RIS323316 Rekenkamerrapport Koers op groen
Tekst van het document
Aanbeveling 3: Draag het college op de realisatie van activiteiten en de voortgang op het bereiken van alle door de raad vastgestelde doelen bij te houden en daarbij in ieder geval vast te leggen wat per doel: a.
Jaarlijks is gerealiseerd;
b.
Wat het resultaat is van de gerealiseerde activiteiten;
c.
In hoeverre daarmee bijgedragen is aan het bereiken van het betreffende doel.
Reactie college: Het college geeft aan deze aanbeveling grotendeels over te nemen. De opvolging is volgens het college echter wel afhankelijk van de mate van detaillering en beschikbaarheid van data. Hierover zegt het college dat er voor een deel al voldoende data beschikbaar zijn en dat het de benodigde data voor een deel nog in kaart zal brengen, tezamen met de financiële en capaciteit-gerelateerde consequenties. Het college merkt daarnaast ook op dat rapportage over de bijdrage van activiteiten aan een bepaald resultaat, of rapportage over het resultaat zelf, soms niet mogelijk is omdat er gewerkt wordt vanuit integrale plannen met meerdere of complex samengestelde doelen.
Nawoord rekenkamer: Het college wijst in zijn reactie op de mogelijkheden en onmogelijkheden bij het monitoren van doelrealisatie. Wij erkennen dat niet alles te meten is. Of dat mogelijk is en of er geschikte informatie beschikbaar is, zouden daarom belangrijke overwegingen moeten zijn bij het bepalen van doelen voor het groenbeleid. Alleen als de voortgang op het doelbereik 25
inzichtelijk te maken is, is het namelijk voor de raad mogelijk het gevoerde beleid te controleren. Het is daarom van belang alleen doelen te formuleren die ook te monitoren zijn of aan doelen die meer algemeen en kwalitatief van aard zijn, onderliggende doelen te koppelen die wel concreet en meetbaar zijn. Het college kan dan op zijn minst kwalitatief onderbouwen hoe de activiteiten van de gemeente hebben bijgedragen aan het bereiken van het beoogde doel, bijvoorbeeld door te verwijzen naar een beleidstheorie die het verband legt tussen activiteiten en effecten daarvan.
Aanbeveling 4: draag het college op de raad in samenhang en op eenduidige wijze, periodiek te voorzien van alle relevante voortgangsinformatie, waarbij die informatie ten minste: a.
Betrekking heeft op alle vastgestelde doelen
b.
Inzicht biedt in de kwantitatieve én kwalitatieve ontwikkeling van het groen;
c.
Onderscheid maakt tussen ontwikkeling van het groen in de hele stad en groen in beheer van de gemeente;
d.
Inzicht biedt in het doelbereik;
e.
Van genoeg duiding is voorzien zodat duidelijk wat wel en wat niet zichtbaar is met de beschikbare gegevens.
Reactie college: Het college geeft aan deze aanbeveling over te nemen, met in achtneming van de beperkingen omtrent de kwalitatieve kant van groen die het college beschreven heeft in zijn reactie bij aanbeveling 1. Daarnaast wijst het college ook op de beperkingen omtrent rapporteren over groen van derden.
Nawoord rekenkamer: De reactie van het college is grotendeels in lijn met de aanbeveling van de rekenkamer. Met betrekking tot de beperkingen omtrent het monitoren van de kwalitatieve ontwikkeling van groen verwijzen we naar ons nawoord bij aanbevelingen 1 en 3. Het college geeft in zijn reactie ook aan dat het inzicht bieden van de ontwikkeling van groen dat in beheer is bij andere partijen veelal niet mogelijk zal zijn. Wij wijzen erop dat college en gemeenteraad in dat geval zorgvuldig moeten overwegen in hoeverre het stellen van doelen die ook betrekking hebben op groen van derden dan wel realistisch is.
26
Aanbeveling 5: draag het college op binnen twee maanden nadat de raad een besluit heeft opgenomen over deze aanbevelingen een planning naar de raad te sturen voor de opvolging van de voorgaande aanbevelingen. Reactie college: Het college geeft aan deze aanbeveling over te nemen.
Nawoord rekenkamer: De reactie van het college is in lijn met de aanbeveling van de rekenkamer.
27
Feitelijk deel
28
6. Resultaten van het groenbeleid In dit hoofdstuk hebben we de bevindingen opgenomen die betrekking hebben op de behaalde resultaten over de periode 2020 tot en met 2023. We hebben dit alleen kunnen doen voor de doelen om het groenoppervlak/aantal stadsbomen te doen toenemen, de SGH in stand te houden en het aandeel ecologisch passende bomen te vergroten. Alleen voor deze doelen verzamelt de gemeente gegevens over de ontwikkeling (zie bevinding 5 en bevinding 6). Daarnaast waren over de periode 2016 tot en met 2019 de gegevens van de gemeente ongeschikt om de ontwikkeling van het groen inzichtelijk te maken. En over het jaar 2024 en later waren ten tijde van ons onderzoek nog niet voldoende gegevens beschikbaar. Ten slotte bevatten de gegevens over 2020 tot en met 2023 een aantal beperkingen. Hierdoor konden we de ontwikkeling van het groen niet exact bepalen. Een toelichting op deze beperkingen geven we in bevinding 6. We lichten in dit hoofdstuk drie bevindingen toe. Bevinding 1: De openbare ruimte in Den Haag is tussen 2020 en 2023 groener geworden. Bevinding 2: Het groen en het aantal stadsbomen binnen de Stedelijke Groene Hoofdstructuur namen tussen 2020 en 2023 licht toe. Bevinding 3:Het aantal ecologisch passende bomen is in de periode 2020 tot 2023 nagenoeg gelijk gebleven.
Bevinding 1: De openbare ruimte in Den Haag is tussen 2020 en 2023 groener geworden. Het groenoppervlak en het aantal stadsbomen in de door de gemeente beheerde openbare ruimte van de stad zijn tussen 2020 en 2023 toegenomen.29 Naar schatting gaat het om een toename van minstens 48.000 vierkante meter groen en tussen de 850 tot 900 extra bomen.30 Dat constateren wij op basis van een analyse van beschikbare gegevens over de ontwikkeling van het groen in Den Haag.31 Met de geschatte toename lijkt de gemeente haar doel om jaarlijks 3.000 vierkante meter te ontstenen en te vergroenen te overtreffen.32 In hoeverre de gemeente hiermee op weg is om haar doel om te streven naar 5% meer
29
Zie bijlage 2 voor een uitgebreide toelichting op de resultaten.
30
Intern document Berekeningen SmitsRinsma Cijfers, datum onbekend. Op basis van onze analyse is het niet mogelijk uitspraken te doen over ontwikkeling van groen in de hele stad (in plaats van alleen de openbare ruimte) of delen van de stad omdat de aard van de data, zoals uitgelegd in bevinding 6, dergelijke uitspraken onbetrouwbaar maakt 31
De analyse is gebaseerd op gegevens uit het groenbeheer systeem van de gemeente en gegevens uit het Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). Een nadere toelichting op de analyse is opgenomen in bijlage 2. 32
Dit doel is sinds 2019 in de programmabegroting opgenomen. Omdat de gemeenteraad dit doel niet concreet gemaakt heeft, onder andere omdat de gemeente niet specifiek is in haar gebruik van termen als vergroenen en ontstenen, is niet duidelijk wat er precies bereikt moet worden en hoe de toename van circa 48.000 vierkante meter hier gerelateerd aan kan worden. Zie voor meer informatie over de doelen van de gemeente bevinding 4.
29
groenoppervlak in 2030 te realiseren kunnen wij niet beoordelen.33 Dit komt omdat de precieze ontwikkeling van het groen in de stad niet op basis van de beschikbare gegevens te achterhalen is, en omdat de gegevens voor een te beperkte periode beschikbaar zijn. Als basis voor deze analyse hebben we gebruik gemaakt van gegevens uit het groenbeheersysteem van de gemeente en uit de Basisregistratie Grootschalige Topografie (hierna: BGT, zie bijlage 5 voor meer informatie over de BGT). Voor die analyse moesten we de beschikbare gegevens corrigeren, omdat de ‘kale’ gegevens geen juist beeld geven van de ontwikkeling van het groen (in bevinding 6 gaan we in op de beperkingen van deze data). Om te komen tot een betrouwbare schatting hebben we onder meer grote uitschieters in de ontwikkeling van het groen beoordeeld.34 Deze hebben de meeste invloed op de ontwikkeling van de cijfers van de gemeente, maar hebben in veel gevallen betrekking op het in- of uit beheer nemen van bestaand groen. Er wijzigt dus niets in het straatbeeld, maar alleen in de administratie van het groen dat in beheer is van de gemeente.35 Voor kleinere stukken groen speelt eenzelfde probleem. Uit een steekproef bleek dat in ongeveer de helft van de gevallen ook hier de verandering in de gegevens komt door verandering van het beheer.36 Ook voor die afwijking hebben we gecorrigeerd.
Na deze correcties was duidelijk dat de openbare ruimte in beheer van de gemeente daadwerkelijk groener is geworden in de periode tussen 2020 en 2023.
Bevinding 2: Het groen en het aantal stadsbomen binnen de Stedelijke Groene Hoofdstructuur namen tussen 2020 en 2023 licht toe. Onze analyse van de gemeentelijke beheerdata wijst uit dat het groen en het aantal stadsbomen binnen de bestaande grenzen van de Stedelijke Groene Hoofdstructuur (SGH) in de jaren 2020 tot en met 2023 is toegenomen.37 Deze toename is echter voor een groot deel het gevolg van het in gemeentelijk beheer nemen van twee groengebieden. Afgezien van
33
Het doel om te streven naar 5% meer groenoppervlak in 2030 is met de Kadernota Openbare Ruimte 2023 vastgesteld. Uit de nota zelf is niet direct op te maken welk doel de raad precies voor ogen heeft. In de nota wordt het doel als volgt beschreven: “[b]ij projecten of gebiedsontwikkeling is het uitgangspunt te streven naar een vergroting van het oppervlak groen/blauw met 5%,” In het dictum bij de nota staat echter: “Waarbij er wordt gestreefd naar een vergroting van het oppervlak groen van 5% in de periode tot 2030.” In antwoorden op technische vragen heeft het college verduidelijkt dat het hier gaat om een “stadsbrede toename van het groenoppervlak” en dat het college inzet op “extra vergroening van de openbare ruimte” en streeft naar “5% meer groenoppervlak voor heel de stad.” Zie: RIS310884 Raadsbesluit, Voorstel van het college inzake Kadernota Openbare Ruimte – Kwaliteit door samenhang – Openbare ruimtebeleid tot 2030, Gemeenteraad, 7 september 2023; RIS314856 Commissiebrief, Opfrissen kadernota openbare ruimte, College van Burgemeester en Wethouders, 22 maart 2023; RIS316329 Commissiebrief bijlage, Antwoorden technische vragen inzake gewijzigd voorstel Kadernota Openbare ruimte, College van Burgemeester en Wethouders, 22 augustus 2023. 34
Zie bijlage 4 voor de locaties van de bestudeerde uitschieters.
35
Zie bijlage 2 voor een uitgebreide toelichting van de analyse.
36
Zie bijlage 4 voor de bestudeerde locaties uit de steekproef.
37
Voor onze analyse van de ontwikkeling van het groen binnen de Stedelijke groene hoofdstructuur hebben wij geografische informatiebestanden van de huidige SGH gebruikt als filter op de beheerdata van de gemeente. Wij hebben de data verder niet gecorrigeerd zoals wij dat voor bevinding 1 hebben gedaan. Zie voor onze analyse: Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024.
30
deze twee gebieden constateren wij een toename van ongeveer 26.262 vierkante meter en 230 stadsbomen.38 De gemeenteraad heeft als doel vastgesteld om de SGH niet alleen in stand te houden maar ook om deze waar mogelijk te versterken.39 Toenames aan groenareaal en stadsbomen binnen de huidige grenzen van de SGH dragen bij aan die versterking en daarmee aan het in stand houden van de SGH. Tussen 2021 en 2022 kocht de gemeente het gebied ‘Kostverlorenweg’ in de wijk Leidschenveen en werd het Molenvlietpark in Hoornwijk opgeleverd. Beide gebieden werden toen ook toegevoegd aan het door de gemeente beheerde groen binnen de SGH. Ze vormen met ruim 132 duizend vierkante meter ongeveer 82% van de totale toename van 159 duizend vierkante meter van het groen binnen de SGH in de periode 2020 tot 2023 (zie figuur 3 en de nadere toelichting onder bevinding 6).40 De toename in stadsbomen in de wijken Hoornwijk en Leidschenveen bedroeg van 2021 naar 2022 972 stadsbomen.41 Dat is 80% van de totale toename in stadsbomen in de SGH tussen 2020 en 2023 (zie figuur 4).42
Ontwikkeling groen oppervlak binnen de SGH 20202023 10.500.000 10.052.568
10.069.603
2020
2021
10.205.672
10.211.337
2022
2023
10.000.000 9.500.000 9.000.000 8.500.000 8.000.000 Vierkante meters
Figuur 3
Ontwikkeling groen binnen de SGH. De schaal in de grafiek is aangepast om de lichte stijging beter zichtbaar te maken.43
38
Intern document data_per_vraag_gebundeld_A2.1[1]
39
RIS129360 Raadsbesluit Bijlage 2, Groen kleurt de stad: Beleidsplan voor het Haagse groen, Gemeenteraad, 13 oktober 2005.
40
Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024. Het groen in beheer van de gemeente binnen de SGH nam toe van 10.052 mln. vierkante meters naar 10.211 mln. vierkante meters. 41
Intern document Data per vraag gebundeld A2.1, 11 maart 2025.
42
Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024. Het aantal stadsbomen nam toe met 2,37%. Van 50.707 stuks naar 51.910 stuks. 43
Grafiek Rekenkamer Den Haag
31
Ontwikkeling aantal bomen binnen de SGH 2020 – 2023 60.000
50.707
50.578
52.064
51.910
2020
2021
2022
2023
50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 SGH bomen
Figuur 4
Ontwikkeling aantal bomen binnen de SGH.44
Onze bevinding gaat over de ontwikkeling van het aantal vierkante meters groen en het aantal stadsbomen binnen de bestaande grenzen van de SGH. De SGH kan groener worden omdat deze niet alleen uit groen en bomen bestaat, maar ook uit openbare ruimte die op een andere manier is ingericht. Bijvoorbeeld uit een combinatie van groen en verharding. Uitbreiding van de SGH door de aanwijzing van nieuwe delen van de stad gebeurt alleen bij raadsbesluit. De laatste keer dat de SGH op deze wijze is uitgebreid was in 2021, bij het vaststellen van de Nota Stadsbomen.45 Toen zijn 24 straten en straatdelen toegevoegd aan de SGH. Er zijn toen ook twee straten uit de SGH verwijderd omdat de bomen in die straten op dat moment niet langer voldeden aan de kwaliteitseisen voor groen binnen de SGH.46 De SGH omvat 74,3% van het groen in beheer van de gemeente en 43% van alle stadsbomen (2023).47 In 2023 was het totale groenareaal dat deel uitmaakt van de SGH 10.211 mln. vierkante meters en maakten 51.910 stadsbomen er deel vanuit (zie figuur 5).48
44
Grafiek Rekenkamer Den Haag
45
RIS307827 Raadsbesluit, Voorstel van het college inzake Nota stadsbomen, Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 4.
46
RIS307827 Raadsbesluit Bijlage 1, Nota Stadsbomen, Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 138.
47
Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024.
48
Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024.
32
Figuur 5
De SGH zoals deze sinds 2021 is vastgesteld49
Bevinding 3: Het aantal ecologisch passende bomen is in de periode 2020 tot 2023 nagenoeg gelijk gebleven. Tussen 2020 en 2023 bleef het aandeel ecologisch passende bomen rond de 70% (zie figuur 6).50 Als deze trend aanhoudt, wordt het doel om 75% van alle stadsbomen ecologisch passend te laten zijn in 2030 niet gehaald. In de Nota Stadsbomen staat beschreven wat het college verstaat onder het ‘ecologisch passend’ zijn van een boom.51 Hoe meer een soort hier van oorsprong voorkomt, hoe ecologisch passender deze is. Bij de indeling worden vijf categorieën aangehouden, waarbij het college categorieën 4, 3 en 2 als ‘passend’ beschouwt: •
Categorie 4: Boomsoorten die van nature voorkomen in de Benelux of Duitsland.
•
Categorie 3: Soorten die van nature voorkomen uit de overige landen die (grotendeels) binnen de gematigde vegetatiezone liggen, waarvan de staatsgrens binnen 1.000 km van Nederland ligt en er geen grote barrières in de vorm van bergketens zijn.
•
Categorie 2: Boomsoorten uit de rest van Europa
49
Kaart SmitsRinsma
50
Intern document Data per vraag gebundeld nu met SGH 18-12-2024, 18 december 2024.
51
RIS307827 Raadsbesluit Bijlage 1, Nota Stadsbomen, Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 34.
33
•
Categorie 1: Soorten van buiten Europa, behorende tot een genus die in de Benelux of Duitsland voorkomt.
•
Categorie ‘niet ecologisch passend’: Alles buiten Europa behorend tot een genus die niet in de Benelux of Duitsland voorkomt.
Uit ons onderzoek blijkt dat het aantal ecologische passende stadsbomen (categorie 4, 3 of 2) in 2020 70,1% was en in 2023 69,6% (zie figuur 6).52
Ontwikkeling van het aandeel ecologisch passende bomen ten opzichte van het totaal 2020 – 2023 74,00 72,00 70,08
69,76
69,51
69,60
2020
2021
2022
2023
70,00 68,00 66,00 64,00 62,00 60,00
Figuur 6
53
Aandeel ecologisch passende boven van totaal aantal bomen.53
Grafiek Rekenkamer Den Haag
34
7. Sturing gemeenteraad en college op doelbereik Dit hoofdstuk gaat in op de wijze waarop de gemeenteraad en het college de bestuurlijke kaderstelling en controle hebben ingericht. Daarbij kijken we hoe de gemeenteraad doelen voor het groen heeft vastgesteld en hoe het college de realisatie van de doelen monitort en over de voortgang rapporteert. We richten ons in dit hoofdstuk op de doelen die van toepassing waren voor het groenbeleid in de periode 2016 tot 2024 (zie ook paragraaf 1.4).54 We lichten in dit hoofdstuk vijf bevindingen toe: Bevinding 4: De gemeenteraad heeft voor de meeste doelen niet beschreven wat concreet bereikt moet worden Bevinding 5: Het college houdt niet voor alle groendoelen gegevens over de ontwikkeling bij. Bevinding 6: De gegevens die het college bijhoudt over de ontwikkeling van het groen, zijn voor een belangrijk deel niet geschikt om de voortgang op het bereiken van doelen inzichtelijk te maken. Bevinding 7: Het college geeft in voortgangsrapportages niet altijd aan wat de beperkingen zijn van de gegevens over de ontwikkeling van het groen. Bevinding 8: Het college rapporteert niet over alle doelen en hoe de ondernomen activiteiten hieraan bijdragen.
Bevinding 4: De gemeenteraad heeft voor de meeste doelen niet beschreven wat concreet bereikt moet worden. De doelen voor het groen in de stad zijn grotendeels niet concreet gemaakt door de gemeenteraad. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk wat er moet gebeuren om een doel te bereiken of wanneer een doel gerealiseerd moet zijn. Zo is één van de belangrijkste doelen binnen het groenbeleid geformuleerd als een streven. Het gaat hier om het doel om tot de periode 2030 het groenoppervlak met 5% te doen toenemen.55 Daarmee is het voor het college niet duidelijk welke resultaten voor dit doel worden verwacht. Ook is bijvoorbeeld het doel om versteende wijken te vergroenen niet duidelijk genoeg. Het is wel duidelijk om welke wijken het gaat, maar het doel is niet meetbaar en niet tijdgebonden geformuleerd. De gemeenteraad heeft namelijk niet vastgesteld hoeveel er vergroend moet worden. Verder is niet duidelijk wanneer de versteende wijken vergroend moeten zijn. Daardoor is niet te bepalen wanneer dit doel is bereikt en is niet te beoordelen of het college snel genoeg werkt aan deze vergroening of niet. Twee van de tien door de gemeenteraad vastgestelde doelen zijn sinds 2021 wel concreet gemaakt.
54
RIS294705 Raadsbesluit Bijlage, Agenda Groen voor de Stad, Gemeenteraad, 15 december 2016.
55
RIS310884 Raadsbesluit, Geamendeerd gewijzigd voorstel van college inzake Kadernota openbare ruimte – Kwaliteit door samenhang – Openbare ruimte beleid tot 2030, Gemeenteraad, 19 mei 2022.
35
Om een oordeel te geven over de concreetheid van de doelen zijn we uitgegaan van de theorie dat doelen concreet zijn wanneer zij ‘SMART’ beschreven worden.56 SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Ambitieus, Realistisch en Tijdsgebonden. Hierbij geldt dat doelen: -
‘Specifiek’ zijn indien duidelijk is wat er precies bereikt moet worden en het niet voor meerdere uitleg vatbaar is.
-
‘Meetbaar’ zijn indien het gewenste resultaat in aantallen of hoeveelheden beschreven is en duidelijk is wat er bereikt is bij realisatie.
-
‘Ambitieus’ zijn indien er een nulmeting is, zodat duidelijk is wat het ambitieniveau is.
-
‘Realistisch’ zijn indien duidelijk is gemaakt waarom de ambities haalbaar en uitvoerbaar zijn.
-
‘Tijdgebonden’ zijn indien is aangegeven wanneer het gewenste resultaat moet zijn bereikt.
We hebben hierbij zowel de vier hoofddoelen als de zes subdoelen beoordeeld (zie paragraaf 1.4). Uit onze analyse van de beleidsdocumenten blijkt dat twee van de tien doelen aan alle vijf criteria voldoen. De rest van de doelen voldoet niet aan één of meer van de criteria (zie tabel 1). In bijlage 7 is een nadere uitwerking van de SMART analyse voor alle doelen opgenomen. In 2021 heeft de gemeenteraad met het vaststellen van de Nota Stadsbomen twee doelen meetbaar en tijdgebonden gemaakt. Voor het doel om het aantal bomen/kroonoppervlak te doen toenemen, is in de Nota Stadsbomen aangegeven dat de raad 5% meer kroonoppervlak wil in 2030. Vóór 2021 was alleen vastgesteld dat het aantal bomen moest toenemen, zonder dat hier beoogde aantallen of een einddatum aan verbonden waren.57 In 2021 gaf de raad ook aan tot 2030 tien niet-verbonden schakels in de Hoofdboomstructuur te willen verbinden en vijf nieuwe boomstructuren aan de Hoofdboomstructuur toe te willen voegen. Daarmee is ook dat doel concreet gemaakt. Doel Het vergroenen en ontstenen van de stad Vergroenen van versteende wijken Vergroenen in het kader van de pleinenaanpak Stimuleren van particuliere vergroening
Specifiek
Meetbaar
Ambitieus
Realistisch
Tijdgebonden
X
✓
✓
✓
✓
X
X
X
X
X
✓
X
X
✓
X
✓
✓
X
✓
✓
56
Zie bijlage 6 voor een toelichting op de SMART criteria.
57
RIS297813 Raadsbesluit Bijlage, Programmabegroting 2018-2021, Gemeenteraad, 7 november 2017, p. 104.
36
Realiseren van een toename van het aantal bomen of het
✓
✓
✓
✓
✓
✓
X
✓
X
X
✓
✓
✓
X
✓
✓
X
✓
✓
X
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
X
X
X
kroonoppervlak Diversifiëren van de bomen Ecologisch passend maken van de bomen Verbeteren van groeiplaatsen Het in stand houden en waar mogelijk versterken van de SGH Het op niveau houden/ brengen van de onderhoudskwaliteit van het groen
Tabel 1 Overzicht scores op SMART criteria van de doelen voor groen. Bij de analyse is de beschrijving van de doelen in verschillende beleidsdocumenten meegenomen.58
Bevinding 5: Het college houdt niet voor alle groendoelen gegevens over de ontwikkeling bij. Het college houdt geen gegevens bij over het realiseren van de doelen ‘verbeteren kwaliteit onderhoud groen’ en ‘verbeteren groeiplaatsen’. Voor het doel ‘vergroenen in het kader van de pleinenaanpak’ worden beperkt gegevens bijgehouden. 59 Daardoor hebben het college en de raad geen zicht op het realiseren van deze doelen. In figuur 7 hieronder zijn de doelen waarvoor niet of beperkt gegevens worden bijgehouden met rood omcirkeld. Na de figuur geven we per doel een nadere toelichting.
58
Tabel Rekenkamer Den Haag.
59
Het subdoel ‘stimuleren van particuliere vergroening’ wordt niet bij de resultaten meegenomen. Het college houdt data bij over de verschillende acties die ondernomen worden om bewoners te stimuleren, bijvoorbeeld hoeveel vierkante meter is ontsteend door de actie Steenbreek en hoeveel bomen zijn uitgedeeld aan bewoners. Het effect van het stimuleren van bewoners is echter lastig te meten. Het is bijvoorbeeld niet aan te tonen hoeveel bomen daadwerkelijk in de tuin van bewoners eindigen, omdat de gemeentelijke data alleen slaat op het openbaar groen dat beheerd wordt door de gemeente.
37
Figuur 7
Voor de in rood omcirkelde doelen worden geen of nauwelijks gegevens bijgehouden om de ontwikkeling van het openbaar groen in de stad te meten.60
Doelen ‘onderhoud groen’ en ‘verbeteren groeiplaatsen’ tussen 2016 en 2024 niet bijgehouden De doelen om de kwaliteit van het onderhoud van het groen en de groeiplaatsen van bomen te verbeteren tussen 2016 en 2024 niet gemonitord.61 Dit is afgezien van één steekproef in 2017. De gemeente is in 2024 intern gestart met het monitoren van de kwaliteit van het onderhoud van groen.62
Pleinenaanpak alleen ambtelijk bijgehouden Voor de Pleinenaanpak houdt de ambtelijke organisatie intern wel een ‘stand van zaken’ van de uitvoering bij, maar de gemeente houdt niet bij hoeveel in dat kader daadwerkelijk vergroend wordt.63 Dit maakt dat niet helder is welke pleinen zijn vergroend en met hoeveel vierkante meter er is vergroend.64
60
Afbeelding Rekenkamer Den Haag
61
Interview met de ambtelijke organisatie; Emailuitwisseling met de ambtelijke organisatie.
62
Emailuitwisseling met de ambtelijke organisatie; interne documenten ambtelijke organisaties.
63
Interview met de ambtelijke organisatie.
64
Interview met de ambtelijke organisatie.
38
Bevinding 6: De gegevens die het college bijhoudt over de ontwikkeling van het groen, zijn voor een belangrijk deel niet geschikt om de voortgang op het bereiken van doelen inzichtelijk te maken. Voor zeven van de tien doelen binnen het groenbeleid houdt het college gegevens bij over de stand van zaken en de ontwikkeling (zie figuur 8). Het college gebruikt daarvoor voornamelijk beheergegevens.65 Deze beheergegevens zijn echter niet geschikt om de voortgang inzichtelijk te maken. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat het groenbeheersysteem van de gemeente alleen gaat over groen in beheer van de gemeente. Het is niet bedoeld om de ontwikkeling van al het groen in de stad inzichtelijk te maken. Terwijl de doelen van de gemeenteraad zich wel richten op al het groen in de stad. In het systeem wordt bijgehouden welk groen op dat moment in beheer is van de gemeente.66 Dat betekent dat al het groen in Den Haag dat níet in beheer is bij de gemeente, niet in het systeem staat.67 Het Haagse Bos wordt bijvoorbeeld beheerd door Staatbosbeheer. Dit staat dus niet geregistreerd in de gemeentelijke beheerdata als onderdeel van het openbaar groen.68 En hoewel de gemeenteraad een kwalitatieve ontwikkeling van het groen als hoofddoel heeft, worden in het beheersysteem vooral kwantitatieve ontwikkelingen van het groen bijgehouden.
Ook worden de data in het systeem pas sinds 2020 systematisch bijgehouden en bewaard.69 Er zijn daarom geen betrouwbare gegevens beschikbaar over de periode voor 2020.
65
Voor het doel om particuliere vergroening te stimuleren houdt de gemeente jaarlijks apart bij hoeveel tegels er worden ingezameld en hoeveel bomen er worden uitgedeeld. 66
GISIB is een informatiesysteem dat gebruikt wordt voor het integrale beheer van de openbare ruimte. Met dit systeem is het mogelijk om de informatie over de te beheren objecten in de openbare ruimte in kaart te brengen zodat gebruikers van die systeem hun beheertaken efficiënt kunnen uitvoeren. De gemeente houdt hierin bij het aantal vierkante meters groen en de locatie daarvan, het aantal stadsbomen en het groenareaal per onderdeel van de Stedelijke Groene Hoofdstructuur. Voor meer informatie zie https://www.gisib.nl/over-gisib 67
Het gaat daarbij om groen dat in eigendom is van de gemeentelijke dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW), particulier groen en het groen dat in de openbare ruimte staat, maar dat niet beheerd wordt door de gemeente. 68
Haagse Bos, website Staatsbosbeheer, (datum onbekend), https://www.staatsbosbeheer.nl/uit-in-de-natuur/locaties/haagsebos, geraadpleegd op 15 februari 2025. 69
Interview met de ambtelijke organisatie.
39
Figuur 8
Groendoelen waarbij de gemeente wel gegevens heeft bijgehouden.70
Een ander probleem is dat het in- of uit beheer nemen van groen door de gemeente, leidt tot een toe- of afname van het geregistreerde groen in het systeem (zie de voorbeelden hierna). De verwerking van veranderingen in het beheer van groen of van het groen in het systeem duurt daarnaast soms lang. Veranderingen zijn daardoor soms pas na een aantal jaren zichtbaar in de gegevens. Tenslotte geldt specifiek voor bomen, dat hun omgeving voor een deel bepaalt of ze wel of niet als ‘stadsboom’ worden meegeteld.71 In veel gevallen worden alleenstaande bomen geduid als ‘stadsboom’. In plantsoenen die zijn ingericht als natuurbos, parkbos, houtsingel of struweel worden alleenstaande bomen echter niet als stadsbomen gezien maar als bosbomen of bosplantsoenbomen.72 Uit ons onderzoek blijkt dat jaarlijks enkele honderden bomen van status wisselen, omdat bijvoorbeeld een heesterplant bij een boom blijft groeien, waardoor de boom er meer uitziet als onderdeel van een houtsingel of andersom een bosplantsoenboom door snoei in de omgeving verandert in een stadsboom (zie figuur 9).73
70
Afbeelding Rekenkamer Den Haag
71
Interview met de ambtelijke organisatie.
72
interview met de ambtelijke organisatie.
73
Emailuitwisseling met de ambtelijke organisatie. In 2021, 2022 en 2023 zijn er respectievelijk 90, 241 en 142 bosplantsoenbomen gewijzigd in stadsbomen en 38, 403 en 298 stadsbomen gewijzigd in bosplantsoenbomen.
40
Bosplantsoenbomen
Figuur 9
Stadsbomen
Bosplantsoenbomen en stadsbomen.74
Andere systemen kennen ook beperkingen Naast het systeem voor groenbeheer houdt het college in een ander systeem bij hoeveel vierkante meters er jaarlijks ontsteend en vergroend zijn met specifieke budgetten voor vergroening.75 Deze cijfers worden verzameld voor intern gebruik. Ze bevatten geen overzicht van de totale toe- of afname in het groen in de stad.76 In 2021 is in de Nota Stadsbomen het doel opgenomen om 5% meer kroonoppervlak in 2030 te realiseren. Op dat moment was het nog niet mogelijk dit ook te monitoren. In de nota staat dat het college een systeem voor kroonoppervlaktemeting ontwikkelt dat in 2025 “voldoende nauwkeurig en reproduceerbaar” moet zijn.77 In 2024 zijn in de Haagse Groenmonitor kroonoppervlaktemetingen uit 2015 en 2021 gedeeld met de raad.78 Voor die tijd kon de ontwikkeling van de kroonoppervlakte dus nog niet gevolgd worden.
Voorbeelden in of uit beheer nemen van groen In de beheerdata is aangegeven welke vlakken groen in beheer zijn van de gemeente. Daarom wordt ook bestaand groen dat in en uit beheer komt van de gemeente geregistreerd als toe- en afname. Waar de beheerdata aangeven dat er groen is bijgekomen of afgegaan kan het dus zo zijn dat er in de werkelijkheid geen groen is gerealiseerd of verwijderd.
74
Afbeelding Gemeente Den Haag, bewerking Rekenkamer Den Haag.
75
Intern document ambtelijke organisatie Vergroening 2021, Vergroening 2022 en Vergroening 2023.
76
Naast de beheergegevens van het groen houdt de gemeente ook beheergegevens over verharding bij. Ook dit betreft enkel verharding dat in beheer is bij de gemeente. Deze cijfers naast elkaar neerleggen geeft daarom geen volledig beeld van de verhouding tussen groen en verharding in de openbare ruimte van de stad. Daarnaast zijn vanwege administratieve fouten beheergegevens voor verharding verloren gegaan tussen 2015 en 2016 waardoor het leek alsof er tussen er een sterke afname in verharding was tussen die jaren. Het heeft de gemeentelijke organisatie tot en met 2023 gekost om dit te herstellen in het huidige beheersysteem. Tot dat moment waren deze gegeven daarom niet betrouwbaar. 77
RIS307825 Raadsbesluit Bijlage 1, Nota stadsbomen. Leefkwaliteit voor de stad, gemeenteraad, 5 april 2021, p. 4.
78
Ontwikkeling kroonoppervlak, website Haagse Groenmonitor, 18 oktober 2024, https://stadsbomenddh.hub.arcgis.com/apps/f5fce34a3eb7408c8c05af6d38d4f4d3/explore, geraadpleegd op 20 oktober 2024.
41
Hieronder volgen vier voorbeelden van een dergelijke toe- of afname van het beheerde groen. De eerste twee voorbeelden zijn relatief grote vlakken groen die in- en uit beheer zijn gegaan van de gemeente (meer dan 10.000 vierkante meter toe- of afname). De andere twee voorbeelden tonen relatief kleine vlakken die gewijzigd zijn in de beheerdata, terwijl in het landschap niets is veranderd.
Voorbeeld 1: Toename beheerd groen door Kostverlorendijk in Leidschenveen Met de aankoop van de Kostverlorendijk door de gemeente in 2021 kwam circa 33.500 vierkante meter bestaand groen in eigendom en beheer van de gemeente (zie figuur 10).79 Dit is ruim 16% van de totale toename van het groenareaal in 2021.
Figuur 10 Toename openbaar groen in Leidschenveen (groen gearceerd).80 Met deze overname van beheer is er in feite geen toename van groen in het landschap. Dit is te zien op luchtfoto’s van de situatie in 2018 en 2023 (zie figuur 11).
79
Interview met de ambtelijke organisatie en beheerdata.
80
Afbeelding SmitsRinsma
42
Figuur 11 Luchtfoto’s van de Kostverlorendijk in Leidschenveen in 2018 en 2023.81
Voorbeeld 2: Afname beheerd groen bij een veld in Forepark Het beheersysteem laat zien dat tussen 2020-2021 sprake was van een afname van 14.131 vierkante meter in Forepark. Die afname zit hem voornamelijk in het uit beheer nemen van een veld in Forepark tussen de Noordelijke verbindingsweg en snelweg A4, naast het Leidschenveensepad (zie figuur 12).82 De afname was bijna de helft van de totale afname van het groenareaal tussen 2020-2021.
Figuur 12 Afname van groen in Forepark in kaart gebracht (rood gearceerd).83 Aan de hand van luchtfoto’s is zichtbaar dat er geen verschil was in het landschap: het veld was groen en is na de wijziging in de beheerdata groen gebleven (zie figuur 13).
81
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: www.luchtfototijdreis.nl
82
Van de ambtelijke organisatie hebben wij vernomen dat het veld uit beheer is gegaan van de gemeente en in beheer is genomen door Rijkswaterstaat. Bron: interview ambtelijke organisatie. 83
Afbeelding SmitsRinsma.
43
Figuur 13 Luchtfoto’s van het veld in Forepark van 2019 en 2022.84
Voorbeeld 3: Toename beheerd groen bij een tankstation langs de Houtwijklaan Het beheersysteem registreerde dat er in 2023 ruim 530 vierkante meter extra openbaar groen is bijgekomen bij een tankstation langs de Houtwijklaan (zie figuur 14). Foto’s van de locatie uit 2022 en 2024 laten zien dat er niks in het landschap is veranderd (zie figuur 15).
Figuur 14 Toename van groen langs de Houtwijklaan in kaart gebracht (groen gearceerd).85
84
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: www.luchtfototijdreis.nl
85
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: website gemeente Den Haag “vergroening openbare ruimte sinds 2021 https://experience.arcgis.com/experience/d99550fe7cb14f73adb129072da6f985?org=DDH
44
Figuur 15 Foto’s van het veld bij het tankstation langs de Houtwijklaan in 2022 en 2024.86
Voorbeeld 4: Afname beheerd groen langs de Sirtemastraat In de beheerdata is er een afname van circa 30 vierkante meter van het openbaar groen geregistreerd in 2023 op een veldje langs de Sirtemastraat (zie figuur 16). Er is echter geen grote verandering in het groen zichtbaar op de foto’s van het veld van 2022 en 2024 (zie figuur 17).
Figuur 16 Afname van groen langs de Sirtemastraat in kaart gebracht (rood gearceerd).87
86
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: WebGIS gemeente Den Haag.
87
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: website gemeente Den Haag “vergroening openbare ruimte sinds 2021 https://experience.arcgis.com/experience/d99550fe7cb14f73adb129072da6f985?org=DDH
45
Figuur 17 Foto’s van het veld langs de Sirtemastraat in 2022 en 2024.88
Bevinding 7: Het college geeft in voortgangsrapportages niet altijd aan wat de beperkingen zijn van de gegevens over de ontwikkeling van het groen Het college gebruikt cijfers afkomstig uit de beheerdata van de gemeente om te rapporteren over het aantal stadsbomen en de oppervlakte openbaar groen in de stad.89 Hierbij geeft het college niet altijd aan dat deze gegevens beperkingen hebben. Zo is sinds 2016 het aantal stadsbomen een prestatie-indicator in de programmarekeningen. Sinds 2019 geldt dit ook voor het oppervlakte openbaar groen.90 In de rapportages geeft het college niet altijd aan wat een stadsboom is.91 Daarnaast geeft het college niet aan dat de gebruikte cijfers alleen over bomen en openbaar groen in beheer van de gemeente gaan. Ook ontbreekt soms de toelichting dat toenames in het aantal stadsbomen of vierkante meters groen veroorzaakt
88
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: WebGIS gemeente Den Haag.
89
Interview met de ambtelijke organisatie.
90
Zie de literatuurlijst in bijlage 9 voor een opsomming van de bekeken programmarekeningen.
91
In de nota Stadsbomen is als definitie van een ‘stadsboom’ opgenomen: ‘Bomen in de openbare ruimte die individueel herkenbaar zijn. Dit zijn bomen in straten, gazons en bermen. Ook vrijstaande bomen in plantsoenen en parken vallen hieronder’ RIS307827, Nota Stadsbomen, p. 6.
46
kunnen zijn door iets anders, bijvoorbeeld door het in- of uit beheer nemen van bestaand groen (zie bevinding 6).92
Niet altijd duidelijk wat een ‘stadsboom’ en wat ‘openbaar groen’ is In de Staat van de stad uit 2022 en 2024 en in de programmarekeningen voor 2021 gebruikt het college cijfers over stadsbomen zonder de term in het desbetreffende document te definiëren.93 Het college gebruikt de term stadsboom ook meerdere malen als synoniem voor de term boom. Daarmee is onduidelijk dat het een specifieke categorie van bomen in de openbare ruimte betreft (zie ook bevinding 6). Sinds 2021 neemt het college in de programmarekeningen wel een definitie op van de term stadsbomen. Daarmee is in de programmarekeningen wel duidelijk dat de gebruikte cijfers niet iets zeggen over alle bomen in de stad.94 Hetzelfde speelt bij het gebruik van de term openbaar groen. In de Staat voor de stad uit 2022, de programmarekening van 2019 en de commissiebrief over de Haagse Groenmonitor gebruikt het college de term openbaar groen zonder duidelijk te maken dat het gaat om openbaar groen in beheer bij de gemeente.95 Zoals we aangaven bij bevinding 6 is er naast het groen in beheer van de gemeente ook ander openbaar groen in de stad.
Niet altijd toelichting op oorzaak van een verandering Bij rapportage over afzonderlijke veranderingen in aantallen vierkante meters groen of stadsbomen licht het college niet altijd toe wat de oorzaak van die verandering is. Daardoor ontstaat soms onterecht het beeld dat het groen of de stadsbomen zijn toegenomen. Dit terwijl de wijziging voor een belangrijk deel kan bestaan uit het in beheer nemen van bestaand groen, zoals we ook in bevinding 6 hebben beschreven. Dit gebeurde in de programmarekeningen van 2021 en 2023.96 Ook in de presentatie van een interactieve kaart in de Haagse Groenmonitor ontbreekt deze toelichting. In deze kaart worden alle wijzigingen
92
Voorbeelden waar wel een toelichting is opgenomen: Oppervlakte openbaar groen, website gemeente Den Haag, 25 april 2024, https://wijk-en-buurtgroen-ddh.hub.arcgis.com/apps/ebbfd59e885c4608b011628e6a7bc884/explore, geraadpleegd op: 27 februari 2025; RIS319193 Raadsmededeling Bijlage, Staat van de Stad 2024, College van Burgemeester en Wethouders, 18 juni 2024, p. 216, RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 143, RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 150. 93
Zie de literatuurlijst in bijlage 9 voor een opsomming van de bekeken programmarekeningen; RIS311788 Raadsmededeling Bijlage, Staat van de Stad 2022, College van Burgemeester en Wethouders, 17 maart 2022, p. 165-6; RIS319193 Raadsmededeling Bijlage, Staat van de Stad 2024, College van Burgemeester en Wethouders, 18 juni 2024, p. 216-8. 94
RIS312006 Raadsbesluit Bijlage 1, Programmarekening 2021, Gemeenteraad, 7 juli 2022, p. 159; RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 143; RIS318640 Raadsbesluit Bijlage 1a, Definitieve Programmarekening 2023, Gemeenteraad, 10 juli 2024, p. 148. 95
RIS311788 Raadsmededeling Bijlage, Staat van de Stad 2022, College van Burgemeester en Wethouders, 17 maart 2022, p. 165-6; RIS305159 Raadsbesluit Bijlage 1, Programmarekening 2019, Gemeenteraad, 30 juni 2020, p. 127; RIS320641 Commissiebrief, Haagse groenmonitor 2023, College van Burgemeester en Wethouders, 26 november 2024. 96
Dit is niet het geval voor de andere programmarekeningen waar het kengetal oppervlakte openbaar groen in is opgenomen. In die programmarekeningen wordt apart gerapporteerd dat er vierkante meters steen zijn omgevormd naar groen en komt dit cijfer niet overeen met de stijging in het kengetal.
47
in de beheerdata uit 2022 en 2023 weergeven.97 De kaart heeft als titel “Vergroening openbare ruimte sinds 2021” en de getoonde veranderingen worden gepresenteerd als plekken waar de stad daadwerkelijk vergroend of versteend is (zie figuur 18).98 De stippen in de kaart tonen echter alle wijzigingen die zijn geregistreerd in de beheerdata. De uitschieters en steekproeflocaties die wij in bevinding 6 beschreven staan ook in deze kaart (zie figuur 19). De kaart wekt daarmee de suggestie dat het alleen locaties toont waar nieuw groen is toegevoegd of bestaand groen is verwijderd, terwijl het hier ook gaat om bestaand groen dat in of uit beheer is genomen.
Figuur 18 Weergave van een interactieve kaart uit de Haagse groenmonitor waarin de groene stippen vergroening moeten aanduiden en de oranje en rode stippen de verwijdering van groen.99
97
Oppervlakte openbaar groen, website gemeente Den Haag, 25 april 2024, https://wijk-en-buurtgroenddh.hub.arcgis.com/apps/ebbfd59e885c4608b011628e6a7bc884/explore, geraadpleegd op: 27 februari 2025. 98 Oppervlakte openbaar groen, website gemeente Den Haag, 25 april 2024, https://wijk-en-buurtgroen-
ddh.hub.arcgis.com/apps/ebbfd59e885c4608b011628e6a7bc884/explore, geraadpleegd op: 27 februari 2025. 99
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: website gemeente Den Haag “vergroening openbare ruimte sinds 2021 https://experience.arcgis.com/experience/d99550fe7cb14f73adb129072da6f985?org=DDH
48
Figuur 19 De Kostverlorendijk is in de werkelijkheid in aantal vierkante meter groen niet veranderd, maar staat wel geregistreerd als toename in de kaart Vergroening openbare ruimte sinds 2021 uit de Haagse Groenmonitor.100
Bevinding 8: Het college rapporteert niet over alle doelen en hoe de ondernomen activiteiten hieraan bijdragen Het college geeft in voortgangsrapportages weinig informatie over het realiseren van de doelen voor het groen in de stad. Dat komt ten eerste doordat het college in geen enkel jaar op alle doelen voor de groenontwikkeling is ingegaan. Daarnaast rapporteert het college vooral over activiteiten die zijn ondernomen zonder daarbij aan te geven op welke manier daarmee is bijgedragen aan de gestelde doelen. Ook geeft het college weinig concrete informatie. Bijvoorbeeld door wel aan te geven dat er ergens in de stad is vergroend, maar daarbij niet aan te geven om hoeveel extra groen het dan gaat.
100
Afbeelding Rekenkamer Den Haag. Bron: www.luchtfototijdreis.nl en website gemeente Den Haag “vergroening openbare ruimte sinds 2021 https://experience.arcgis.com/experience/d99550fe7cb14f73adb129072da6f985?org=DDH
49
Sinds 2024 rapporteert het college met de Haagse Groenmonitor meer in samenhang over de resultaten van het groenbeleid.101 Het legt daarin ook duidelijker een koppeling tussen de activiteiten en wat daarmee is bereikt om dichter bij de doelen te komen. Dat gebeurt echter niet altijd en niet voor alle doelen. Hierna gaan we dieper op bovenstaande punten in.
Geen rapportage over alle doelen voor groen Vanaf 2016 heeft de gemeenteraad in geen enkel jaar voortgangsinformatie over alle doelen voor groen gekregen.102 Daarbij is de voortgangsinformatie ook niet altijd eenduidig. In de jaarrekeningen is namelijk niet altijd duidelijk hoe de informatie in verschillende programma’s zich tot elkaar verhoudt. In de programmarekening van 2022 geeft het college in het programma ‘Buitenruimte’ bijvoorbeeld informatie over concrete aantallen stadsbomen en vierkante meters groenoppervlakte. Tegelijk staat in het programma “Stadsdelen, integratie en dienstverlening” informatie over het vergroenen van wijken en buurten103 Daarbij geeft het college niet aan of die vergroening onderdeel uitmaakt van de vierkante meters die in programma “Buitenruimte” worden genoemd.
Het college rapporteert vooral over activiteiten en veel minder over doelbereik In de rapportages over het groenbeleid koppelt het college behaalde resultaten doorgaans niet aan de doelen die de raad voor het groen in de stad heeft vastgesteld.104 Daardoor is het onduidelijk in hoeverre de behaalde resultaten bijdragen aan de realisatie van de doelen. De raad heeft bijvoorbeeld twee kwaliteitsniveaus vastgesteld, die als meetlat dienen voor de onderhoudskwaliteit van het groen. In de programmarekeningen rapporteert het college echter over kwaliteitsverbeteringen in het onderhoud van het groen zonder hierbij te
101
RIS320641 Commissiebrief, Haagse groenmonitor 2023, College van Burgemeester en Wethouders, 24 november 2024.
102
De doelen met betrekking tot het doen toenemen van het kroonoppervlak en het meer ecologisch passend maken de stadsbomen zijn met de Nota Stadsbomen in 2021 geïntroduceerd. Wij hebben deze doelen daarom niet meegenomen in onze beoordeling bij rapportages die voor dat moment zijn uitgebracht. De programmarekening voor het jaar 2024 wordt in 2025 vastgesteld. Het was ten tijde van dit onderzoek daarom niet bekend in hoeverre de behaalde resultaten in het jaar 2024 inzichtelijk zullen zijn in de programmarekening voor het jaar 2025. 103
RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 143, 150, 252.
104
Bij deze analyse zijn onder meer de volgende documenten betrokken: RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 150; RIS318640 Raadsbesluit Bijlage 1a, Definitieve Programmarekening 2023, Gemeenteraad, 26 april 2024, p. 326; RIS280307 Commissiebrief, Meerjarenprogramma Groen 20142018, College van Burgemeester en Wethouders, 20 januari 2015; RIS280306 Commissiebrief, Tussenbalans 2014 Nota Ecologische Verbindingszones 2008-2018, College van Burgemeester en Wethouders, 23 januari 2015; RIS296954 Commissiebrief, Tweede voortgang pleinenaanpak 2015-2017, College van Burgemeester en Wethouders, 27 december 2016; RIS297155 Commissiebrief, Versterking van het Haagse groen, College van Burgemeester en Wethouders, 7 juni 2017; RIS298769 Commissiebrief, Derde voortgang pleinenaanpak 2015-2017, College van Burgemeester en Wethouders, 21 december 2017; RIS299262 Commissiebrief, Extra groen locaties, College van Burgemeester en Wethouders, 23 februari 2018; RIS312448 Commissiebrief, Nota Stadsbomen: update uitdelen 1000 bomen aan de stad (meer blad voor de stad), College van Burgemeester en Wethouders, 27 juli 2022. Veel van de hier genoemde commissiebrieven bevatten zowel plannen voor een komend jaar als informatie over uitgevoerde activiteiten over een voorgaand jaar.
De meeste commissiebrieven die we hier hebben geanalyseerd zijn daarom ook gebruikt bij de onderbouwing van bevinding 4.
50
verwijzen naar het doel om het groen op residentie- en hofstadkwaliteit te beheren.105 Daarmee is niet duidelijk of met de verbetering het gewenste kwaliteitsniveau werd bereikt.106 Ook wordt in rapportages over de aanplant van bomen in versteende wijken niet vermeld hoeveel groener de wijken daarmee worden.107 Daardoor is onduidelijk hoe de aanplant van nieuwe bomen bijdraagt aan het doel om de versteende wijken te vergroenen. Ditzelfde geldt voor doelen over het in stand houden en verbeteren van de SGH en het verbeteren van groeiplaatsen. Het college rapporteert ook hier over geleverde prestaties zonder deze aan de desbetreffende doelen te verbinden.108
Het college beschrijft de behaalde resultaten vaak niet concreet en kwantitatief Het college rapporteert meerdere malen over behaalde resultaten zonder deze op concrete, getalsmatige wijze te beschrijven, bijvoorbeeld door wel locaties van vergroening te noemen, maar niet aan te geven hoeveel vierkante meters groen er is bijgekomen. Ook geeft het college soms aan dat er beheermaatregelen zijn uitgevoerd, zonder duidelijk te maken op hoeveel vierkante meters groen deze maatregelen zijn toegepast.109 Over de vergroening in het kader van de pleinenaanpak beschrijft het college bijvoorbeeld op welke pleinen werkzaamheden zijn uitgevoerd, zonder daarbij altijd aan te geven waaruit die werkzaamheden bestonden.110
In de Haagse Groenmonitor wordt duidelijker over doelbereik gerapporteerd, maar het ontbreekt nog aan informatie over sommige doelen In 2024 heeft het college een rapportage geïntroduceerd die expliciet over het groenbeleid gaat; de Haagse Groenmonitor. Met de Haagse Groenmonitor wil het college de raad elke
105
Zie programmarekening 2016 tot en met 2023.
106
RIS296806 Raadsbesluit Bijlage, Programmarekening 2016, Gemeenteraad, 30 juni 2017, p. 251; RIS299506 Raadsbesluit Bijlage, Definitieve Programmarekening 2017, Gemeenteraad, 12 juli 2018, p. 341. 107
RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 150; RIS318640 Raadsbesluit Bijlage 1a, Definitieve Programmarekening 2023, Gemeenteraad, 26 april 2024, p. 326. 108
RIS315244 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmarekening 2022, Gemeenteraad, 6 juli 2023, p. 150; RIS318640 Raadsbesluit Bijlage 1a, Definitieve Programmarekening 2023, Gemeenteraad, 26 april 2024, p. 326. 109
Zie bijvoorbeeld: RIS299262 Commissiebrief, Extra groen locaties, College van Burgemeester en Wethouders, 23 februari 2018; RIS305159 Raadsbesluit Bijlage 1, Programmarekening 2019, Gemeenteraad, 30 juni 2020, p. 215. 110
In de voortgangsrapportage over de pleinenaanpak die in 2016 richting de raad is verstuurd staat bijvoorbeeld beschreven welke werkzaamheden zijn uitgevoerd op de drie pleinen die dat jaar waren afgerond, zie: RIS296954 Commissiebrief, Tweede voortgang pleinenaanpak 2015-2017, College van Burgemeester en Wethouders, 27 december 2016, p. 2. In de programmarekening van 2023 staat enkel beschreven aan welke pleinen een financiële bijdrage is geleverd vanuit de pleinenaanpak, zie: RIS318640 Raadsbesluit Bijlage 1a, Definitieve Programmarekening 2023, Gemeenteraad, 26 april 2024, p. 150.
51
twee jaar informeren over de voortgang op de doelen voor het groen in de stad.111 De Haagse Groenmonitor komt daarmee het dichtst bij een overkoepelende rapportage over het gehele groenbeleid van de gemeente. Ook de Haagse Groenmonitor bevat echter niet over alle doelen voor groen informatie. De monitor bevat geen informatie over vergroening van versteende wijken, vergroening in het kader van het aanpakken van pleinen, het stimuleren van particuliere vergroening, het diversifiëren van de bomen en het verbeteren van groeiplaatsen.112 In de Haagse Groenmonitor worden de behaalde resultaten verder soms wel en soms niet aan de vastgestelde doelen verbonden. Zo worden toenames in beheerd groenoppervlak en in het kroonoppervlak verbonden aan de doelen om 5% meer groenareaal en 5% meer kroonoppervlak te realiseren in 2030.113 Informatie in de Groenmonitor over de ‘hoofdboomstructuur’114 wordt verbonden aan het doel om tien niet-verbonden schakels te verbinden en vijf nieuwe structuren toe te voegen.115 Voor het kwaliteitsniveau van het openbare groen wordt in de Haagse Groenmonitor echter gerapporteerd over de beoordeling daarvan door bewoners, terwijl de raad als doel heeft vastgesteld om het groen in beheer van de gemeente op specifieke kwaliteitsniveaus uit de Kadernota Openbare Ruimte te beheren.116
111
RIS320641 Commissiebrief, Haagse groenmonitor 2023, College van Burgemeester en Wethouders, 24 november 2024.
112
Zie: Haagse groenmonitor, website gemeente Den Haag, (datum onbekend), ,geraadpleegd op 15 april 2025. Het platform bestaat uit een aantal thema’s die onderverdeeld zijn in drie categorieën: Wijk- en buurtgroen, Stadsbomen en Stadsnatuur. De genoemde doelen hebben geen eigen themapagina en worden ook niet op de bestaande themapagina’s behandeld. 113
Oppervlakte openbaar groen, website Gemeente Den Haag, 25 april 2024, https://wijk-en-buurtgroenddh.hub.arcgis.com/apps/ebbfd59e885c4608b011628e6a7bc884/explore, geraadpleegd op: 11 maart 2025; Ontwikkeling kroonoppervlak, website Gemeente Den Haag, 18 oktober 2024, Oppervlakte openbaar groen, website Gemeente Den Haag, (25 april 2024), https://wijk-en-buurtgroen-ddh.hub.arcgis.com/apps/ebbfd59e885c4608b011628e6a7bc884/explore, geraadpleegd op: 11 maart 2025. 114
De hoofdboomstructuur maakt onderdeel uit van de Stedelijke Groene Hoofdstructuur.
115
Ontwikkeling Hoofdboomstructuur, website Gemeente Den Haag, 26 augustus 2024, https://stadsbomenddh.hub.arcgis.com/apps/6fca22dd8d2249509f62cd09c6c2fe8b/explore, geraadpleegd op: 11 maart 2024. 116
Waardering wijk- en buurtgroen, website Gemeente Den Haag, 25 april 2024, https://wijk-en-buurtgroenddh.hub.arcgis.com/apps/547709628d4e40ffb609cfcd1e63c2ba/explore, geraadpleegd op: 11 maart 2025.
52
8. Uitvoering van het groenbeleid door het college In dit hoofdstuk gaan wij in op de wijze waarop het college in de uitvoering stuurt op de realisatie van alle gemeentelijke doelen voor het groen in de stad. We beoordelen daarvoor of het college de doelen van de gemeenteraad heeft uitgewerkt in duidelijke uitvoeringsplannen en of het college de beschikbare middelen op heldere wijze heeft verdeeld over de activiteiten waarmee aan de groendoelen wordt gewerkt. In dit hoofdstuk lichten wij drie bevindingen toe: Bevinding 9: Het college maakt vrijwel niet duidelijk met welke aanpak het de doelen voor groen wil realiseren. Bevinding 10: Het college maakt niet altijd duidelijk hoe de door de gemeenteraad beschikbaar gestelde middelen voor groen worden ingezet om de beoogde doelen te realiseren. Bevinding 11: Het college zet onvoldoende middelen in voor het doel om het groen in de stad op vastgestelde kwaliteitsniveaus te brengen én te houden
Bevinding 9: Het college maakt vrijwel niet duidelijk met welke aanpak het de doelen voor groen wil realiseren. Het college heeft, in tegenstelling tot de andere G4-gemeenten, geen overkoepelend uitvoerings- of meerjarenprogramma voor het groen in de stad.117 In plaats daarvan geeft het college in de jaarlijkse programmabegroting aan welke activiteiten het wil uitvoeren. Ook heeft het college sinds 2016 verschillende (uitvoerings-)plannen voor het groen in de stad opgesteld. Het college maakt hierbij niet duidelijk hoe uit te voeren activiteiten moeten bijdragen aan de realisatie van de gemeentelijke doelen. Daarnaast is de uitvoering van het beleid voor een deel versnipperd, zowel over tijd als over delen van de stad. Plannen lopen voor een beperkt aantal jaren en het is niet duidelijk hoe met de verschillende plannen naar de realisatie van alle doelen wordt toegewerkt. Daarnaast voert het college sommige activiteiten alleen in delen van de stad uit. Dit terwijl de doelen van de gemeenteraad zich in de meeste gevallen richten op de hele periode vanaf 2016 en betrekking hebben op de hele stad. We constateren wel dat het college sinds 2022 een verbeterslag heeft gemaakt door bij enkele doelen duidelijker aan te geven wat bereikt moet worden met de geplande activiteiten. We geven hierna een toelichting op deze punten.
117
In Utrecht, Rotterdam en Amsterdam wordt er al of wordt er binnenkort gewerkt met een meerjarig programma waarin het college uitlegt wat de plannen voor het groen zijn voor een aantal jaar. Zie voor Utrecht: Meerjaren Groenprogramma 20202023, Gemeente Utrecht, 23 december 2019; zie voor Rotterdam: Rotterdam gaat voor groen: de groenagenda 2023-2026, Gemeente Rotterdam, juni 2023; zie voor Amsterdam: Groenvisie 2020-2050: Een leefbare stad voor mens en dier, Gemeente Amsterdam, 16 december 2020, p. 62.
53
Het college koppelt activiteiten niet aan wat het wil bereiken Het college geeft in de jaarlijkse programmabegrotingen en in verschillende (uitvoerings-) plannen aan welke activiteiten het voor het groen in de stad wil uitvoeren. Het college geeft daarbij doorgaans niet aan in het kader van welk doel deze activiteiten worden uitgevoerd. In de begroting wordt in twee programma’s ingegaan op het groenbeleid: het programma gericht op de ontwikkeling van de buitenruimte en het programma gericht op de stadsdelen.118 Binnen deze programma’s worden de activiteiten voor het groenbeleid niet verbonden aan de doelen die de raad voor het groen heeft vastgesteld. Zo wordt onder het kopje “Wat willen wij bereiken?” bij zowel het programma over de buitenruimte als het programma over de stadsdelen niet vermeld wat er qua groen bereikt moet worden.119 Ook onder het kopje “Wat gaan wij doen (en wat gaat het kosten)?” wordt in beide programma’s nauwelijks beschreven waar de beschreven activiteiten aan moeten bijdragen.120 Geen van de doelen die wij in dit onderzoek geïnventariseerd hebben, is in de begroting beschreven. Dat geldt ook voor de overkoepelende ambitie om het Haagse groen (kwalitatief) te ontwikkelen.
Het college heeft in de periode 2016-2024 in totaal negen plannen opgesteld voor de vergroening van Den Haag.121 Sommige plannen zijn gericht op één doel, zoals het Meerjarenprogramma Groen 2014-2018, dat enkel over de kwaliteit van het onderhoud van groen gaat.122 Andere plannen zijn gericht op meerdere doelen, zoals de bestedingen van het Extra Groen budget, waarin alle doelen, behalve dat om particuliere vergroening te stimuleren, terugkomen.123 Hoewel in de plannen activiteiten worden genoemd die in lijn zijn met de betreffende doelen voor groen, wordt ook hier meestal niet duidelijk gemaakt hoe de activiteiten moeten bijdragen aan het realiseren van die doelen. Ook voor het beperkte aantal doelen die door de raad wel concreet zijn gemaakt, ontbreekt het in genoemde
118
Wij hebben voor deze bevinding gekeken naar alle programmabegrotingen die voor de jaren 2016 tot en met 2024 zijn vastgesteld, zie bijlage 9 voor onze bronnenlijst. De programma’s voor de buitenruimte en de stadsdelen droegen niet elk jaar dezelfde naam maar bestonden gedurende de hele periode uit dezelfde onderdelen. 119
RIS285871 Raadsbesluit Bijlage, Programmabegroting 2016-2019, Gemeenteraad, 13 januari 2016, p. 99; RIS294957 Raadsbesluit Bijlage, Programmabegroting 2017-2020, Gemeenteraad, 4 november 2016, p. 104; RIS297813 Raadsbesluit Bijlage, Programmabegroting 2018-2021, Gemeenteraad, 15 november 2017, p. 97; RIS300472 Raadsbesluit Bijlage 2, Programmabegroting 2019-2022, Gemeenteraad, 8 november 2018, p. 93; RIS304372 Raadsbesluit Bijlage 1a, Programmabegroting 2020-2023, Gemeenteraad, 11 maart 2020, p. 99; RIS306159 Raadsbesluit Bijlage 1, Programmabegroting 2021-2024, Gemeenteraad, 26 november 2020, p. 100; RIS309850 Raadsbesluit Bijlage 2, Programmabegroting 2022-2025, Gemeenteraad, 4 november 2021, p. 102; RIS313463 Raadsbesluit Bijlage 1, Programmabegroting 2023-2026, Gemeenteraad, 21 december 2022, p. 104. 120
Zo wordt er ieder jaar beschreven dat er wordt ingezet op maatregelen in de ecologische verbindingszones zonder dat dit verbonden word aan het doel om de stedelijke groene hoofdstructuur in stand te houden en waar mogelijk te versterken. 121
Zie bijlage 8 voor de selectie van de uitvoeringsplannen van het college.
122
RIS280307 Commissiebrief Bijlage, Meerjarenprogramma Groen 2014-2018, College van Burgemeester en Wethouders, 20 januari 2015. 123
RIS294183 Commissiebrief, Aanbieden visies wijk- en buurtgroen en besteding middelen extra groen, College van Burgemeester en Wethouders, 17 mei 2016; RIS305394 Commissiebrief, Besteding budget extra groen 2020, College van Burgemeester en Wethouders, 7 juli 2020.
54
plannen aan een duidelijke koppeling tussen activiteiten en doelen.124 Zo geeft het college in “meer blad voor de stad” en in vergroeningskansenstudies aan dat de beschreven activiteiten bijdragen aan het toenemen van het kroonoppervlak, maar maakt het college daarbij niet duidelijk in hoeverre dat genoeg is om daadwerkelijk 5% meer kroonoppervlak te hebben in 2030.125 Wij constateren wel dat sinds 2022 een positieve ontwikkeling heeft plaatsgevonden. Hierbij is binnen een aantal delen van het groenbeleid een duidelijkere koppeling gemaakt tussen activiteiten en de te bereiken doelen. Zo zijn in de programmabegrotingen vanaf 2022 activiteiten als het planten van bomen en het verbeteren van groeiplaatsen duidelijk verbonden aan het doel om in 2030 5% meer kroonoppervlakte te realiseren.126 Daarnaast worden in de programmabegroting de activiteiten met betrekking tot de SGH verbonden aan het doel om deze in stand te houden en waar mogelijk te versterken.127 Activiteiten met betrekking tot het realiseren van meer groenoppervlakte worden in de programmabegrotingen van 2023 en 2024 echter nog niet verbonden aan het doel om in 2030 5% meer groenoppervlak te realiseren.128 Bij het programma voor de stadsdelen wordt ook in 2024 nog niet beschreven wat er voor groen bereikt moet worden.129 Naast ontwikkelingen in de programmabegroting constateren wij dat recent in de commissiebrief
Natuurontwikkeling activiteiten duidelijk verbonden worden aan het doel om de SGH te versterken.130 Ook zien wij in het Actieprogramma Klimaatadaptatie en Vergroenen Versteende Wijken dat er een stap in de goede richting is gezet met betrekking tot het koppelen van doelen met activiteiten.131 In dit programma wordt meer concreet uitgelegd wat de gemeente van plan is om te doen en wat zij daarmee willen realiseren door bijvoorbeeld te specificeren hoeveel vierkante meter groen wordt toegevoegd per straat. In het programma wordt echter niet beschreven in hoeverre hiermee wordt bijgedragen aan het realiseren van doelen als het kroonoppervlak met 5% te doen toenemen, het streven naar 5% meer groenoppervlak en het bomenbestand voor 75% ecologisch passend te maken.