RIS324467 Beter voorbereid op extreme regen bijlage

zich voor op decentrale uitgifte, wat inhoudt dat meldingen die

bij een regenbui van 70 millimeter per uur (een kans van ongeveer eens in de 100 jaar dat deze voorkomt bij het klimaat

bij de Meldkamer Oost Nederland binnenkomen, rechtstreeks

in 2050). Donkerblauw betekent dat er >25 cm water staat. De kaart laat tevens voor binnendringend water kwetsbare

naar de brandweerposten in de regio Twente worden gestuurd,

panden zien. Dit is bepaald op basis van het aantal centimeters water tegen de gevel. Rood is grote kans, groen is geen

zonder tussenkomst van de meldkamer. Dit gebeurt voornamelijk

kans (bron: Klimaatatlas van Twents Waternet).

wanneer de brandweer prio 2-meldingen (kleinere incidenten zonder direct gevaar) verwacht en om de meldkamer te ontlasten. De regio werd ingedeeld naar vijf gebieden waar de brandweerposten die dag paraat stonden om eventuele meldingen af te handelen. Alle meldingen kwamen bij het

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar74

decentrale uitgiftepunt in Twente binnen, in plaats van bij de

uit Stadsdeelmanagement, Wijkteam, Incluzio (welzijnswerk)

centrale meldkamer. Daar zat een team klaar met voor elk gebied

en Stadsdeelbeheer. Het calamiteitenteam probeerde

een coördinator die de meldingen uitzette bij de betreffende

stadsbreed zicht te krijgen op de waterschade en waar hulp

brandweerposten.

nodig was. Dit deed het door de meldingen te bestuderen en contact te zoeken met de woningcorporaties waar ook veel

5.4.2

Crisisrespons

meldingen binnenkwamen. Ook vroeg het calamiteitenteam

21 juli

de Veiligheidsregio om een overzicht van alle meldingen van

Tijdens en nadat de regen viel was er contact tussen de

21 juli waar de brandweer was ingezet. Hierdoor kwamen er

teamleider openbare ruimte van de Gemeente Enschede en

verschillende prominente waterschade locaties in beeld, maar

de wethouder stadsdeel West. Ook belde de teamleider met

niet Pathmos en Stadsveld.

de brandweercommandant en met de locoburgemeester om de situatie af te stemmen. De brandweer kon de meldingen en

Woningcorporatie De Woonplaats riep haar eigen

de afhandeling ervan aan. Er werd om die reden niet verder

calamiteitenteam bijeen. Dit was een kleinere setting dan

multidisciplinair (bijvoorbeeld naar GRIP, Gecoördineerde

gebruikelijk, vanwege de vakantieperiode. Op basis van de

Regionale Incidentbestrijdingsprocedure) opgeschaald. De

meldingen die bij De Woonplaats binnenkwamen, gingen

brandweer en andere hulpdiensten waren al binnen hun eigen

medewerkers van De Woonplaats de verschillende wijken in,

organisatie opgeschaald. De gemeente monitorde de meldingen

zo ook in Pathmos en Stadsveld. Ze hielpen bewoners met het

die zij binnenkreeg. Ook hield zij rioleringen in de gaten. De

droogmaken van de woningen en het wegbrengen van huisraad

gemeente richtte extra telefooncentrales voor meldingen in,

met waterschade. Daarnaast kwamen er veel telefoontjes bij de

maar het aantal meldingen dat daar binnenkwam viel mee.

klantenservice binnen. De Woonplaats probeerde zo snel mogelijk in kaart te brengen welke woningen waterschade hadden

Op deze dag belde een bewoner uit Pathmos naar de gemeente

en welke hulp nodig was. Daarvoor belden medewerkers alle

om aan te geven dat er in de buurt veel waterschade was.

huurders van De Woonplaats in Enschede.

22 juli

23 – 25 juli

De volgende dag, maandag, vond er binnen de gemeente

De Woonplaats constateerde dat er zwarte schimmels in de

Enschede overleg plaats tussen medewerkers van de

woningen kwamen te staan. Daarop heeft zij contact gezocht

calamiteitendienst van Onderhoud Enschede die dienst

met de gemeente Enschede.

hadden op 21 juli, Stadsdeelbeheer en diverse inhoudelijke afdelingen. Tijdens het overleg groeide het inzicht in de schade

De bewoner uit Pathmos die zondag al naar de gemeente belde,

en onveilige situaties in de openbare ruimte. Vervolgens

meldde zich deze dagen bij de gemeente die in wijkcentrum

formeerde de gemeente een calamiteitenteam, bestaande

De Boei aanwezig was. Hij vond dat er geen aandacht was

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar75

voor de wijk. Daarop heeft de gemeente contact gehad met

Een gezamenlijk crisisoverleg tussen De Woonplaats en de

woningcorporatie De Woonplaats. De Woonplaats gaf aan dat

Gemeente Enschede kwam op gang. Dit overleg coördineerde

de acties naar aanleiding van de waterschade liepen.

onder andere de gezamenlijke communicatie, waaronder nieuwsbrieven en de beantwoording van vragen per e-mail.

In de dagen na de extreme regen regelde De Woonplaats her en der in de wijk vuilcontainers voor de beschadigde huisraad. Dit

Vervangende woonruimte

gebeurde op verzoek van de bewoners. Toch gaven bewoners

Op 1 augustus informeerden de gemeente Enschede en

in gesprekken aan zich niet, te laat of onvoldoende geholpen te

woningcorporatie De Woonplaats gezamenlijk 79 huishoudens

hebben gevoeld.

dat het niet mogelijk was om in de woningen te verblijven en dat zij voor tijdelijk onderdak in hotels of vakantieparken zorgden. Ook

26 juli

waren er bewoners die tijdelijk onderdak bij familie of vrienden

Het kernteam van de gemeente kwam voor het eerst bij elkaar

regelden. De bewoners in het Janninkscomplex konden in hun

om specifiek voor Pathmos en Stadsveld de gebeurtenissen

woningen blijven. Daar was geen rioolwater binnengekomen.

te bespreken. Een medewerker van de GGD Twente sloot zich hierbij aan. Diezelfde dag ’s middags ging een wethouder

Een deel van de huishoudens kon na korte tijd, zodra de

van de gemeente voor het eerst kijken in de wijk Pathmos.

vloer schoon en droog was, terug naar hun eigen woning. De

Ook ging de medewerker van de GGD Twente naar de door

Woonplaats en andere woningcorporaties zorgden daarna voor

rioolwater getroffen woningen in Pathmos en Stadsveld om

tijdelijke vervangende woningen voor 57 huishoudens, waar

een gezondheidskundig oordeel te geven over de situatie. De

rioolwater in de woningen omhoog was gekomen. De Woonplaats

medewerker van de GGD heeft met diverse bewoners gesproken

zorgde voor de verhuizing en tijdelijke opslag van inboedel. Eind

en een aantal woningen bezocht. Op basis daarvan oordeelde de

oktober was iedereen ondergebracht in een vervangende woning.

GGD dat de gezondheidsrisico’s (te) groot waren om in woningen

Toen werd ook het crisisoverleg opgeheven.

waar rioolwater was binnengedrongen te verblijven. In het advies dat de GGD op 27 juli aan de gemeente stuurde, was het als volgt verwoord: ‘Het rioolwater heeft de woningen zelf (muren, vloeren) aangetast. In sommige muren is het water tot circa 30 centimeter in de muren opgetrokken. Op sommige plekken begonnen de schimmels al te groeien. Bij woningen die overdag niet goed konden ventileren was een sterke rioollucht waarneembaar. Daarnaast was er in sommige woningen een risico op elektroschokken bij het gebruik van huishoudelijke apparaten.’

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar76

nog onverminderd aanwezig. Daar waar bouwdrogers waren geplaatst was de situatie iets gunstiger. Daar waar vloeren waren verwijderd werden ook grondwaterproblemen zichtbaar. Dit is een bij De Woonplaats en de gemeente bekend probleem in deze wijk. Ook nam de GGD in een woning een scherpe geur van formaldehyde waar. Deze stof zit in onderplaten en was vrijgekomen onder invloed van vocht en warmte. 5.4.3

Nazorg

Tijdelijk projectteam afwikkeling wateroverlast Op 23 september 2024 richtte de gemeente een tijdelijk projectteam in dat verantwoordelijk was voor de afwikkeling van de wateroverlast. Dit team was onder andere verantwoordelijk voor de uitvoering van de calamiteitenregeling (zie hieronder), het beheren van de inbox voor wateroverlast en het zorgdragen voor een strategie voor de afwikkeling van gemaakte kosten. Calamiteitenregeling Figuur 29: Impressie van de verlaten woningen in Pathmos (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).

De gemeente heeft op 30 september een calamiteitenregeling92 voor gedupeerden ingesteld. Volgens die regeling heeft elk

Tweede bezoek van de GGD

huishouden waar vies rioolwater in de woning is terechtgekomen

Op 13 augustus 2024 brachten medewerkers van de

recht op een eenmalige uitkering van 2000 euro en daar bovenop

woningcorporatie, de gemeente Enschede en de GGD opnieuw

een vast bedrag van 500 euro per inwonend kind (tot 18 jaar).

een bezoek aan de wijk. Doel was te kijken hoe de situatie in

Daarnaast kunnen gedupeerden in aanmerking komen voor

Pathmos was drie weken na de extreme regen. Op verzoek van de

een maatwerkregeling tot een maximumbedrag van 2500 euro

gemeente heeft de GGD op 13 augustus een tweede algemeen

per huishouden. Het gaat daarbij om kosten die de verzekering

advies afgegeven op basis van bezichtiging van een aantal

niet dekt. Voor de regeling heeft de gemeente 79 specifieke

woningen. Voor een deel waren dit dezelfde woningen als bij het

huishoudens in Pathmos, Stevenfenne en in het Janninkscomplex

eerste bezoek op 26 juli. Het risico op infectiegevaar was met

in aanmerking gebracht. De gemeente heeft zich daarvoor

het verdwijnen van het rioolwater inmiddels verwaarloosbaar.

onder andere gebaseerd op de GGD, die enkele woningen had

De gezondheidsrisico’s door vocht en schimmels waren echter

bezichtigd en op basis daarvan generieke adviezen had gegeven

92 Gemeente Enschede. Beleidsregels eenmalige en tijdelijke calamiteitenregeling wateroverlast Enschede 2024, 7 oktober 2024.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar77

met betrekking tot de bewoonbaarheid van de woningen

hoger gelegen gebieden. Deze maatregelen lossen de risico’s van

vanwege gezondheidsrisico’s. De selectie is opgenomen in een

extreme regen op de getroffen locaties niet volledig op, maar het

bijlage bij de regeling. De 79 getroffen woningen liggen verspreid

risico wordt wel aanzienlijk kleiner. De getroffen woningen zijn dan

over enkele, niet aaneengesloten, straten in de wijken Pathmos

echter nog steeds niet bouwkundig beschermd tegen water en

en Stadsveld. Het betreft vooral huishoudens van woningen

kunnen bij extreme regen opnieuw onderlopen.

van woningcorporatie De Woonplaats en vier particuliere woningeigenaren. Zo’n 20 andere bewoners hebben aangegeven

Naar aanleiding van het onderzoek van Arcadis besloot de

ook een beroep te willen doen op de calamiteitenregeling,

gemeente Enschede om de uitvoering van maatregelen uit

maar deze verzoeken zijn afgewezen. In de regeling is een

het water- en klimaatadaptatieplan naar voren te halen. Ook

hardheidsclausule opgenomen dat in zeer uitzonderlijke gevallen

haalde de gemeente het budget voor de bekostiging van de

van de beleidsregels kan worden afgeweken. Dit is na de

maatregelen naar voren. Hierdoor kunnen de maatregelen (zie

oorspronkelijke aanwijzing niet meer gebeurd.

figuur 30) in de komende 8 jaar worden uitgevoerd.

5.4.4 Herstel en andere maatregelen na voorval Gemeente Enschede Half november 2024 gaf de gemeente Enschede (in samenwerking met De Woonplaats) Arcadis opdracht voor een onderzoek naar de korte termijn oplossingsmogelijkheden en bijbehorende consequenties om wateroverlast in de wijken Pathmos en Stadsveld in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. Uit het rapport93 blijkt dat effectieve maatregelen op de korte termijn beperkt mogelijk zijn. De wateroverlast kan met maximaal 24 procent dalen. Daar staat tegenover dat de kosten hoog zijn, variërend van 30 miljoen tot 105 miljoen euro. Arcadis adviseert in te zetten op de lange termijn groenblauwe structuur94, zoals opgenomen in het Water- en klimaatadaptatieplan 20222026. Dat plan noemt mogelijke projecten, zoals het vergroten van de rioolcapaciteit, de aanleg van de Stadsbeek en het creëren van wateropvangplekken (zoals wadi’s of bergbezinkbassins) in 93 ARCADIS, Wateroverlast Enschede West, Variantenstudie Willem de Clerqstraat en Warmoesstraat Gemeente Enschede, 19 maart 2025. 94 Een groenblauwe structuur is een samenhangend stelsel van zowel groene structuren (bossen, parken en tuinen) als blauwe elementen (rivieren, beken, kanalen, vijvers, meren en plassen) in een landschap of stad.

Het doel is om de natuurlijke en stedelijke omgeving klimaatbestendiger, gezonder, aantrekkelijker en veerkrachtiger te maken, door functies zoals waterberging, verkoeling, recreatie en biodiversiteit te combineren.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar78

Figuur 30: Maatregelen die gemeente Enschede in de komende 8 jaar gaat uitvoeren om de kans op wateroverlast te verkleinen (bron: gemeente Enschede). Klik hier om deze flyer op onze website te bekijken.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar79

Woningcorporatie De Woonplaats

woning. De wijken kampen al jaren met vocht en schimmels als

Vanaf september 2024 waren de 19 woningen in het

gevolg van een hoge grondwaterstand. Na 21 juli 2024 verergerde

Janninkscomplex weer droog en werden deze hersteld. Denk

de situatie, waardoor de gezondheidsklachten toenamen. De

hierbij aan het opvullen van scheuren in de betonvloeren, het

Woonplaats besloot daarop dat zij microbiologisch onderzoek

plaatsen van nieuwe deuren en aanbrengen van nieuw behang.

doen in een woning bij vermoeden van schimmels door rioolwater.

Tevens nam de woningcorporatie maatregelen om de gevolgen

Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek besluit De

van water bij extreme regen te beperken. Dit betreft onder

Woonplaats of de woning ook bewoond kan blijven.

andere een waterschot bij de algemene toegangsdeur van het Janninkscomplex en het aanbrengen van hoge plinten (15 centimeter) langs de muur, waardoor het water niet meer in de wanden kan trekken. Daarnaast is er een extra deurrubber bij de

5.5

Analyse

5.5.1

Risicofactoren van woningen en riolering waren niet

tuindeuren gekomen en de begane grond is waterdicht gemaakt.

bekend

Eventuele aanvullende maatregelen worden samen met de

Voordat de woningen op 21 juli 2024 onbewoonbaar werden,

gemeente onderzocht. In december 2024 waren alle bewoners

hadden de gemeente, de woningcorporatie en de bewoners

weer in hun eigen appartement terug.

de risicovolle bouwkundige aspecten in het kader van hevige regen niet in beeld. Denk aan de houten vloeren, poreuze

Woningcorporatie De Woonplaats heeft bouwkundig onderzoek

muren, alsook het isolatiemateriaal (van glaswol) dat tijdens de

naar de woningen in Pathmos en Stadsveld laten uitvoeren om

renovatie in 2000 ter verduurzaming van de woningen tegen

de strategie voor herstel van de getroffen woningen te bepalen.

de muren was geplaatst. Deze bouwkundige aspecten waren

Op basis van het onderzoek van Arcadis is besloten nog geen

niet meegenomen in de stresstest van 2019. Dat rioolwater in de

keuze te maken over het herstellen dan wel slopen van de

buizen door de druk van het regenwater omhoog kon komen

woningen, omdat het risico blijft dat opnieuw de woningen bij

in woningen en op straat was ook niet meegenomen in de

extreme regen onderlopen. Hier wordt samen met de gemeente

stresstest. Deze risicofactoren hadden dan ook niet geleid tot

vervolgonderzoek naar gedaan. Dit betekent dat de getroffen

bewustwording of beheersmaatregelen, zoals het plaatsen van

bewoners de komende jaren niet naar hun woning kunnen

rioolterugslagkleppen of waterschotten voor de deuren. Alle

terugkeren.

partijen waren verrast door de omvang van de waterschade en de gezondheidsrisico’s die optraden.

In de maanden na de extreme neerslag op 21 juli 2024 ontstond ook schimmelvorming op de vloeren en muren in een aantal woningen nabij de getroffen straten. Bij deze woningen kwam op 21 juli het (riool)water slechts onder de vloer, en dus niet tot in de

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar80

5.5.2

Het water trof kwetsbare mensen

omdat men in eerste instantie van elkaar en de andere partijen

Het merendeel van de mensen is volgens CBS-gegevens in de

niet wist welke meldingen er waren. Bovendien was het aantal

getroffen wijken laag tot gemiddeld opgeleid. De mensen in

meldingen uit Pathmos en Stadsveld niet opvallend hoog ten

Pathmos verdienen met jaarlijks gemiddeld 20.700 euro verreweg

opzichte van andere wijken. Dit kwam doordat er ook bewoners

het minst van alle inwoners in de gemeente Enschede. Er is een

waren die geen melding hebben gedaan. Dit enerzijds omdat

relatief hoge mate van werkloosheid. Dit betekent dat het gaat

zij door het sterke sociale netwerk veel onderlinge hulp kregen,

om een groep bewoners die het al moeilijk heeft en daarbovenop

anderzijds omdat zij te weinig vertrouwen hadden dat zij hulp

ook nog de waterschade en andere gevolgen moet verwerken.

zouden krijgen van de gemeente en de Woonplaats. Uiteindelijk

95

werd pas na vier tot vijf dagen duidelijk hoe ernstig de situatie 5.5.3

Sociale cohesie in de wijk

in Pathmos was. De bewoners vonden dat de hulp laat was

Na de extreme regen hebben bewoners elkaar geholpen met

gekomen. Ze voelden zich door de gemeente en woningcorporatie

het verwijderen van de aangetaste inboedel en huisinrichting.

niet gezien en gehoord.

Op verzoek van de bewoners regelde De Woonplaats grofvuil containers. In de gesprekken met getroffen bewoners was te

5.5.5 Calamiteitenregeling is er niet voor iedereen

merken dat bewoners elkaar steunen en voor elkaar opkomen.

Voor de calamiteitenregeling die de gemeente Enschede heeft

De bewoners gaven ook aan dat zij zich onderdeel voelen van

ingesteld, kwamen specifieke huishoudens in aanmerking,

een hechte gemeenschap. Sociale cohesie is een aspect van

waaronder enkele particuliere woningeigenaren. Er waren in

de sociale infrastructuur waarover de Wetenschappelijke Raad

Pathmos en Stadsveld (en in andere stadsdelen) meer huurders

voor Regeringsbeleid (WRR) betoogt dat die nodig is bij het

en woningeigenaren met waterschade. Ongeveer twintig

omgaan met klimaatrisico’s, omdat extreem weer niet kan worden

bewoners hebben de gemeente verzocht om aanspraak te

voorkomen.96

kunnen maken op de regeling. De gemeente wees deze verzoeken om diverse redenen af. Uit analyse van de correspondentie tussen

5.5.4 Informatie over meldingen werd niet gedeeld

burgers en de gemeente blijkt bijvoorbeeld dat de gemeente

Tijdens en kort na de piekbui op 21 juli 2024 kwamen bij

aanvoerde dat de woning niet was beoordeeld door de GGD. Dit

verschillende partijen meldingen binnen van mensen met

terwijl de GGD op basis van enkele huisbezoeken een algemeen

wateroverlast: de gemeente Enschede, woningcorporatie De

advies had afgegeven over de gezondheidsrisico’s van woningen

Woonplaats, Brandweer en verzekeraars. De gemeente en De

waar rioolwater binnenkwam. Bewoners gaven aan dit niet te

Woonplaats probeerden in beeld te brengen waar de situatie in

begrijpen. Het leidde tot wrevel bij de betrokken bewoners.

de stad (het meest) ernstig was. Dit was voor hen een hele puzzel,

95 Gemeente Enschede, Enschede in Cijfers – Buurt en wijkdata. https://enschede.incijfers.nl/dashboard. [Laatst geraadpleegd 18 juni 2025]. De brongegevens zijn afkomstig van CBS. 96 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Mens en klimaat. De kracht van sociale infrastructuur bij adaptatie. WRR-rapport nr 112, 2025.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar81

5.5.6

Gevolgen waterschade duren jaren voort

onbewoonbare woningen geleid. In die zin was de impact

De gemeente Enschede heeft weinig kosteneffectieve ruimtelijke

van de piekbui vergelijkbaar met woningbrand. Het is voor de

mogelijkheden om op korte termijn waterschade door extreme

getroffen mensen ontwrichtend. Ze zijn hun woning en inboedel

regen te beperken in de betreffende wijken door bijvoorbeeld

kwijt, hebben veelal luchtwegklachten opgelopen (of deze zijn

wadi’s en waterberging. Het eerste deel van de in de afgelopen

verergerd) en ervaren over een lange periode veel stress en

jaren aangelegde Stadsbeek is een eerste stap in het Water- en

mentale klachten. In de watersector is er een sterke tweedeling

klimaatadaptatieplan 2022-2026 voor de verbetering van de

tussen overstroming (vanuit rivier of zee, kans op veel slachtoffers)

waterberging- en afvoercapaciteit van de wijk (zie paragraaf

en wateroverlast (via grondwater, regen of regionale keringen),

5.4.4). De Stadsbeek functioneerde tijdens de piekbui van 21 juli,

waarbij het gevoel is dat dit tot weinig tot geen slachtoffers leidt.

maar de hoeveelheid neerslag overschreed de afvoercapaciteit.

Deze casus laat zien dat ook wateroverlast kan leiden tot ernstige

Naar aanleiding van de gebeurtenissen in Pathmos en Stadsveld

onveiligheid voor mensen.

haalt de gemeente de uitvoering van de maatregelen uit het plan in de tijd naar voren. Zij gaat in de komende 8 jaar grootschalige

De extreme regen op 21 juli 2024 is vanuit het perspectief van

maatregelen uit het Water- en klimaatadaptatieplan nemen ter

de bewoners verweven met grondwaterproblematiek. Pathmos

verbetering van de waterstructuur van de stad, ook hogerop de

en Stadsveld hebben, net als andere wijken in Enschede, al

stuwwal.

jaren met vocht- en schimmels door hoge grondwaterstanden te maken. De problematiek was bekend bij De Woonplaats. De

Als de komende jaren extreme regen opnieuw boven Enschede

woningcorporatie zoekt naar een structurele oplossing, maar

valt, ontstaat er waarschijnlijk opnieuw grootschalige

heeft nog geen maatregel gevonden die werkt op de langere

waterschade. Woningcorporatie De Woonplaats heeft besloten

termijn. De vroeger van nature voorkomende beken, hadden een

de woningen vooralsnog niet te herstellen en bewoners er niet

belangrijke waterbergings- en –afvoerfunctie. Met het verdwijnen

naar terug te laten keren. Dit vanwege het risico op nieuwe

van de beken door de verstedelijking kwam Enschede structureel

waterschade door extreme regen.

op achterstand; zelfs zonder klimaatverandering werd de waterberging en –afvoer in de stad een probleem. Ook door de

5.5.7

Wat laat deze casus zien?

De geografische ligging en bouwkundige staat van de woningen

inmiddels verdwenen textielindustrie en het vertrek van de Grolsch brouwerij uit het centrum nam de grondwaterstand toe.

spelen een belangrijke rol bij de impact van dit voorval. Wel vaker heeft een hevige regenbui voor opkomend rioolwater en

Doordat op 21 juli 2024 rioolwater in woningen omhoog kwam,

binnendringend (riool)water in woningen in Nederland gezorgd.

nam de al langer bestaande vocht- en schimmelproblematiek

Het heeft echter niet eerder tot door gezondheidsoverwegingen

toe. Volgens de bewoners kreeg het toen meer prioriteit van de

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar82

gemeente en De Woonplaats. Dit was mede door de media-

hoeveel buurten kwetsbaar zijn voor risico’s door extreme regen,

aandacht. Ook zijn er woningen waar pas maanden later

hebben we een analyse uitgevoerd naar wijken met zowel een

schimmels zichtbaar werden, omdat er mogelijk rioolwater

groot aandeel bewoners in een kwetsbare positie als een groot

onder de woningen (maar niet erin) terecht was gekomen.

aandeel huizen die kwetsbaar zijn voor extreme regen, namelijk

Woningcorporatie De Woonplaats ziet de twee situaties (vocht

vooroorlogse goedkopere woningen. Om deze analyse te kunnen

en schimmel door grondwateroverlast, gevolgen extreme regen

uitvoeren heeft de Onderzoeksraad het Centraal Bureau voor

op 21 juli 2024) als gescheiden problemen en handelt dit af via

de Statistiek (CBS) gevraagd om op buurtniveau gegevens over

separate sporen in de organisatie. Dit onderzoek laat zien dat

financiële welvaart98 te combineren met de WOZ-waarden en het

de verschillende oorzaken van wateroverlast nauw met elkaar

bouwjaar van de woningen. Hierbij representeren de WOZ-waarde

verweven kunnen zijn. Hoge grondwaterstand is een risicofactor

en bouwjaar van de woningen de kwetsbaarheid van de huizen en

voor de gevolgen van extreme regen.

de financiële welvaart de kwetsbaarheid van de mensen.

5.6

Verbreding

5.6.1

Mensen in kwetsbare positie, in kwetsbare woningen op

Uit de dataset van het CBS heeft de Onderzoeksraad de volgende selectie gemaakt: „

kwetsbare locaties

De door extreme regen getroffen huishoudens in Enschede bevinden zich in een kwetsbare positie. De bewoners hebben

Meer dan 50 procent van de woningen in de buurt heeft een bouwjaar van 1944 of eerder.

„

De gemiddelde financiële welvaart in de buurt behoort tot de onderste 30 procent in Nederland in 2024.

vaak gezondheidsklachten, chronische stress en lagere inkomens. Ze wonen in woningen die op kwetsbare (laaggelegen) locaties

Deze selectie resulteert in 47 buurten. In figuur 31 is de uitkomst van

staan. Dit zijn dikwijls oudere, goedkopere woningen. Het betreft

de analyse op de hoogtekaart van Nederland geprojecteerd. Dit

mensen die zich maatregelen tegen wateroverlast niet kunnen

geeft een indicatief beeld van de voor extreme regen kwetsbare

veroorloven, of daarvoor afhankelijk zijn van hun woningcorporatie.

buurten in Nederland.

In breder verband blijkt dat bepaalde wijken meer kwetsbaar zijn voor klimaatrisico’s zoals overstromingsrisico’s en funderings­ risico’s, omdat in die wijken sprake is van een stapeling van deze klimaatrisico’s, financiële kwetsbaarheid van de bewoners en een grote verduurzamingsopgave.97 Om een indruk te krijgen

97 ABN-AMORO, Stapeling klimaatrisico’s en financiële draagkracht op de woningmarkt; klimaat kwetsbare wijken in kaart gebracht, 2023. 98 Het begrip financiële welvaart is volgens het CBS gebaseerd op een maat die informatie bevat over zowel het gestandaardiseerd besteedbaar inkomen als het vermogen van een huishouden.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar83

Verdere analyse99 laat zien dat deze buurten de volgende kenmerken hebben: „

Meestal van het type tuindorp (10 buurten), (vooroorlogse) volkswijk (14 buurten) of historische binnenstad (13 buurten).

„

Meestal in een middelgrote of grote stad (44 van de 47 buurten).

„

Lage woningwaarde. De gemiddelde WOZ-waarde in 2023 in deze buurten is gemiddeld 208.000 euro, terwijl het in heel Nederland 316.000 euro is.

„

Voornamelijk huurwoningen (79 procent ten opzichte van 23 procent in heel Nederland), waarvan meer dan de helft in eigendom is van woningcorporaties.

„

Versteende wijken met hoge bevolkingsdichtheid (gemiddeld ruim 9000 inwoners per vierkante kilometer). Het aandeel groen in deze wijken was 20 procent in 2021, terwijl dat in alle buurten in Nederland gemiddeld 38 procent was.

„

De wijken liggen zowel in hoog als in laag Nederland. Enkele wijken in hoog Nederland liggen op de flanken of onderaan stuwwallen (bijvoorbeeld in Arnhem, Maastricht, Enschede en Groningen). Afstromend regenwater is hier een extra risicofactor. Een deel van de wijken in laag Nederland ligt heel laaggelegen (in de buurt van de grote rivieren).

De woningen van voor 1940 zijn vaak van slechte kwaliteit, bijvoorbeeld door gebruik van poreus baksteen. In goedkopere kleinere woningen werd in die tijd (poreus) baksteen niet alleen gebruikt voor de fundering, maar ook als bouwmateriaal voor de rest van het huis. Ook liggen in deze woningen vaak nu nog de oorspronkelijke houten vloeren. Figuur 31: Hoogtekaart van Nederland met daarop (in wit) de buurten die uit een eerste analyse naar voren kwamen. Deze kaart geeft daarom slechts een indicatief beeld van voor extreme regen kwetsbare buurten in Nederland (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).

99 Bronnen: CBS, Cobra Groeninzicht via Buurtdashboard.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar84

Er zijn weinig mogelijkheden voor kosteneffectieve verbetering

5.6.2

van dit type woningen. Als gevolg daarvan gebeurt dit weinig.

De casus in Pathmos laat zien dat de schade bij een gemengd

Geen afname van gemengde riolering

Soms vindt tijdelijk oplapwerk plaats, zoals de aanpak van

rioolsysteem100 veel groter is dan bij een gescheiden systeem.

vocht en schimmel door een vochtwerend middel in muren te

In Pathmos veroorzaakte het vervuilde water uit het gemengde

injecteren. Er zijn echter nog geen structurele oplossingen voor de

riool gezondheidsrisico’s. Bij extreme regen op een locatie met

grondwaterproblemen in deze woningen bekend.

een gescheiden rioolsysteem zal alleen het hemelwaterriool overstromen en het vuilwaterriool niet. Tussen 2013 en 2024 is de

De kwaliteit van de bouw van woningen en de gebruikte

totale lengte aan gemengd riool in Nederland niet afgenomen,

bouwmaterialen in Nederland is door de jaren heen aanzienlijk

zie tabel 1. Vermoedelijk dragen de lange levensduur, hoge

verbeterd, voornamelijk door bouwregelgeving. Zo is de kwaliteit

vervangingskosten en complexiteit van de ombouw bij aan

van nieuwbouwwoningen over het algemeen hoog, mede door

het niet afnemen van de lengte van de gemengde riolering in

strengere duurzaamheidseisen, constructieve veiligheidseisen

Nederland.

en eisen aan de leefbaarheid. Ook zijn de bouwmaterialen, zoals beton, beter bestand tegen vocht. Daarnaast worden er

Wel is, voornamelijk door nieuwbouw, de lengte van gescheiden

gescheiden rioolstelsels aangelegd en in de openbare ruimte

afval- en hemelwater toegenomen. Ook worden er alternatieve

dikwijls waterbergingen of –afvoer, zoals wadi’s. In woningen en

maatregelen genomen om bij hoosbuien de druk op het

wijken van recentere bouwjaren, zijn burgers daardoor beter

gemengd rioolsysteem te verminderen, zoals regenwater

beschermd tegen water.

afkoppelen en (ondergrondse) hemelwaterberging en -afvoer (onder andere wadi’s) aanleggen.

Alle burgers moeten in een veilige omgeving kunnen wonen. Als minder draagkrachtige of hurende burgers onvoldoende in staat

Tabel 1: Totale lengte van vrij verval riolering in Nederland naar type riolering101

zijn zelf zorg te dragen voor de bescherming tegen water, zouden woningcorporaties, gemeenten, rijksoverheid of bedrijven een stap naar voren moeten zetten door extra inspanningen, voorzieningen of investeringen te doen in het belang van deze burgers (zie paragraaf 2.5 over het streven naar veiligheid voor alle burgers).

Type riolering

2013

2024

Lengte gemengde riolering

51.000 km

51.000 km

Lengte afvalwater gescheiden

20.500 km

26.000 km

Lengte hemelwater gescheiden

23.200 km

32.00 km

100 Gemengd rioolsysteem: een rioolsysteem waarbij zowel afvalwater als regenwater via dezelfde buizen wordt afgevoerd naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie. 101 Bronnen: Stichting RIONED, Riolering in beeld; Benchmark rioleringszorg 2013, 2013. Stichting RIONED, Monitor gemeentelijke watertaken 2024; Werk aan de winkel, 2024.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H5 Woningen onbewoonbaar85

6

Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen 6.1

Inleiding

6.2

Intensiteit van extreme regen

De vorige hoofdstukken behandelen drie casussen waar

We onderscheiden twee verschillende vormen van intensiteit van

extreme regen onveiligheid opleverde voor burgers. We zien

extreme regen, die beiden een risicofactor zijn:

daar op hoofdlijnen de volgende vormen van onveiligheid:

„

Hevige en korte buien (piekbuien): deze kunnen leiden tot een

aantasting van de veilige leefomgeving, fysieke en mentale

snelle overbelasting van het rioolstelsel en de waterafvoer,

gezondheidsklachten, economische schade en lokale ontregeling

waardoor straten, kelders en tunnels onder water komen te

van een gemeenschap. Uit het onderzoek van de casussen blijkt

staan.

dat er verschillende risicofactoren zijn die een rol spelen bij het

„

Langdurige regen over grotere gebieden: dit kan leiden tot

ontstaan van onveiligheid door extreme regen. In dit hoofdstuk

verhoogde waterstanden in bijvoorbeeld rivieren, beken en

vatten we deze risicofactoren samen en geven daarmee

meren, wat het risico op overstromingen vergroot. Daarnaast

antwoord op de eerste deelvraag van de hoofdvraag van ons

kan het leiden tot hoge grondwaterstanden (verzadigde

onderzoek naar de risicofactoren die te identificeren zijn (zie

bodem), waardoor (hevige) regen niet meer in de bodem kan

paragraaf 1.3). De risicofactoren omvatten een combinatie van

infiltreren en de afvoercapaciteit van (hevige) regen beperkt

de intensiteit van regen (paragraaf 6.2) en de kwetsbaarheid van

wordt.

het gebied (paragraaf 6.3). Uit de overkoepelende analyse blijkt dat onveiligheid vooral ontstaat door samenloop met andere

Extreme regen in beide vormen komt nu vaker voor dan voor de

risicofactoren (paragraaf 6.4).

eeuwwisseling (zie paragraaf 1.1.1). De klimaatscenario’s van het KNMI102 laten zien dat het weer nog grilliger zal worden en dat extreme regen verder zal toenemen. De klimaatscenario’s geven geen zekerheid over de toekomst, maar maken wel duidelijk dat

102 KNMI, KNMI ’23-klimaatscenario’s, oktober 2023.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H6 Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen86

in de winter langdurig natte perioden vaker gaan optreden en er

en betalingsverkeer. Stroomuitval kan een direct gevolg zijn

dan meer regen zal vallen. In de zomer zal het aantal zwaardere

van extreme regen. Hierdoor komt de energievoorziening

buien (er valt meer regen uit de bui) en intensere buien (er

onder druk te staan. Omdat bijvoorbeeld ziekenhuizen,

valt meer regen in een bepaalde tijd) toenemen. Doordat de

telecommunicatie en drinkwaterbedrijven afhankelijk zijn

frequentie en intensiteit van extreme regen toenemen, neemt ook

van elektriciteit, kunnen deze vitale functies ernstig worden

het veiligheidsrisico toe.

belemmerd of zelfs uitvallen. „

6.3

Kwetsbaarheid van het gebied

Rioolstelsels zijn over het algemeen niet ontworpen om de piekbelasting van extreme buien te verwerken. Veel rioleringen zijn gebouwd in een tijd waarin het klimaat minder grillig

De kwetsbaarheid van het gebied is afhankelijk van verschillende

was en de bevolkingsdichtheid lager. Bijna de helft van de

factoren:

bestaande rioolstelsels is gemengd. Bij deze rioolstelsels kan bij

„

„

„

Ligging: gebieden die lager liggen dan de omgeving zijn

hevige regen vervuild rioolwater via afvoerputten op straat en

kwetsbaarder bij extreme regen en de geografische ligging

in gebouwen terechtkomen. Dit brengt gezondheidsrisico’s met

kan daaraan bijdragen (bijvoorbeeld bij een stuwwal zoals in

zich mee, omdat ziekteverwekkers bacteriën en schimmels zich

Enschede).

kunnen verspreiden.

Menselijke ingrepen in het landschap die in het verleden hebben plaatsgevonden, zoals het dempen van beken, het

Naarmate de kwetsbaarheid van een gebied groter is of wordt

droogleggen van moerassen en het waterbeheer, hebben de

(bijvoorbeeld door bevolkingstoename, verstedelijking of

natuurlijke waterbergings- en afvoercapaciteit beperkt. Deze

veroudering van de infrastructuur), zijn de gevolgen van extreme

capaciteit moet hersteld of op andere wijze gecompenseerd

regen in die gebieden groter en treden eerder cascade-effecten

worden.

op. Daarmee neemt de kans op maatschappelijke ontwrichting

Verstedelijking: in stedelijke gebieden met veel asfalt en

toe. Dat laat ook de simulatie van de bui die in Limburg viel elders

andere verharding kan water niet in de grond wegzakken.

in Nederland goed zien.103

Daarnaast zijn deze gebieden dichtbevolkt, de kans op slachtoffers en schade is hier dan ook groot. Deze aspecten vergroten de kans op onveilige situaties aanzienlijk. „

Vitale infrastructuur: Nederland is sterk afhankelijk van

6.4

Samenloop met andere risicofactoren zorgt voor onveiligheid

complexe en met elkaar verbonden systemen, zoals de

In het onderzoek van de casussen bleek dat onveiligheid vooral

energievoorziening, de drinkwatervoorziening, communicatie

optrad wanneer bovengenoemde risicofactoren samenkwamen met risicofactoren die niet op voorhand bekend of in beeld waren. In het onderzoek zijn we samenloop met verschillende andere risicofactoren tegengekomen (zie figuur 32).

103 Zie blauwe blok ‘Wat als de Limburg bui elders valt’ in paragraaf 1.1.3.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H6 Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen87

Cross. Als bij zo’n evenement een calamiteit plaatsvindt en er medische hulp nodig is, moeten die patiënten elders worden

intensiteit van extreme regen

ondergebracht. Ook stortte gelijktijdig in de buurt het dak van een indoor speeltuin in door de zware regen. Er waren geen slachtoffers omdat er tijdig ontruimd was, maar dit had ook anders kunnen lopen en dan moesten die patiënten ook elders worden ondergebracht. De storing van het stroomverdeelstation (zie hoofdstuk 3) vond in de nacht en vroege ochtend van tweede kerstdag plaats. Overdag hadden meer mensen daar hinder van

kwetsbaarheid van gebied onveiligheid

ondervonden en waren de gevolgen groter geweest. Samenloop met sociaal-maatschappelijke factoren Dit was aan de orde in de casus woningen onbewoonbaar.

andere factoren

De impact van de extreme regen op de huizen en vertrouwde woon- en leefomgeving van de bewoners die daar vaak al vele jaren woonden, was hier groot. Omdat het veelal huurwoningen betrof, waren de bewoners afhankelijk van maatregelen door de woningcorporatie en was het eigen handelingsperspectief

Figuur 32: Samenloop zorgt voor onveiligheid (bron: Onderzoeksraad voor

(preventieve beheersmaatregelen) beperkt. Bovendien had

Veiligheid).

de forse waterschade aan inboedel en woninginrichting bovengemiddeld veel impact op de weinig kapitaalkrachtige

Samenloop met hydrologische factoren

bewoners.

Bij de casus woningen onbewoonbaar was sprake van een verzadigde bodem (hoge grondwaterstand), mede door de vele

Samenloop met fysieke en mentale gezondheid

regen die al was gevallen. Mede hierdoor kon de hevige regen

In de casus woningen onbewoonbaar hadden diverse bewoners

tijdens en na de piekbui niet worden afgevoerd.

al langer last van luchtwegklachten, die zij zelf toeschreven aan al langer bestaande problemen met schimmel en vocht in hun

Samenloop met omstandigheden of gebeurtenissen

woningen als gevolg van een hoge grondwaterstand. De impact

Deze vorm van samenloop had van invloed kunnen zijn op de

van de extreme regen was de spreekwoordelijke druppel die de

impact van de casussen Spoedeisende Hulp (SEH) gesloten en

emmer liet overlopen. De gebeurtenissen en de lange nasleep

uitval stroomverdeelstation. Zo viel de sluiting van de SEH van het

hebben bij bewoners ook tot stress en andere mentale klachten

Slingeland Ziekenhuis (zie hoofdstuk 4) samen met de Zwarte

geleid en tot gevoelens van machteloosheid en onzekerheid.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H6 Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen88

Samenloop met (bouw)technische aspecten Dit speelde een rol in de casus woningen onbewoonbaar, omdat

Conclusie

de woningen van slechte kwaliteit waren, waardoor het water in

De belangrijkste risicofactoren voor onveiligheid bij extreme

de vloeren en muren trok. In de casus uitval stroomverdeelstation

regen zijn de intensiteit (in volume en duur) van de regen

pakte een bouwtechnisch aspect toevallig positief uit: doordat de

in combinatie met de kwetsbaarheid van het gebied.

kabeleindsluiting van de reserve installatie net iets hoger lag dan

Extreme regen leidt met name tot onveiligheid wanneer er

de installatie die door het indringende water was uitgevallen, kon

sprake is van samenloop van meerdere risicofactoren. De

de reserve installatie in gebruik genomen worden. Dit verkortte de

toenemende grilligheid van het klimaat en de samenloop

hersteltijd aanzienlijk.

met allerlei andere factoren, die niet op voorhand bekend zijn, zorgen ervoor dat de veiligheidsrisico’s van extreme

Doordat juist samenloop van verschillende risicofactoren zorgt

regen onvoorstelbaar en onvoorspelbaar zijn.

voor onveiligheid bij extreme regen, ontstaan onveilige situaties op onvoorstelbare plekken en manieren.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H6 Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen89

7

Beheersing van de veiligheidsrisico’s in de huidige praktijk 7.1

Inleiding

De concrete bevindingen die voortvloeien uit de casuïstiek

De casuïstiek laat zien dat extreme regen kan leiden tot

hebben veel zeggingskracht, maar zijn op zichzelf niet voldoende

onveiligheid, met name als er sprake is van samenloop (zie

om bredere uitspraken te doen over de inzet van partijen om

hoofdstuk 6.3). Deskundigen die wij in het kader van dit onderzoek

de gevolgen van extreme regen in Nederland te beheersen. We

gesproken hebben, verschillen van mening over de mate

hebben daarom ook buiten de casussen onderzoek gedaan naar

waarin de gevolgen van extreem en grillig weer te voorkomen

de diverse betrokken partijen. Zo ontstaat een breder beeld van

of te beperken zijn. Sommige deskundigen benadrukken dat de

de wijze waarop in Nederland de veiligheidsrisico’s als gevolg van

enorme volumes aan water die bij piekbuien of buienclusters naar

toenemende extreme regen worden beheerst. Dat is immers de

beneden komen nooit volledig door maatregelen geabsorbeerd

hoofdvraag van ons onderzoek.

kunnen worden en dat er vormen van onveiligheid zullen optreden. Zij wijzen vooral op het belang van voorbereiding en

In dit hoofdstuk beantwoorden we de laatste drie deelvragen van

bewustwording. Anderen benadrukken dat klimaatadaptieve

de hoofdvraag van ons onderzoek (zie paragraaf 1.3). De eerste

maatregelen aanzienlijk kunnen bijdragen aan gevolgbeperking.

deelvraag is in het vorige hoofdstuk beantwoord. Dit hoofdstuk

Iedereen is wel van mening dat maatregelen kunnen helpen om

start met een kort overzicht van de inbreng van betrokken partijen

de schade en onveiligheid te beperken.

104

Over de mate waarin

(paragraaf 7.2). Voor een vollediger overzicht van deze partijen

maatregelen helpen, lopen de opvattingen uiteen. De directe

geven we een beschrijving van hun taken en rollen, inclusief wet-

omgeving is van invloed op de effectiviteit van maatregelen (zie

en regelgeving en historisch perspectief, in bijlage C. Vervolgens

hoofdstuk 6.3).

104 Bijvoorbeeld: Beleidstafel wateroverlast en hoogwater, Voorkomen van extreme neerslag kan niet, erop voorbereiden wel; Allemaal aan de slag, 2022.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk90

beschrijven we welke inspanningen plaatsvinden om veiligheids­

7.2.2

risico’s te beheersen (vraag 2); eerst op beleidsniveau in

De verschillende partijen hebben langjarige expertise in

Expertise

paragraaf 7.3, vervolgens in de uitvoeringspraktijk in paragraaf 7.4.

waterbeheer en in de beheersing van risico’s die met water

In paragraaf 7.5 analyseren we wat de knelpunten in de huidige

samenhangen. Dit komt door de lange geschiedenis van de

manier van risicobeheersing voor de veiligheid zijn en waardoor

strijd tegen het water. De toename van extreme regen doet

deze knelpunten bestaan (vraag 3 en vraag 4).

een appèl op nieuwe kennis en expertise en de uitwisseling daarvan tussen betrokken partijen. Waterschappen zijn de

7.2

Partijen en hun expertise

7.2.1

Wettelijke taken

oudste bestuursorganen van Nederland en bestaan al sinds de 13e eeuw. Ze bezitten diepgaande hydrologische kennis. Ze begrijpen hoe (regen)water stroomt, waar het zich verzamelt en

De Omgevingswet is de juridische basis voor de taak- en

hoe het beheerst kan worden. Gemeenten hebben kennis over

verantwoordelijkheidsverdeling in het waterbeheer, zo ook

de bebouwde omgeving, infrastructuur, stedelijk waterbeheer en

bij extreme regen. Deze wet regelt de rollen van gemeenten,

ruimtelijke ordening.

provincies, waterschappen en het Rijk. Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor de afvoer van regenwater, al dan niet

Naast de uitvoerende partijen zijn er gespecialiseerde

via riolering, binnen de bebouwde kom. Waterschappen en

kennisorganisaties die cruciale informatie leveren. Het KNMI is

Rijkswaterstaat richten zich op het beheer van oppervlaktewateren

verantwoordelijk voor weersvoorspellingen, weerwaarschuwingen

en dijken. Provincies spelen een coördinerende rol en hebben

en klimaatonderzoek. Stichting RIONED en Stichting Toegepast

bevoegdheden met betrekking tot het grondwaterbeheer en

Onderzoek Waterbeheer (STOWA) zijn de kennisorganisaties voor

ruimtelijke ordening en zij stellen regionale wateroverlastnormen

respectievelijk het stedelijk waterbeheer van gemeenten en het

vast. Het Rijk gaat over het nationale beleid (zie figuur 33). Het

waterbeheer van de waterschappen. Deltares is een onafhankelijk

ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is het coördinerende

instituut voor toegepast onderzoek op het gebied van water

vakdepartement voor klimaatadaptatie. Daarnaast is de

en ondergrond dat veel voor de Rijksoverheid werkt. Vanuit

Deltacommissaris verantwoordelijk voor het Deltaprogramma,

het veiligheidsdomein werkt het Nederlands Instituut Publieke

waarin met veel partijen onder andere aan het langetermijnbeleid

Veiligheid (NIPV) aan kennis over klimaatrisico’s. Daarnaast zijn er

voor ruimtelijke adaptatie wordt gewerkt. In situaties van extreme

nog vele andere specialistische ingenieursbureaus en wordt er

regen hebben ook de veiligheidsregio’s een wettelijke taak. Deze

ook bij de hogescholen en universiteiten aan kennisontwikkeling

is niet ingestoken vanuit waterbeheer, maar vanuit de beheersing

gedaan.

105

van veiligheidsrisico’s.

105 Volgens de Unie van Waterschappen voldoet 99,5% van de systemen aan de provinciale normen. https://www.unievanwaterschappen.nl/waterkwantiteit/ wateroverlast [laatst geraadpleegd 25 november 2025].

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk91

7.3

Beleid voor risicobeheersing

7.3.1

Beleid is niet op veiligheid gericht

In deze paragraaf verkennen we welke inspanningen plaatsvinden

Rond de eeuwwisseling is er, na een aantal jaren van hoog water

op beleidsniveau om veiligheidsrisico’s te beheersen. De analyse

in rivieren door regen, aandacht voor extreme regen gekomen

laat zien dat betrokken overheden zich bewust zijn van de

in de Vierde Nota Waterhuishouding (1998). Daarmee is het een

risicofactoren intensiteit van regen en kwetsbaarheid van een

relatief nieuw beleidsdomein. In 2000 kwam het advies van de

gebied. De risico’s die voorvloeien uit de samenloop met andere

Commissie Waterbeheer 21e eeuw over de inrichting van de

risicofactoren zijn nog onderbelicht. Beleid is veelal vrijblijvend van

waterhuishouding in Nederland in het licht van toekomstige

aard en niet expliciet gericht op veiligheid.

ontwikkelingen, waaronder klimaatverandering. De afgelopen jaren is wateroverlast als gevolg van extreme regen, mede door

Tijdlijn ontwikkelen van nationaal beleid.

1993, 1994, 1995, 1998

juli 2021

zware regenval

dec 23

overstromingen Limburg

extreem natte periode

2008 2008

actualisatie NBW

2011 2011

2017 2017

2021 2021

2022

2025 2025

4e nota waterhuishouding 2001

2027 2027

1999

invoering deltawet

deltaplan ruimtelijke adaptatie

Europese klimaatwet

nationaal waterprogramma

2009 2009

waterwet

2014 2014

2018 2018

startovereenkomst waterbeheer 21e eeuw

2021 2021

2023

2003 2003

2010 2010

2016 2016

2020 2020

2021 2021

2024 2024

nationaal bestuursakkoord water (NBW)

start deltaprogramma

voorstel deltabeslissing ruimtelijke adaptatie

nationale klimaatadaptatiestrategie

bestuursakkoord klimaatadaptatie

nationale omgevingsvisie (NOVI)

1993

1e herrijking deltabeslissing ruimtelijke adaptatie

beleidstafel wateroverlast hoogwater

nationaal uitvoeringsprogramma klimaatadaptatie

ontwerpnota ruimte

2e herijking deltabeslissing ruimtelijke adaptatie

omgevingswet

2027

Figuur 33: Tijdlijn nationale beleidsontwikkeling (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk92

de Deltacommissaris, stevig op de landelijke agenda gezet als

kritieke entiteiten, waarvan het doel is onze vitale infrastructuur

onderdeel van klimaatadaptatie. Dat blijkt uit diverse visie- en

en economische activiteiten te beschermen tegen diverse

strategiedocumenten (zie figuur 33 en verder in bijlage C over

dreigingen, waaronder ook de gevolgen van klimaatverandering.

nationale beleidsontwikkelingen in de tijd). Er zijn maar liefst vijf nationale plannen waarin wateroverlast aan bod komt: Nationale

7.3.2

Beleid is vrijblijvend

Klimaatadaptatiestrategie, Nationaal Water Programma 2022-

Het Rijk, met name het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

2027, Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie, Nationale Omgevingsvisie

(IenW) als coördinerend departement voor klimaatadaptatie,

en de Beleidstafel wateroverlast en hoogwater (zie blauwe blok

heeft een overkoepelende rol en heeft in de Omgevingswet de

in bijlage C) waarvan de Kamerbrief Water en Bodem Sturend

uitvoering belegd bij de lagere overheden.

de bestuurlijke uitwerking is. Daarnaast heeft het Rijk een aantal beleidsinstrumenten ontwikkeld, waarvan de stresstesten (zie

De hierboven genoemde Maatlat groene klimaatadaptieve

blauwe blok in paragraaf 3.6.3) en de Maatlat groene klimaat­

gebouwde omgeving en de stresstesten zijn in potentie effectieve

adaptieve gebouwde omgeving (zie blauwe blok in bijlage C)

instrumenten die respectievelijk richting kunnen geven aan

de belangrijkste zijn.

klimaatadaptieve nieuwbouw en aan kennis en inzicht in risico’s bij extreme regen.

Ook bij decentrale overheden is het tegengaan van wateroverlast, als onderdeel van klimaatadaptatie, verankerd in visies en beleid.

De maatlat definieert streefdoelen en richtlijnen voor

De provincies, waterschappen en gemeenten hebben vaak een

klimaatbestendige nieuwbouw, maar deze zijn niet verplicht.

eigen uitvoeringsprogramma of maatregelenpakket (zie bijlage C

Ook worden er geen specifieke klimaatadaptieve maatregelen

voor een overzicht).

voorgeschreven. Gemeenten hebben over het algemeen behoefte aan duidelijke doelen en hardere minimumeisen vanuit

Er bestaat inmiddels dus een groot aantal beleidsprocessen en

het Rijk voor de aanpak van klimaatrisico’s. Hoewel gemeenten

beleidsdocumenten van diverse overheden. De frequentie en

verschillend denken over de precieze invulling hiervan, is

intensiteit van de regen en de kwetsbaarheid van het gebied zijn

duidelijkheid over wat klimaatadaptief minimaal betekent (voor

voor hen bekende risicofactoren voor wateroverlast. Zij benoemen

nieuwbouw en bestaande bouw) een breed gedragen wens.

deze factoren in de diverse strategiedocumenten en plannen en

Het ontbreken van deze duidelijkheid werkt beperkend voor het

ook in de gesprekken die wij met hen gehad hebben. Onveiligheid

opstellen van strategisch beleid voor klimaatadaptatie door

door extreme regen wordt echter zelden expliciet als risico

gemeenten.106 Projectontwikkelaars en bouwbedrijven hebben nu

genoemd. Het gaat meestal over waterschade of -overlast. Een

te maken met opdrachtgevers die een verscheidenheid aan eisen

recente uitzondering op deze situatie vormt de Wet weerbaarheid

stellen. Uniforme, landelijke en betaalbare prestatie-eisen zijn voor

106 TwynstraGudde, Onderzoek voortgang klimaatadaptatie in de gebouwde omgeving, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2023.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk93

hen belangrijk om (verder) te investeren in innovaties en daarmee

te nemen gericht op het vertragen van de waterafvoer (onder

nieuwe concepten in de markt te zetten.107

andere groene daken, regenwater afkoppelen, verharding verminderen). Deelname aan een dergelijke regeling is vrijwillig.

Met een stresstest onderzoeken partijen hoe kwetsbaar een gebied kan zijn voor wateroverlast. Bij de stresstest is het

Gemeenten maken wisselend gebruik van de regeling in de

dreigingsbeeld een simulatie van de waterdiepte bij extreme

Omgevingswet om regels voor waterrobuust bouwen en inrichten

regen. Hoewel gemeenten en waterschappen verplicht zijn om

op te nemen in de omgevingsplannen. We zien het vooral bij

periodiek stresstesten uit te voeren, is de invulling van het traject

nieuwbouw. Er worden bijvoorbeeld verplichtingen opgelegd

dat daarop volgt (onder andere een risicodialoog) minder vast

voor een minimale waterberging of de hoeveelheid groen op

omschreven. Bij de eerste ronde stresstesten (2018-2020) hebben

een perceel. Zo heeft Groningen sinds 2024 een gemeentelijke

veel gemeenten het traject dan ook niet helemaal doorlopen (zie

verordening afvoer hemel- en grondwater, waarin de gemeente

ook paragraaf 3.6.3) en hebben stresstesten nauwelijks geleid tot

eisen stelt aan de tuinen van inwoners. Inwoners moeten zelf

gerealiseerde maatregelen in de publieke ruimte. Voor de tweede

zorgen dat het regenwater uit hun tuin niet meer in het al overvolle

ronde stresstesten (2025) is er meer ondersteuning mogelijk bij

riool belandt door waterbergingen aan te leggen of verharding

de risicodialoog tussen betrokken partijen. Deze ondersteuning is

te verwijderen. De gemeente Arnhem heeft bijvoorbeeld eisen

in de vorm van een vrijblijvende routekaart en mogelijke inhuur

voor nieuwbouwprojecten middels een verplichte klimaattoets,

van begeleiding bij de risicodialoog. Of dit afdoende is om tot

waarin de gemeente onder andere toetst of een plan voldoende

concrete afspraken en besluitvorming te komen moet nog blijken.

waterberging heeft of niet te veel verhard oppervlak bevat. Het opstellen van lokale regelgeving voor klimaatadaptatie is echter

Gemeenten hebben op grond van de Omgevingswet een

bij veel gemeenten minder ver gevorderd, omdat een deel van de

zorgplicht voor de opvang en verwerking van afvloeiend

gemeenten niet overtuigd is van de meerwaarde van regelgeving

regenwater dat niet op particulier terrein kan worden verwerkt.

voor klimaatadaptatie of vragen heeft bij de handhaafbaarheid

Deze plicht is echter een inspanningsverplichting en geen

van dergelijke regelgeving.108

resultaatsverplichting. Dit geeft gemeenten beleidsvrijheid in de manier waarop zij de afvoer regelen. Ze zijn dan ook niet zomaar

Een laatste voorbeeld ten slotte betreft de nuancering van het

aansprakelijk te stellen voor schade door extreme regen. Bij

principe ‘water en bodem sturend’109 naar ‘rekening houden met

bestaande bouw zetten gemeenten vooral in op financiële- of

water en bodem’. In oktober 2024 stelde de minister van IenW in

stimuleringsregelingen voor gebouweigenaren om maatregelen

een kamerbrief110 dat het woord ‘sturend’ kon worden ingevuld als

107 Bouwend Nederland, Klimaatadaptief en natuurinclusief bouwen, https://www.bouwendnederland.nl/kennis/duurzaamheid-en-energietransitie/klimaatadaptiefen-natuurinclusief-bouwen, [Laatst geraadpleegd op 1 september 2025]. 108 TwynstraGudde, Onderzoek voortgang klimaatadaptatie in de gebouwde omgeving, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2023. 109 Zie blauw blok in paragraaf 3.3.1. 110 Kamerstukken II 2024/10 305752, kamerbrief Water en Bodem naar aanleiding van het Tweeminutendebat Water 8 oktober 2024, 22 oktober 2024.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk94

‘allesbepalend’ en dat dat belemmerend werkte voor de grote

Conclusie

woningbouwopgave. De minister streefde met deze nuancering

Betrokken overheden zijn zich bewust van de risicofactoren

naar oplossingen ‘die de belangen verenigen in plaats van

intensiteit van regen en de kwetsbaarheid van een

scheiden’. De sturende werking van dit principe heeft daarmee

gebied. Dat er echter onveiligheid kan ontstaan door

aan kracht ingeboet.

samenloop met andere risicofactoren (bijvoorbeeld sociaal-maatschappelijke of bouwtechnische factoren) is

7.3.3

Samenloop van risicofactoren onvoldoende in beeld

onderbelicht.

Stresstesten zijn het instrument om inzicht te krijgen in de

Er is veel overheidsbeleid, maar extreme regen wordt

kwetsbaarheid van een gebied voor onder andere wateroverlast.

daarin niet specifiek benoemd als veiligheidsprobleem en

De eerste ronde stresstesten (2018-2020) leverde vaak een

het beleid is vooral vrijblijvend van aard.

weinig onderscheidend kaartbeeld op voor wateroverlast.

Gemeenten zetten nog beperkt in op lokale regelgeving op

Omdat alleen naar hoogteligging en soms ook naar de

het gebied van waterberging op eigen terrein. Gemeenten

afvoercapaciteit van het riool werd gekeken, waren grote

lijken wel steeds vaker verplichtingen op te leggen, zoals

delen van de stad of het dorp gearceerd als kwetsbaar voor

minimale waterberging op eigen terrein voor burgers, met

wateroverlast. Op basis van een dergelijk homogeen kaartbeeld

name bij nieuwbouw.

is het lastig specifieke beheersmaatregelen vast te stellen of te prioriteren. Samenloop met andere risicofactoren, zoals sociaalmaatschappelijke factoren (wijken met burgers in kwetsbare positie) of bouwtechnische aspecten van de woningen ter

7.4

plaatse, was niet meegenomen in de testen. In de tweede ronde

Uitvoering van beheersmaatregelen verloopt langzaam

stresstesten (2024/2025) konden gemeenten en waterschappen

In deze paragraaf verkennen we welke inspanningen plaatsvinden

hun aanpak verbeteren door fijnmaziger data te gebruiken en

in de uitvoeringspraktijk om veiligheidsrisico’s te beheersen.

was er meer ruimte voor maatwerk, doordat gemeenten op

De analyse laat zien dat er in de praktijk een dynamische

hun eerder geconstateerde knelpunten konden focussen. De

samenwerking tussen diverse partijen is ontstaan rondom veelal

samenloop met hydrologische en sociaal-maatschappelijke

kleinschalige maatregelen. Het geringe waterbewustzijn van

factoren, met omstandigheden of gebeurtenissen, en met (bouw)

burgers is een aandachtspunt in de beheersing van risico’s en hun

technische aspecten is ook in de tweede ronde stresstesten niet

betrokkenheid daarbij. Vroegtijdige weerwaarschuwingen kunnen

meegenomen. Wel is het streven om in de risicodialogen naar de

verder verbeterd worden.

mogelijke directe gevolgen van wateroverlast te kijken en naar mogelijke cascade-effecten, bijvoorbeeld als gevolg van uitval

7.4.1

van vitale infrastructuur.

In de praktijk zien we veel samenwerking in het beheersen van

Veel dynamiek en samenwerking

de risico’s van extreme regen. Vaak wordt dit in een regionaal verband uitgevoerd. De samenwerking richt zich zowel op

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk95

het ontwikkelen en delen van informatie (onder andere in het

Gemeenten nemen allerlei, veelal kleinschalige, maatregelen.

kader van de stresstesten) en op bewustwording, als op het

Deze zijn vaak gericht op het vertragen van de waterafvoer.

realiseren van ingrepen in de publieke ruimte. Vaak worden dan

Voorbeelden hiervan zijn het aanleggen van halfverharding111,

maatregelen om wateroverlast tegen te gaan gecombineerd

wadi’s en waterpleinen, en het afkoppelen van regenwater. Ook

met andere doelen op het gebied van klimaatadaptatie

zijn er stimuleringsregelingen voor particulieren om bijvoorbeeld

of biodiversiteit. Op lokaal niveau testen gemeenten en

groene daken aan te leggen of regenwater af te koppelen.

waterschappen innovatieve oplossingen. Er worden onder andere

Waterschappen leggen waterbergingen aan of richten flexibel

pilots uitgevoerd met waterberging onder trambanen, met water

peilbeheer in.

langdurig ondergronds opslaan en met het vergroenen van bedrijventerreinen. 7.4.2

Vooral kleinschalige inpassingsmaatregelen

uitgangssituatie

inpassing

grootschalige aanpassing

Figuur 34: Het verschil tussen kleinschalige inpassingsmaatregelen en grootschalige aanpassing (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).

111

Halfverharding is waterdoorlatende bestrating waardoor regenwater kan wegzakken in de bodem.

Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H7 Beheersing van de veiligheidsrisico's in de huidige praktijk96

Grootschalige ruimtelijke (herstructurerings)maatregelen blijven

Klimaatadaptatie betreft het aanpassen van de gebouwde

vooralsnog uit.112 We doelen dan op structurele aanpassingen

omgeving en van het gedrag van burgers. Er is draagvlak

die hele gebieden opnieuw inrichten, zoals de aanleg van zones

nodig voor beleid, maar van burgers wordt ook verwacht dat

waar water op natuurlijke wijze geabsorbeerd wordt, de aanleg

zij zelf maatregelen nemen. Als men bereid is om maatregelen

van grootschalige retentiebekkens, of herstructurering van

te nemen, weet men vaak niet wat effectieve mogelijkheden

rioolstelsels. Deze maatregelen zijn in (zeer) kwetsbare stedelijke

(handelingsperspectieven) zijn.

gebieden ook nodig om risico’s te kunnen beheersen.113 Door het uitblijven van zulke grootschalige maatregelen is de daadwerkelijk

Klimaatadaptatie blijkt nog beperkt te leven onder burgers en er is

gerealiseerde veiligheidswinst in Nederland nog beperkt.

een beperkte bereidheid om zelf initiatief te nemen. Veel burgers willen graag dat het initiatief vanuit de gemeente komt, maar ze

7.4.3

Burgers zijn onvoldoende waterbewust en betrokken

zijn vervolgens wel graag betrokken. Tegelijkertijd nemen burgers

Betrokkenheid begint bij bewustzijn en risicobesef. Uit onderzoek