaat uit één lid van iedere fractie van de vier deelnemende gemeenteraden. In de praktijk volgt de RRN de zienswijze van de regionale colleges van de Regio Noordkop. Uit de interviews en het groepsgesprek met de raadsleden kwam naar voren dat dit komt door: - Het ontbreken van gemeentelijk of regionaal beleid om de P&C-producten aan te toetsen; - De onduidelijkheid over de rol van de raad bij de beoordeling van de P&C-stukken van de OD NHN; - In de RRN worden alle gemeenschappelijke regelingen op dezelfde dag besproken wat in de praktijk betekent dat er slechts beperkt tijd is per gemeenschappelijke regeling; - De P&C-stukken van de OD NHN komen relatief laat beschikbaar 25en gaan (na ambtelijk advies) via de regionale colleges naar de RRN. In de praktijk kan dat betekenen dat ambtenaren slechts enkele dagen de tijd hebben om een advies op te stellen, dit is afhankelijk van de planning van de vergadering van de RRN - Op één of enkele politieke partijen na vindt op regionaal niveau geen samenwerking plaats tussen de fracties van verschillende gemeenten.

De OD NHN geeft aan dat de data waarop de stukken beschikbaar komen, zijn afgestemd met de griffiers van de deelnemende gemeente. Meerwaarde van regionale besluitvorming is het regionale stemgewicht van 21 procent ten opzichte van het gemeentelijke stemgewicht van 6 procent van Den Helder.

5.3

Mogelijkheden invulling controlerende en kaderstellende taak

In deze paragraaf wordt ingegaan op welke mogelijkheden de gemeenteraad van Den Helder heeft om de controlerende en kaderstellende taak in te vullen en hoe dit in de praktijk gaat. Zoals in de vorige paragraaf en hoofdstuk al genoemd ervaren betrokkenen in de praktijk knelpunten.

Taak gemeenteraad: prioriteren van het gemeentelijke uitvoeringsprogramma De Commissie Van Aartsen geeft aan dat de gemeenteraden zich moeten bekommeren om de inhoudelijke aspecten. In het verleden kreeg de raad van de gemeente Den Helder de mogelijkheid om jaarlijks prioriteiten te stellen aan het gemeentelijke uitvoeringsprogramma. De OD NHN houdt bij de uitvoering rekening met prioriteiten die afzonderlijke gemeenten hebben gesteld.26 Volgens de Commissie Van Aartsen is dit ook de feitelijke ruimte die een gemeenteraad heeft. De Commissie Van Aartsen toetste aan de hand van vier vragen in hoeverre een gemeenteraad zijn controlerende taak invulde.

25

De planning (met harde deadlines) wordt bepaald door het ministerie BZK (aanleveren stukken), de Regietafel in Noord-Holland Noord en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast houdt OD NHN rekening met de planning van de provincie Noord-Holland. 26 In het opdrachtgeversspecifieke deel van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma staat een overzicht van eventuele doelen en prioriteiten van de betreffende gemeente.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

33 van 49

Hieronder staan deze beantwoord voor de gemeente Den Helder (op basis van dit rekenkameronderzoek). Tabel 5.2 - Toetsingscriteria Commissie Van Aartsen toegepast door RKC voor gemeente Den Helder Vraag:

Den Helder:

Is er een kwaliteitsverordening voor de VTH-taken

Ja, deze is vastgesteld maar bevat geen gemeente-

vastgesteld?

specifiek beleid.

Is er een handhavingsverslag?

Ja, er worden door de OD NHN kwartaalrapportages verzonden naar de accounthouder. Deze zijn in de afgelopen jaren echter niet vastgesteld door het college.

Is dit handhavingsverslag doorgezonden naar de raad?

Nee. Deze kan dus geen prioriteiten stellen.

Heeft de raad een inhoudelijke bespreking gehad over

Nee. Zowel het regionale VTH-beleid als het

het verslag of het VTH-beleid?

gemeentelijke uitvoeringsprogramma of het verslag daarover worden niet inhoudelijk besproken in de raad.

Bovenstaande antwoorden wijken niet af van de andere gemeenten die de Commissie Van Aartsen onderzocht. Vrijwel alle gemeenten in Nederland hebben een kwaliteitsverordening vastgesteld – dit is ook wettelijk verplicht – maar verdere controle door de raad ontbreekt. In de gemeente Den Helder vindt het toezicht dus niet plaats en de raad ontvangt hierover ook geen informatie.

Mogelijkheid om te sturen via regionaal beleid In de praktijk vindt een deel van de kaderstellende taak regionaal plaats. Het belangrijkste kader waarbinnen de OD NHN opereert is de VTH-strategie die vastgesteld wordt door het algemeen bestuur van de OD NHN. Hierbij worden de individuele gemeenteraden niet betrokken. Een fundamentele vraag is of dit nodig is. De Commissie Van Aartsen vraagt in haar advies af in hoeverre het wenselijk is dat het regionale handhavingsbeleid een optelsom is van lokale prioriteiten in plaats van dat de lokale prioriteiten voortvloeien uit de regionale handhavingsstrategie. In reactie op het advies van de Commissie Van Aartsen waarschuwt de VNG ervoor dat gemeenteraden niet op nog grotere afstand komen te staan van de omgevingsdienst. Als de gemeenteraad van Den Helder wil sturen op de VTH-strategie van de OD NHN, dan kan dat op twee manieren. De gemeenteraad van Den Helder kan het AB-lid een opdracht meegeven in de vorm van beleid. Met een stemverhouding van 6 procent in het AB is overigens de vraag of dit zal leiden tot een andere VTH-strategie van de OD NHN. De gemeente Den Helder heeft daarnaast de mogelijkheid om via regionaal beleid in Noordkop-verband de VTH-strategie van de OD NHN te beïnvloeden. Met een stemverhouding van 21 procent is die kans groter dan via gemeentelijk beleid.

Als de OD NHN de VTH-strategie in lijn zou brengen met het gemeentelijke beleid en/of het beleid van de regio Noordkop, dan kan dat betekenen dat de OD NHN meer taken uitvoert dan passen binnen het huidige budget. De gemeenteraad moet dan toestemming geven om het verschil bij te leggen.

Komst Omgevingswet: sturen op college-brede afweging inzet Omgevingsdienst De gevolgen van de Omgevingswet reiken over meerdere portefeuilles. Dit geldt ook voor de taken die de Omgevingsdienst uitvoert voor de gemeente Den Helder. De komst van de

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

34 van 49

Omgevingswet kan voor de gemeenteraad aanleiding zijn om het college te vragen om een brede afweging te maken van de taken die de gemeente wil beleggen bij de omgevingsdienst.

5.4

Oordeel Rekenkamercommissie

De norm die de RKC hanteert luidt: Het college stelt de gemeenteraad in staat om kaders te stellen, te controleren en bij te sturen. Daarbij zijn onderstaande toetsingscriteria van belang.

Toetsingscriteria informatievoorziening gemeenteraad De informatievoorziening aan de gemeenteraad is tijdig, actueel, begrijpelijk en conform de gemaakte afspraken. De gemeenteraad heeft zicht op de output en effecten van het VTH-beleid. De gemeenteraad weet wat de komst van de Omgevingswet betekent voor VTH. De gemeenteraad stuurt op kwaliteitsdoelstellingen en middeleninzet binnen wettelijke kaders.

Beoordeling

Toelichting op de beoordeling van de normen In de gemeente Den Helder krijgt en neemt de gemeenteraad niet de ruimte om kaders te stellen, te controleren en bij te sturen. De gemeenteraad voldoet aan de wettelijke plicht door het vaststellen van een (algemene) kwaliteitsverordening. Inhoudelijk worden het milieugerelateerde VTH-beleid en de kwartaalverslagen niet besproken. De gemeenteraad stelt ook geen eigen prioriteiten vast. Den Helder wijkt hiermee niet af van andere Nederlandse gemeenten. Het is momenteel een landelijke discussie of en in hoeverre een gemeenteraad betrokken moet en wenst te worden bij milieu-gerelateerd VTH-beleid of richting de toekomst: omgevingsbeleid. Het huidige stelsel gaat ervan uit dat de gemeenteraad zijn controlerende taak actief invult. Dat gebeurt momenteel niet. Het is daarbij de vraag of de gemeenteraad over voldoende informatie en kennis beschikt om deze taak goed in te kunnen vullen. De raad zou jaarlijks kunnen sturen op het gemeentelijke uitvoeringsprogramma door prioritering van de werkzaamheden die OD NHN uitvoert. De gemeenteraad zou door middel van gemeentelijk (omgevings)beleid of beleid in Noordkop-verband ook kunnen sturen op de inhoud van de VTH-strategie van de OD NHN. Dit zou kunnen betekenen dat de OD NHN meer taken gaat uitvoeren dan passen binnen het huidige budget.

De gemeenteraad moet dan toestemming geven om het verschil bij te leggen. De gemeenteraad kan het college vragen om een brede afweging te maken van de taken die de omgevingsdienst voor de gemeente uitvoert.

Eindoordeel informatievoorziening gemeenteraad De RKC oordeelt dat het college de gemeenteraad niet in staat stelt om kaders te stellen, te controleren en bij te sturen. Hoewel de rol en speelruimte van de gemeenteraad vanwege de aard van het stelsel beperkt zijn, wordt de ruimte die er is voor kaderstelling en controleren niet onder de aandacht van de gemeenteraad gebracht. De gemeenteraad stuurt er zelf ook niet actief op.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

35 van 49

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Context

De uitvoering van veel gemeentelijke taken is in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij zogenaamde verbonden partijen komen te liggen. Door clustering van capaciteit kunnen verbonden partijen efficiëntie bereiken en kwaliteitsverbetering bewerkstelligen. Zo heeft de gemeente Den Helder samen met nog 16 andere gemeenten vanaf januari 2014 VTHtaken op het gebied van milieu- en omgevingsrecht27 overgebracht naar een RUD (Regionale Uitvoeringsdienst). Vanaf 1 juli 2019 is die overgegaan in Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (OD NHN). Een belangrijk deel van de taken die OD NHN uitvoert, zijn wettelijke taken van gemeenten (de zogenaamde basistaken). De OD NHN voert ook, op verzoek van individuele of meerdere gemeenten, aanvullende taken uit. De gemeenten zijn gezamenlijk zowel eigenaar als opdrachtgever van de OD NHN en de colleges zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering van de taken door OD NHN. De eindverantwoordelijkheid ligt formeel bij de raad. De centrale onderzoeksvraag van het rekenkameronderzoek luidt: Is de Omgevingsdienst NHN voldoende toegerust om de milieu-gerelateerde VTH-taken voor Den Helder efficiënt en effectief te vervullen nu en in de nabije toekomst?

6.2

Spanning in het stelsel: toezicht vrijwel afwezig

Het is de vraag in hoeverre gemeenten (kunnen) toetsen wat de kwaliteit is van de dienstverlening van de uitbestede diensten. Er zijn twee soorten toezicht: het zogenaamde horizontale toezicht (gemeente controleert de omgevingsdienst) en het verticale toezicht (provincie controleert de gemeente). Berenschot constateerde eerder dat landelijk het verticale en horizontale toezicht ‘de zwakke plek is van het VTH-stelsel’.28 De Commissie Van Aartsen heeft in haar advies geconstateerd dat het verticaal toezicht zich beperkt tot een documentenanalyse in het kader van IBT (interbestuurlijk toezicht) en dat van horizontaal toezicht in de praktijk geen sprake is. Dit komt doordat de gemeenschappelijke regeling OD NHN een collegeregeling is. Hierdoor krijgt in beginsel alleen het college de kwartaalrapportages over het uitvoeringsprogramma en stelt het college het jaarlijkse uitvoeringsprogramma vast (hoewel dit de afgelopen jaren niet is gebeurd in de gemeente Den Helder). De uitvoering is ondergebracht bij de omgevingsdienst. Met het opstellen van een VTH-strategie is in de praktijk ook een beleidsvormende taak bij de OD NHN komen te liggen, ondanks dat gemeenten formeel het beleid vaststellen. De gemeente Den Helder maakt daarnaast geen gebruik van de ruimte om eigen strategische keuzes of prioriteiten te stellen.

Het Algemeen Bestuur (AB) van de omgevingsdienst stelt de P&C-documenten vast en stemt in met de strategie. De wethouder van Den Helder heeft binnen het AB een stemgewicht van zes procent. De gemeenten verbonden in de Regionale Raadscommissie Noordkop hebben gezamenlijk een stemgewicht van eenentwintig procent. In theorie hebben de gemeenten zeventig procent van de stemmen, maar het is vrijwel onmogelijk om alle verschillende gemeenten op één lijn te krijgen. Tel daarbij op de getrapte formulering van zienswijzen in

27

28

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken, Berenschot, 2019

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

36 van 49

regionaal verband en het is duidelijk dat individuele gemeenten weinig invloed hebben op het functioneren van de omgevingsdienst. De vraag is overigens of dit leidt tot een mindere kwaliteit van de dienstverlening en of dit van invloed is op de robuustheid van de omgevingsdienst. De rol van de raad is feitelijk beperkt tot het prioriteren in de uitvoering en het (in regionaal verband) indienen van amendementen op de door de colleges voorbereidde zienswijzen op de begrotingsvoorstellen van de omgevingsdienst.

6.3

Conclusies voor Den Helder op basis van dit onderzoek

De RKC oordeelt dat de gemeente Den Helder geen integraal door de raad vastgesteld milieugerelateerd VTH-beleid heeft. De OD NHN heeft in de regiobrede VTH-strategie 2021-2023 doelen opgenomen. Dit is in lijn met de werking van het stelsel. Deze regionale doelen zijn niet SMART geformuleerd en kunnen (nog) niet allemaal gemeten worden. Het is in dit onderzoek niet duidelijk geworden of de mandatering passend geregeld is. Bovendien is de DVO niet actueel. Hierdoor kan de gemeente Den Helder niet inhoudelijk beoordelen of de (financiële) afspraken met de OD NHN passen bij het gemeentelijke beleid. De gemeente Den Helder stuurt primair op ureninzet ten aanzien van verschillende basis- en plustaken. Het is voor de gemeente Den Helder duidelijk welke diensten OD NHN levert tegen welke kosten. De gemeente Den Helder kan dat echter niet relateren aan eigen doelen of meerwaarde. De afstemming tussen de OD NHN en de gemeente verloopt momenteel niet naar wederzijdse tevredenheid. De gemeenten in Noord-Holland Noord stellen de OD NHN daarnaast niet in staat om inzichtelijker te maken wat de meerwaarde en/of de kwaliteit van de dienstverlening is. Dit maakt het voor de gemeente Den Helder moeilijk om vast te stellen of de OD NHN goed in staat is om de opdragen taken naar behoren uit te voeren.

Er zijn op grond van dit onderzoek overigens geen aanwijzingen dat er problemen zouden zijn met de kwaliteit van de dienstverlening door OD NHN. De OD NHN beschikt (mogelijk) over een robuustheid waar de gemeente Den Helder niet over beschikt, een kenmerk dat volgens externe deskundigen van bepalend belang is voor de kwaliteit van de uit te voeren taken. Door de gemeente Den Helder en de OD NHN worden stappen gezet om zich voor te bereiden op toekomstige ontwikkelingen die verband houden met de Omgevingswet, maar er is nog geen zicht op hoe de nieuwe afspraken eruit zullen zien. Vanwege de (beleidsinhoudelijke) reikwijdte van de Omgevingswet is de betrokkenheid van het hele college noodzakelijk om zicht te krijgen op wat de OD NHN voor de gemeente zou moeten gaan doen en welk budget daarvoor passend is. Wellicht dat Den Helder, met in deze collegeperiode de wethouder RO als AB-lid, hier beter zicht op kan krijgen dan voorheen. Het college stelt de gemeenteraad niet in staat om kaders te stellen, te controleren en bij te sturen. Hoewel de rol en speelruimte van de gemeenteraad vanwege de aard van het stelsel beperkt zijn, wordt de ruimte die er is voor kaderstelling en controleren niet onder de aandacht van de gemeenteraad gebracht. De gemeenteraad stuurt er zelf ook niet actief op.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

37 van 49

Beantwoording van de onderzoeksvraag Er zijn geen aanwijzingen dat de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord onvoldoende geëquipeerd zou zijn om de taken voor de gemeente Den Helder in de huidige situatie efficiënt en effectief uit te voeren. Het is voor de gemeente Den Helder, mede door problemen in het stelsel zelf, lastig om inhoudelijk te beoordelen wat de kwaliteit en meerwaarde is van de omgevingsdienst. Voor de toekomst zijn er wel zorgen over de robuustheid van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. Het is belangrijk dat er in de komende periode helderheid komt over de taken die de omgevingsdienst uit gaat voeren voor de gemeenten en de provincie. Er is momenteel nog geen zicht op die helderheid en bijbehorende afspraken. De gemeenten stellen de omgevingsdienst ook niet voldoende in staat om die helderheid te bieden. Vanuit de gemeente Den Helder vraagt dit om college-brede betrokkenheid bij dit vraagstuk.

6.4

Aanbevelingen

Voorgaande conclusie leidt tot aanbevelingen op het gebied van het inhoudelijk prioriteren van het gemeentelijk uitvoeringsprogramma, de wijze van controleren van de P&C-stukken en de voorbereiding op de Omgevingswet.

Inhoudelijk prioriteren van de uitvoering binnen de huidige kaders De Commissie Van Aartsen geeft aan dat de gemeenteraden zich moeten bekommeren om de inhoudelijke aspecten. In het verleden kreeg de raad van de gemeente Den Helder de mogelijkheid om prioriteiten te stellen aan het gemeentelijke uitvoeringsprogramma. Volgens de Commissie Van Aartsen is dit ook de feitelijke ruimte die een gemeenteraad heeft. De gemeenteraad van Den Helder heeft zelf geen prioriteiten meegegeven aan het college en het college heeft de raad niet in de gelegenheid gesteld om prioriteiten te stellen. Aanbeveling aan de raad: Geef het college de opdracht om jaarlijks de kwartaalrapportage Q4 over het gemeentelijke uitvoeringsprogramma toe te sturen, met daarbij enkele scenario’s voor een mogelijke gewijzigde prioritering van de werkzaamheden voor het volgende jaar. Laat het college die prioritering aan de OD NHN meegeven voor het Uitvoeringsprogramma voor het volgende jaar.

Controleren in de P&C-cyclus Ten aanzien van de controlerende functie van de raad spelen twee belangrijke problemen. Enerzijds is de doorlooptijd tussen het moment dat de jaarrekening en de begrotingsvoorstellen van de omgevingsdienst beschikbaar zijn en het moment waarop die besproken worden in RRN, de Regionale Raadscommissie Noordkop, te kort voor raadsleden om hun controlerende taak goed uit te kunnen voeren. Met het overdragen van de beleidsondersteunende taken is de omgevingsdienst de facto niet alleen een uitvoeringsorganisatie maar ook een adviesorganisatie voor de gemeentelijke organisatie. Het is vanuit dat perspectief te betreuren dat de wederzijdse afstemming en informatievoorziening, zowel ambtelijk als bestuurlijk, niet als optimaal wordt ervaren en dat de afspraken niet helder zijn. Omdat de termijnen grotendeels wettelijk zijn bepaald, is er nauwelijks tot geen ruimte om dit proces beter te laten aansluiten op de P&C-cyclus van de gemeente Den Helder. Daarom zijn de aanbevelingen als volgt geformuleerd: - Vraag het college om zich in te spannen om de ambtelijke en bestuurlijke afstemming met de omgevingsdienst te verbeteren. Het gaat om informatie-uitwisseling en afstemming op met name tactisch en strategisch niveau. - Vraag het college om de DVO (dienstverleningsopdracht) te actualiseren;

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

38 van 49

-

-

Vraag het college om uit te zoeken of het mandaat passend is geregeld; Vraag het college op welke prestatie-indicatoren (beperkte set, zoek ook aansluiting bij Uitvoeringsprogramma) de dienstverlening door OD NHN beoordeeld kan worden en vraag het college om deze prestatie-indicatoren meetbaar op te nemen in de VTHstrategie. Vraag het college om jaarlijks te rapporteren op deze prestatie-indicatoren. Vraag het college om inzicht te geven in de financieringsstructuur van de OD NHN.

Voorsorteren op de Omgevingswet Met de introductie van de Omgevingswet ontstaat een spanningsveld tussen lokale autonomie (Omgevingswet) en gelijk speelveld (OD NHN). Zo gaat eigen beleid ten aanzien van ruimtelijke normen (de ‘bruidsschat in de Omgevingswet) ten koste van het gelijke speelveld voor inwoners en ondernemers in de regio. Het leidt ook tot hogere uitvoeringskosten. Dit vereist commitment van de raad en een discussie met de OD NHN op strategisch niveau. De invoering van de Omgevingswet vraagt om een nieuwe rol voor de omgevingsdiensten. Het VTH-stelsel verandert onder de Omgevingswet niet ingrijpend, maar de verandering in taken en uitgangspunten vereist wel een andere werkwijze van de omgevingsdienst en andere afspraken. De gevolgen van de omgevingswet reiken over meerdere portefeuilles. Dit geldt ook voor de taken die de omgevingsdienst uitvoert voor de gemeente Den Helder. Aanbeveling aan de raad: De raad kan via gemeentelijk VTH- en/of omgevingsbeleid of beleid in Noordkop-verband (en door dat mee te geven aan het AB-lid) invloed uitoefenen bij het opstellen en vaststellen van de nieuwe regionale VTH-strategie van OD NHN. Eigen beleid ten aanzien van ruimtelijke normen (de ‘bruidsschat’ in de Omgevingswet) gaat ten koste van het gelijke speelveld voor inwoners en ondernemers in de regio. Het leidt ook tot hogere uitvoeringskosten.

Aanbevelingen voor de raad: - Wees alert op de (financiële) implicaties van gemeentespecifiek beleid ten aanzien van ruimtelijke normen (de ‘bruidsschat’ in de Omgevingswet); - Draag het college op om een brede afweging te maken van de taken die de gemeente, voorsorterend op de Omgevingswet, (extra) wil beleggen bij de Omgevingsdienst NoordHolland Noord en om de (financiële) consequenties hiervan voor te leggen aan de gemeenteraad. Vraag het college of het wenselijk is om de verordening houdende Kwaliteitsregels VTH naar aanleiding hiervan te actualiseren.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

39 van 49

Bijlage 1: Deelvragen Deelvragen Thema A: Beleidsvorming en opdrachtverstrekking 15 Welke wettelijke taken en welke plustaken voert de omgevingsdienst uit voor de gemeente Den Helder? 16 Om hoeveel en welke typen bedrijven gaat het in Den Helder? Hoeveel vallen er onder het bevoegd gezag van de provincie? Om welke typen vergunningen gaat het? 17 Welke kwaliteitseisen stelt de gemeente Den Helder aan de uitvoering van de milieugerelateerde VTH-taken? 18 Welk budget heeft de gemeente Den Helder hiervoor beschikbaar gesteld aan de omgevingsdienst? Thema B: Uitvoering milieu-gerelateerde VTH-taken 2019-2021 19 Hoe ziet de uitvoering door de omgevingsdienst er in de praktijk uit? 20 Hoe verloopt de afstemming tussen de omgevingsdienst en de gemeente Den Helder? 21 Welke output levert de omgevingsdienst in termen van administratief toezicht, controles ter plaatse, handhaving en per ultimo sancties bij bedrijven? 22 Welke output levert de omgevingsdienst in termen van afhandeling van meldingen, klachten en verzoeken tot handhaving? 23 In hoeverre realiseert de OD NHN de kwaliteitseisen die de gemeente Den Helder stelt aan de milieu-gerelateerde VTH-taken (effecten)? 24 Hoe beoordelen stakeholders (ambtelijk, bestuurlijk, bedrijven) de uitvoering van de milieugerelateerde VTH-taken? Thema C: Voorbereiding op de Omgevingswet 25 Welke aanvullende of gewijzigde taken brengt de invoering

van de Omgevingswet met zich mee? 26 In hoeverre vraagt dit om aanvullende afspraken met de omgevingsdienst? Thema D: Informatievoorziening gemeenteraad 27 In hoeverre is de gemeenteraad geïnformeerd over gerealiseerde output en de realisatie van de kwaliteitseisen VTH door de OD NHN? 28 Hoe kan de raad met deze informatie invulling geven aan haar controlerende en kaderstellende taken?

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

40 van 49

Bijlage 2: Normenkader Om de effectiviteit vast te stellen, werken we met een set aan normen per thema. Wij stemmen dit normenkader tijdens de startbijeenkomst graag nader met u af. Norm

Toetsingscriteria

Beleid en opdrachtverstrekking Er is integraal door de raad

•

De doelen van het beleid zijn SMART beschreven.

vastgesteld VTH-beleid

•

De beschikbare middelen passen bij de ambities.

geformuleerd. De afspraken met de

•

De afspraken met de OD NHN sluiten aan bij het gemeentelijk beleid.

OD NHN passen bij het

•

De beschikbare middelen zijn passend bij de dienstverleningsopdracht (DVO).

gemeentelijke beleid.

•

De verantwoordelijkheid binnen de gemeentelijke organisatie is passend belegd.

Het is duidelijk welke diensten

•

De gemeente heeft zicht op de output en effecten die de OD NHN realiseert.

OD NHN levert en hoe zich die

•

De gemeente heeft zicht op de ingezette middelen in relatie tot de taken.

verhouden tot de verstrekte

•

De gemeente heeft zicht op hoe bedrijven de dienstverlening door OD NHN

Doelmatige uitvoering

opdracht.

ervaren. •

De gemeente heeft zicht op de binnengekomen meldingen, klachten en handhavingsverzoeken van inwoners bij OD NHN en OD NZKG.

•

De afstemming tussen OD NHN en de gemeente verloopt wederzijds naar tevredenheid.

•

De gemeente stelt beleid en opdracht bij op basis van voortschrijdend inzicht.

•

Uitvoering van de milieu-gerelateerde VTH-taken door de OD NHN biedt meerwaarde in termen van kwaliteit en/of efficiency.

Voorbereiding Omgevingswet De gemeente is voorbereid op

•

toekomstige ontwikkelingen.

De gemeente heeft zicht op de (extra) werkzaamheden die samenhangen met de komst van de Omgevingswet.

•

De gemeente anticipeert door middel van afspraken met de OD NHN op de komst van de Omgevingswet.

•

De OD NHN adviseert de gemeente over de impact van de Omgevingswet.

•

De informatievoorziening aan de gemeenteraad is tijdig, actueel, begrijpelijk en

Informatievoorziening Het college stelt de gemeenteraad in staat om kaders te stellen, te controleren en bij te sturen.

conform de gemaakte afspraken. •

De gemeenteraad heeft zicht op de output en effecten van het VTH-beleid.

•

De gemeenteraad weet wat de komst van de Omgevingswet betekent voor VTH.

•

De gemeenteraad stuurt op kwaliteitsdoelstellingen en middeleninzet binnen wettelijke kaders.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

41 van 49

Bijlage 3: Onderzoeksopzet en verantwoording Het onderzoek bestond uit vijf fasen die we hieronder beschrijven:

Fase 1 Oriëntatie Het onderzoek startte in week 12 van 2022 met de aankondiging door de RKC bij de portefeuillehouder en de ambtelijk contactpersonen29 voor dit onderzoek. Daarnaast zijn de OD NHN en de deelnemende gemeenten en de OD NZKG door de secretaris van de RKC geïnformeerd over het onderzoek. In een startgesprek met de ambtelijk contactpersoon heeft het onderzoeksbureau toelichting gegeven op de uitgangspunten van het onderzoek. Dit gesprek werd daarnaast benut om praktische afspraken te maken over het verkrijgen van relevante informatie en de planning van de interviews.

Fase 2 Deskresearch Voor dit onderzoek zijn relevante landelijke evaluaties geraadpleegd over de uitvoering van VTH door omgevingsdiensten en de rol van de gemeente in relatie tot andere stakeholders. Daarnaast zijn gemeentelijke documenten en documenten van de OD geraadpleegd die samenhangen met milieu- gerelateerde VTH-taken en ander VTH-taken van de OD in de periode 2019-2022: Kadernota’s, Begrotingen, Jaarrekeningen, Jaaroverzichten en VTH-beleid. Ten slotte zijn protocollen en overzichten van de OD over uitvoering, handhaving en toezichttaken bestudeerd. Een lijst met geraadpleegde bronnen is opgenomen in Bijlage 5.

Fase 3 Interviews In week 13 tot en met week 24 2022 vonden interviews plaats met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen en met externe actoren (ondernemers en betrokkenen bij de OD). Een lijst met geïnterviewde personen is opgenomen in Bijlage 5. Tegen het einde van de veldwerkperiode (in week 23.) vond een groepsgesprek plaats met de gemeenteraad om hen specifiek te bevragen op toegankelijkheid van de informatievoorziening in relatie tot de doelstellingen van het milieugerelateerde VTH-beleid. In het groepsgesprek worden ook enkele eerste bevindingen uit de fasen Deskresearch en Verdieping voorgelegd aan de raadsleden om te toetsen welk belang zij daaraan hechten.

Fase 4 Analyse en rapportage In deze fase zijn de uitkomsten van het onderzoeken geanalyseerd om te komen tot de beantwoording van de deelvragen en onderzoeksvraag. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in een conceptrapport.

Fase 5 Ambtelijk en bestuurlijk wederhoor en vaststelling De concept-rapportage is door de Rekenkamercommissie voor ambtelijk (technisch) wederhoor bij de betrokkenen neergelegd. Vervolgens zijn, na aanpassingen uit het ambtelijk wederhoor, de conclusies en aanbevelingen toegevoegd aan het rapport. De RKC heeft het rapport inclusief conclusies en aanbevelingen in het kader van het bestuurlijk wederhoor aangeboden aan het College van Burgemeester en wethouders. De reacties van het bestuur zijn waar nodig verwerkt in het eindrapport dat beschikbaar is voor de gemeenteraad.

29

Het betrof de wethouder Bestuur en organisatie en de senior adviseur natuur en milieu.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

42 van 49

Bijlage 4: Lijst met geïnterviewde personen #

Organisatie

Functie

1

Gemeente Den Helder

Wethouder Bestuur en Organisatie

2

Gemeente Den Helder

Senior adviseur natuur en milieu

3

Gemeente Den Helder

Senior beleidsadviseur VTH

4

Gemeente Den Helder

Programmamanager Invoering Omgevingswet

5

Gemeente Den Helder

Strategisch financieel beleidsadviseur verbonden partijen

6

Omgevingsdienst NHN

Directeur

7

Omgevingsdienst NHN

Afdelingsmanager vergunningen

8

Omgevingsdienst NHN

Afdelingsmanager toezicht en handhaving

9

Omgevingsdienst NHN

Accounthouder Den Helder

10

Helderse Ondernemersvereniging

Bestuursondersteuner

11

Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier

Specialist beheer van peilregulerende objecten ,

12

Milieustraat Den Helder

Beheerder

13

Stal Erf Prins

Eigenaar

14

Work Ribs B.V.

Eigenaar

gemaal Helsdeur

Aanwezigen groepsgesprek raadsleden dinsdag 7 juni 2022 Paul de Heer en Henriette Weerstand (VVD) Fred van Vliet en Richard de Graaf (GL) Kees Bazen (Fractie Bazen) Sylvia Hamerslag (Behoorlijk Bestuur Den Helder en Julianadorp) Robert Bak (CDA)

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

43 van 49

Bijlage 5: Lijst met geraadpleegde bronnen Landelijke bronnen Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (Commissie Van Aartsen). OM DE LEEFOMGEVING, Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur. 2021 Algemene rekenkamer. Handhaven in het duister. 2021 Borgers, H.C en De Boe, A. Juridisch onderzoek aanbevelingen Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. 2021 Berenschot. Het BRE Noord-Holland Noord. 2021 Berenschot. De organisatie en uitvoering van de VTH-taken op het gebied van waterkwaliteit. 2020 Berenschot. Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken. 2019 Twynstra Gudde. Omgevingsdiensten in beeld. 2021 VNG. Position paper: Toekomstig stelsel van de Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2021