RIS323747 Bijlage 3 ABF Evaluatie voorraadbeleid Den Haag 2024
Tekst van het document
33
Jaarlijks worden ca. 1.500 tot 2.000 controles uitgevoerd bij woningen op onvergunde kamerbewoning (op een woningvoorraad van ca. 270.000 woningen). Jaarlijks worden ca. 250 tot 300 overtredingen met betrekking tot onvergunde kamerbewoningen opgespoord. 34 Het gaat op jaarbasis om enkele honderden controles. In de coronajaren lagen deze aantallen aanzienlijk lager.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
36
te gaan. Rond de 20% tot 30% van de meldingen waar het Huurteam iets mee kan35 zijn afkomstig van kamerbewoners. Kamerbewoners die bij het Huurteam aankloppen zijn veelal studenten of ‘gewone bewoners’ die op kamers gaan. Een aanzienlijk deel van de kamerbewoners zijn arbeidsmigranten maar deze groep meldt zich niet vaak bij het Huurteam. Arbeidsmigranten haken vaak snel af als het Huurteam aangeeft dat hulp geboden kan worden. Kamerbewoners zijn vaak terughoudend om zich te melden of door te zetten uit angst voor intimidatie of om op straat te komen staan. De meest voorkomende meldingen bij het Huurteam door kamerbewoners betreffen achterstallig onderhoud en (in mindere mate) een te hoge huurprijs. Het Huurteam signaleert dat in deze tijden van krapte ook kamers met een ondermaatse kwaliteit eenvoudig worden verhuurd.
2.5 Samenhang met leefbaarheid Indrukken uit de praktijk HPB heeft de indruk uit de praktijk dat kamerbewoners – zeker in de private huurvoorraad – gemiddeld korter op één plek wonen dan reguliere bewoners. Dat komt deels ook doordat vrijwel alle huurcontracten bij kamerbewoning voor bepaalde tijd zijn (tijdelijke contracten), meestal voor een periode van ten hoogste 12 maanden. Die tijdelijke contracten leiden eigenlijk nooit een contact voor onbepaalde tijd. Als er sprake is van inwonende familieleden, kennissen of collega’s wordt vaak verklaard dat de verblijfsduur slechts enkele maanden, weken of zelfs dagen is en vaak ook vertrekdatums alweer bekend zijn. Of afhankelijk van onzekere factoren zoals aanbod van tijdelijk werk. In hoeverre de (strengere) regels rondom kamerbewoning bijdragen aan het voorkomen van overlast en het bevorderen van de leefbaarheid is volgens de HPB onmogelijk goed in kaart te brengen: we kennen de situatie als de regels niet ingevoerd zouden zijn immers niet. Sinds 2021 zijn enkele honderden overtredingen rondom kamerbewoning geconstateerd en daarna beëindigd. Zo hebben de strenge regels hoogstwaarschijnlijk erger voorkomen. HPB signaleert een toename in het aantal meldingen van vermoedelijk onvergunde kamerbewoning door derden. Aangenomen wordt dat de meeste mensen die dit melden dit doen omdat ze (in meer of mindere mate) overlast ervaren.
De toename in het aantal meldingen van vermoedelijk onvergunde kamerbewoning duidt dus mogelijk op een toename in de overlast die mensen van kamerbewoning ervaren. Ondanks de onzekerheid over de effecten van de regels mag worden aangenomen dat de regulering een positieve bijdrage leveren aan het ‘beheersbaar’ houden van kamerbewoning in de stad.
35
Het gaat op jaarbasis in totaal om 100 tot 200 adressen waar het Huurteam iets mee kan: te weten niet-geliberaliseerde woonruimten (zelfstandig en onzelfstandig) van private verhuurders.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
37
Statistische samenhang tussen kamerbewoning en leefbaarheid
38
Eerdere onderzoeken36 lieten zien dat er een (statistische) samenhang is tussen kamerbewoning en leefbaarheid maar dat de causale relatie (wat veroorzaakt wat?) niet eenduidig is. Wijken met een hoog aandeel kamerbewoning (als % van de woningvoorraad) bleken ook de wijken waar de gemiddelde waardering door bewoners van de leefbaarheid relatief laag is. Analyses op wijkniveau op basis van nieuwe cijfers uit de Veiligheidsmonitor 2023 bevestigen dat beeld. Wijken waar het aandeel kamerbewoning37 relatief hoog is, wordt de leefbaarheid door bewoners minder positief beoordeeld dan gemiddeld in de stad. Dat geldt voor verschillende aspecten van leefbaarheid. Zo zijn de gemiddelde scores voor ‘prettig wonen’38 in wijken met veel kamerbewoning relatief laag, zoals blijkt uit onderstaande figuur waarin elke wijk39 als datapunt is opgenomen. De vier wijken Groente- en Fruitmarkt, Transvaalkwartier, Rustenburg & Oostbroek en Laakkwartier & Spoorwijk kennen veel kamerbewoning (tussen de 11% en 16%) en gemiddeld geven de bewoners in deze wijken een score rond de 6 voor prettig wonen. Het Haagse gemiddelde is 7,2. Figuur 2.14: Gemiddelde score voor ‘Prettig wonen’ (linker as) en aandeel kamerbewoning in 2023 (rechter as), per wijk; bron: Veiligheidsmonitor 2023 en CBS-microdata, bewerking ABF 10 9 8 7 6 5 4
3 2 1 0 0%
2%
4%
6%
8%
36
10%
12%
14%
16%
18%
Rapport “Leefbaarheid en kamerbewoning – Verdiepend onderzoek in Den Haag” (RIGO, 2021) en rapport “Leefbaarheid en kamerbewoning – Verdiepend onderzoek bevolkingsdichtheid” (RIGO, 2022). 37 Het gaat daarbij om het totale aandeel kamerbewoning, dus vanaf 2 personen, als percentage van de totale bewoonde woningvoorraad. 38 Bijbehorende vraag in de Veiligheidsmonitor: “Als u door middel van een rapportcijfer van 1 tot en met 10 zou mogen aangeven hoe prettig u het vindt om in uw buurt te wonen, welk cijfer zou u dan geven?” 39 In totaal zijn voor 35 van de 44 Haagse wijken (CBS-wijkindeling) scores bekend uit de Veiligheidsmonitor. De overige wijken zijn industrie- of parkwijken met weinig inwoners. Deze wijken zijn ondergebracht bij andere wijken. Meer informatie is te vinden via Den Haag in Cijfers.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
Een vergelijkbaar statistische samenhang is te zien bij de relatie tussen kamerbewoning enerzijds en sociale cohesie en het gevoel van veiligheid anderzijds. In wijken met veel kamerbewoning zijn de gemiddelde rapportcijfers voor sociale cohesie40 (zie onderstaande figuur) en het gevoel van veiligheid (niet in een figuur opgenomen) lager dan gemiddeld in de stad. Figuur 2.15: Gemiddelde score voor ‘sociale cohesie’ (linker as) en aandeel kamerbewoning in 2023 (rechter as), per wijk; bron: Veiligheidsmonitor 2023 en CBS-microdata, bewerking ABF 8
7
6
5
4
3
2
1
0 0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
Wijken met veel kamerbewoning zijn dus nog steeds veelal kwetsbare wijken waar de leefbaarheid al minder gunstig is dan gemiddeld in de stad. Dat betekent echter niet dat kamerbewoning daar ook de oorzaak van is. Uit de eerder genoemde vorige onderzoeken bleek dat de kwetsbare wijken de wijken zijn waar de woningvoorraad zich – qua woningprijzen en woningtypen – bovengemiddeld goed leent voor kamerbewoning en die daarom relatief veel kamerbewoning aantrekken. Het schaalniveau doet er ook toe: eventuele effecten van kamerbewoning op leefbaarheid doen zich vaak voor bij concentraties van kamerbewoning en dus in specifieke straten en complexen. Bij analyses op wijkniveau is dat niet goed inzichtelijk te maken. Een nadere analyse naar de relatie tussen kamerbewoning en leefbaarheid valt buiten de scope van dit onderzoek.
40
Dit betreft een score die is samengesteld op basis van de antwoorden van respondenten op verschillende stellingen die gaan over sociale cohesie. Voorbeelden hiervan zijn “De mensen kennen elkaar in deze buurt nauwelijks” en “De mensen gaan in deze buurt op een prettige manier met elkaar om”. Een overzicht van alle stellingen is te vinden via Den Haag in Cijfers.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
39
2.6 Kansen voor regulier woningzoekenden en kamerzoekers Schaarste en behoefte aan zelfstandige woningen Een belangrijke doelstelling van het beleid rondom kamerbewoning is het beschermen van de schaarse voorraad aan zelfstandige woningen. Aan zelfstandige woningen bestaat namelijk een groot tekort, zowel in de gemeente als in de regio. Een belangrijke maatstaf voor de schaarste aan zelfstandige woningen is het statistisch woningtekort zoals dat wordt berekend door ABF als onderdeel van de jaarlijkse de Primos-prognose41. In de regio Haaglanden42 bedraagt het statistisch woningtekort in 2024 in totaal bijna 37.000 woningen, oftewel 6,8% van de woningvoorraad. Het regionale woningtekort in Haaglanden behoort daarmee, samen met enkele andere grootstedelijke regio’s, tot de hoogste van Nederland. Om het woningtekort naar een gewenst niveau van 2,0%43 te reduceren zijn er ca. 25.000 woningen nodig. Deze opgave om het bestaande tekort te reduceren staat nog los van de verwachte aanzienlijke groei van het aantal huishoudens in de komende jaren. Ondanks de forse nieuwbouw die komende jaren verwacht wordt in zowel Den Haag als omliggende gemeenten blijft het woningtekort – en dus de schaarste aan zelfstandige woningen – naar verwachting tot zeker 2030 nog groot.
De Primos-prognose 2024 geeft namelijk aan dat het regionale woningtekort in absolute zin ongeveer gelijk blijft in deze periode. Als percentage van de totale woningvoorraad is er wel sprake van een lichte daling omdat de totale woningvoorraad in de periode tot 2030 in omvang zal toenemen. Maar ook het relatieve woningtekort (percentage) blijft naar verwachting in de regio Haaglanden relatief hoog. Dat betekent dat de schaarste aan zelfstandige woningen in de regio groot blijft en dat het belangrijk is deze voorraad te beschermen.
41 42
Dit is een indicator op regioniveau en wordt in principe niet op gemeenteniveau gepresenteerd. Bestaande uit 9 gemeenten.
43
Voor meer informatie over het streefpercentage van 2%, zie de jaarlijkse landelijke Primos-rapportage van ABF.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
40
Figuur 2.16: Ontwikkeling statistisch woningtekort als % van totale woningvoorraad, 2024-2030; bron: ABF Primos 2024
8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0%
1,0% 0,0% 2024
2025
2026
2027
Regio Haaglanden
2028
2029
2030
Nederland
Schaarste en behoefte aan onzelfstandige woningen In tegenstelling tot bij zelfstandige woningen is er geen prognose die een integraal en compleet inzicht geeft in de behoefte aan onzelfstandige woonruimten. De vraag naar dergelijke woonruimten krijgt bij overheden daarom vaak minder aandacht. Ook in Den Haag is onduidelijk hoe groot het totale huidige tekort aan onzelfstandige woonruimten is. De vraag naar onzelfstandige woonruimten is afkomstig van diverse groepen. Belangrijke groepen zijn studenten, jongeren en (laag betaalde) arbeidsmigranten. Voor met name arbeidsmigranten geldt dat hun woningbehoefte – zowel nu als in de toekomst – minder goed in beeld is, onder meer omdat een deel zich niet inschrijft in de BRP. De verwachting volgens de Primos-prognose is dat de toekomstige huishoudensgroei in Den Haag voor het grootste deel afkomstig is van immigratie, waaronder ook laagbetaalde arbeidsmigranten (met name uit EU-landen). Het aantal arbeidsmigranten en de vraag vanuit deze groep naar betaalbare onzelfstandige woonruimten zal dus toenemen, al is niet duidelijk hoe groot deze vraag (nu en in de toekomst) is. Wat studenten betreft wijzen de prognose en verwachtingen van onderwijsinstellingen uit dat het aantal studenten dat in Den Haag uitwonend wenst te zijn nog licht zal toenemen. Er zijn in de laatste jaren veel bouwplannen voor studentencomplexen in gang gezet.
Met nieuwbouw- en tijdelijke projecten is bijna twee derde van de ambitie om 3.000 nieuwe studenteneenheden tot 2026 in aanbouw te nemen, behaald44. De resterende opgave om extra woonplekken voor studenten te creëren zou 44
Bron: raadsinformatiebrief “Stand van zaken studentenhuisvesting” (mei 2024, RIS318969).
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
41
kunnen worden ingevuld via extra onzelfstandige eenheden binnen de bestaande woningvoorraad, via verruiming van het kamerbewoningsbeleid. Dit sluit aan bij de breed gedragen landelijke ambitie om meer gedeelde woonruimten voor studenten te creëren (o.a. ter voorkoming van eenzaamheid). Bovendien zijn er in Den Haag voor studenten al relatief weinig45 onzelfstandige woonruimten. Wat betreft jongeren in het algemeen zijn er ook aanwijzingen dat er sprake is van een tekort aan onzelfstandige woonruimten. Zo is het aantal jongeren dat thuiswonend is relatief sterk toegenomen in de afgelopen pakweg 10 tot 15 jaar. Het aantal 25-30-jarige inwoners dat thuis woont46 is met 52% toegenomen in de periode 2013-2024. De totale groei van het aantal inwoners van 25-30 jaar (ongeacht woonsituatie) lag met 8% veel lager. De toename van het aantal thuiswonenden kent verschillende oorzaken maar de schaarste aan betaalbare woonruimten speelt hierbij vrijwel zeker ook een rol. Voor een deel van de jongeren zou een onzelfstandige woonruimte een goede (al dan niet tijdelijke) oplossing zijn. Hier kan een verruiming van het kamerbewoningsbeleid aan bijdragen. Tot slot kunnen onzelfstandige woonruimten ook voorzien in de woningvraag vanuit aandachtsgroepen zoals uitstromers uit zorg- en opvanginstellingen.
Niet voor niets zet het Doorbraakplan van de gemeente onder meer in op groei van het aantal onzelfstandige eenheden voor deze groepen. Zowel voor arbeidsmigranten als studenten en jongeren zou een groter aanbod van onzelfstandige woonruimten gewenst zijn, zowel nu als in de toekomst. Verruiming van het kamerbewoningsbeleid zou daar – onder voorwaarden – een bijdrage aan kunnen leveren. Hierbij moet echter ook rekening worden gehouden met de eerder ter sprake gekomen schaarste aan zelfstandige woningen. Het gaat, kortom, om het vinden van de juiste balans tussen beide belangen.
Hospitaverhuur Een onderdeel van het beleid rond kamerbewoning is hospitaverhuur. Den Haag kent hier, in tegenstelling tot sommige andere (studenten)steden, geen aparte regels voor. De regels rond kamerbewoning zijn ook van toepassing op hospitaverhuur. Dat wil zeggen dat hospitaverhuur vanaf 3 personen op een adres (het huishouden van de verhuurder meegerekend) vergunningplichtig is en in veruit de meeste wijken deze vergunning niet wordt verstrekt. Meer over de regels en de verschillen daarbij met andere gemeenten komt aan bod in hoofdstuk 5. Hospi Housing en Kamers met Aandacht zijn twee grote bemiddelaars bij hospitaverhuur die ook in Den Haag actief zijn. Deze bemiddelaars matchen vraag en aanbod met elkaar. Kamers met Aandacht richt zich daarbij specifiek op kwetsbare jongeren, met name uitstromers uit zorginstellingen of beschermd wonen, bankslapers en jongeren met een moeilijke thuissituatie bij wie dakloosheid dreigt.
45
Het aandeel uitwonende studenten dat in een kamer met gedeelde voorzieningen woont bedraagt in Den Haag 42% terwijl het landelijk gemiddelde 53% is (bron: Landelijke Monitor Studentenhuisvesting 2023, ABF). 46 Het gaat hierbij zowel om thuiswonenden die nog nooit uit huis zijn gegaan als thuiswonenden die na een periode zelfstandig te hebben gewoond weer thuis wonen (al dan niet tijdelijk).
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
42
Met beide organisaties is een interview afgenomen47. Hospi Housing ziet dat veruit de meeste mensen die bij een hospita een kamer zoeken jongeren zijn, waaronder veel studenten en internationale studenten en mensen die tijdelijk in de stad werken of een stage lopen. Beide bemiddelaars zien dat (potentiële) hospitaverhuurders een gemêleerde groep zijn bestaande uit zowel alleenstaanden als paren en gezinnen. Het gaat onder meer om empty nesters en alleenstaanden die behoefte hebben aan contact. Het overgrote deel van de aanbieders/verhuurders zijn mensen in koopwoningen, wel is er (landelijk gezien) een toename te zien van aanbieders die in een huurwoning wonen. Vaak wil men tijdelijk kamer(s) verhuren. Beide organisaties geven aan dat de regels in Den Haag strenger zijn dan in veel andere gemeenten waar ze actief zijn en dat de regels een grote belemmering vormen voor (potentiële) hospitaverhuurders. In Den Haag is mede daardoor het gat tussen vraag en aanbod groter dan in veel andere steden. Beide organisaties zien dat het potentieel in Den Haag voor hospitaverhuur groter is dan de huidige praktijk. Beide organisaties zouden daarom graag zien dat de gemeente in het beleid rond kamerbewoning een onderscheid maakt tussen hospitaverhuur en andere (vaak grootschaligere) vormen van onzelfstandige bewoning.
Dat onderscheid is volgens de bemiddelaars gerechtvaardigd omdat hospitaverhuur nauwelijks verschilt van bewoning van een woning door een ‘gewoon gezin’. Beide organisaties zien dat er nauwelijks tot geen problemen of klachten zijn over overlast bij hospitaverhuur. Een concrete suggestie is om voor hospitaverhuur in de regels “personen” te wijzingen in “huishoudens”48 zodat een paar of gezin zonder vergunning een kamer kan verhuren. Een andere suggestie is om kamerbewoning uit te zonderen van de vergunningplicht indien sprake is van (kleinschalige) huisvesting / opvang van kwetsbare groepen zoals uitstromers uit zorginstellingen en dreigend dakloze personen. Overigens zien de bemiddelaars ook nog ruimte voor verbetering als het gaat om de uitleg van de bestaande regels op bijvoorbeeld de gemeentelijke website.
2.7 Bouwkundig splitsen Huidig beleid en eerdere evaluatie Vanaf 1 juli 2019 zijn de regels voor bouwkundig splitsen – ook wel woningvorming genoemd – strenger geworden. Alleen in een zeer beperkt aantal buurten is dit onder voorwaarden nu nog mogelijk. Het gaat om de onderstaande 13 buurten (van in totaal 114 in de gemeente). De voorwaarden voor een vergunning voor woningvorming zijn: ●
De nieuwe woningen hebben minimaal 40 m² woonoppervlakte.
●
De nieuwe woningen hebben minimaal 1 complete bouwlaag.
●
De parkeerdruk (aantal bezette parkeerplaatsen) is lager dan 90% of parkeren kan op eigen terrein.
●
Er gelden regels voor geluidsisolatie.
47
Interviews via videobellen (april / mei 2024).
48
Waarbij desnoods ‘huishouden’ wordt gedefinieerd als maximaal 1 persoon.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
43
44
Naast de vergunning voor woningvorming is ook een omgevingsvergunning vereist.
Figuur 2.17: Buurten (oranje) waar onder voorwaarden nog een woningvormingsvergunning voor bouwkundig splitsen wordt verstrekt; bron: gemeente Den Haag (2024)
De interne evaluatie49 van de gemeente (uitgevoerd in 2022) op basis van cijfers uit 2016 t/m 2020 liet zien dat dit beleid effect heeft gehad: het aantal aangevraagde en verleende omgevingsvergunningen is sinds 1 juli 2019 sterk gedaald. Uit de evaluatie bleek dat er geen eenduidige relatie is tussen bouwkundig splitsen en leefbaarheid (Leefbaarometer, parkeerdruk en meldingen woonoverlast). In de jaren vóór het strengere beleid droeg splitsen bij aan de groei van het aantal kleinere woningen (< 60 m²), vooral in de private huur, en een afname van het aantal grotere woningen (vanaf 90 m²). De bijdrage aan de voorraadgroei was duidelijk kleiner dan bij nieuwbouw en transformatie maar wel betekenisvol. Gemiddeld werden in de periode 2016 t/m 2019 via bouwkundig splitsen jaarlijks netto bijna 150 woningen aan de voorraad toegevoegd . In dezelfde periode lag de gemiddelde toevoeging aan de woningvoorraad door nieuwbouw rond de 1.700 woningen per jaar. Volgens de evaluatie trekken gesplitste woningen een mix van huishoudens (alleenstaanden, paren en grotere huishoudens) aan. Het strengere beleid treft daarmee niet specifiek een bepaalde groep woningzoekenden.
49
Hier te raadplegen.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
Cijfers vergunningen
45
Om bouwkundig te kunnen splitsen heeft een woningeigenaar een omgevingsvergunning nodig op basis van de Wabo en een woningvormingsvergunning op basis van de huisvestingsverordening.
●
Door de strengere regels voor bouwkundig splitsen is het aantal verleende woningvormingsvergunningen sterk afgenomen na 2019. Sinds 2020 is slechts een heel beperkt aantal van dergelijke vergunningen verleend.
Tabel 2.7: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende woningvormingsvergunningen bouwkundig splitsen50; bron: gemeente Den Haag 2019
2020
2021
2022
2023
Aanvragen
43
7
20
17
9
Vergund
27
3
4
-
2
Geweigerd
6
2
9
10
4
Ingetrokken/buiten behandeling/vergunningsvrij*
10
2
7
7
3
*Zie toelichting in voetnoot.
Het aantal verleende omgevingsvergunningen voor bouwkundig splitsen ligt de afgelopen jaren hoger dan het aantal verleende woningvormingsvergunningen voor splitsen, zoals ook blijkt uit onderstaande tabel. Dat betreft met name legalisaties van splitsingen die al vele jaren geleden zijn gerealiseerd maar waarvoor destijds geen vergunning is aangevraagd 51. Tabel 2.8: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende omgevingsvergunningen bouwkundig splitsen52; bron: gemeente Den Haag 2019
2020
2021
2022
2023
Aanvragen
163
8
15
80
51
Vergund
134
3
10
53
30
Geweigerd
5
2
2
12
11
Ingetrokken / buiten behandeling*
24
3
3
15
9
-
-
-
-
1
Nog in behandeling *Zie toelichting in voetnoot.
50
Toelichting op categorieën in tabel. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Vergunningsvrij: vergunning blijkt niet nodig omdat er geen sprake is van bouwkundig splitsen, bijvoorbeeld omdat een dakopbouw wordt geplaatst waarin een nieuwe woning komt. Buiten behandeling gesteld: er is om aanvullende stukken gevraagd maar deze zijn niet aangeleverd en daardoor kon de aanvraag niet worden behandeld. 51 In de tweede helft van 2021 is begonnen met het actief benaderen van eigenaren die hun pand zonder of niet met de juiste vergunningen in het verleden bouwkundig hebben gesplitst. Zij zijn gewezen op de mogelijkheid om de bouwkundige splitsing alsnog te legaliseren met een omgevingsvergunning zonder dat er een woningvormingsvergunning is vereist. De huisvestingsverordening geeft hiervoor sinds december 2020 (artikel 8:2 onder d) tot 2027 (aanvraagtermijn) onder voorwaarden de mogelijkheid. Dit heeft in 2021 en 2022 geleid tot een toename van verzoeken en vergunningen voor omgevingsvergunningen voor bouwkundig splitsen. In 2023 is het aantal aanvragen voor een omgevingsvergunning en voor een woningvormingsvergunning weer sterk gedaald. 52 Toelichting op categorieën in tabel: zie voorgaande voetnoot.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
Potentiële bijdrage woningsplitsing aan voorraadgroei Bouwkundig splitsen kan onmiskenbaar een bijdrage leveren aan de gewenste groei van de woningvoorraad. Zeker in de huidige context (2024) waarin de krapte op de Haagse woningmarkt groot is en de groei van de woningvoorraad (als gevolg van met name nieuwbouw en transformaties) achterblijft bij wat nodig is om het bestaande woningtekort te reduceren en de huishoudensgroei op te vangen. De vraag is: welke bijdrage zou splitsen kunnen leveren aan de gewenste groei van de woningvoorraad? De eerder genoemde interne evaluatie van bouwkundig splitsen liet zien dat in de jaren 2016 t/m 2019 gemiddeld per jaar ca. 250 tot 300 woningen aan de voorraad werden toegevoegd via bouwkundig splitsen. Dit betrof de bruto toevoegingen. Met aftrek van de onttrokken woningen ging het om 125 tot 150 netto toevoegingen per jaar. Indien het beleid rondom bouwkundig splitsen zou worden versoepeld en zou lijken op het beleid zoals dat gold vóór 1 juli 2019 dan zou het realistisch zijn om te verwachten dat de aantallen toevoegingen via splitsing weer ongeveer op datzelfde niveau terugkeren. De werkelijke (toekomstige) potentie van splitsen is natuurlijk afhankelijk van verschillende factoren, waaronder de investeringsbereidheid van beleggers die onder meer samenhangt met de economische omstandigheden en landelijke huurprijsregelgeving.
De Haagse ambitie – onder meer vastgelegd in de nieuwe Woonvisie – is om jaarlijks 4.000 woningen aan de voorraad toe te voegen, via nieuwbouw en overige toevoegingen. Het potentiële aantal van 125 – 150 netto toevoegingen per jaar als gevolg van splitsen komt neer op 3% tot 4% van deze jaarlijkse ambitie. Splitsen kan dus hooguit een beperkte maar wel betekenisvolle bijdrage leveren aan deze ambitie. Volgens een analyse van Stec Groep53 kan in zeer sterk stedelijke gemeenten (zoals Den Haag) realistisch beschouwd tussen de 0,6% en 1,2% van de bestaande woningvoorraad worden gesplitst in de periode tot ca. 2030 (8 jaar). Dit noemt men de ‘realistische splitsingsopgave’. Hierbij is uitsluitend gekeken naar de kenmerken van de woningvoorraad en mogelijke bereidheid van bewoners en wordt ervan uitgegaan dat lokaal beleid geen belemmerende factor is. Voor Den Haag komt dat neer op 200 tot 400 woningen per jaar die gesplitst zouden kunnen worden. Uitgaande van gemiddeld twee toegevoegde woningen zou de netto toevoeging ook neerkomen op 200 tot 400 woningen per jaar en dat staat gelijk aan 5% tot 10% van de jaarlijkse ambitie van 4.000 toevoegingen per jaar. Het maximale realistische potentieel van splitsen ligt dus logischerwijs hoger dan wat er in de periode 2015-2019 is gerealiseerd aan splitsingen.
Vraag en aanbod van woningen naar gebruiksoppervlakte In de jaren vóór 2019 droeg bouwkundig splitsen bij aan de groei van het aantal kleinere woningen (< 60 m²) en een afname van het aantal grotere woningen (vanaf 90 m²). Door splitsing komen er per saldo woningen bij maar worden er ook grotere woningen onttrokken. De samenstelling van de
53
Rapport “De potentie van splitsen en optoppen” (Stec Groep, maart 2023), hier te raadplegen.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
46
woningvoorraad verandert dus. Aangezien er in een stad als Den Haag al weinig relatief ruime woningen zijn is het de vraag in hoeverre het problematisch is als er ruime woningen verdwijnen.
●
In de periode 2012-2024 is het totaal aantal kleine woningen (gebruiksoppervlakte ≤ 49 m²) in Den Haag toegenomen met 11.100 woningen oftewel 63%. Dat is fors meer dan de gemiddelde groei van 13% van de woningvoorraad in deze periode. Kleine woningen zijn daarmee goed geweest voor 36% van de totale groei van de Haagse woningvoorraad. Deze sterke groei is het gevolg van zowel nieuwbouw als overige toevoegingen zoals transformaties en splitsingen. Binnen de groep woningen die sinds 2012 via nieuwbouw aan de Haagse voorraad zijn toegevoegd ligt het aandeel kleine woningen (< 50 m²) met ca. 22% aanzienlijk hoger dan het aandeel van dergelijke woningen in de totale woningvoorraad aan het begin van de periode (7%). Woningen die na transformatie van bestaand vastgoed (bijv. kantoren) ontstaan zijn ook overwegend kleine woningen.
●
Het aantal woningen van 120 m² en groter is iets sterker dan gemiddeld toegenomen sinds 2012.
Figuur 2.18: Ontwikkeling totale woningvoorraad naar gebruiksoppervlakte in m2, periode 2012-2024; bron: CBS (BAG), bewerking ABF 12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
49 m² en kleiner
50-69 m²
70-89 m²
90-119 m² 120-149 m² 150-199 m² 200 m² en groter
Ontwikkeling 2012-2024
●
Het aandeel woningen < 50 m² is gegroeid van 7% van de totale woningvoorraad in 2012 tot 10% in 2024.
●
Het aandeel woningen van 90 m² of groter is sinds 2012 ongeveer gelijk gebleven. Bij de categorie 90-119 m² is een kleine afname zichtbaar maar bij de woningen van 120 m² en groter is het aandeel ongeveer gelijk gebleven.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
47
Figuur 2.19: Samenstelling totale woningvoorraad naar gebruiksoppervlakte in m2; bron: CBS (BAG), bewerking ABF
2012
7%
2018
10%
2024
10%
0%
●
24%
10%
28%
22%
10%
6%
4%
23%
26%
21%
10%
6%
4%
22%
26%
20%
10%
6%
4%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
49 m² en kleiner
50-69 m²
70-89 m²
120-149 m²
150-199 m²
200 m² en groter
80%
90%
100%
90-119 m²
De interne evaluatie liet zien dat in de periode 2015-2020 door bouwkundig splitsen in de categorieën < 40 m², 40 - 60 m² en 60 - 90 m² er per saldo woningen zijn bijgekomen. In de categorieën vanaf 90 m² zijn per saldo woningen onttrokken. De toename van de woningvoorraad als gevolg van splitsen was naar verhouding het grootst in de categorie < 60 m². Dit is juist ook de categorie waar de woningvoorraad in de periode sinds 2012 al relatief sterk is gegroeid.
●
Ook in de komende jaren kan vermoedelijk via nieuwbouw en transformaties de voorraad kleine woningen eenvoudiger worden uitgebreid dan de voorraad (middel)grote woningen. Dit kan een overweging zijn om terughoudend te zijn met versoepelingen van het beleid rondom bouwkundig splitsen.
Over de gehele linie van de Haagse woningmarkt is momenteel een tekort aan woningen (zie ook par. 2.6 over het woningtekort). Er zijn geen cijfers bekend over de tekorten aan specifiek kleine of grote woningen. Wel kan op basis van woonwensenonderzoek een beeld worden gegeven van de verhouding tussen vraag en aanbod voor kleine, middelgrote en grote woningen (Figuur 2.20). De vraag betreft daarbij de vraag van verhuisgeneigde huishoudens54 die naar of binnen Den Haag willen verhuizen en het aanbod betreft het potentiële aanbod dat ontstaat als doorstromers in Den Haag daadwerkelijk verhuizen.
54
Zowel bestaande huishoudens (doorstromers) als nieuw te vormen huishoudens (bijv. starters vanuit het ouderlijk huis). Huishoudens die direct afkomstig zijn uit het buitenland worden niet meegenomen bij de vraag omdat deze groep (nieuwe immigranten) niet wordt ondervraagd in het WoON. Dat geldt ook voor uitstromers uit instellingen (institutionele huishoudens). De werkelijke vraag naar relatief kleine woningen is daarom vermoedelijk wat groter dan WoON laat zien.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
48
●
Uit een vergelijking tussen vraag en aanbod (op basis van WoON 201855) blijkt dat het aandeel vragers dat op zoek is naar een relatief kleine woning (≤ 70 m²) kleiner is dan het aandeel van dergelijke woningen in de totale woningvoorraad en het (daaruit gevormde) doorstroomaanbod. Dit betekent niet dat er in absolute zin een overschot is aan dergelijke woningen. Het is wel een signaal dat veel woningzoekenden eigenlijk een iets grotere woning (vanaf 70 m²) zoeken.
●
In de categorieën 90-119 m² en 120-149 m² is het beeld juist omgekeerd: het aandeel van de vraag is bij deze klassen groter dan het aanbod en de totale voorraad. Dit laat zien dat deze segmenten, ten opzichte van het aanbod, het meest in trek zijn. Dit betreft dus eengezinswoningen en ruime appartementen. Dit geldt weer niet voor de categorie ruimste woningen (vanaf 150 m²).
●
Puur geredeneerd vanuit de mismatch tussen vraag en aanbod is het dus met name bij de categorieën tussen 90 en 149 m² niet wenselijk als (veel) woningen worden onttrokken uit de voorraad als gevolg van bouwkundig splitsen. Uit de eerder genoemde interne evaluatie van de gemeente bleek dat dit de categorieën zijn waar splitsen relatief veel voorkwam (in de tijd van soepele regels).
●
Bij de categorie vanaf 150 m² geldt dit niet: de vraag naar dergelijke grote woningen in Den Haag is duidelijk veel kleiner dan de vraag naar middelgrote woningen (90-149 m²). Het onttrekken van dergelijke woningen aan de voorraad via bouwkundig splitsen zou in dit segment dus minder problematisch zijn.
55
In WoON 2021 is respondenten met een verhuiswens niet gevraagd naar de gewenste grootte van de woning (na verhuizing). Daarom kan de figuur niet voor WoON 2021 in beeld worden gebracht. Voor de conclusies die kunnen worden getrokken maakt dat niet veel uit: de verwachting is niet dat het beeld in 2021 of in 2024 noemenswaardig anders zou zijn geweest.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
49
Figuur 2.20: Verdeling naar m2 van de vraag naar woningen, het potentiële aanbod (via doorstroming) en de totale woningvoorraad in 2018; bron: WoON 2018, bewerking ABF
Vraag van verhuisgeneigde huishoudens 5%
Potentieel aanbod via doorstroming
Totale woningvoorraad
15%
10%
0% 49 m² en kleiner
50-69 m²
16%
10%
70-89 m²
26%
28%
24%
28%
23%
20%
40%
90-119 m²
50%
10%
20%
26%
30%
15%
21%
60%
120-149 m²
70%
8% 5%
10%
80%
10%
90% 100%
150 m² en groter
Ontwikkelingen in bouwkundig splitsen HPB en V&T hebben de indruk dat eigenaren over het algemeen goed op de hoogte zijn van de regels rondom bouwkundig splitsen en dat men zich er over het ook vrij goed aan houdt. Er komen ook weinig vragen over binnen bij de gemeente. Er zijn relatief weinig nieuwe zaken van onvergunde splitsingen sinds de strenge regels van kracht zijn geworden. HPB en V&T schatten in dat er de afgelopen jaren zeker geen toename is geweest van illegale splitsingen, eerder een afname. HPB is vooral bezig met oudere zaken: dat wil zeggen onvergunde splitsingen uit het verleden. Deze situaties worden ofwel hersteld naar één woning ofwel gelegaliseerd waarbij eventuele noodzakelijke bouwkundige verbeteringen worden doorgevoerd. Kanttekening is dat de HPB jaarlijks 1% á 2% van de woningvoorraad controleert en er vermoedelijk altijd overtredingen buiten het zicht van de HPB zullen zijn.
Perspectieven vanuit de markt NVM56 geeft aan dat de gemeente zichzelf in de vingers snijdt met het restrictieve beleid rondom bouwkundig splitsen. Er zijn volgens de makelaars grote panden (bijv. meer dan 250 m2) die niet mogen worden gesplitst maar zich daar bouwkundig gezien wel goed voor lenen. Er is volgens de makelaars namelijk weinig vraag vanuit woningzoekenden naar dergelijke grote (en dus vaak dure) panden/woningen terwijl die woningen die na splitsing overblijven wel in een behoefte voorzien, zeker nu de nieuwbouw achterblijft bij de groeiende woningbehoefte. NVM heeft de indruk dat het beleid is ingevoerd om bepaalde excessen (zoals te veel gesplitste appartementen in een pand) te voorkomen terwijl splitsen in andere situaties (bij grotere woningen) prima zou kunnen. Het huidige
56
Interview met NVM-afdeling Haaglanden (februari 2024).
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
50
beleid komt volgens de NVM neer op bijna een totaalverbod: in de buurten (met name in de Vinexwijken) waar nog wel vergunningen worden verleend lenen de woningen zich nauwelijks voor splitsen. NVM ziet meer in soepelere regels waarbij er meer mogelijkheden komen voor splitsen maar er wel eisen zijn rondom minimale woninggrootte en woningkwaliteit. NVM geeft aan dat splitsen ook een bijdrage levert aan de verduurzaming en modernisering van de woningvoorraad: investeerders investeren hier vaak in als ze woningen splitsen. NVM geeft aan dat gesplitste woningen een brede doelgroep kunnen bedienen: kleinere woningen komen vaak in de huursector terecht en grotere woningen ook regelmatig in de koopsector.
2.8 Kadastraal splitsen Het aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor kadastraal splitsen is sterk gestegen sinds 2021. Deze stijging is te verklaren door de toegenomen interesse van eigenaren om woningen te verkopen. Deze interesse is gegroeid door veranderingen in de economische omstandigheden en overheidsbeleid (fiscaal, Wet goed verhuurderschap en de regulering middenhuur via de Wet betaalbare huur). In sommige gevallen is kadastrale splitsing van een pand in meerdere appartementsrechten nog noodzakelijk voordat tot verkoop kan worden overgegaan. Tabel 2.9: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor kadastraal splitsen 57 (exclusief vergunningen in behandeling58); bron: gemeente Den Haag 2019
2020
2021
2022
2023
Verleend
22
15
17
34
47
Geweigerd
1
1
2
3
4
Ingetrokken*
0
1
1
1
1
Vergunningsvrij*
5
6
5
1
3
Buiten behandeling gesteld*
1
1
2
5
1
*Zie toelichting in voetnoot.
2.9 Woningonttrekking ●
In 2021 en 2022 is het aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor woningonttrekking hoger dan in de andere jaren. Dit komt door een hoog aantal aanvragen voor de onttrekking van meerdere woningen in wooncomplexen. Dit is het gevolg van een specifieke short-stayregeling, waarbij langer bestaande short-stay gelegaliseerd kon worden. Volgens de gemeente zijn deze
57
Toelichting op categorieën in tabel. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Vergunningsvrij: vergunning blijkt niet nodig omdat alle woningen in het gebouw/pand een huurprijs hebben boven de liberalisatiegrens. Buiten behandeling gesteld: er is om aanvullende stukken gevraagd maar deze zijn niet aangeleverd en daardoor kon de aanvraag niet worden behandeld. 58 Er zijn 21 vergunningen in behandeling (peildatum aanlevering data april 2024).
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
51
aanvragen nu waarschijnlijk afgenomen omdat er geen woningen meer zijn die aan de criteria voldoen. Tabel 2.10: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor woningonttrekking59; bron: gemeente Den Haag 2019
2020
2021
2022
2023
Verzoeken
5
9
44
39
3
Verleend
3
2
25
28
1
Geweigerd
2
4
18
9
2
Buiten behandeling/ingetrokken/vergunningsvrij*
-
3
1
2
-
*Zie toelichting in voetnoot.
2.10 Belangrijkste bevindingen en conclusies De belangrijkste bevindingen en bijbehorende conclusies uit dit hoofdstuk zijn als volgt. Ontwikkelingen in kamerbewoning in 2019-2023 (CBS-microdata) ●
Het aantal verleende omzettingsvergunningen voor kamerbewoning is sterk gedaald sinds 2021. Met name in de laatste jaren worden er, als gevolg van de strengere regels, weinig (gemiddeld ca. 10 per jaar) vergunningen verleend. De totale omvang van de vergunde kamerbewoning in de stad is de afgelopen jaren dus nauwelijks toegenomen.
●
De CBS-microdata over huishoudens en adressen geven op hoofdlijnen inzicht in de totale omvang van (vergunde en onvergunde) kamerbewoning. Een belangrijke kanttekening is dat deze data zijn gebaseerd op inschrijvingen in de BRP. Kamerbewoning waarbij personen zich niet op het feitelijke woonadres inschrijven (bijvoorbeeld vanwege kortdurend verblijf door arbeidsmigranten) blijven zo buiten beeld.
●
Volgens de CBS-microdata schommelt het aandeel woningen waarbij sprake is van kamerbewoning met in totaal 2 personen (niet vergunningplichtig) sinds 2019 rond 1,0% van de bewoonde woningvoorraad. Het aandeel woningen met kamerbewoning met 3 personen of meer (wel vergunningplichtig) bedroeg in de jaren 2019-2022 ongeveer 5,0% van de bewoonde woningvoorraad. In 2023 is het aandeel gegroeid tot 5,3%. Deze toename wordt voor ongeveer een derde veroorzaakt door de instroom van Oekraïners. De toename in 2023 zal, gezien de cijfers over vergunningverlening, voor een groot deel onvergunde kamerbewoning betreffen.
●
De samenstelling van kamerbewoning in Den Haag is over het algemeen weinig veranderd in de periode 2019-2023. Kamerbewoning komt bovengemiddeld vaak voor onder jonge huishoudens (waaronder
studenten),
alleenstaanden
59
en
immigranten
uit
het
buitenland
(vooral
Toelichting op categorieën in tabel. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Vergunningsvrij: vergunning blijkt toch niet nodig.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
52
arbeidsmigranten). Kamerbewoning vindt bovengemiddeld vaak plaats in private huurwoningen, met name in woningen van vóór 1945. ●
In de periode sinds 2019 is het aandeel kamerbewoners dat afkomstig is uit een ander land in Europa toegenomen. Recent is dat mede het gevolg van de instroom van Oekraïners, maar ook in de jaren daarvoor steeg het percentage al.
●
In de wijken Groente- en Fruitmarkt, Transvaalkwartier, Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier en Spoorwijk is het percentage kamerbewoning met 3 personen of meer het hoogst. In eerdere onderzoeken kwamen deze wijken ook naar voren als de gebieden waar kamerbewoning naar verhouding het vaakst voorkomt.
●
Over het algemeen zijn er in de ontwikkeling van kamerbewoning sinds 2019 geen noemenswaardige verschillen tussen wijken te zien. Ook in de 9 wijken waar nog nieuwe vergunningen worden verleend (vanaf 1 juni 2021) heeft kamerbewoning zich in de periode 2019-2023 niet noemenswaardig anders ontwikkeld dan in andere wijken. Er is dus geen waterbedeffect geweest. De wijken waar nog wel vergunningen worden verstrekt zijn over het algemeen wijken waar de woningvoorraad zich minder leent voor kamerbewoning.
●
Een belangrijke doelstelling van het kamerbewoningsbeleid is om ongebreidelde groei van kamerbewoning in tijden van schaarste aan woonruimten – zoals nu het geval is – te voorkomen. Een te sterke groei kan immers leiden tot problemen rondom leefbaarheid en leidt tot extra schaarste aan zelfstandige woningen (waar ook veel vraag naar is). Het beleid is over het algemeen geslaagd in het voorkomen van te sterke groei en daarmee aan het beschermen van de schaarse voorraad zelfstandige woningen. In de afgelopen jaren is er volgens de CBS-microdata geen sterke groei geweest van kamerbewoning in de stad. Dat geldt zowel voor de stad als geheel als voor afzonderlijke wijken. In 2023 ligt het aandeel kamerbewoning wel wat hoger dan in de jaren daarvoor maar van een sterke groei is geen sprake.
Perspectieven op kamerbewoning vanuit de praktijk en samenhang met leefbaarheid ●
De Haagse Pandbrigade (HPB) signaleert dat de druk op de woningmarkt steeds verder toeneemt en daarmee vermoedelijk ook de omvang van onvergunde kamerbewoning60. HPB ziet een toename in het aantal meldingen door burgers van woonoverlast die verband houdt met vermoedelijk onvergunde kamerbewoning. Al zegt dit weinig over de totale omvang van kamerbewoning in de stad.
●
De grootste groep kamerbewoners volgens de HPB zijn arbeidsmigranten en in mindere mate studenten. Er zijn twee specifieke situaties bij kamerbewoning die de HPB de steeds meer ziet. Allereerst zijn dat huishoudens die een woning delen maar wel een bepaalde familieband met elkaar hebben, zoals neven/nichten. Ten tweede zijn dat huurders die de huur niet kunnen betalen (als gevolg van de soms zeer hoge huurprijzen) en zelf onderhuren.
60
Bij onvergunde kamerbewoning zal het ook geregeld gaan om gevallen waarbij personen zich niet inschrijven op het adres in de BRP. Die gevallen blijven buiten beeld bij de analyses op basis van CBS-microdata.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
53
●
Binnen kamerbewoning blijft volgens HPB sprake van een mix van kort- en langdurig verblijf. HPB heeft niet de indruk dat binnen kamerbewoning het aandeel kortdurende verblijf (logies) is toegenomen.
●
HPB geeft aan dat de kamerbewoning die is vergund sinds de strengere regels (medio 2021) zijn ingegaan in bouwkundig opzicht van betere kwaliteit is dan de ‘oudere’ vergunde kamerbewoning. Deze ‘nieuwe kamerbewoning’ stelt in absolute aantallen echter weinig voor vanwege de strenge regels voor nieuwe vergunningen. ‘Oude’ vergunde kamerbewoning kan niet met terugwerkende kracht de strengere regels worden opgelegd.
●
In hoeverre de (strengere) regels rondom kamerbewoning bijdragen aan de leefbaarheid en het voorkomen van woonoverlast is volgens de HPB onmogelijk om goed in kaart te brengen: we kennen de situatie waarbij de regels niet zijn ingevoerd immers niet. Sinds 2021 zijn enkele honderden overtredingen rondom kamerbewoning beëindigd en hebben de strenge regels hoogstwaarschijnlijk erger voorkomen. Wel mag volgens HPB worden aangenomen dat de regels een positieve bijdrage leveren aan het ‘beheersbaar’ houden van kamerbewoning – en daarmee ook de effecten op de directe woonomgeving – in de stad. De uitkomsten van de CBS-microdata wijzen daar ook op.
●
Net als uit eerdere onderzoeken al bleek zijn wijken met veel kamerbewoning nog steeds veelal kwetsbare wijken waar de leefbaarheid minder gunstig is dan gemiddeld in de stad. Dat betekent echter niet dat kamerbewoning daar ook de oorzaak van is. Uit eerdere onderzoeken bleek dat de kwetsbare wijken de wijken zijn waar de woningvoorraad zich – qua woningprijzen en woningtypen – bovengemiddeld goed leent voor kamerbewoning en die daarom relatief veel kamerbewoning aantrekken.
Kansen voor regulier woningzoekenden en kamerzoekers ●
Een belangrijke doelstelling van het beleid rondom kamerbewoning is het beschermen van de schaarse voorraad aan zelfstandige woningen. Actuele cijfers laten zien dat die schaarste onverminderd groot is in de regio Haaglanden. Het woningtekort in de regio Haaglanden in 2024 bedraagt 6,8% van de woningvoorraad en behoort daarmee tot de hoogste van Nederland. De Primos-prognose 2024 laat zien dat het regionale woningtekort naar verwachting de komende jaren relatief hoog blijft. De schaarste aan zelfstandige woningen blijft daarmee groot en daarmee blijft de noodzaak bestaan om (de grootste delen van) deze voorraad te beschermen.
●
De schaarste aan onzelfstandige woonruimten is minder goed in beeld. Er zijn geen integrale gegevens over huidige tekorten. Studenten en arbeidsmigranten zijn groepen die naar verwachting zullen groeien in Den Haag. Voor deze groepen zou een groter aanbod van onzelfstandige woonruimten, bijvoorbeeld via een versoepeling (onder voorwaarden) van het kamerbewoningsbeleid, welkom zijn. Dat geldt ook voor uitstromers uit instellingen.
Hospitaverhuur ●
In Den Haag zijn in tegensteling tot sommige andere steden geen aparte regels voor hospitaverhuur. Dat betekent onder meer dat een paar of gezin niet zonder omzettingsvergunning een
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
54
kamer mag verhuren. Bemiddelaars Hospi Housing en Kamers met Aandacht zien de relatief strenge regels in Den Haag als een grote belemmering voor (potentiële) hospita’s. Volgens hen wordt mede daardoor het potentieel aan hospitaverhuur in Den Haag niet gerealiseerd terwijl er wel veel vraag naar kamers is. ●
Beide organisaties zouden daarom graag zien dat de gemeente in het beleid rond kamerbewoning een onderscheid maakt tussen hospitaverhuur en andere (vaak grootschaligere) vormen van onzelfstandige bewoning. Dat onderscheid is volgens de bemiddelaars gerechtvaardigd omdat hospitaverhuur nauwelijks verschilt van bewoning van een woning door een ‘gewoon gezin’. Voor hospitaverhuur zouden dan soepelere regels kunnen gelden zodat meer (potentiële) hospitaverhuurders zonder vergunning kunnen verhuren.
Bouwkundig splitsen ●
Door de strengere regels rondom bouwkundig splitsen zijn in de afgelopen jaren nauwelijks nog vergunningen voor woningvorming verleend.
●
HPB en V&T hebben de indruk dat eigenaren over het algemeen goed op de hoogte zijn van de regels rondom bouwkundig splitsen en dat men zich er in het algemeen ook vrij goed aan houdt. Er zijn relatief weinig nieuwe zaken van onvergunde splitsingen sinds de strenge regels van kracht zijn geworden. HPB en V&T schatten daarom in dat er de afgelopen jaren zeker geen toename is geweest van illegale splitsingen, eerder een afname. HPB is vooral bezig met oudere zaken: dat wil zeggen onvergunde splitsingen uit het verleden (van vóór de strengere regels).
●
Versoepeling van het beleid rondom bouwkundig splitsen kan bijdragen aan de gewenste groei van de woningvoorraad, zeker nu het woningtekort hoog is en dat naar verwachting de komende jaren ook blijft. De cijfers uit de periode van soepeler beleid (2016-2019) laten zien dat de bijdrage van splitsen betekenisvol kan zijn maar wel beperkt ten opzichte van de totale woningbouwopgave.
●
Via bouwkundig splitsen ontstonden in het verleden vooral relatief kleine woningen. Het aantal kleine woningen (< 50 m²) is in Den Haag sinds 2012 veel sterker gegroeid dan de woningvoorraad als geheel, onder andere door nieuwbouw en transformaties. Ook in de komende jaren kan vermoedelijk via nieuwbouw en transformaties de voorraad kleine woningen eenvoudiger worden uitgebreid dan de voorraad (middel)grote woningen. Dit kan een overweging zijn om terughoudend te zijn met versoepelingen van het beleid rondom bouwkundig splitsen.
●
Een andere overweging die daarbij aansluit is dat het WoON laat zien dat de mismatch tussen vraag en aanbod in Den Haag bij middelgrote woningen, tussen ca. 90 en 150 m², groter is dan bij kleine en heel grote woningen. De middelgrote woningen zijn juist de categorie waarin in het verleden door bouwkundig splitsen per saldo woningen zijn onttrokken.
●
NVM pleit voor soepelere regels waarbij er meer mogelijkheden komen voor splitsen maar er wel eisen zijn rondom minimale woninggrootte en woningkwaliteit. Splitsen kan een bijdrage leveren aan de gewenste groei van de woningvoorraad nu nieuwbouw achterblijft bij de groeiende woningvraag. Volgens de NVM zijn er grote panden die nu niet mogen worden gesplitst maar zich bouwkundig wel lenen voor splitsen. Volgens NVM kunnen gesplitste woningen een brede
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
55
doelgroep op de woningmarkt bedienen: kleinere woningen komen vaak in de huursector terecht en grotere woningen ook regelmatig in de koopsector.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
56
03 Toeristische verhuur van woonruimten
3.1 Huidige beleid en onderzoeksvragen Huidig beleid Sinds augustus 2021 zijn er in Den Haag strengere regels voor toeristische verhuur. Hieronder wordt verstaan alle verhuur van woonruimten aan gasten van buiten Den Haag die zich niet inschrijven op het adres in de BRP. Binnen de toeristische verhuur onderscheidt de gemeente de volgende categorieën: vakantieverhuur, pied-à-terre (tweede woning), bed & breakfast en short stay 61.
●
Vakantieverhuur betreft het tijdelijk (maximaal 30 nachten per kalenderjaar) verhuren van de eigen woning aan toeristen. De eigenaar is zelf niet thuis als gasten in de woning zijn. Een registratienummer en vergunning is benodigd en de nachten moeten vooraf worden gemeld.
●
Pied-à-terre voor verhuur: verhuur van een pied-à-terre betekent dat de eigenaar een woning aan iemand verhuurt die de woning als pied-à-terre (tweede woning) wil gebruiken. De eigenaar woont niet zelf in de woning en de huurder staat niet ingeschreven op het adres in de Basisregistratie Personen. Een ontheffing op de vergunningplicht en een registratienummer is benodigd.
●
Pied- à-terre voor eigen gebruik: eigen gebruik van een pied- à-terre betekent dat de eigenaar zelf niet in de woning woont en niet ingeschreven staat op het adres in de Basisregistratie Personen, maar de woning wel als tweede woning in gebruik wil nemen. De eigenaar kan hiervoor ontheffing aanvragen.
●
Bed & breakfast: bij deze vorm verhuurt de eigenaar een kamer of deel van de woning aan toeristen en is thuis tijdens het verblijf van de gasten. Een gast mag niet langer dan vier maanden in een Bed & breakfast verblijven. Een registratienummer is verplicht. Indien een omgevingsvergunning benodigd is, is deze ook verplicht.
Voor al deze vormen geldt de plicht een vergunning, ontheffing (pied-à-terre62) of vrijstelling (B&B) aan te vragen. Dat geldt voor alle categorieën woningen en in de gehele gemeente. Als hier niet aan wordt voldaan, is sprake van het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad en dat is verboden. Voor vakantieverhuur geldt sinds augustus 2021 een vergunningplicht met als belangrijkste voorwaarden: ●
(eenmalige) registratieplicht en registratienummer moet in advertentie vermeld
●
meldplicht: elke verhuring met bijbehorend aantal nachten moet gemeld bij gemeente
●
maximaal 30 nachten per kalenderjaar
●
minimaal 12 m² per huurder
61
Definitie gemeente Den Haag van ‘short stay’: het bedrijfsmatig (met het oogmerk om winst te behalen) verstrekken van logies in woningen voor een periode tot maximaal vier aaneengesloten maanden. 62
Ontheffing op het verbod op woningonttrekking.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
58
●
verhuurder heeft zorgplicht om overlast door huurders te voorkomen
Onderzoeksvragen De strengere regels zijn ingevoerd om de bestaande (schaarse) woningvoorraad en de leefbaarheid en sociale cohesie in woonbuurten te beschermen. In de eerdere onderzoeken63 naar kamerbewoning in Den Haag werd geconstateerd dat een groot deel van de overlast die wordt toegeschreven aan kamerbewoning, feitelijk wordt veroorzaakt door toeristische verhuur, waaronder short stay aan (tijdelijke) arbeidsmigranten. In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksvragen als volgt. ●
Welke ontwikkelingen zijn er in de vergunningverlening voor toeristische verhuur?
●
Wat zijn de effecten van het beleid rondom toeristische verhuur op de samenstelling en benutting van de woningvoorraad?
3.2 Vergunningen en meldingen ●
Sinds de invoering van het nieuwe beleid rondom toeristische verhuur in augustus 2021 (en tot en met 2023) zijn bijna 1.400 registratienummers aangevraagd.
●
30% van de aangevraagde registratienummers voor vakantieverhuur sinds 2021 betreft een aanvraag voor een B&B. Bij de rest van de registratienummers gaat het vooral om vakantieverhuur.
Tabel 3.1: Aantal aangevraagde registratienummers voor toeristische verhuur in periode augustus 2021 t/m 19 februari 2024; bron: gemeente Den Haag 2021*
2022
2023
Geen B&B volgens aanvrager
217
400
344
B&B volgens aanvrager
194
115
99
Totaal
411
515
443
*Vanaf augustus
●
De afgelopen jaren (2022 en 2023) zijn ca. 280 vergunningen per jaar verleend voor vakantieverhuur (zie onderstaande tabel).
63
Onder meer het rapport “Kamerbewoning in Den Haag – Evaluatie vervolgmeting 2019” (RIGO, mei 2020).
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
59
Tabel 3.2: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor vakantieverhuur64; bron: gemeente Den Haag 2021
2022
2023
Verzoeken
185
305
284
Verleend
175
288
272
Geweigerd
6
3
6
Buiten behandeling/ingetrokken/vergunningsvrij*
4
14
6
*Zie toelichting in voetnoot.
●
Het aantal adressen waarvoor een melding voor vakantieverhuur is gemaakt is de afgelopen jaren toegenomen. Het aantal meldingen ligt echter duidelijk lager dan het aantal woningen waarvoor een registratienummer of vergunning voor vakantieverhuur is aangevraagd. Niet iedereen die een registratienummer aanvraagt gaat tot een verhuring over en vermoedelijk worden ook niet alle verhuringen gemeld.
●
Gemiddeld heeft een melding betrekking op 4 nachten (per melding).
Tabel 3.3: Aantal meldingen vakantieverhuur in 2022 en 2023; bron: gemeente Den Haag 2021*
2022
2023
Aantal adressen met meldingen
22
53
80
Maximum aantal nachten per melding
22
18
23
Minimum aantal nachten per melding
1
1
1
Gemiddeld aantal nachten per melding
4
4
4
*Vanaf augustus
●
In 2023 zijn ca. 30 vergunningen aangevraagd en verleend voor pied-à-terre voor eigen gebruik.
●
Voor verhuur van pied- à -terres is er in 2022 één ontheffing verleend. In 2023 zijn hiervoor geen ontheffingen verleend.
Tabel 3.4: Ontwikkeling aantal aangevraagde en verleende vergunningen voor pied-à-terre (eigen gebruik)65; bron: gemeente Den Haag 2021
2022
2023
Verzoeken
7
18
30
Verleend
7
17
28
Geweigerd
-
-
0
Buiten behandeling /ingetrokken/vergunningsvrij*
-
1
2
*Zie toelichting in voetnoot.
64
Toelichting op categorieën in tabel. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Vergunningsvrij: vergunning blijkt niet nodig omdat er al een vergunning aanwezig is. Buiten behandeling gesteld: er is om aanvullende stukken gevraagd maar deze zijn niet aangeleverd en daardoor kon de aanvraag niet worden behandeld. 65 Toelichting op categorieën in tabel. Verleend: is inclusief ‘Vergunning van rechtswege verleend’. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Buiten behandeling gelaten: er is om aanvullende stukken gevraagd maar deze zijn niet aangeleverd en daardoor kon de aanvraag niet worden behandeld.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
60
3.3 Mogelijke effecten beleid De Haagse Pandbrigade (HPB) heeft de indruk dat woningeigenaren zich over het algemeen redelijk goed houden aan de regels rondom toeristische verhuur en dat de regels hebben geholpen met het terugdringen van te veel vakantieverhuur in woningen. De regels helpen volgens HPB met name bij het voorkomen van het structureel toeristisch verhuren van woningen en dus onttrekken van woningen aan de voorraad. Het aantal meldingen van (woon)overlast die samenhangt met toeristische verhuur is beperkt. Ze nemen sterk af sinds corona en ook daarna blijven de aantallen afnemen terwijl het toerisme alweer ruimschoots is aangetrokken. Het aantal woningonttrekkingen voor short-stay is eerst toegenomen vanwege een specifieke regeling en daarna in 2023 bijna volledig tot nul afgenomen (zie ook par. 2.9).
3.4 Belangrijkste bevindingen en conclusies ●
Het aantal meldingen van vakantieverhuur bij de gemeente ligt duidelijk lager dan het aantal woningen waarvoor een registratienummer of vergunning voor vakantieverhuur is aangevraagd. Niet iedereen die een registratienummer aanvraagt gaat tot een verhuring over en vermoedelijk worden ook niet alle verhuringen gemeld.
●
HPB heeft de indruk dat de regels rondom toeristische verhuur hebben bijgedragen aan het voorkomen dat woningen structureel toeristisch verhuurd worden en daarmee onttrokken worden aan de voorraad.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
61
04 Opkoopbescherming
4.1 Huidige beleid en onderzoeksvragen Huidige beleid Vanaf 1 maart 2022 geldt in de gehele gemeente Den Haag de opkoopbescherming voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-grens van € 435.000 (prijspeil 202466). Een vergunning aanvragen voor het verhuren (na aankoop) van woningen in dit prijssegment is mogelijk als er sprake is van een van de (wettelijk) verplichte uitzonderingscategorieën: ●
De woning wordt verhuurd aan een familielid in de 1e of 2e graad. Dit zijn onder meer ouders, kinderen, broers en zussen (bloedverwanten).
●
De eigenaar woont na aankoop eerst minstens 1 jaar zelf in de woning en verhuurt de woning daarna voor maximaal 1 jaar.
●
De woning is een onlosmakelijk deel van een winkel, kantoor of bedrijfsruimte.
●
Daarnaast zijn er nog enkele andere uitzonderingssituaties waarin het mogelijk is een ontheffing aan te vragen.
De opkoopbescherming is ingevoerd om de voorraad goedkope en middeldure koopwoningen te ‘beschermen’ en zo de kansen voor starters en middeninkomens om een woning te kopen te vergroten.
Onderzoeksvragen In dit hoofdstuk staan de volgende onderzoeksvragen centraal. ●
Welke ontwikkelingen zijn er in de vergunningverlening voor de opkoopbescherming?
●
Wat zijn de effecten van de opkoopbescherming op de aankopen en verkopen – door zowel eigenaar-bewoners en investeerders – op de markt van bestaande koopwoningen?
●
Wat zijn de effecten van de opkoopbescherming op het aanbod en de prijsontwikkeling van woningen in de huur- en koopsector?
●
Wat zijn de effecten van het beleid op de mogelijkheden die verschillende typen woningzoekenden hebben op de woningmarkt?
4.2 Vergunningen ●
Het aantal verleende vergunningen voor de opkoopbescherming is lager in 2023 dan in 2022.
●
V&T geeft aan dat veruit de meeste aanvragen en verleende vergunningen betrekking hebben op de situatie van verhuur aan bloedverwanten.
66
Voor woningen gekocht In 2022 gold € 355.000 als bovengrens van de opkoopbescherming en voor woningen gekocht in 2023 was de grens € 405.000. De datum van de overdracht van de woning bij de notaris is daarbij bepalend.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
63
Tabel 4.1: Aantal aangevraagde en verleende vergunningen in het kader van de opkoopbescherming67; bron: gemeente Den Haag 2022
2023
Verzoeken
35
29
Verleend
23
16
Geweigerd
2
1
Buiten behandeling gesteld/ingetrokken/vergunningsvrij*
10
12
*Zie toelichting in voetnoot
V&T geeft aan dat er, ondanks de informatie op de website, de nodige vragen bij de gemeente binnenkomen over de opkoopbescherming. HPB geeft aan dat de vele aandacht in de media voor de opkoopbescherming zorgt voor een goede bekendheid van potentiële verhuurders met de regels. HPB ziet met enige regelmaat dat gekochte woningen toch (zonder vergunning) worden verhuurd. Dit komt onder meer aan het licht bij controles aan de hand van meldingen. Deze meldingen kunnen ook over andere onderwerpen gaan, zoals bijvoorbeeld een vermoeden van onvergunde kamerbewoning.
4.3 Algemene prijsontwikkeling koopwoningen ●
In de afgelopen ca. tien jaar zijn de prijzen van bestaande koopwoningen sterk gestegen. In Den Haag is dat niet anders. In het 1e halfjaar van 2024 bedroeg de gemiddelde koopsom van een appartement ruim € 365.000 en bij een tussenwoning lag de gemiddelde transactieprijs op € 648.000. Bij de grotere woningtypes lagen de gemiddelde prijzen vanzelfsprekend nog hoger (Figuur 4.1).
●
De hoge woningprijzen betekenen dat ‘de gemiddelde koopwoning’ in 2024 (en al enige jaren daarvoor) onbereikbaar is voor starters of andere woningzoekenden met een lager of lager middeninkomen. Medio 2024 ligt de maximale leencapaciteit68 voor huishoudens met 1 x modaal inkomen (€ 41.500 bruto per jaar69) op ca. € 175.000. Bij 1,5 x modaal is dat circa € 270.000 en bij 2 x modaal ca. € 390.000.
67
Toelichting op categorieën in tabel. Ingetrokken: ingetrokken op verzoek van aanvrager. Vergunningsvrij: vergunning blijkt niet nodig. Buiten behandeling gesteld: er is om aanvullende stukken gevraagd maar deze zijn niet aangeleverd en daardoor kon de aanvraag niet worden behandeld. 68 Hierbij is uitgegaan van de situatie medio 2024: een rente van ca. 3,7% en de financieringslastnormen die gelden in 2024. Er niet uitgegaan van de verruimingen van de leennormen die per 2024 zijn ingegaan: extra verhoging van de leencapaciteit voor alleenstaanden (€ 16.000) en verhoging van de leencapaciteit bij een woning met een energielabel C of gunstiger (bedrag afhankelijk van label). Deze extra ruimte geldt immers niet voor alle (potentiële) woningkopers. 69 Bruto modaal inkomen in 2023 volgens CPB.
Evaluatie voorraadbeleid Den Haag
64
Figuur 4.1: Ontwikkeling gemiddelde koopsom van bestaande koopwoningen70; bron: Kadaster, bewerking ABF € 1.400.000 € 1.200.000 € 1.000.000 € 800.000 € 600.000 € 400.000 € 200.000 €2015
●
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Tussenwoning
Hoekwoning
Twee-onder-een-kap-woning
Vrijstaande woning
Meergezinswoning (appartement)
Totaal
2023
2024 H1
In de periode sinds 2015 zijn de koopprijzen in Den Haag sterker gestegen dan het landelijk gemiddelde (Figuur 4.2).