eindrapport RKC DH VTHtaken OD NHN.pdf

Eindrapport

Foto: Peter van Aalst (2017)

Effectiviteit milieugerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

6 februari 2023 Rekenkamercommissie Den Helder

Rekenkamercommissie Den Helder M.E. van den Heuvel, voorzitter S. Bremer-Dijkhuis, lid G. Mos, lid A. Bruins, secretaris rkc@denhelder.nl

Aanbiedingsbrief

REKENKAMERCOMMISSIE DEN HELDER Contactpersoon RKC: secretaris Anne Bruins E-mailadres: a.bruins@denhelder.nl of rkc@denhelder.nl

Aan:

De gemeenteraad van Den Helder

Datum:

6 februari 2023

Onderwerp: Aanbiedingsbrief eindrapport Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

Geachte leden van de gemeenteraad, Wij hebben het genoegen u middels deze brief het rapport met betrekking tot het onderzoek ‘Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN’ aan te mogen bieden. Graag maken wij van de mogelijkheid gebruik om ons rapport te presenteren en nader toe te lichten in de vergadering van de raadscommissie Stadsontwikkeling en -beheer op 22 februari 2023. Wij willen iedereen dank zeggen voor de medewerking aan dit onderzoek. Mocht u naar aanleiding van deze brief nadere informatie wensen, dan kunt u contact opnemen met de secretaris van de Rekenkamercommissie, mevrouw A. Bruins via 06-50056825 of a.bruins@denhelder.nl. Een afschrift van deze brief met bijlage is digitaal verzonden aan het college van burgemeester en wethouders van Den Helder en aan de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord.

Met vriendelijke groet, namens de Rekenkamercommissie Den Helder, de secretaris,

A. Bruins Uitsluitend per e-mail verzonden.

Bestuurlijke reactie

Rekenkamercommissie Den Helder t.a.v. de heer M. van den Heuvel Kerkgracht 1 1782 GJ Den Helder

verzendgegevens

behandeld door

uw gegevens

datum : 24 januari 2023 zaaknummer : 2022-060747 bijlagen : 0

team Omgeving dhr. Y. Klaver telefoon

brief van : kenmerk :

onderwerp Bestuurlijke besluitvorming Bestuurlijke reactie conceptrapport Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omevingsdienst Noord-Holland Noord

Geachte heer Van den Heuvel, Wij danken u voor het toezenden van het rapport ‘Nota van bevindingen RKC Den Helder VTH-beleid’. Wij hebben met belangstelling kennis genomen van de inhoud en complimenteren u met het resultaat. Naar aanleiding van uw verzoek ontvangt u hierbij de bestuurlijke zienswijze. Graag geven wij eerst onze zienswijze op de door u gestelde conclusies. Daarna reageren wij op uw aanbevelingen. Per punt geven wij hieronder een toelichting. Paragraaf 6.2 ‘Spanning in het stelsel: toezicht vrijwel afwezig’ schetst de conclusie in zijn algemeenheid, wij herkennen ons in de conclusies. Waarbij wij opmerken dat wij in 2022 het uitvoeringsprogramma hebben vastgesteld. Paragraaf 6.3 focust zich op Den Helder. Wij herkennen ons in de conclusies. Waarbij wij opmerken dat een nieuw mandaatregeling wordt voorbereid voor bestuurlijke besluitvorming en dat bij beide organisaties, naast het DVO, goed in beeld is hoe de taakverdeling is georganiseerd. De conclusies leiden tot aanbevelingen op het gebied van het inhoudelijk prioriteren van het gemeentelijk uitvoeringsprogramma, de wijze van controleren van de P&C-stukken en de voorbereiding op de Omgevingswet. 1.

Inhoudelijk prioriteren van de uitvoering binnen de huidige kaders Geef het college de opdracht om jaarlijks de kwartaalrapportage Q4 over het gemeentelijke uitvoeringsprogramma toe te sturen, met daarbij enkele scenario’s voor een mogelijke gewijzigde prioritering van de werkzaamheden voor het volgende jaar. Laat het college die prioritering aan de OD NHN meegeven voor het Uitvoeringsprogramma voor het volgende jaar. Met betrekking tot deze aanbeveling merken wij graag op dat het onze voorkeur heeft om de ODNHN allereerst een presentatie te laten geven aan de raad over de wijze waarop de huidige prioriteitstelling (de VTH-strategie) tot stand komt. Om vervolgens de aanbeveling in de gewenste vorm te laten opvolgen. 2. Controleren in de P&C-cyclus - Vraag het college om zich in te spannen om de ambtelijke en bestuurlijke afstemming met de omgevingsdienst te verbeteren. Het gaat om informatie-uitwisseling en afstemming op met name tactisch en strategisch niveau. - Vraag het college om de DVO (dienstverleningsopdracht) te actualiseren; - Vraag het college om uit te zoeken of het mandaat passend is geregeld; - Vraag het college op welke prestatie-indicatoren (beperkte set, zoek ook aansluiting bij Uitvoeringsprogramma) de dienstverlening door OD NHN beoordeeld kan worden en Bezoekadres: Kerkgracht 1 1782 GJ Den Helder

Postadres: Postbus 36 1780 AA Den Helder

www.denhelder.nl Twitter: @Gem_DenHelder FB: gemeentedenhelder

telefoon 14 0223

zaaknummer: 2022-060747

Pagina 2 van 2

vraag het college om deze prestatie-indicatoren meetbaar op te nemen in de VTHstrategie. Vraag het college om jaarlijks te rapporteren op deze prestatie-indicatoren. - Vraag het college om inzicht te geven in de financieringsstructuur van de OD NHN. Wij plaatsen geen opmerkingen bij de bovengenoemde aanbevelingen. Bij de raadsbehandeling adviseren wij de gemeenteraad de laatste bullit over de financieringsstructuur te laten verduidelijken. 3. Voorsorteren op de Omgevingswet Wees alert op de (financiële) implicaties van gemeentespecifiek beleid ten aanzien van ruimtelijke normen (de ‘bruidsschat’ in de Omgevingswet); Wij attenderen de gemeenteraad hierbij om goed onderscheid tussen de kosten van eigen beleid onder de huidige Wet – en regelgeving, en de kosten die samenhangen met de invoering van de Omgevingswet te maken. In beide situaties zijn hogere uitvoeringskosten het gevolg van ureninzet voor beleidsontwikkeling, afstemming met de ODNHN en het waarborgen van de doorwerking van de gestelde regels naar VTH. Mocht de raad ervoor kiezen om eigen prioriteiten te stellen dan is het aan te bevelen om voorafgaand onderzoek te verrichten naar de hiervoor benodigde middelen. De Omgevingswet legt een aantal nieuwe taken bij de gemeenten, zoals ten aanzien van geluid en bodem. De concrete impact hiervan is nog niet duidelijk, reden om in de concept Kadernota ODNHN voor 2024 een P.M.

post op nemen. De Kadernota wordt op 13 september 2023 in het AB vastgesteld. In zijn algemeenheid zal de invoering van de Omgevingswet leiden tot hogere kostenstijgingen dan eerder geraamd, zo blijkt in het rapport Financiële effecten Omgevingswet voor Omgevingsdiensten opgesteld door Cebeon. Het rapport concludeert dat in de eerdere landelijke onderzoeken over de kosten die verband houden met de Omgevingswet de OD’s onvoldoende zijn meegenomen. Zo blijken de totale transitiekosten bij de OD’s minstens €99 à €143 mln. te zijn en niet €8 mln. De structurele effecten zijn (voor het eerst) kwalitatief geanalyseerd op het niveau van het takenpakket van de omgevingsdiensten. In het AB ODNHN van 7 december j.l. is aan de ODNHN gevraagd om na te gaan in hoeverre de uitkomsten van het rapport consequenties hebben voor de gemeenten. Draag het college op om een brede afweging te maken van de taken die de gemeente, voorsorterend op de Omgevingswet, (extra) wil beleggen bij de Omgevingsdienst Noord- Holland Noord en om de (financiële) consequenties hiervan voor te leggen aan de gemeenteraad; Bij deze aanbeveling plaatsen wij het signaal dat bij het opstellen van de nieuwe mandaatregeling en DVO wordt de taakverdeling met betrekking tot de basis – en plustaken geactualiseerd. Wij verwachten op dat moment echter nog geen inzicht te kunnen verschaffen in de (financiële) consequenties.

Vraag het college of het wenselijk is om de verordening houdende Kwaliteitsregels VTH naar aanleiding hiervan te actualiseren. Op de laatste aanbeveling hebben wij geen aanvulling. Met vriendelijke groet, Burgemeester en Wethouders van Den Helder,

J.A. (Jan) de Boer MSc. burgemeester

K. (Koen) van Veen secretaris

Nota van bevindingen met conclusies en aanbevelingen

RKC Den Helder, Nota van bevindingen

Effectiviteit milieugerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

www.ioresearch.nl

Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Rapportnummer 2022/281

Datum november 2022

Opdrachtgever Rekenkamercommissie gemeente Den Helder

Auteurs Laurent Staartjes Ester Hilhorst

Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

2 van 49

Inhoudsopgave 1

Inleiding _____________________________________________________________________________ 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

2

Beleid en opdrachtverstrekking ______________________________________________________ 8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

3

Inleiding ______________________________________ Voorziene verandering vanwege de Omgevingswet ______________ Inzicht nodig in noodzakelijke aanvullende afspraken ____________ Oordeel Rekenkamercommissie _________________________

26 26 27 29

Informatievoorziening gemeenteraad _______________________________________________ 30 5.1 5.2 5.3 5.4

6

Inleiding _______________________________________ 16 Organisatie uitvoering door OD NHN _______________________ 16 Afstemming bestuurlijk en ambtelijk tussen gemeente en OD NHN _____ 18 Output OD NHN voor Den Helder _________________________ 18 Realisatie kwaliteitseisen ______________________________ 21 Oordeel onderlinge samenwerking ________________________23 Oordeel Rekenkamercommissie _________________________ 24

Voorbereiding Omgevingswet_______________________________________________________ 26 4.1 4.2 4.3 4.4

5

Inleiding _______________________________________ 8 Wettelijke taken, plustaken en extra taken OD __________________ 8 Bedrijven in Den Helder en relatie met OD NHN _________________ 9 VTH-beleid en kwaliteitseisen Den Helder en OD ________________ 10 Budget ________________________________________ 13 Oordeel Rekenkamercommissie __________________________ 14

Uitvoering milieu-gerelateerde VTH-taken __________________________________________ 16 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

4

Aanleiding ______________________________________ 5 Doel en vraagstelling ________________________________ 5 Normenkader ____________________________________ 6 Onderzoeksopzet __________________________________ 6 Scope _________________________________________ 7 Leeswijzer ______________________________________ 7

Inleiding ______________________________________ 30 Informatie die de gemeenteraad ontvangt ____________________ 31 Mogelijkheden invulling controlerende en kaderstellende taak ________ 33 Oordeel Rekenkamercommissie __________________________35

Conclusies en aanbevelingen _______________________________________________________ 36 6.1 6.2 6.3 6.4

Context _______________________________________ 36 Spanning in het stelsel: toezicht vrijwel afwezig _______________ 36 Conclusies voor Den Helder op basis van dit onderzoek ____________37 Aanbevelingen ___________________________________ 38

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

3 van 49

Bijlage 1: Deelvragen ________________________________________________________________________ 40 Bijlage 2: Normenkader ______________________________________________________________________ 41 Bijlage 3: Onderzoeksopzet en verantwoording _______________________________________________ 42 Bijlage 4: Lijst met geïnterviewde personen __________________________________________________ 43 Bijlage 5: Lijst met geraadpleegde bronnen __________________________________________________ 44 Bijlage 6: Bedrijven en omgevingsvergunning milieu _________________________________________ 46 Bijlage 7: Doelstellingen en wijze van meten OD NHN _________________________________________ 48

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

4 van 49

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

De uitvoering van veel gemeentelijke taken is in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij zogenaamde verbonden partijen komen te liggen. Door clustering van capaciteit kunnen verbonden partijen efficiëntie bereiken en kwaliteitsverbetering bewerkstelligen. Zo heeft de gemeente Den Helder samen met nog 16 andere gemeenten vanaf januari 2014 Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH)-taken op het gebied van milieu- en omgevingsrecht1 overgebracht naar een RUD (Regionale Uitvoeringsdienst). Vanaf 1 juli 2019 is die overgegaan in Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (OD NHN). Een belangrijk deel van de taken die OD NHN uitvoert, zijn wettelijke taken van gemeenten (de zogenaamde basistaken). De OD NHN voert ook, op verzoek van individuele of meerdere gemeenten, aanvullende taken uit. De gemeenten zijn gezamenlijk zowel eigenaar als opdrachtgever van de OD NHN. De colleges zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering van de taken door OD NHN. De eindverantwoordelijkheid ligt formeel bij de raad.

1.2

Doel en vraagstelling

Het doel van het onderzoek is inzicht verkrijgen in het Helderse milieu-gerelateerde VTH-beleid en beoordelen in welke mate de uitvoering ervan door de OD NHN doeltreffend is en in welke mate de raad kan bijsturen, ook rekening houdend met de voorgenomen invoering van de Omgevingswet2. De centrale onderzoeksvraag van het rekenkamercommissieonderzoek luidt: Is de Omgevingsdienst NHN voldoende toegerust om de milieu-gerelateerde VTH-taken voor Den Helder efficiënt en effectief te vervullen nu en in de nabije toekomst? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden zijn deelvragen geformuleerd.

Deelvragen Thema A: Beleidsvorming en opdrachtverstrekking 1 Welke wettelijke taken en welke plustaken voert de omgevingsdienst uit voor de gemeente Den Helder? 2 Om hoeveel en welke typen bedrijven gaat het in Den Helder? Hoeveel vallen er onder het bevoegd gezag van de provincie? Om welke typen vergunningen gaat het? 3 Welke kwaliteitseisen stelt de gemeente Den Helder aan de uitvoering van de milieugerelateerde VTH-taken? 4 Welk budget heeft de gemeente Den Helder hiervoor beschikbaar gesteld aan de omgevingsdienst? Thema B: Uitvoering milieu-gerelateerde VTH-taken 2019-2021 5 Hoe ziet de uitvoering door de omgevingsdienst er in de praktijk uit? 6 Hoe verloopt de afstemming tussen de Omgevingsdienst en de gemeente Den Helder?

1 2

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/10/14/invoering-van-de-omgevingswet-naar-1-juli-2023

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

5 van 49

7

Welke output levert de omgevingsdienst in termen van administratief toezicht, controles ter plaatse, handhaving en per ultimo sancties bij bedrijven? 8 Welke output levert de omgevingsdienst in termen van afhandeling van meldingen, klachten en verzoeken tot handhaving? 9 In hoeverre realiseert de OD NHN de kwaliteitseisen die de gemeente Den Helder stelt aan de milieu-gerelateerde VTH-taken (effecten)? 10 Hoe beoordelen stakeholders (ambtelijk, bestuurlijk, bedrijven) de uitvoering van de milieugerelateerde VTH-taken? Thema C: Voorbereiding op de Omgevingswet 11 Welke aanvullende of gewijzigde taken brengt de invoering van de Omgevingswet met zich mee? 12 In hoeverre vraagt dit om aanvullende afspraken met de omgevingsdienst? Thema D: Informatievoorziening gemeenteraad 13 In hoeverre is de gemeenteraad geïnformeerd over gerealiseerde output en de realisatie van de kwaliteitseisen VTH door de OD NHN? 14 Hoe kan de raad met deze informatie invulling geven aan haar controlerende en kaderstellende taken?

1.3

Normenkader

De bevindingen zijn getoetst aan een normenkader dat is opgenomen in Bijlage 2. Het normenkader volgt de verschillende stadia van de beleidscyclus: beleidsvorming & opdrachtverstrekking, uitvoering & realisatie, bijsturing (voorbereiding op de Omgevingswet) en informatievoorziening aan de raad. We hanteren de volgende kleurcodering om weer te geven hoe er wordt gescoord op de toetsingscriteria: : er wordt geheel voldaan aan de norm, er is geen verbeterpotentieel; : er wordt voldaan aan de norm, maar er is verbeterpotentieel; : er wordt niet voldaan aan de norm, verbeteringen zijn noodzakelijk; : de prestatie is ondermaats en verbeteringen zijn dringend nodig; N.t.b. : niet te beoordelen.

1.4

Onderzoeksopzet

Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Aan het begin van het onderzoek zijn diverse relevante documenten geraadpleegd. Daarnaast zijn interviews afgenomen met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen en met betrokkenen bij de Omgevingsdienst NHN. Om een indruk te krijgen van het perspectief van inwoners, is bij beide omgevingsdiensten een overzicht opgevraagd van de in 2019, 2020 en 2021 ingediende meldingen, klachten en handhavingsverzoeken van inwoners ten aanzien van Helderse bedrijven. Ook is uitgevraagd wat er is gedaan met deze meldingen, klachten en handhavingsverzoeken. Daarnaast is het bedrijfsperspectief onderzocht: met 4 Helderse ondernemers die in 2022 contact hadden met de OD NHN heeft een telefonisch interview plaatsgevonden over hoe zij de VTH-dienstverlening door OD NHN ervaren. De Helderse Ondernemersvereniging is benaderd met de vraag welke signalen zijn van ondernemers ontvangen als het gaat om vergunningverlening en/of de omgevingsdienst. Tot slot is er een

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

6 van 49

raadsessie gehouden om de input van de raad op te halen. De concept-nota van bevindingen is beschikbaar gesteld voor ambtelijk wederhoor. Voor meer informatie over deze onderzoeksmethoden wordt verwezen naar Bijlage 3 met de onderzoeksopzet en verantwoording.

1.5

Scope

Het onderzoek richt zich primair op de milieu-gerelateerde VTH-taken. Het gaat hier om controles van bedrijven op voor de omgeving hinderlijke uitstoot van geur, stof, geluid en gevaar. De OD NHN voert ook andere taken uit op het gebied van de Wabo. Het gaat hier bijvoorbeeld om energiebesparing bij bedrijven, milieuadviestaken en toezicht op zwemwater. Dit onderzoek verkent in welke mate de invoering van de Omgevingswet op dergelijke aspecten om aanvullende afspraken vraagt. De dienstverlening door Omgevingsdienst NZGK valt buiten de scope van dit onderzoek.

1.6

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft het beleid van de gemeente Den Helder en de opdracht die is verstrekt aan de OD NHN: welke kwaliteitseisen stelt de gemeente, welk budget stelt zij daar tegenover en welke taken worden hiervoor opgepakt door de OD NHN. Hoofdstuk 3 gaat over de uitvoering van de milieu-gerelateerde VTH-taken en wat dit oplevert in termen van output (bijvoorbeeld controles, handhaving en sancties) en outcome (realisatie kwaliteitseisen gemeente Den Helder). Hoofdstuk 4 bevat de voorbereiding op de Omgevingswet. Hoofstuk 5 gaat in op de informatie die de gemeenteraad ontvangt en hoe ze daarmee haar kaderstellende en controlerende taak kan invullen. In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen. Een uitgebreide toelichting op de deelvragen, het normenkader, de onderzoeksopzet, de interviewlijst en de lijst met geraadpleegde bronnen staan in de bijlagen.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

7 van 49

2

Beleid en opdrachtverstrekking

2.1

Inleiding

De verhouding tussen de omgevingsdienst en een deelnemende gemeente is op dit moment onderwerp van een landelijke discussie. In de literatuur wordt gesproken van diverse paradoxen. Gemeenten en de provincie zijn zowel eigenaar van de omgevingsdiensten als opdrachtgever en zijn daardoor tegelijkertijd klant en eindverantwoordelijk. Formeel vindt beleidsvorming plaats op gemeentelijk niveau en de uitvoering door de omgevingsdiensten. In de praktijk trekken omgevingsdiensten ook veel beleidsvormende taken naar zich toe, omdat zij beschikken over de expertise en omdat beleid regionaal afgestemd moet worden. Het budget dat beschikbaar is, wordt bepaald door de algemeen bestuursleden van de omgevingsdiensten (doorgaans per gemeente een wethouder en per provincie een gedeputeerde), maar tegelijkertijd kunnen gemeenten ook zelfstandig producten en diensten inkopen van een omgevingsdienst. In de komende paragrafen wordt aan de hand van de onderzoeksvragen de situatie van Den Helder geschetst en wordt besproken wat de doorwerking is van deze paradoxen op het beleid en de opdrachtverstrekking van de gemeente Den Helder. In de afsluitende paragraaf staat in hoeverre de gemeente Den Helder voldoet aan de betreffende normen.

2.2

Wettelijke taken, plustaken en extra taken OD

De VTH-taken die opgenomen staan in de Wabo (en onder meer genoemd worden in het Bor, het Besluit Omgevingsrecht3) worden verdeeld tussen provincie, gemeente en omgevingsdiensten. Gemeenten zijn wettelijk verplicht een aantal (meer complexe) taken te beleggen bij de omgevingsdiensten en hebben daarnaast beleidsvrijheid om ervoor te kiezen andere taken zelf uit te voeren of eveneens te beleggen bij de omgevingsdienst. De wettelijke taken worden de basistaken genoemd en de overige taken de plustaken. Gemeenten kunnen naast deze wettelijke taken en plustaken ook andere diensten afnemen bij een omgevingsdienst, buiten de VTH-taken (de zogenaamde extra taken). Voorbeelden hiervan zijn advisering, hulp bij participatietrajecten of extra ondersteuning bij andere toezichthoudende taken. Tijdens de coronacrisis heeft de omgevingsdienst bijvoorbeeld gemeenten geholpen bij het controleren van het naleven van de coronamaatregelen. De Omgevingsdienst NHN maakt in zijn door de deelnemers vastgestelde VTH strategie 2021 – 2023 op de volgende (globale) wijze onderscheid tussen basis- en plustaken4: Basistaken omvatten alle in artikel 7.1 Besluit omgevingsrecht, genoemde werkzaamheden (taken). Plustaken omvatten alle niet in artikel 7.1 Besluit omgevingsrecht, (impliciet) genoemde werkzaamheden voor vergunningverlening, handhaving en toezicht.

Deelnemende gemeenten sluiten met de omgevingsdienst aparte dienstverleningsopdrachten (DVO) af waarin opgenomen staat welke plustaken er naast de basistaken worden afgenomen. De DVO die gemeente Den Helder afsloot met de OD NHN stamt uit 2015 toen de OD NHN nog de RUD

3 4

https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/besluit/beschrijving-bor/ VTH strategie 2021 – 2023 pagina 35

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

8 van 49

heette. De afspraken die in deze DVO staan, zijn nog steeds van kracht, hoewel het aantal taken de afgelopen jaren wel is uitgebreid (op het gebied van asbest en natuur, hierop moet het DVO nog worden aangepast). Naast de basistaken die in het Besluit Omgevingsrecht5 (Bor) genoemd staan, neemt Den Helder op grond van de DVO verschillende plustaken af op het gebied van: Regulering, bodem, geluid en lucht, externe veiligheid, ruimtelijke ordening en milieu, natuur, gemeentelijk rioleringsplan, afvalinzameling, gemeentelijke afvaltaken, klimaat en duurzaamheid en diverse subsidieregelingen. Bij de basis- en plustaken horen verschillende soorten activiteiten die de OD NHN voor de gemeente uitvoert. Het gaat onder meer om controleren van naleving (toezicht en handhaving, waar nodig sancties opleggen) en adviseren over de vergunningverlening. Welke activiteiten op jaarbasis precies voor een gemeente worden uitgevoerd, wordt opgenomen in het uitvoeringsprogramma (zie paragraaf 2.4). Bij de totstandkoming van de gemeenschappelijke regeling is de afspraak gemaakt dat deelnemende gemeenten plustaken weer kunnen terugnemen. In 2017 heeft de gemeente Schagen gebruik gemaakt van deze optie. Hoewel de mogelijkheid tot het terugnemen van taken toegestaan was, bleek in de praktijk onduidelijkheid te bestaan onder welke voorwaarden dit mogelijk was.

Dit leidde tot een meerjarige onderhandeling6.

2.3

Bedrijven in Den Helder en relatie met OD NHN

Ondernemers zijn verantwoordelijk voor het naleven van milieuregels. De Omgevingsdienst ziet hier namens de gemeente op toe en voert de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving uit. Niet ieder bedrijf heeft milieubelastende activiteiten. Het Activiteitenbesluit milieubeheer7 bepaalt of bedrijven en instellingen (in het Activiteitenbesluit milieubeheer aangeduid als ‘inrichtingen’) een omgevingsvergunning milieu nodig hebben of eventueel meldingsplichtig zijn. Een uitgebreide toelichting hierop, plus een vergelijking met het totaal aantal bedrijven naar sector in Den Helder staat in Bijlage 6.

Inzicht in aantallen bedrijven ontbreekt in Den Helder De gemeente Den Helder heeft als verantwoordelijke geen inzicht in hoeveel bedrijven en instellingen in Den Helder meldingsplichtig zijn of milieuvergunning plichtig zijn. Daarbij heeft de gemeente Den Helder ook geen inzicht in hoeveel en welke (meer milieubelastende) bedrijven vallen onder het toezicht van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (NZKG). Defensieinrichtingen en de luchtvaart vallen onder het toezicht van de ILT. Sinds 2022 krijgt de gemeente Den Helder een lijst opgestuurd met daarin genoemd welke bedrijven er gecontroleerd gaan worden. Uit informatie die de OD NHN leverde in het kader van dit onderzoek, blijkt dat Den Helder in totaal 1. 000 meldingsplichtige bedrijven en 46 vergunningsplichtige bedrijven telt, waarvan er

5

https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/besluit/beschrijving-bor/ Zie: www.noordhollandsdagblad.nl%2Fcnt%2Fdmf20190715_34458772%3F en de 191219 brief beantwoording vragen uit de commissie NLG 25 november over OD van de Provincie Noord Holland. 7 https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/ 6

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

9 van 49

26 vallen onder de OD NHN waar gemeente Den Helder als bevoegd gezag optreedt. De andere 20 vallen onder het bevoegd gezag van de provincie of het ILT. Het aantal meldingsplichtige bedrijven kan per periode verschillen. Voor de omgevingsdienst is de aanwezigheid van de haven, het heliplatform en het motorcrossterrein kenmerkend voor de gemeente Den Helder. Ook beschikt Den Helder, meer dan andere gemeenten, over constructiebedrijven die vanwege de aard van hun werkzaamheden vaker gecontroleerd moeten worden. Andere gemeenten hebben andere bedrijvenclusters met specifieke aandachtspunten. Over de hele linie wijkt Den Helder qua type inrichtingen (die vallen onder het toezicht van de OD NHN) en de relatieve zwaarte daarvan niet af van andere gemeenten van gelijke omvang, zo blijkt uit interviews met betrokkenen bij de OD NHN.

2.4

VTH-beleid en kwaliteitseisen Den Helder en OD

In deze paragraaf komen achtereenvolgens aan bod het gemeentelijk VTH-beleid, het VTHbeleid van de OD NHN, de door de OD NHN geformuleerde kwaliteitseisen, de gemeentelijke kwaliteitseisen, de ambtelijke en bestuurlijk borging van de relatie met de OD NHN en de wederzijdse afspraken in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.

Gemeentelijk VTH-beleid gaat niet over milieu-gerelateerde VTH-taken De gemeente Den Helder heeft de hoofdlijnen van het VTH-beleid vastgelegd in Vergunningen, Toezicht en Handhavingsbeleid 2021-2022 (hierna: VTH-beleid 2021-2022).8 Dit beleid wordt elke twee jaar uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Jaarlijks worden de resultaten van dit beleid gemonitord en geëvalueerd. Indien nodig worden de uitgangspunten van het beleid op grond van de evaluatie aangepast. In het VTH-beleid 2021-2022 staat over de milieu-gerelateerde VTH taken: “de gemeente Den Helder heeft haar milieutaken ondergebracht bij de OD NHN. De OD NHN is verantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving van milieuwetgeving. Beleid voor het milieudeel wordt apart binnen de gemeente vastgesteld en maakt geen onderdeel uit van dit VTH beleid.” De betrokken medewerkers benadrukken dat het gemeentelijk VTH-beleid en het beleid van de OD NHN dat toeziet op de milieuwetgeving ‘gescheiden werelden zijn’. In het VTH beleid 2021-2022 is als ambitie opgenomen om intensiever samen te gaan werken met de Omgevingsdienst NHN. De gemeente Den Helder beschikt niet (meer) over eigen milieubeleid waar de dienstverlening van de OD NHN aan getoetst kan worden. Ook de jaarlijkse evaluatie van het gemeentelijke VTH-beleid ziet niet toe op het milieuonderdeel.

In het VTH-beleid 2021-2022 wordt genoemd dat de OD NHN zelf de evaluatie van het milieubeleid verzorgt. Hiermee wordt in de praktijk de vierde kwartaalrapportage bedoeld. De gemeente Den Helder toetst dus niet zelf of de uitvoering van de VTH-taken aan de verwachtingen voldoen.

Regionaal VTH-beleid zorgt voor level playing field Een omgevingsdienst is in essentie een uitvoeringsdienst die beleid uitvoert dat door de deelnemers (gemeenten en provincies) wordt vastgesteld. Dat betekent dat op papier de OD NHN

8

Te vinden op: https://gemeenteraad.denhelder.nl/Documenten/bijlage/VTH-beleid-2021-2022-1.docx

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

10 van 49

geen beleidsvormende functie heeft. In de praktijk kan er wel beleid gecreëerd worden. Dat heeft te maken met de onafhankelijke positie van een OD en het regionale karakter. Voor alle OD NHN taken geldt volgens de OD NHN zelf zoveel mogelijk het principe van een ‘level playing field’ (gelijk speelveld). Een level playing field heeft als uitgangspunt dat initiatieven en activiteiten in een gelijke situatie gelijk worden behandeld. De OD NHN wil een LPF-niveau bereiken dat wordt onderschreven door alle deelnemers van de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. De OD NHN stelt hiervoor periodiek een regionale VTH-strategie op.9 Na instemmen van het algemeen bestuur van de OD NHN wordt deze strategie voorgelegd ter besluitvorming aan de colleges van de deelnemende overheden. Het is aan de colleges van de deelnemers als bevoegde gezagen om de VTH strategie vervolgens vast te stellen. Het is vervolgens de taak van de colleges om deze documenten aan de gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten bekend te maken (ter kennisname). Momenteel geldt de VTH-strategie 2021-2023 (hierna: VTH-strategie). In deze strategie staan de doelen genoemd die de OD NHN wil bereiken voor alle deelnemers, de strategieën die daarvoor worden toegepast en de manier waarop de resultaten worden gemonitord.

In de inleiding van de kadernota 2022 wordt de VTH-strategie ‘de kern van onze organisatie’ genoemd door de OD NHN.

Kwaliteitseisen van de Omgevingsdienst niet SMART In de VTH-strategie heeft de OD NHN doelen en indicatoren vastgesteld en beschreven op welke wijze de monitoring zal plaatsvinden voor de thema’s: • Aanvragen en melden • Omgevingsvergunningen • Aanvraag maatregel • Maatwerkvoorschriften • Preventie • Toezicht • Ketentoezicht • Opleggen sancties • Klachten Een overzicht van deze thema’s, doelen, indicatoren en monitoring is opgenomen in bijlage 7. De doelen die de OD NHN nastreeft zijn niet SMART geformuleerd. Een deel van de doelen en indicatoren kan (nog) niet gemeten worden. Naast de doelen die in de VTH-strategie staan kan de OD NHN in samenspraak met de betreffende gemeente ook doelen formuleren die in de uitvoeringsprogramma’s van de betreffende gemeente staan.

Gemeente Den Helder heeft geen eigen kwaliteitseisen Elke gemeenteraad moet op grond van de Wabo en het Bor op eigen gezag een verordening vaststellen die ertoe dient ‘een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving’ van de basistaken te waarborgen. Den Helder heeft de modelverordening van de VNG overgenomen en vastgesteld. Deze verordening10 bevat een verwijzing naar de kwaliteitscriteria waaraan de VTHtaken moeten voldoen. Deze kwaliteitscriteria worden landelijk vastgesteld door het

9 10

Te vinden op: https://www.odnhn.nl/Opdrachtgevers/Regionale_VTH_strategie_2021_2023 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR644647/1

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

11 van 49

Interprovinciaal Overleg (IPO), het Rijk en de Verenigingen van Nederlandse Gemeenten (VNG). Op dit moment gelden landelijk de kwaliteitscriteria 2.2. Daarnaast kan een gemeente ervoor kiezen om ook kwaliteitseisen te formuleren waaraan de uitvoering van de plustaken die zij hebben ondergebracht moet voldoen. De gemeente Den Helder heeft daarvoor geen eisen geformuleerd in een eigen verordening. De kwaliteitscriteria stellen concrete eisen aan de medewerkers die bepaalde VTH-taken uitvoeren. Een medewerker moet onder meer beschikken over het juiste opleidingsniveau en voldoende tijd besteden aan de taken om deze vakkundig uit te kunnen voeren. In 2014 zijn de kwaliteitscriteria 2.1 vastgesteld en in 2019 (na een internetconsulatie) de kwaliteitscriteria 2.2. De verordening van de gemeente Den Helder verwijst nog naar de oude kwaliteitscriteria, maar in de interviews met medewerkers wordt gesproken over de nieuwe variant.

Bestuurlijk borging van de relatie met de OD NHN formeel passend Het college is verantwoordelijk als het gaat om de kwaliteit van de uitvoering van de dienstverlening door OD NHN. De uitvoering is ondergebracht bij de directeur van de OD NHN, wat ook gebruikelijk is11. De gemeente Den Helder heeft dit juridisch geregeld in de taakoverdracht die al staat in de DVO (dienstverleningsopdracht) en het besluit met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling12. Er zijn gemeenten die een aparte mandaatregeling hebben vastgesteld. Voor de gemeente Den Helder is die mandaatregeling er niet. Medewerkers van de OD NHN geven aan dat er voldoende mandaat is om aan finale geschilbeslechting te kunnen doen. De directeur van de OD NHN is adviseur van zowel het AB (Algemeen Bestuur) als van het DB (dagelijks bestuur) van de OD NHN. De gemeente Den Helder heeft (in de vorige collegeperiode) als AB-lid de wethouder Bestuur & organisatie afgevaardigd. Dit betekent dat er niet is gekozen voor een wethouder die inhoudelijk betrokken is bij beleid en uitvoering door de OD NHN. Inhoudelijk betrokken zijn bijvoorbeeld: een wethouder duurzaamheid, energietransitie, ruimtelijke ordening, landbouw en/of vergunningverlening. Overigens is de keuze voor een AB-lid dat stuurt op de personeel en organisatie of financiën gebruikelijk.

Het bestuur van een omgevingsdienst (AB en DB) stuurt vooral op financiën en niet op de inhoudelijke prestaties van de omgevingsdienst 13. De bestuurlijke interviews bevestigen dit. Volgens de Commissie Van Aartsen is dat ook logisch, omdat afgesproken takenpakketten, mandaat en kwaliteitsverordeningen per bevoegd gezag (kunnen) verschillen. De rol die het AB-lid van Den Helder invult (sturen op financiën), is daarmee passend, zo lang het gehele college zicht heeft op de kwaliteit van de uitvoering van de dienstverlening door OD NHN. In de huidige collegeperiode is de wethouder RO afgevaardigd als AB-lid. Dit is niet gebruikelijk volgens de Commissie Van Aartsen, maar biedt mogelijk wel aanknopingspunten om de inzet van OD NHN en de ontwikkelingen rondom de Omgevingsvisie met elkaar in verband te brengen.

11

Commissie Van Aartsen https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR656967 13 Pagina 33 Commissie Van Aartsen 12

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

12 van 49

2.5

Budget

Tussen omgevingsdiensten bestaan grote verschillen in de wijze van financieren. Op dit moment is er geen landelijk kader voor. Dat betekent dat de omvang van de financiering afhankelijk is van de afspraken die afzonderlijke omgevingsdiensten met hun eigenaren (provincie en gemeenten) maken. Indien bijdragen vallen onder de lumpsum financiering (structureel geld) dan wordt hier eerder of in de toekomst personeel voor aangetrokken. Dit is bijvoorbeeld aan de orde als een gemeente taken aan de OD NHN overdraagt.

Lumpsumfinanciering op basis van oude afspraken geeft inzicht in uren De OD NHN werkt momenteel met een “gelaagde inkomstenstructuur” waarbij een lumpsumfinanciering de kern vormt, aangevuld met inkomsten die afkomstig zijn uit aparte projecten en per jaar kunnen verschillen. De lumpsumfinanciering is tot stand gekomen op grond van oude afspraken die stammen uit de tijd dat de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD, tegenwoordig OD) vormgegeven werden. De OD NHN omschrijft in de jaarstukken de inkomstenstroom als volgt: “De OD NHN heeft twee financieringsstromen, te weten de Milieutaken bij oprichting (2014) van de OD NHN en de in 2016 overgekomen VTH-plustaken van de provincie Noord-Holland Noord”. De VTH-plustaken van de provincie vormen meer dan de helft van de inkomsten van de omgevingsdienst. De OD NHN geeft aan dat het bestaansrecht van de OD NHN in het geding komt als deze inkomsten zouden wegvallen. Het onderscheid in milieutaken en VTH-plustaken in de begroting en de jaarrekening van de OD NHN is niet hetzelfde als het onderscheid dat in de vorige paragraaf gemaakt werd (de basis- en plustaken van een gemeente). In de begroting verwijzen de VTH-plustaken naar de provinciale plustaken. Onder de milieutaken van de gemeente vallen zowel de basis- als de plustaken.

De vaste bijdrage voor Den Helder is14: Tabel 2.1 - Bijdrage milieutaken gemeente Den Helder aan OD NHN 2021 en 2022 Begroting 2021

Indexatie

Bijdrage 2022

€ 876.979

€ 11.401

€ 888.380

Voor deze lumpsumfinanciering maken deelnemende gemeenten aanspraak op een aantal uren. Het uurtarief 2022 is voor gemeentelijke milieutaken € 91,28 (uurtarief 2021 € 90,11 geïndexeerd met 1,3%).Voor Den Helder geldt volgens de geïnterviewde ambtelijk betrokkenen dat circa 60% van het budget naar de basistaken gaat en 40% naar plustaken. Er wordt in de financiering geen onderscheid gemaakt tussen VTH-kerntaken en andere activiteiten, wat betekent dat de toename van andere activiteiten ten koste kan gaan van de VTH-basistaken. De gemeente Den Helder maakt op jaarbasis aanspraak op ongeveer 9.730 uur aan capaciteit. De begroting van de OD NHN voor aankomende jaar wordt halverwege het jaar vastgesteld. Bij het opstellen van het uitwerkingsprogramma wordt door de OD voor een deelnemende gemeente ingekleurd welke activiteiten men beoogt uit te voeren en tegen welke kosten (urenaantallen). Als de voorgestelde activiteiten het aantal begrote uren overschrijden, moet de gemeente Den Helder akkoord geven aan de budgetoverschrijding of een aangepast uitvoeringsprogramma

14

De bedragen zijn afkomstig uit de begroting die in juli 2021 door het algemeen bestuur van de OD NHN is vastgesteld.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

13 van 49

vaststellen dat wel binnen het budget blijft. De gemeente kan veranderingen aanbrengen in de prioritering van de activiteiten waardoor ze binnen het budget blijven. De gemeente Den Helder krijgt vier keer per jaar een kwartaalrapportage over de gerealiseerde uren en activiteiten.

2.6

Oordeel Rekenkamercommissie

De norm die de RKC hanteert luidt: Er is integraal door de raad vastgesteld VTH-beleid geformuleerd. De afspraken met de OD NHN passen bij het gemeentelijke beleid. Daarbij zijn onderstaande toetsingscriteria van belang:

Toetsingscriteria beleid en opdrachtverstrekking De doelen van het beleid zijn SMART beschreven. De beschikbare middelen passen bij de ambities. De afspraken met de OD NHN sluiten aan bij het gemeentelijk beleid. De beschikbare middelen zijn passend bij de dienstverleningsopdracht (DVO). De verantwoordelijkheid binnen de gemeentelijke organisatie is passend belegd.

Beoordeling n.t.b. n.t.b. n.t.b.

Toelichting op de beoordeling van de normen Het college is verantwoordelijk als het gaat om de kwaliteit van de uitvoering van de dienstverlening door OD NHN. De uitvoering is ondergebracht bij de directeur van de OD NHN, wat ook gebruikelijk is. De gemeente Den Helder heeft dit juridisch geregeld in de taakoverdracht die al staat in de DVO (dienstverleningsopdracht) en het besluit met betrekking tot de gemeenschappelijke regeling. De mandatering wordt als passend ervaren, hoewel er geen aparte mandaatregeling is zoals die er in sommige gemeenten wel is. Gemeente Den Helder heeft geen eigen VTH-beleid voor de milieutaken. In de regiobrede VTHstrategie 2021-2023 staan doelen. Deze doelen zijn niet SMART geformuleerd en kunnen (nog) niet allemaal gemeten worden. Hierdoor is het niet goed mogelijk om te beoordelen of de beschikbare middelen passen bij de gemeentelijke ambities. De gemeente Den Helder stuurt primair op ureninzet ten aanzien van verschillende basis- en plustaken. De gemeente Den Helder heeft echter geen zicht op hoeveel bedrijven er zijn in Den Helder waarop VTH van toepassing is. In de Dienstverleningsopdracht (DVO) uit 2015 staan alleen de taken die de OD NHN op dat moment uitvoerde voor de gemeente Den Helder. Inmiddels is het aantal taken uitgebreid maar is de DVO niet aangepast.

De wethouder die in de vorige collegeperiode was afgevaardigd als lid van het AB van de OD NHN heeft geen vakinhoudelijke relatie met het werk van de OD NHN. Het AB stuurt met name op financiën. Dit is in lijn met de werking van het stelsel en zoals het bij veel gemeenten is ingericht. De bestuurlijke borging is daarmee passend belegd maar door het ontbreken van inhoudelijk beleid is het de vraag of het college, vanuit beleidsinhoudelijk perspectief, kan beoordelen hoe het is gesteld met de kwaliteit van de uitvoering van de dienstverlening door OD NHN. In de nieuwe collegeperiode is als AB-lid afgevaardigd de wethouder van RO.

Eindoordeel opdrachtverstrekking De RKC oordeelt dat de gemeente Den Helder geen integraal door de raad vastgesteld milieugerelateerd VTH-beleid heeft. De OD NHN heeft in de regiobrede VTH-strategie 2021-2023 doelen opgenomen. Dit is in lijn met de werking van het stelsel. Deze regionale doelen zijn niet SMART geformuleerd en kunnen (nog) niet allemaal gemeten worden. Het is in dit onderzoek

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

14 van 49

niet duidelijk geworden of de mandatering passend geregeld is. Bovendien is de DVO niet actueel. Hierdoor kan de gemeente Den Helder niet inhoudelijk beoordelen of de (financiële) afspraken met de OD NHN passen bij het gemeentelijke beleid. De gemeente Den Helder stuurt primair op ureninzet ten aanzien van verschillende basis- en plustaken.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

15 van 49

3

Uitvoering milieu-gerelateerde VTH-taken

3.1

Inleiding

Zoals uit het vorige hoofdstuk blijkt, ligt de uitvoering van de milieu-gerelateerde VTH-taken van de gemeente Den Helder volledig bij de OD NHN. Paragraaf 3.2 beschrijft hoe de OD NHN de taken uitvoert. Paragraaf 3.3 gaat in op hoe de afstemming tussen de gemeente en de OD NHN is georganiseerd, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Paragraaf 3.4 beschrijft de output die de OD NHN realiseert, inclusief klanttevredenheid van inwoners en bedrijven. Paragraaf 3.5 beschrijft in hoeverre de uitvoering voldoet aan de kwaliteitseisen. Paragraaf 3.6 gaat in op hoe de OD NHN en de gemeente Den Helder de onderlinge samenwerking beoordelen. Dit hoofdstuk sluit af met een oordeel van de Rekenkamercommissie over de doelmatigheid van de uitvoering. Daarmee wordt bedoeld in hoeverre het duidelijk is welke diensten OD NHN levert en hoe die zich verhouden tot de verstrekte opdracht.

3.2

Organisatie uitvoering door OD NHN

De OD NHN voert niet alleen taken uit voor de gemeente Den Helder maar voor zestien deelnemende gemeenten binnen de regio en de provincie Noord-Holland. De organisatie kan dus niet losgezien worden van de regio en de uitvoering kent ook een regionaal karakter. Medewerkers van de OD NHN zijn dus actief binnen en voor verschillende gemeenten tegelijkertijd en niet specifiek voor de gemeente Den Helder. De medewerkers van de OD NHN werken vanuit standplaats Hoorn.

Prioritering werkzaamheden op basis van risicoanalyse De OD NHN prioriteert de benodigde werkzaamheden voor de gemeente Den Helder op basis van vaste procedures met risicoanalyses en op grond van ontvangen klachten, meldingen, aanvragen en verzoeken (tot handhaving). In de VTH-strategie staat welke inrichtingen een hoger risico met zich meebrengen dan anderen en daarom vaker gecontroleerd moeten worden. Gemeenten kunnen binnen de regio van elkaar van karakter verschillen. De gemeente Den Helder beschikt volgens de OD NHN over veel constructiebedrijven die volgens het risicoschema vaker gecontroleerd moeten worden. De periode waarop deze evaluatie betrekking heeft overlap met de coronacrisis. Deze crisis had directe gevolgen voor de uitvoering van werkzaamheden door de OD NHN. Er kwamen minder klachten en meldingen binnen over geluidsoverlast en geurhinder bij bijvoorbeeld horeca en evenementen, waardoor de OD NHN minder handhavend hoefde op te treden bij deze bedrijfsactiviteiten. In plaats daarvan heeft de OD NHN ondersteuning geboden bij het toezicht houden op het naleven van de coronamaatregelen.

Robuustheid cruciaal maar moeilijk te beoordelen Robuustheid (zie onderstaand kader) van de organisatie is bepalend in hoeverre een omgevingsdienst de taken naar behoren kan uitvoeren. In totaal zijn er 29 omgevingsdiensten in Nederland. Het evaluatierapport van TwijnstraGudde15 laat zien dat de OD NHN qua formatie in 2020 tot de acht grootste omgevingsdiensten behoort maar niet veel afwijkt van de middenmoot.

15

TwijnstraGudde (2021): Omgevingsdiensten in beeld

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

16 van 49

Figuur 3.1 - Omgevingsdiensten in Nederland naar FTE, bron: Omgevingsdienst in Beeld

De OD NHN geeft aan voldoende robuust te zijn. De organisatie heeft de afgelopen jaren meer taken gekregen en is qua formatie uitgebreid. De kanttekening die de OD NHN plaatst is dat er extra investeringen nodig zijn om toekomstbestendig te blijven, in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelen en de benodigde data te kunnen ontsluiten. Hierbij speelt volgens de OD NHN mee dat de organisatie de komende jaren te maken zal krijgen met een uitloop aan personeel, onder meer vanwege de vergrijzing. Volgens de Commissie Van Aartsen is robuustheid van de omgevingsdiensten een van de pijlers binnen het VTH-stelsel, volgens de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan het VTH-stelsel. Robuustheid wil zeggen dat de omgevingsdienst opgewassen is tegen de veelheid en diversiteit aan taken die de dienst opgedragen krijgt. Daarvoor is ‘kritische massa’ vereist: een zodanige omvang dat de organisatie in voldoende mate beschikt over de gespecialiseerde technische en juridische kennis die een effectieve en rechtmatige toepassing en handhaving van het omgevingsrecht mogelijk maakt. Het is in het kader van deze evaluatie niet mogelijk gebleken om vast te stellen in welke mate de OD NHN robuust is.

Robuustheid is onderwerp van een landelijke discussie en op dit moment zijn daar nog geen normen voor vastgesteld.16 De landelijke kwaliteitscriteria betreffen de kwaliteiten waaraan medewerkers moeten voldoen, niet de robuustheid van de organisatie.

16

Een maatstaf om de robuustheid van de omgevingsdienst aan te ijken, is volgens de Commissie Van Aartsen het

aantal en de variatie aan inrichtingen onder het gezag van de omgevingsdienst, in verhouding tot het aantal en de kwaliteiten van het personeel. De Commissie Van Aartsen adviseert om een landelijke ondergrens vast te stellen zodat duidelijk is of een omgevingsdienst aan deze kritische massa voldoet. Het rapport van Twynstra Gudde ‘omgevingsdienst in beeld’ dat de adviezen van de Commissie Van Aartsen verder uitwerkt en ook de OD NHN in beeld brengt constateert dat in de praktijk deze ondergrens lastig vast te stellen is. De vraag is volgens de onderzoekers niet zozeer of er een absolute ondergrens in aantallen inrichtingen of fte moet zijn, maar of de omgevingsdiensten voldoende gekwalificeerd zijn om deze taken op het vereiste inhoudelijke niveau uit te kunnen voeren. Hier zijn op dit moment nog geen normen voor vastgesteld.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

17 van 49

3.3

Afstemming bestuurlijk en ambtelijk tussen gemeente en OD NHN

Ambtelijke afstemming via accounthouders, uitvoeringsprogramma en AOGP Het contact op ambtelijk niveau tussen de OD NHN en de gemeente Den Helder vindt plaats via de accounthouders. Voor de gemeente Den Helder is dit de adviseur natuur en milieu. De gemeente Den Helder kende de afgelopen jaren een groot verloop van accounthouders voor de OD NHN. Per afzonderlijke deelnemer wordt door de OD NHN in samenspraak met de gemeentelijke accounthouder een jaarlijks uitvoeringsprogramma opgesteld waarin beschreven wordt welke activiteiten de OD NHN onderneemt voor de deelnemer. Het protocol is dat dit uitvoeringsprogramma wordt vastgesteld in het college van B&W. In Den Helder is het uitvoeringsprogramma de afgelopen jaren niet vastgesteld door het college. De OD NHN geeft aan geen zicht te hebben bij welke gemeenten dit wel of niet gebeurt. Tussen de OD NHN en de deelnemende gemeenten en de provincie vindt vier keer per jaar het Ambtelijk opdrachtgeversplatform overleg (AOGP, voorheen het OGON) plaats. Dit is een ambtelijk overleg ter voorbereiding van op de vergaderingen van het Algemeen Bestuur. Binnen dit overleg worden regionale uitdagingen besproken en wordt afgestemd hoe de gemeentelijke uitvoeringsprogramma’s eruit zullen zien.

In het AOGP worden in beginsel geen individuele zaken van deelnemers behandeld (zoals individuele uitvoeringsprogramma’s), tenzij de individuele deelnemer dit echt wenst en een breder belang is gediend. Ook wordt hier gesproken over budgetten, monitoring en verantwoording. Traditioneel sluiten hier als accounthouders de beleidsadviseurs op het gebied van (milieu-gerelateerde) VTH aan. Voor Den Helder is dit de hiervoor genoemde adviseur natuur en milieu. Het takenpakket van de OD NHN is afgelopen jaren gegroeid met taken op het gebied van duurzaamheid en ruimtelijke ordening. Hiervoor schuiven geen (extra) beleidsinhoudelijke gemeentelijke adviseurs aan bij het AOGP.

Bestuurlijke afstemming complex In bestuurlijk opzicht liggen de verhoudingen gecompliceerder. De gemeente Den Helder is zowel mede-opdrachtgever als mede-eigenaar van de OD NHN. Een collegelid van de gemeente Den Helder neemt zitting in het algemeen bestuur van de OD en heeft een gewogen stemrecht. Het AB stelt de producten uit de P&C-cyclus vast zoals de kadernota en de begroting. Meer hierover staat in paragraaf 5.2.

3.4

Output OD NHN voor Den Helder

Deze paragraaf beschrijft de output van OD NHN als het gaat om de geleverde producten en diensten, gerealiseerde doelstellingen, klanttevredenheid inwoners en klanttevredenheid ondernemers.

Kwartaalrapportage: geleverde producten en diensten inzichtelijk Elk kwartaal krijgt de gemeente Den Helder een kwartaalrapportage waarin verantwoording afgelegd wordt door de OD NHN over de tot dan toe bestede uren en verrichte activiteiten. In de rapportage staat ook in hoeverre deze overeenkomen met de prognoses die in het uitvoeringsprogramma voor dat jaar zijn gesteld. De vierde kwartaalrapportage legt verantwoording af over het gehele voorgaande jaar en kan beschouwd worden als de jaarrapportage en tegelijkertijd als jaar-evaluatie.

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

18 van 49

De verantwoording in de kwartaalrapportage van 2021 is gebaseerd op de PDC (productdienstencatalogus) die gebruikt kan gaan worden bij outputfinanciering (zie ook paragraaf 4.3). Het is daarmee inzichtelijk welke activiteiten en producten zijn afgenomen en welke uren daarbij horen. Een voorbeeld hiervan is te vinden in onderstaand figuur: Figuur 3.2 - Geleverde producten en diensten 2021 t.a.v. aanvragen VTH, kwartaalrapportage 2021 Q4

Dergelijke overzichten zijn er niet alleen voor de aanvragen VTH maar ook voor bezwaar, beroep, handhaving en overige projecten. Uit de kwartaalrapportages wordt niet duidelijk welke concrete adviezen OD NHN heeft verstrekt aan de gemeente Den Helder. In het uitvoeringsprogramma staat vermeld dat de advisering betrekking heeft op de bodemtaken, aanvragen vergunningverlening en bestemmingsplannen. De advisering betreft diverse milieuaspecten: geluid, luchtkwaliteit, externe veiligheid, bodem, lichthinder, duurzaamheid & klimaat en natuur. De geïnterviewde medewerkers van zowel de OD NHN als gemeente Den Helder geven aan dat de kwartaalrapportages wel inzichtelijk maken waarvoor betaald is, maar dat niet direct zichtbaar is wat het resultaat is van deze inspanningen. De vraag die hierbij speelt is wat het aantal uitgevoerde controles concreet betekent en wat de invloed daarvan is op het naleefgedrag van ondernemers. De OD NHN constateert onder meer dat naleefgedrag onder asbestsaneerders afgenomen is, maar kan niet specifiek aangeven wat daar de reden van is. Het valt uit de rapportage niet op te maken of meer of minder controles zouden kunnen leiden tot een verslechtering of verbetering van het naleefgedrag. De gemeente Den Helder geeft aan graag het naleefgedrag, eventueel uitgesplitst naar voor Den Helder relevante bedrijfstypen, in de rapportages terug te zien.

Kwartaalrapportage 2021: realisatie van doelen niet te meten In de laatste kwartaalrapportage van 2021 is er behalve voor de geleverde producten en diensten ook aandacht voor de realisatie van de doelen die gesteld zijn in de VTH-strategie 2021. Hiervoor zijn indicatoren vastgesteld in de VTH-strategie of in het uitvoeringsprogramma. Het blijkt in de

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

19 van 49

praktijk voor de OD NHN niet mogelijk om alle kwaliteitsindicatoren te gebruiken. Zij geven in de rapportage daarvoor de volgende toelichting17: In de regionale VTH-strategie is door de OD NHN aangegeven dat voor de monitoring van de daarin opgenomen indicatoren data-analisten nodig zijn. Dit bijvoorbeeld om het zaaksysteem hierop in te richten, gegevens te verzamelen en deze zodanig te veredelen dat bruikbare informatie ontstaat die overzichtelijk gepresenteerd kan worden. Hiervoor zijn middelen aangevraagd. Dit verzoek is door het Algemeen Bestuur afgewezen. Gevolg hiervan is dat de OD NHN niet over capaciteit beschikt om dit uit te voeren en de door ons gewenste invulling te geven aan de indicatoren in voorliggende rapportage. En als toelichting op de indicatoren zelf: De tijdigheid van producten kon in 2021 nog niet inzichtelijk worden gemaakt op het nieuwe dashboard. Omdat ook ons eerdere verzoek om in data-analyse te investeren door de raden is afgewezen wordt dit bemoeilijkt. Het verzoek te investeren in data-analyse geldt voor alle indicatoren. Alleen met goede registratie van alle procedurele stappen met de juiste systeeminrichting kan gekwantificeerd worden hoe goed de termijnen worden gehandhaafd.

Tijdens de interviews met medewerkers van de OD NHN wordt benadrukt dat er geïnvesteerd moet worden in de data-ontsluiting voordat de OD NHN in staat is om bepaalde data inzichtelijk te krijgen. Door medewerkers van gemeente Den Helder wordt ook gevraagd waarom de OD NHN niet eenvoudiger inzage kan geven in de beschikbare data. Zo is er binnen de gemeente Den Helder geen inzicht in hoeveel bedrijven en instellingen in de gemeente meldings- of vergunningsplichtig zijn, laat staan hoe het naleefgedrag van ondernemers is. Binnen de gemeente Den Helder bleek het (afgewezen) verzoek voor meer data-analisten bekend te zijn, maar de link met de ontbrekende kwaliteitsindicatoren in de rapportage is niet gelegd. Bestuurders en medewerkers van Den Helder gaven wel aan dat zij vonden dat het verzoek van de OD NHN voor meer capaciteit onvoldoende was onderbouwd.

Klanttevredenheid inwoners onbekend Afhankelijk van de locatie waarop bedrijven met een grotere milieubelasting gevestigd zijn, kunnen inwoners meer of minder overlast ervaren. Bij klachten kunnen zij zich melden bij de OD NHN, via de website. De gemeentelijke website verwijst hier naar. Omdat de gemeente, de OD NHN en de OD NZKG met gescheiden systemen werken, is voor de gemeente Den Helder niet inzichtelijk welke meldingen, klachten en handhavingsverzoeken over Helderse bedrijven binnenkomen bij de OD NHN of de OD NZKG.

17

Vierde kwartaalrapportage 2021 Gemeente Den Helder pagina 3 (inleiding)

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

20 van 49

Ten behoeve van dit onderzoek heeft OD NHN een overzicht gemaakt van binnengekomen klachten, meldingen en handhavingsverzoeken, de aard van de melding en de afhandelingsstatus. Tabel 3.1 Klachten, meldingen en handhavingsverzoeken over Helderse bedrijven, 2019-2021 Jaar

Aantal

Waarvan gegrond

2019

39

23

2020

39

20

2021

30

14

In 2019 en 2020 kwamen er 39 klachten, meldingen en handhavingsverzoeken binnen bij de OD NHN ten aanzien van Helderse bedrijven. In 2021 waren dat er 30. Bij OD NZKG kwamen geen klachten, meldingen of handhavingsverzoeken binnen over Helderse bedrijven. Na administratief en/of fysiek toezicht bleek een deel gegrond. De meeste klachten, meldingen en handhavingsverzoeken gaan over geur en/of geluid. Het gaat om een specifiek bedrijf waar de OD NHN intensief handhavend optreedt en daarnaast om bijvoorbeeld horeca en evenementen.

Klanttevredenheid ondernemers lijkt in orde In de VTH-strategie is opgenomen dat de OD NHN monitort hoe ondernemers de dienstverlening ervaren. Op dit moment is dat nog niet uitgevoerd. Medewerkers van de OD NHN geven aan dat in 2016 wel enquêtes zijn uitgevoerd om de klanttevredenheid te meten. In het kader van het huidige rekenkameronderzoek is contact geweest met vier Helderse ondernemers die in 2022 contact hadden met de Omgevingsdienst en met de Helderse Ondernemersvereniging HOV. Uit deze gesprekken komt naar voren dat ondernemers de klantvriendelijkheid en de deskundigheid van de medewerkers van de OD NHN positief beoordelen. Doorgaans worden ondernemers vooraf op de hoogte gesteld van een bezoek door een medewerker door OD NHN. Dat vinden ondernemers prettig. Bij de Helderse Ondernemersvereniging komen geen signalen binnen over de dienstverlening door de OD NHN.

3.5

Realisatie kwaliteitseisen

De OD NHN heeft zelf kwaliteitseisen, waarover zij in de jaarrekening verantwoording aflegt. Daarover staat in deze paragraaf meer. Vervolgens is de vraag in hoeverre de gemeenten dit (kunnen) toetsen, het zogenaamde horizontale toezicht, en hoe de provincie het toezicht beoordeelt (verticale toetsing). Het rapport van Berenschot constateert dat landelijk het verticale en horizontale toezicht ‘de zwakke plek is van het VTH-stelsel’.18 De Commissie Van Aartsen heeft in haar advies geconstateerd dat in de praktijk het stelsel van verticaal en horizontaal toezicht volledig afwezig is. Het verticaal toezicht beperkt zich tot een documentenanalyse in het kader van IBT. Het horizontaal toezicht vindt evenmin plaats. Hieronder staat hoe het in Den Helder georganiseerd is.

Meetbaarheid regionale kwaliteitseisen van de OD NHN lastig In de jaarrekening legt de OD NHN verantwoording af over de doelen die zij voor die periode heeft gesteld en in hoeverre deze zijn gehaald. Hieronder een passage uit de jaarrekening van 2020 19:

18 19

Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken, Berenschot, 2019 Jaarrekening 2020, pagina 13

Effectiviteit milieu-gerelateerde VTH-taken Omgevingsdienst NHN

21 van 49

Het doel is om de huidige en toekomstige leef- en werkomgeving van inwoners in NoordHolland Noord schoner, gezonder, duurzamer en veiliger te maken. Dat is gedaan door specifieke integrale kennis in te brengen die ten goede komt aan een verantwoorde programmering van milieutaken en milieubeleidsuitvoering. Verder worden adequate en kwalitatief hoogstaande adviezen verstrekt die bijdragen aan milieuverantwoorde ruimtelijke plannen en ontwikkelingen. Ook worden de Wet bodembescherming-vergunningaanvragen en meldingen binnen de (wettelijke) termijnen afgehandeld en deze zijn beoordeeld op juistheid en volledigheid. De causaliteit tussen het schoner, gezonder, duurzamer en veiliger maken van Noord-Holland Noord en het inbrengen van ‘specifieke integrale kennis’ ontbreekt. Het valt niet te herleiden in hoeverre Noord-Holland Noord schoner, gezonder, duurzamer en veiliger geworden is en welke rol de genoemde activiteiten daar concreet in gespeeld hebben. Dit is onderdeel van een grotere discussie. De OD NHN geeft aan de wens te hebben ‘verder te professionaliseren’ en ook meer te willen investeren in het ontsluiten van hun systemen. Daarnaast heeft de OD NHN de ambitie geformuleerd om niet alleen de output maar ook de maatschappelijke effecten en meerwaarde van de dienstverlening voor de gemeenten inzichtelijk te maken.

Het is in de huidige verantwoording volgens betrokkenen lastig om te herleiden wat de betekenis is geweest van de diensten die de OD NHN levert aan de doelen. Dit blijkt onder meer uit bovenstaande passage, waarbij de concrete impact van de ‘adequate en kwalitatief hoogstaande adviezen’ op de leef- en werkomgeving van inwoners in Noord-Holland niet te bepalen is.