RIS322210 Rapport Jeugdombudsman 'Help, hoe kom ik aan jeugdhulp'

26 4.3 De informatievoorziening in de praktijk ................................................................................. 27 4.3.1 Zorgen over de informatievoorziening ............................................................................ 27 4.3.2 Informatievoorziening op de websites en tijdens de uitvoering ..................................... 28 4.4 Klachtenprocedures in de praktijk .......................................................................................... 29 4.4.1 Uniforme klachtafhandeling bij de samenwerkingsverbanden....................................... 29 4.4.2 Klachtafhandeling in de praktijk ...................................................................................... 30 4.5 De overgangsregeling (zorgcontinuïteit) in de praktijk .......................................................... 31 4.5.1 De uitvoering van de regeling .......................................................................................... 31 4.5.2 Onduidelijkheid bij gezinnen en klachten over de overgang .......................................... 33 4.5.3 Knelpunten in de uitvoering van de overgangsregeling .................................................. 34 4.6 Tussenconclusie ...................................................................................................................... 35

5 Samenvatting en conclusie................................................................................... 37 Bijlage: Geraadpleegde documenten ............................................................................... 41

2

1

Inleiding

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

De toegang tot en uitvoering van de jeugdhulp in Den Haag is sinds 1 januari 2024 anders georganiseerd. Tot 1 januari 2024 voerden de jeugdteams van het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) de toegang tot de jeugdhulp uit en werd de gespecialiseerde jeugdhulp uitgevoerd door ongeveer 185 door de gemeente gecontracteerde jeugdhulpaanbieders. Sinds 1 januari 2024 voeren twee samenwerkingsverbanden, Kracht en rondomJou, namens de gemeente Den Haag de toegang tot de jeugdhulp uit. Daarnaast zijn zij gecontracteerd om jeugdhulp te bieden. De Jeugdombudsman Den Haag heeft sinds de wijziging van het jeugdhulpstelsel in Den Haag diverse vragen, klachten en signalen ontvangen van gezinnen over de uitvoering van de toegang tot de jeugdhulp, en de overgangsregeling die gold voor jeugdhulptrajecten die vóór 1 januari 2024 waren gestart. De Jeugdombudsman heeft naar aanleiding hiervan in een aantal brieven aan de gemeente Den Haag zorgen geuit over de rechtsbescherming van gezinnen bij de toegang tot de jeugdhulp.1 Vanwege deze zorgen heeft de Jeugdombudsman besloten een onderzoek te starten. De Jeugdombudsman heeft de Universiteit Leiden in het kader daarvan gevraagd om in kaart te brengen hoe in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders in het toegangsproces in Den Haag.

1.2

Onderzoeksvraag, afbakening en begripsbepalingen

In dit onderzoek staat de vraag centraal op welke wijze de gemeente Den Haag uitvoering geeft aan rechtsbescherming van jeugdigen en ouders bij de toegang tot de jeugdhulp in het kader van de Jeugdwet. De onderzoeksvraag voor het onderzoek luidt als volgt: Hoe wordt de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders bij de toegang tot de jeugdhulp in de jeugdhulppraktijk door en namens de gemeente Den Haag uitgevoerd? Onder rechtsbescherming verstaan wij de volgende aspecten: • Een zorgvuldige besluitvormingsprocedure, waarin jeugdigen en ouders kunnen participeren. Participatie betreft de mogelijkheid om betrokken te worden bij beslissingen die jeugdigen en ouders aangaan en de mogelijkheid om daarbij ondersteund te worden. Het omvat onder meer het recht van jeugdigen om gehoord te worden en te kunnen participeren in de besluitvorming, zoals vastgelegd in artikel 12 van het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind. • Het recht van jeugdigen en ouders op informatie over de procedure en hun rechten en plichten. • Toegang tot procedures voor geschillenbeslechting, zoals klachten- en bezwaar- en beroepsprocedures. Er wordt dus een breed begrip van rechtsbescherming gehanteerd in het kader van dit onderzoek.

Dit brede begrip sluit aan bij wat jeugdigen, ouders en professionals in de jeugdzorg zelf onder 1 Brief van 7 december 2023 aan het college ‘Zorgenbrief ombudsman rechtsbescherming jeugdhulp 2024; Brief van 18 maart 2024 aan de

gemeenteraad ‘Appreciatiebrief klachtenregelingen jeugdhulp’; Brief van 24 april 2024 aan het college 'Oproep snel duidelijkheid te verschaffen over het wel of niet doorlopen van jeugdhulp bij huidige hulpverlener na 1 juli 2024'.

3

rechtsbescherming verstaan.2 Zij verstaan onder rechtsbescherming de rechtvaardige context waarin besluiten worden genomen. Zij vinden dat alleen sprake is van (goede) rechtsbescherming indien er niet alleen toegang is tot geschillenprocedures (waartoe het begrip rechtsbescherming in de juridische literatuur veelal wordt beperkt), maar wanneer er ook sprake is van goede informatievoorziening en de mogelijkheid om te participeren in een deugdelijke besluitvormingsprocedure. Ook de door de regering ingestelde Adviescommissie rechtsbescherming en rechtsstatelijkheid gaat in een advies over rechtsbescherming in de jeugdzorg uit van een breed begrip van rechtsbescherming.3 Waar in dit rapport gesproken wordt over rechtsbescherming, worden dus alle bovengenoemde aspecten daaronder vervat. Het onderzoek richt zich op de toegang tot de jeugdhulp op grond van de Jeugdwet. Het gaat dan om de besluitvormingsprocedure waarin de gemeente, op grond van artikel 2.3 Jeugdwet, bepaalt of, en zo ja welke, jeugdhulp nodig is voor een jeugdige of ouder. Het onderzoek beperkt zich tot het vrijwillige kader. Situaties in het gedwongen kader, waarin de rechter een kinderbeschermingsmaatregel heeft opgelegd en waarin de jeugdbeschermer vindt dat bepaalde jeugdhulp moet worden ingezet, blijven buiten beschouwing.

Er wordt in het onderzoek specifiek aandacht besteed aan de uitvoering van de overgangsregeling voor gezinnen, die een nog lopend jeugdhulptraject hadden op het moment dat de wijzigingen in het jeugdhulpstelsel in Den Haag werden doorgevoerd.

1.3

Uitvoering van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd van oktober tot en met december 2024. Om zicht te krijgen op de uitvoering in de praktijk en de achterliggende overwegingen en motieven van de verantwoordelijke beleidsmakers- en medewerkers in de uitvoering en de ervaringen van jeugdigen en ouders, is kwalitatief onderzoek gedaan. Voor het onderzoek zijn de volgende dataverzamelingsmethoden ingezet. Documentenonderzoek Er is onderzocht op welke wijze de gemeente Den Haag in de verordening en nadere regelgeving de toegangsprocedure heeft vormgegeven. Daarnaast zijn de stukken die zijn aangeboden aan de gemeenteraad Den Haag (tot en met december 2024) met betrekking tot de vormgeving en uitvoering van het nieuwe stelsel onderzocht. Ook is het online informatiemateriaal gericht aan jeugdigen en ouders onderzocht. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van documenten van overheid.nl (lokale regelgeving) en van denhaag.raadsinformatie.nl (gemeenteraadstukken). Wij hebben de gemeente gevraagd of er nog andere relevante documenten waren. De gemeente had geen aanvullingen meer. Daarnaast is gebruik gemaakt van door de Jeugdombudsman verstrekte documenten. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de geraadpleegde documenten.

Dossieronderzoek Er zijn negentien klachtdossiers van de Jeugdombudsman Den Haag onderzocht om zicht te krijgen op zaken waar ouders en jeugdigen tegenaan gelopen als het gaat om participatie en 2 M.J.E. Lenglet, H.J. van Boven, M.R. Bruning, Perspectieven op rechtsbescherming in de jeugdbescherming, Universiteit Leiden 2023. 3 Adviescommissie rechtsbescherming en rechtsstatelijkheid, Kinderen en ouders met recht goed beschermd, januari 2024.

4

rechtsbescherming bij de toegang tot jeugdhulp. Het betreft een door de Jeugdombudsman gemaakte selectie van de voor dit onderzoek relevante dossiers uit 2024, die zijn aangelegd naar aanleiding van klachten en signalen van gezinnen. Aan de hand van een topiclijst zijn voor het onderzoek relevante gegevens genoteerd. Interviews Er zijn semigestructureerde interviews gehouden met veertien personen: • Medewerkers van de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het gemeentelijk beleid en de afhandeling van klachten bij de gemeente (vier personen). • Medewerkers van Kracht en rondomJou: o teammanagers en medewerkers op beleidsniveau (vier personen) o uitvoerend medewerkers van de toegang: triage, intake, gezinscoaching, kwaliteit (zes personen). Voor de interviews bij de gemeente heeft de Jeugdombudsman ons een voorstel gedaan om drie personen te spreken. Wij hebben dit voorstel aan de gemeente voorgelegd en dit voorstel is door de gemeente overgenomen. Later heeft de gemeente nog één extra persoon voorgesteld, met wie ook een interview is gehouden. Voor de interviews met personen van Kracht en rondomJou hebben wij de directeuren laten weten dat wij zowel management-/beleidsniveau als op uitvoerend niveau mensen wilden spreken. De directeuren hebben ons vervolgens namen doorgegeven van personen die wij konden interviewen. Voor de interviews is gebruik gemaakt van een topiclijst.

De interviews vonden, na verkregen informed consent, op locatie of online via MS Teams plaats. De interviews zijn getranscribeerd. Het verslag van het interview is ter goedkeuring aan de respondenten gezonden. Omdat de Jeugdombudsman al een groot aantal ouders had gesproken, zijn geen interviews gehouden met jeugdigen en ouders. Voor de ervaringen van jeugdigen en ouders is gebruik gemaakt van de verslagen die onderdeel zijn van de onderzochte dossiers van de Jeugdombudsman.

1.4

Beperkingen van het onderzoek

Het betreft een verkennend onderzoek. Het onderzoek is beperkt in omvang, zodat in relatief korte tijd een beeld kon worden geschetst van de huidige praktijk ten aanzien van de rechtsbescherming van ouders en jeugdigen bij de toegang tot de jeugdhulp in Den Haag. De ervaringen van jeugdigen en ouders met het gewijzigde jeugdhulpstelsel in Den Haag zijn in kaart gebracht aan de hand van een aantal klachten en signalen die zijn ingediend bij de Jeugdombudsman. Er kunnen op basis daarvan geen algemene uitspraken worden gedaan over de (on)tevredenheid van jeugdigen en ouders over de toegang tot jeugdhulp. Wel geven deze bevindingen zicht op aandachtspunten ten aanzien van de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders. De wijze waarop de gemeente de toegang tot de jeugdhulp heeft georganiseerd, is in kaart gebracht door middel van een documentenanalyse en een aantal interviews. Tijdens interviews kan het altijd zo zijn dat de geïnterviewde niet naar voren brengt wat deze denkt of dat in de praktijk anders wordt gehandeld dan wordt gezegd. Hier is rekening mee gehouden door professionals te interviewen van beide samenwerkingsverbanden en op verschillende niveaus (management, beleid en uitvoering). In de analyse is gezocht naar overeenkomsten en verschillen in de verhalen die vanuit deze verschillende

5

perspectieven naar voren zijn gebracht. Er kunnen op basis van het onderzoek geen uitspraken worden gedaan over de frequentie waarin bepaalde situaties zich voordoen.

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het nationale wettelijke kader met betrekking tot de toegang tot jeugdhulp en de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders kort beschreven. Het betreft de eisen die op grond van de Jeugdwet (Jw) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gesteld. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de wijze waarop in het gemeentelijke beleid en de gemeentelijke regelgeving invulling is gegeven aan de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders bij de toegang tot de jeugdhulp en bij de uitvoering van de overgangsregeling. In hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe op dit moment in de praktijk door de gemeente en door Kracht en rondomJou (namens de gemeente) uitvoering wordt gegeven aan rechtsbescherming bij de toegang tot jeugdhulp en bij de overgangsregeling. In hoofdstuk 5 wordt een samenvatting gegeven van de belangrijkste bevindingen en wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.

6

2

De Jeugdwet: toegang tot jeugdhulp en rechtsbescherming

Gemeenten zijn op grond van de Jeugdwet verantwoordelijk voor de toegang tot en uitvoering van de jeugdhulp. De wetgever heeft gemeenten veel ruimte gegeven bij de inrichting en organisatie van de toegang tot de jeugdhulp. Door gemeenten vrijheid te geven, zouden zij beter bij de lokale situatie kunnen aansluiten en maatwerk kunnen bieden. Gezinnen zouden hierdoor betere hulp krijgen, zo was de gedachte van de wetgever.4 De Jeugdwet bevat daarom een beperkt aantal wettelijke bepalingen die de toegang tot de jeugdhulp regelen. Naast de Jeugdwet is ook de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de toegangsprocedure. Dit wordt hieronder kort toegelicht. Eerst wordt het wettelijke kader met betrekking tot de toegangsprocedure op hoofdlijnen geschetst (par. 2.1). Vervolgens wordt specifiek ingegaan op de wettelijke eisen ten aanzien van de rechtsbescherming (par. 2.2). Ten slotte wordt ingegaan op de eisen die de Jeugdwet stelt ten aanzien van de continuering van de hulpverlening bij het sluiten van contracten met (andere) jeugdhulpaanbieders (par. 2.3).

2.1

De toegangsprocedure

Op grond van art. 2.3 lid 1 Jw heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) tot taak te beoordelen of een jeugdige of ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opvoed-, opgroei- of psychische problemen. Heeft een jeugdige of ouder jeugdhulp nodig, dan moet de gemeente hier een passende voorziening voor jeugdhulp voor treffen. Deze verplichting geldt alleen indien de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van een gezin ontoereikend zijn om de problemen zelf het hoofd te bieden (art. 2.3 lid 1 Jw).5 De voorziening die het college treft, kan zowel een collectieve, vrij toegankelijke als een (niet vrij toegankelijke), individuele voorziening zijn. Gemeenten bepalen zelf bij verordening welke jeugdhulp vrij toegankelijk is en voor welke vormen van jeugdhulp een besluit van de gemeente nodig is (art. 2.9 Jw). In de verordening moeten de voorwaarden voor toekenning van individuele voorzieningen, de wijze van beoordeling en de afwegingsfactoren voor deze voorzieningen zijn vastgelegd (art. 2.9 Jw). Het college moet ervoor zorgen dat de juiste deskundigheid wordt ingezet bij de toeleiding naar, advisering over, bepaling van en inzet van de aangewezen voorziening (art. 2.3 lid 1 Jw). Om tot een goede beoordeling te komen, is het noodzakelijk dat de jeugdigen en ouders hun medewerking verlenen (art.

8.1.2 lid 3), waaronder bijvoorbeeld het verstrekken van relevante informatie. Bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp moet redelijkerwijs rekening worden gehouden met de behoeften, persoonskenmerken, godsdienstige gezindheid, levensovertuiging en culturele achtergrond van het gezin (art. 2.3 lid 4 Jw). De in te zetten voorziening moet de jeugdige in staat stellen gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd en het

4 Memorie van Toelichting bij de Jeugdwet (Kamerstukken II 2012/13, 33684, nr. 3), p. 8, 16-18. 5 Zie ook het stappenplan van de Centrale Raad van Beroep om te bepalen of een jeugdhulpvoorziening is aangewezen (CRvB 1 mei 2017,

ECLI:NL:CRVB:2017:1477).

7

ontwikkelingsniveau van de jeugdige (art. 2.3 lid 1 Jw). De Jeugdwet biedt het college de mogelijkheid om de toegangstaken door derden uit te laten voeren (art. 2.11 lid 1 Jw).6 Oordeelt het college dat een individuele jeugdhulpvoorziening is aangewezen, dan geeft dit de jeugdige of ouder aanspraak op de betreffende hulp.7 De gemeente moet ervoor zorgen dat de benodigde jeugdhulp voor het gezin beschikbaar is. Hiervoor contracteert de gemeente jeugdhulpaanbieders (art. 2.3 lid 1 en 2.6 Jw lid 1 Jw). De jeugdhulp die wordt ingezet moet passend zijn bij de achtergrond van de jeugdige en ouders (art. 2.5 lid 4 Jw). Voor zover redelijkerwijs mogelijk, wordt het gezin keuzevrijheid geboden met betrekking tot de activiteiten van jeugdhulp (art. 2.3 lid 5 Jw). In plaats van een voorziening in natura (waarbij jeugdhulp wordt geboden door een jeugdhulpaanbieder), kan onder bepaalde voorwaarden ook een persoonsgebonden budget (pgb) worden verstrekt (art. 8.1.1 lid 1 Jw). Voorwaarden voor een pgb zijn dat het gezin in staat moet zijn de pgb-taken op verantwoorde wijze uit te voeren (art. 8.1.1 lid 2 onder a Jw). Daarnaast moet het gezin zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder niet passend is (art. 8.1.1 lid 2 onder b Jw).

Ook moet voldoende gewaarborgd zijn dat de hulp die via het pgb wordt geboden van voldoende kwaliteit is (art. 8.1.1. lid 2 onder c Jw). Het college kan een pgb weigeren indien de jeugdhulp via het pgb duurder is dan de zorg in natura (art. 8.1.1 lid 4). Naast de toegang via de gemeente, kan de toegang tot jeugdhulp ook plaatsvinden via een verwijzing van een huisarts, medische specialist of jeugdarts. De gemeente moet ervoor zorgen dat ook deze jeugdhulp beschikbaar is (art. 2.6 lid 1 onder e Jw). Het college maakt afspraken met artsen en medische specialisten over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de verwijzing plaatsvindt (art. 2.7 lid 4 Jw).

2.2

Rechtsbescherming

Tijdens de parlementaire behandeling van de Jeugdwet is opgemerkt dat bij de uitvoering van de Jeugdwet 'de cliënt' centraal moet staan. Over de toegangsprocedure wordt hierover opgemerkt: Bij het centraal stellen van de cliënt en het versterken van zijn positie kan het niet anders dan dat jongeren en ouders actief worden betrokken bij het inventariseren van en de keuze voor de gewenste vormen van hulp die passend zijn bij hun vragen en wensen in hun directe omgeving.’8 Jeugdigen en ouders hebben recht op ondersteuning van een vertrouwenspersoon bij de uitoefening van hun rechten en de gemeente moet hen op dit recht wijzen (art. 2.5 Jw). Naast ondersteuning door een vertrouwenspersoon hebben jeugdigen en ouders ook recht op cliëntondersteuning, zoals geregeld in art. 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015).

6 Aan art. 2.11 lid 1 Jw was eerder (bij amendement) toegevoegd ‘behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de jeugdige of

zijn ouders’. Deze toevoeging is per 1 augustus 2016, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015, bij Verzamelwet VWS 2016 vervallen (Staatsblad 2016, 206). De toelichting vermeldt dat door het vervallen van deze toevoeging duidelijk is dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren (Kamerstukken II 2014/15, 34191, nr. 3, p. 6-7). 7 Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Jeugdwet (Kamerstukken II 2013/14, 33684, nr. 10). p. 20. 8 Memorie van Toelichting bij de Jeugdwet, p. 41-42

8

De Jeugdwet bevat ten aanzien van de toegangsprocedure geen bepalingen over rechtsbescherming. Uit de parlementaire stukken blijkt dat de wetgever dit niet nodig achtte, omdat de Awb van toepassing is op de procedure.9 Het besluit of, en zo ja welke, individuele voorziening moet worden getroffen, is een besluit in de zin van de Awb. Dit betekent dat het college zich in de besluitvormingsprocedure moet houden aan de eisen van de Awb, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, rechtzekerheidsbeginsel en gelijkheidsbeginsel). De procedure start volgens de Awb met een aanvraag, dat wil zeggen een schriftelijk verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen (art. 1:3 lid 3 Awb; Titel 4.1 Awb). De Jeugdwet kent, in tegenstelling tot de Wmo 2015, geen ‘meldingsprocedure’. Op grond van de Wmo 2015 doet de burger eerst een melding van een behoefte aan ondersteuning, waarna de gemeente een onderzoek instelt; pas nadat het onderzoek is afgerond kan een aanvraag worden ingediend (art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015).10 Op grond van de Awb moet – nu de Jeugdwet geen beslistermijn kent – binnen een redelijke termijn na ontvangst van een aanvraag een besluit worden genomen. De redelijke termijn is beginsel maximaal acht weken (art. 4:13 Awb).11 Het besluit op de aanvraag wordt schriftelijk vastgelegd.

Dit is de beschikking (art. 1:3 lid 2 Awb) en deze treedt in werking nadat deze bekend is gemaakt aan de aanvrager en de overige belanghebbenden (art. 3:40-3:41 Awb). Onder de beschikking moet worden vermeld dat bezwaar en beroep kan worden ingesteld, binnen welke termijn en bij welk orgaan (art. 3:45 Awb). Wordt een klacht ingediend over gedragingen van de gemeente, dan moet de gemeente zorgdragen voor een behoorlijke behandeling van deze klacht (Hoofdstuk 9 Awb).

2.3

Continuïteit hulpverlening bij overgang naar nieuwe uitvoerders

Indien een gemeente de uitvoering van een wet door derden laten verrichten, moeten bij verordening regels worden gesteld ter waarborging van een goede prijs voor de levering en eisen die aan de kwaliteit worden gesteld (art. 2.11 lid 2 onderdeel a Jw). Ook moeten in dat geval bij verordening regels worden gesteld over de continuïteit van de jeugdhulp (art. 2.11 lid 2 onderdeel b Jw). Daarnaast is de gemeente verplicht erop toe te zien dat jeugdhulpaanbieders in overleg treden met eerdere uitvoerders van de betreffende hulp over de overname van personeel en het zo veel mogelijk voortzetten van bestaande hulpverleningsrelaties tussen jeugdhulpverleners en de jeugdige en ouders (art. 2.13 Jw).

9 Memorie van Toelichting bij de Jeugdwet, p. 66; Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Jeugdwet, p. 47. 10 Het onderzoek in het kader van de Wmo moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na de melding zijn afgerond (art.

2.3.2 lid 1 Wmo 2015). De gemeente moet vervolgens binnen twee weken op de aanvraag beslissen (art. 2.3.5 lid 2 Wmo 2015). 11 Kan de beschikking niet binnen deze termijn worden gegeven, dan moet dit aan de aanvrager worden gemeld en moet een redelijke termijn worden genoemd waarbinnen de beschikking dan zal worden genomen (art. 4:14 lid 3 Awb).

9

3

Beleid en regelgeving gemeente

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop in het gemeentelijke beleid en de gemeentelijke regelgeving per 1 januari 2024 invulling is gegeven aan de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders bij de toegang tot de jeugdhulp en bij de uitvoering van de overgangsregeling. Hiervoor is gebruik gemaakt van de onderzochte gemeentelijke beleidsstukken (waaronder de aanbestedingsstukken) en de gemeentelijke regelgeving, aangevuld met informatie uit de interviews. Er wordt kort geschetst wat de achtergrond is van de wijzigingen in het jeugdhulpstelsel (par. 3.1). Vervolgens wordt beschreven wat de opdracht voor Kracht en rondomJou in het nieuwe stelsel is, specifiek ten aanzien van de toegang tot de jeugdhulp en de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders (par. 3.2) en hoe dit is vastgelegd in de gemeentelijke regelgeving (par. 3.3).

3.1

Achtergrond van de wijzigingen in het jeugdhulpstelsel

Tot 1 januari 2024 waren de jeugdteams van het CJG verantwoordelijk voor het bieden van (vrij toegankelijke) jeugdhulp en voerden zij de toegang naar specialistische jeugdhulp in Den Haag uit. De specialistische jeugdhulp werd regionaal ingekocht via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden. Hoogspecialistische jeugdhulp werd bovenregionaal of landelijk ingekocht.12 Indien een (huis)arts verwees naar specialistische jeugdhulp, dan werd de triage uitgevoerd door de aanbieder van de specialistische jeugdhulp.13 De afgelopen jaren is in de gemeenteraad uitvoerig gesproken over het toekomstperspectief voor de jeugd- en gezinshulp in Den Haag. Het toenmalige stelsel liep vast; het gebruik van jeugdhulp steeg, net als landelijk, enorm. Het stelsel zoals dat destijds was vormgegeven, bleek een aantal tekortkomingen te hebben. Zo bleek gezinsgerichte hulp niet vanzelfsprekend. Daarnaast werd geconstateerd dat de aanbestedingssystematiek en de bekostiging zorgde voor schotten (tussen eerstelijns- en tweedelijnszorg, tussen zorg en onderwijs) en er te weinig een prikkel was om tot lichtere en afbouw van zorg te komen. Het grote aantal aanbieders (circa 185)14 maakte sturing lastig en zorgde voor hoge administratieve lasten en controledruk.

Geconcludeerd werd dat een wijziging van het jeugdhulpstelsel in Den Haag nodig was.15 Nadat in 2021 door het college de nieuwe contouren voor het stelsel voor jeugd- en gezinshulp waren geschetst, sprak de gemeenteraad zich in juni 2022 positief uit over het voorstel van het college voor de doorontwikkeling.16 Voor de doorontwikkeling van de jeugd- en gezinshulp werden als uitgangspunten gehanteerd: de hulp is gezinsgericht, wordt gebiedsgericht aangeboden, is gericht op de sociale omgeving en is toegankelijk. Ook zou worden gewerkt met populatiebekostiging.17 De wijziging van het jeugdhulpstelsel was volgens de gemeente een randvoorwaarde om de ondersteuning aan gezinnen de komende jaren anders vorm te geven. Er werd daarbij ook

12 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 10. 13 Haags Toekomstperspectief Jeugd- en Gezinshulp (RIS 309877); Voorstel van het college inzake Doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp

(RIS 312349); Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 11. 14 Jaarrapportage Jeugd 2023 (Bijlage bij RIS319119), p. 16. 15 Voorstel van het college inzake Toekomstperspectief Jeugd- en Gezinshulp (RIS 309877), p. 1 16 Haags Toekomstperspectief voor jeugd- en gezinshulp (RIS309877), Doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp (RIS 312349). 17 Doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp en selectieleidraad (RIS 313467); Vervolgstap doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp: gunningsleidraad van 26 april 2023 (RIS3151246).

10

aangesloten bij de landelijke ontwikkelingen, zoals de Hervormingsagenda Jeugd en het Toekomstscenario Jeugd- en Gezinsbescherming.18 In 2022 werd een Selectieleidraad voor de aanbesteding in het kader van de doorontwikkeling opgesteld.19 In april 2023 stelde het college de Gunningsleidraad vast, waarin werd benoemd dat de gunning zou worden verleend aan één of twee samenwerkingsverbanden.20 Den Haag werd hiervoor in vier percelen verdeeld.21 Per perceel zou de gemeente met een combinatie van jeugdhulpaanbieders een overeenkomst afsluiten voor de volledige uitvoering van de toegang tot en uitvoering van jeugdhulp in het betreffende perceel. Dit zou moeten leiden tot goede sturing en nauwe samenwerking en het vergroten van de kans de transformatiedoelen te realiseren.22

3.2

De opdracht voor Kracht en rondomJou

De gunning voor de opdracht met betrekking tot de jeugdhulp in Den Haag is voor acht jaar verleend aan Kracht (percelen Escamp en Kust) en rondomJou (percelen Centrum en Rand). Kracht is een samenwerkingsverband van Incluzio, MentaalBeter, Impegno, Yoep en FamilySupporters. RondomJou is een coöperatie van Middin, Jeugdformaat, Jess en Youz.23 Kracht en rondomJou voeren per 1 januari 2024 de toegang tot de jeugdhulp uit en bieden jeugdhulp die binnen de aanbestedingsopdracht valt. Zij mogen gebruik maken van onderaannemers voor de uitvoering van de jeugdhulp. De toegangstaak moet echter wel door de samenwerkingsverbanden zelf worden uitgevoerd. De gemeente heeft in de aanbesteding gekozen voor een ‘taakgerichte uitvoering op basis van populatiebekostiging van de brede opdracht’. De kern hiervan is dat de gemeente aan de samenwerkingsverbanden een taak toekent op basis van een vast budget. Het budget is gebaseerd op de omvang en kenmerken van een populatie binnen het betreffende perceel. De verantwoording door de samenwerkingsverbanden vindt daarbij niet plaats op het niveau van de cliënt, maar op het niveau van de populatie in een bepaald gebied. Volgens de gemeente geeft dit opdrachtgevers een prikkel om zich te richten op preventie, innovatie en integrale samenwerking en het anders organiseren van de zorg.

Zo wordt ook bijgedragen aan het betaalbaar houden van de jeugdhulp.24 Hieronder wordt nader ingegaan op de opdracht van Kracht en rondomJou (par. 3.2.1) en specifiek ten aanzien van de rechtsbescherming bij de toegang tot de jeugdhulp (par. 3.2.2). Ook wordt de overgangsregeling voor de continuering van jeugdhulp die al gestart was vóór 1 januari 2024 besproken (par. 3.2.3).

18 Selectieleidraad Doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp (RIS 313467); Vervolgstap doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp (RIS3151246).

Zie ook het 'Manifest Samen opvoeden en opgroeien in Den Haag. Een nieuwe koers' van de gemeente Den Haag, Kracht en rondomJou (oktober 2024), waarin de uitgangspunten van het nieuwe stelsel verder zijn uitgewerkt. 19 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS 313467). 20 Vervolgstap doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp (RIS3151246). 21 Escamp, Centrum, Kust (Scheveningen, Loosduinen en Segbroek) en Rand (Laak, Haagse Hout en Leidschenveen-Ypenburg). 22 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 6; Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 6. 23 Hierna worden Kracht en rondomJou ook wel gezamenlijk 'de samenwerkingsverbanden' genoemd. 24 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 7, 17, 35 en 40.

11

3.2.1

Opdracht met betrekking tot de toegang tot en uitvoering van de jeugdhulp

Ten aanzien van de toegang heeft de gemeente bepaald dat de samenwerkingsverbanden verantwoordelijk zijn voor de inrichting van 'stevige lokale teams', die vraagverheldering, analyse en triage uitvoeren. Daarnaast moeten deze teams gezinsgericht werken en werken aan veiligheid en herstel van het gewone leven, zelf hulpverlenen en een gezinsplan opstellen.25 Ten aanzien van aanvragen voor een pgb zijn de samenwerkingsverbanden bevoegd de vraagverheldering te doen, te beoordelen en het budget toe te kennen. De administratieve verwerking van de toekenning van een pgb, zoals het versturen van beschikkingen en het opvoeren van het budgetplan naar de Sociale Verzekeringsbank, wordt (in ieder geval) de eerste twee jaar nog door de gemeente zelf gedaan.26 Naast de toegang, zijn de samenwerkingsverbanden ook verantwoordelijk voor de uitvoering van preventieve activiteiten, het bieden van basiszorg, specialistische jeugdhulp en de jeugdhulpexpertise in de huisartsenpraktijk.27 Bij basiszorg gaat het om vrij toegankelijke jeugdhulp, die wordt ingezet als een gezin problemen heeft waar het zelf niet meer uitkomt. De basiszorg wordt geboden door de lokale teams.28 Voor complexe of specifieke ondersteuningsvragen waar specialistische kennis voor nodig is, kunnen de samenwerkingsverbanden specialistische jeugdhulp inzetten.

Een deel van deze specialistische hulp moeten zij hiervoor zelf beschikbaar hebben. Het betreft diagnostiek en behandeling, begeleiding, integrale vroeghulp, jeugdhulp voor jonge kinderen met specifieke psychiatrische problematiek, opvoedondersteuning, dagbehandeling en deeltijdbehandeling, lichte woonvoorzieningen en specialistische buitenschoolse- en vakantieopvang.29 Naast de jeugdhulp die onder de aanbestedingsopdracht valt (in de praktijk 'binnen scope' genoemd), zijn er ook vormen van jeugdhulp die buiten deze opdracht vallen ('buiten scope'). Voor deze (specialistische) jeugdhulp (buiten scope), richten de samenwerkingsverbanden en de gemeente gezamenlijk de toegang in. Het betreft onder meer intramurale jeugdhulp, inclusief JeugdzorgPlus; pleegzorg, gezinshuizen en zwaardere woongroepen; dyslexiediagnostiek en behandeling; crisisopvang, zowel ambulant als verblijf; ambulante forensische jeugd-ggz en de voorzieningen KDC en MKD.30 Daarnaast wordt het Landelijke Transitie Arrangement landelijk gecontracteerd. Deze vormen van jeugdhulp, die buiten de aanbesteding vallen, worden (boven)regionaal ingekocht door het Servicebureau Jeugdzorg Haaglanden.31 3.2.2

Opdracht met betrekking tot de rechtsbescherming bij de toegang tot jeugdhulp

Uit de aanbestedingsstukken komt naar voren dat de samenwerkingsverbanden moeten zorgen voor een laagdrempelige, goed benaderbare toegang tot preventie en jeugdhulp. Het is daarbij belangrijk dat jeugdigen en ouders weten waar zij terecht kunnen en hun hulpvraag vervolgens makkelijk kunnen stellen.32 Ten aanzien van de procedure om tot een besluit te komen of, en welke, jeugdhulp 25 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 25-26 26 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 11; Brief van 21 mei 2024 van het college aan de voorzitter van de commissie Samenleving met als

onderwerp 'Beantwoording technische vragen Start Kracht en rondomJou' (RIS318917), p. 5. 27 Zie de Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 8-12 voor de activiteiten en hulpvormen die hier onder vallen. 28 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 25-26 29 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 11. 30 Zie voor de specifieke afbakening de Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 13-14. 31 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 34-35. 32 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 8.

12

nodig is, ligt er een opdracht voor de samenwerkingsverbanden om de toegang tot de jeugdhulp anders te organiseren: 'Met taakgerichte bekostiging krijgen professionals niet alleen de ruimte om te doen wat nodig is, maar ook de verantwoordelijkheid voor de verdeling van schaarse middelen. Net als de gemeente voelen de opdrachtnemers dat zij keuzes moeten maken. Dit zet aan tot innovatie en het komen tot nieuwe oplossingen. Dit is noodzakelijk om de jeugdhulp betaalbaar te houden.’33 De Selectieleidraad vermeldt verder dat de 'indicatiestelling wordt losgelaten' en dat de zeggenschap over de inzet van hulp bij de samenwerkingsverbanden ligt. Dit vraagt volgens de gemeente van deze samenwerkingsverbanden dat zij hun organisatie 'regelluw' inrichten.34 De ruimte om de toegang en jeugdhulp anders in te richten, wordt echter beperkt door de geldende wet- en regelgeving. De Selectieleidraad vermeldt expliciet dat gehandeld moet worden volgens de vigerende wet- en regelgeving en de regionale afspraken.35 In de Gunningsleidraad wordt benadrukt dat voor de toegang naast de Jeugdwet ook de regels van de Awb van toepassing zijn en dat deze dwingendrechtelijk van aard zijn.36 Hierover wordt verder gezegd: 'De besluiten moeten zorgvuldig voorbereid, afgewogen en gemotiveerd worden.

Ouders en jeugdigen moeten de mogelijkheid krijgen om tegen de beslissingen op hun aanvragen voor jeugdhulp in bezwaar te gaan. Daarom moeten deze besluiten schriftelijk kenbaar gemaakt worden. Als ouders en jeugdigen hier om vragen, moeten zij de beslissing op papier kunnen ontvangen in de vorm van een besluit/beschikking. Dit is een waarborging voor hun rechtspositie. Als besloten wordt dat een jeugdige niet in aanmerking komt voor jeugdhulp, terwijl deze wel is aangevraagd, dan is er sprake van een negatief besluit. Ook een negatief besluit moet schriftelijk worden afgegeven.'37 3.2.3

Overgangsregeling: bieden van zorgcontinuïteit

Het borgen van de zorgcontinuïteit bij de overgang naar het nieuwe stelsel is een belangrijk gespreksonderwerp in de gemeente geweest. Uitgangspunt van de gemeente was dat gezinnen zo min mogelijk hinder zouden ondervinden van de overgang naar het nieuwe stelsel en dat er sprake was van een overgangstraject, waarbij continuïteit van de ingezette hulp en de hulpverleningsrelatie centraal zou staan.38 Ook zou de ervaring en kennis van de medewerkers van de jeugdteams van het CJG zoveel mogelijk behouden blijven door deze een dienstverband bij de samenwerkingsverbanden aan te bieden.39 Gezinnen die jeugdhulp kregen van jeugdhulpaanbieders die vanaf 2024 niet meer gecontracteerd werden en waarvan de trajecten op 1 januari 2024 nog niet waren afgerond, kregen de mogelijkheid om het traject tot 1 juli 2024 af te ronden. Trajecten die niet vóór 1 juli 2024 afgerond konden worden, zouden tijdig worden overgedragen aan de samenwerkingsverbanden. Voor jeugdhulp die buiten scope valt, konden jeugdigen een lopend traject afronden tot 1 januari 2025. Na deze datum zou de toegang lopen via de samenwerkingsverbanden.40

33 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 35. 34 Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p 35. 35 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 28-29, Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p. 34. 36 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 32. 37 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 8-9. 38 Vervolgstap doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp van 26 april 2023 (RIS3151246); Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en

Gezinshulp (RIS313467), p. 35. 39 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 27-29, Selectieleidraad Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp (RIS313467), p 34. 40 Gunningsleidraad (RIS3151246), p. 20.

13

3.3

De gemeentelijke verordening en nadere regels

Voor de situatie per 1 januari 2024 heeft de gemeenteraad de Verordening jeugdhulp Den Haag 2024 vastgesteld (hierna: de verordening).41 Daarnaast heeft het college op basis van de verordening nadere regels gesteld: de Regeling Pgb tarieven jeugdhulp Den Haag en de Regeling jeugdhulp Den Haag 2024. Ook zijn door het college Beleidsregels Jeugdwetvervoer Den Haag vastgesteld. Verder is een mandaatregeling opgesteld. Op grond van deze regeling verleent het college mandaat en machtiging aan Kracht en rondomJou om namens het college besluiten te nemen respectievelijk feitelijke handelingen te verrichten ter uitvoering van de toegang tot de jeugdhulp.42 De beoordeling in het kader van de toegang of en welke jeugdhulp is aangewezen, wordt dus in de praktijk gedaan door Kracht en rondomJou. In de verordening wordt onderscheid gemaakt tussen individuele voorzieningen, die niet vrij toegankelijk zijn en overige voorzieningen, die vrij toegankelijk zijn zonder verwijzing of beschikking van het college.43 Jeugdigen en ouders kunnen zich volgens de verordening rechtstreeks aanmelden bij een overige voorziening.

Onder deze overige voorzieningen vallen de lichtere vormen van jeugdhulp, zoals informatie en advies over opvoeden en opgroeien en schoolmaatschappelijk werk.44 Onder de niet vrij toegankelijke voorzieningen vallen op grond van de verordening de meer specialistische vormen van jeugdhulp, zoals gezinsbegeleiding, residentiële jeugdhulp, jeugd-ggz en dergelijke. Voor deze (niet vrij toegankelijke) individuele voorzieningen is een besluit van het college vereist.45 Hieronder wordt beschreven op welke wijze in de verordening en nadere regelgeving van de gemeente Den Haag de rechtsbescherming bij de toegangsprocedure voor de (niet vrij toegankelijke) individuele voorzieningen is vormgegeven. Er wordt ingegaan op de besluitvormingsprocedure en participatie van jeugdigen en ouders daarin (par. 3.3.1), de bekendmaking van het besluit (par. 3.3.2), de informatievoorziening, klachten- en bezwaarregeling (par. 3.3.3) en de overgangsregeling (par. 3.3.4). 3.3.1

De besluitvormingsprocedure en participatie van jeugdigen en ouders

Op grond van de verordening kunnen jeugdigen en ouders zich melden met een hulpvraag bij het 'lokale jeugdteam' dat onder het postcodegebied valt waar de jeugdige woonachtig is.46 Dit jeugdteam is volgens de verordening een op decentraal niveau georganiseerd multidisciplinair team dat de hulpvraag van jeugdigen en ouders behandelt. Onder de hulpvraag wordt in de verordening de behoefte van een jeugdige of zijn ouders aan jeugdhulp verstaan.47 Na de melding onderzoekt het jeugdteam zo spoedig mogelijk de hulpvraag.48 Tijdens het onderzoek moet het jeugdteam een gesprek met de jeugdige of ouders voeren, waarin de behoefte aan jeugdhulp in kaart wordt gebracht. Daarbij wordt vermeld dat ‘indien mogelijk’ de jeugdige hierbij 41 Verordening jeugdhulp Den Haag 2024 van 6 februari 2024, in werking getreden met terugwerkende kracht tot 1 januari 2024. 42 Mandaatregeling Jeugdhulp aan de samenwerkingsverbanden Kracht en RondomJou Den Haag (geldend vanaf 1 januari 2024). 43 Art. 1.1 Verordening jeugdhulp 2024. 44 Zie de voorzieningen in art. 2.1 lid 1 Verordening jeugdhulp 2024. 45 Zie de voorzieningen in art. 2.1 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024. 46 Art. 2.2 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024. 47 Art. 1.1 Verordening jeugdhulp 2024. 48 Art. 2.2 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024.

14

wordt betrokken.49 Er bestaat dus niet in alle gevallen de verplichting om ook de jeugdige bij het onderzoek te betrekken. Tijdens het gesprek moet (kort samengevat) worden onderzocht wat de hulpvraag is, welke problemen spelen, welke hulp naar aard en omvang noodzakelijk is en in hoeverre het gezin op eigen kracht de problemen kan oplossen. Ook moet aan de orde komen of een individuele voorziening via een gecontracteerde aanbieder of via een pgb wordt toegekend.50 De bevindingen van het gesprek moeten vervolgens in een 'gezinsplan' worden opgenomen. Eventuele opmerkingen en aanvullingen van de jeugdige en ouders worden aan het plan toegevoegd.51 In de Regeling jeugdhulp Den Haag 2024 (hierna de regeling) worden hierover nadere regels gesteld. Op grond van de Regeling moet het gezinsplan zo spoedig mogelijk na afronding van het onderzoek aan de jeugdige of ouders worden verstrekt. Ook moet het gezinsplan door de jeugdige of ouders worden ondertekend. Stemmen de jeugdige of ouders niet in met het oordeel van het college, dan legt het college dit in het gezinsplan vast.

Het college moet de jeugdige of ouders in dat geval wijzen op het recht een beschikking te ontvangen met het oog op een bezwaarprocedure.52 Het gezinsplan en de eventuele opmerkingen of aanvullingen van de jeugdige en het gezin, wordt op grond van de verordening als een aanvraag aangemerkt.53 Hoewel de Jeugdwet geen procedure voor de melding van een hulpvraag kent, is het begrijpelijk dat deze mogelijkheid in de praktijk wordt geboden. Niet iedere jeugdige of ouder zal bij de eerste melding bij het lokale jeugdteam meteen verzoeken om een individuele jeugdhulpvoorziening. Een melding van de hulpvraag en eerst een nader onderzoek samen met het gezin kan dan wenselijk zijn. De verordening bevat, in afwijking van de Awb, echter geen mogelijkheid om meteen bij aanvang van de procedure een aanvraag voor een individuele jeugdhulpvoorziening te doen. Tijdens ons onderzoek heeft de gemeente gesteld dat het college op grond van artikel 4:4 Awb mag bepalen dat een aanvraag moet worden gedaan via een getekend gezinsplan. Dit betekent echter dat pas een aanvraag voor jeugdhulp kan worden gedaan nadat er eerst een melding is gedaan, onderzoek is uitgevoerd en op grond van het onderzoek een gezinsplan is opgesteld. De Jeugdwet voorziet niet in een aanvraagprocedure waarin verplicht deze stappen moeten worden gevolgd.

De aanvraagprocedure zoals opgenomen in de verordening is daarom in strijd met de Awb.54 De verordening bevat verder geen termijn waarbinnen het onderzoek moet zijn afgerond en een besluit moet zijn genomen. De reguliere beslistermijn van de Awb (in beginsel uiterlijk acht weken) is dus van toepassing. Deze termijn gaat op grond van de Awb lopen op het moment dat de aanvraag wordt gedaan (zie par. 2.2). Zoals hierboven is beschreven start de procedure in Den Haag echter met een melding van de hulpvraag en wordt de aanvraag pas veel later in het traject, in de vorm van een ondertekend gezinsplan, gedaan. Tijdens ons onderzoek heeft de gemeente gesteld dat de datum waarop het triagegesprek plaatsvindt als datum voor de aanvraag wordt gehanteerd. Onder het triagegesprek wordt verstaan het gesprek door een SKJ-geregistreerde medewerker over de melding van de hulpvraag, waarin wordt geconstateerd dat mogelijk sprake is van een recht op een

49 Art. 2.2 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024. 50 Art. 2.3 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024. 51 Art. 2.3 lid 5 Verordening jeugdhulp 2024. 52 Art. 2.2 Regeling Jeugdhulp 2024. 53 Art. 2.3 lid 5 Verordening jeugdhulp 2024. 54 Zie ook Rb. Rotterdam 18 maart 2020, ECLI:RBROT:2020:2333 en Rb. Noord-Holland 6 juli 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:12454.

15

individuele voorziening. Deze medewerker noteert dan de gegevens voor de aanvraag. De handtekening van de aanvrager kan eventueel ook later in het traject worden gezet. Dit betekent echter dat de totale duur van de procedure afhankelijk is van de datum waarop het triagegesprek plaatsvindt en gegevens worden genoteerd die door de gemeente als aanvraag worden gekwalificeerd. Er zijn daarmee geen waarborgen dat het traject vanaf het moment van melding van de hulpvraag tot het uiteindelijke besluit dat door (of namens) het college wordt genomen binnen een redelijke termijn wordt afgerond. De jeugdhulpvoorziening wordt uitgevoerd door een door de gemeente gecontracteerde jeugdhulpaanbieder, die jeugdhulp biedt in de postcode waar de jeugdige woont.55 De verordening bepaalt dat het college in aanvulling hierop in bijzondere gevallen jeugdhulp vergoedt die niet geboden wordt door een door de gemeente gecontracteerde aanbieder van specialistische jeugdhulp. Het betreft ten eerste jeugdhulp voor jeugdigen die onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen maar buiten de gemeente verblijven, en voor wie de gecontracteerde jeugdhulpaanbieders geen passende hulp kunnen organiseren of hulp onvoldoende in de nabijheid van de jeugdigen kan worden geboden.

Ten tweede gaat het om hulp voor zeer weinig voorkomende zorgvragen die hoogwaardige, specialistische inzet vragen (landelijk transitiearrangement). Ten slotte gaat het om jeugdhulp die door de rechter verplicht is opgelegd.56 Wil een jeugdige of ouder in aanmerking komen voor een pgb voor de inkoop van de benodigde jeugdhulp, dan moet deze hiervoor een budgetplan opstellen dat aan de in de verordening gestelde voorwaarden voldoet. Dit budgetplan moet worden goedgekeurd door het college.57 De verordening bepaalt dat het college zorgt voor de inzet van jeugdhulp na verwijzing door een huisarts, medische specialist of jeugdarts. De arts kan alleen verwijzen naar het door de gemeente gecontracteerde jeugdhulpaanbod.58 Na verwijzing naar een jeugdhulpaanbieder doorloopt de jeugdhulpaanbieder de stappen van het onderzoek zoals deze normaal gesproken door het jeugdteam wordt uitgevoerd (art. 2.3 lid 7).59 3.3.2

De bekendmaking van het besluit: beschikkingsarm werken

Jeugdigen en ouders ontvangen, in afwijking van de Awb, niet in alle gevallen een beschikking op een aanvraag voor een individuele jeugdhulpvoorziening. De verordening bepaalt dat in ieder geval wel een beschikking wordt verstrekt in de volgende situaties: a. verstrekking of afwijzing van een pgb; b. bij een verzoek van de jeugdige of ouders om een beschikking te ontvangen; c. wanneer bij het opstellen van het gezinsplan blijkt dat de jeugdige of ouders het niet (volledig) eens zijn met de inhoud van dit plan (toegevoegd bij amendement); d. jeugdhulpvervoer.60

55 Art. 2.1 lid 3 en 2.5 lid 2 Verordening jeugdhulp 2024. 56 Art. 2.1 lid 3 Verordening jeugdhulp 2024. 57 Art. 3.1 Verordening jeugdhulp 2024. Hoofdstuk 3 van de verordening bevat nadere bepalingen over de voorwaarden voor toekenning en

de hoogte van het pgb. 58 Art. 2.2 lid 5 Verordening jeugdhulp 2024. 59 In art. 2.3 lid 7 wordt gesproken over een ‘verwijzing naar een jeugdhulpaanbieder als bedoeld in art. 2.2, vierde lid’. Dit moet naar alle waarschijnlijkheid zijn art. 2.2 lid 5, waar de verwijzing door een (huis)arts is geregeld. 60 Art. 2.6 Verordening jeugdhulp 2024.

16

De gemeente noemt dit 'beschikkingsarm werken' en werkte ook al vóór 1 januari 2024 op deze manier. Door onder meer de Jeugdombudsman Den Haag en de Nationale Ombudsman zijn hier zorgen over geuit.61 Uit een brief van het college van oktober 2024 aan de gemeenteraad blijkt dat de gemeente zich er bewust van was dat dit afwijkt van de Awb. Het college schreef: 'De Jeugdwet kent geen uitzonderingsbepaling waardoor de Awb onverminderd van toepassing blijft.' Toch hield de gemeente vast aan het beschikkingsarm werken. Het college meldde dat een besluit om een individuele voorziening in te zetten in samenspraak tussen de hulpverlener en het gezin tot stand komt en er slechts incidenteel verschil van inzicht bestaat. Het standaard versturen van beschikkingen had hierdoor volgens het college 'geen meerwaarde, maar leidt wel tot administratieve lasten'. Het college voegde hieraan toe: 'Het college wil deze tijd besteden aan de kerntaak van het college: zorgen dat alle hulpvragers in voldoende mate worden ondersteund bij hun hulpvraag.'62 De bekendmaking van het besluit over een individuele voorziening via een beschikking wordt dus door de gemeente als een administratieve last gezien. Het betreft echter een besluit in de zin van de Awb, waaraan een burger rechten kan ontlenen.

Een beschikking is niet alleen van waarde voor eventuele geschillen, maar geeft de jeugdige en ouders ook duidelijkheid of, en zo ja, op welke jeugdhulp zij aanspraak kunnen maken. Het verstrekken van een beschikking is een dwingendrechtelijke bepaling waar de gemeente niet van kan afwijken. Inmiddels is door een advocatenkantoor een verzoek tot vernietiging van de verordening vanwege het beschikkingsarm werken van de gemeente Den Haag ingediend bij het ministerie.63 In reactie op een vergelijkbaar verzoek ten aanzien van de verordening jeugdhulp van een andere gemeente was de staatssecretaris van VWS duidelijk over beschikkingsarm werken: 'Het beschikkingsarm werken, waarbij een beschikking enkel wordt verstrekt op verzoek, is in strijd met de voorwaarden die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt.'64 De gemeenteraad heeft tot nu toe vastgehouden aan het beschikkingsarm werken. Een amendement bij de verordening om in alle gevallen een beschikking te geven werd eerder door de gemeenteraad verworpen.65 In november 2024 nam de gemeenteraad wel een motie aan, waarin de gemeente verzocht wordt de gemeenteraad te informeren over best practices van andere gemeenten over hoe

61 Brief van de Jeugdombudsman Den Haag van 7 december 2023 aan het college Den Haag ‘Zorgenbrief ombudsman rechtsbescherming

jeugdhulp 2024 (waarin ook verwezen wordt naar een eerdere rapport van de Jeugdombudsman ‘Zoektocht naar passende hulp’ uit 2018 met daarin ook de aanbeveling om altijd een beschikking af te geven); Brief van de Jeugdombudsman Den Haag van 18 maart 2024 aan de gemeenteraad met als onderwerp ‘appreciatiebrief klachtenregelingen jeugdhulp’; Brief van de Jeugdombudsman van 24 april 2024 aan het college met als onderwerp 'Oproep snel duidelijkheid te verschaffen over het wel of niet doorlopen van jeugdhulp bij huidige hulpverlener na 1 juli 2024; Brief van de Nationale Ombudsman van 11 juni 2024 aan de Jeugdombudsman Den Haag met als onderwerp 'Beschikkingsvrij of beschikkingsarm werken in de jeugdhulp' (Bijlage bij RIS320045). 62 Brief van het college van 1 oktober 2024 aan de gemeenteraad met als onderwerp 'Brief Nationale Ombudsman over beschikkingsvrij of beschikkingsarm werken' (RIS320045). Zie een vergelijkbare onderbouwing voor beschikkingsarm werken in de Brief van het college van B&W Den Haag van 9 januari 2024 met als onderwerp 'Beantwoording brief Jeugdombudsman van 7 december 2023' (RIS317727) en de Brief van 21 mei 2024 van het college aan de Jeugdombudsman van 21 mei 2024 met als onderwerp 'Beantwoording brief Jeugdombudsman Verlenging jeugdzorg’ (Bijlage bij RIS318981).

63 Brief van Van Ardenne & Crince le Roy Advocaten van 7 oktober 2024 aan de staatssecretaris van VWS met als onderwerp 'Verzoek tot vernietiging van de Verordening Jeugdhulp Den Haag 2024'. 64 Brief van 15 februari 2024 [abusievelijk gedateerd op 15 februari 2023] van de staatssecretaris van VWS aan Van Ardenne en Crince Le Roy Advocaten met als onderwerp 'Verzoek tot vernietiging Verordening Jeugdhulp Maassluis 2023'. 65 Amendement ‘Beschikking voor iedereen!’. Zie hierover de brief van het college van 2 juli 2024 aan de gemeenteraad met als onderwerp 'Afdoening toezeggingen Jeugd betreffende eenzelfde monitoringssysteem en beschikkingsarm werken' (RIS319341).

17

beschikkingen standaard kunnen worden afgegeven, zonder dat de administratieve lasten hierdoor te veel toenemen.66 3.3.3

Informatievoorziening, klachten en bezwaar/beroep

De verordening bevat een aantal bepalingen over de informatievoorziening door de gemeente aan de jeugdige en ouders. Zo is bepaald dat het college hen moet informeren over de gang van zaken bij het onderzoek, hun rechten en plichten en de vervolgprocedure. Bij amendement is toegevoegd dat bij het informeren over de rechten en plichten een standaard schriftelijk document wordt aangeleverd met alle informatie over de bezwaarprocedure.67 In de situaties dat een beschikking wordt verstrekt, moet in die beschikking ook worden aangegeven hoe bezwaar kan worden gemaakt.68 Verder is bepaald dat het college jeugdigen en ouders erop wijst dat zij een beroep kunnen doen op een onafhankelijke vertrouwenspersoon als zij dat willen en ervoor zorgt dat hiervoor vertrouwenspersonen beschikbaar zijn.69 Daarnaast moet ook het jeugdteam de jeugdige of zijn ouders, voorafgaand aan het onderzoek naar de hulpvraag, wijzen op de mogelijkheid gebruik te maken van onafhankelijke cliëntondersteuning of een onafhankelijke vertrouwenspersoon en de mogelijkheid van het maken van een familiegroepsplan.70 Tijdens het gesprek tussen het jeugdteam en de jeugdige/ouders moet de professional melden welke mogelijkheden er bestaan om te kiezen voor de verstrekking van een pgb en welke gevolgen dit heeft.71 De verordening bepaalt verder dat het college moet zorgen voor een behoorlijke behandeling van mondelinge en

schriftelijke klachten van een jeugdige of ouders over de wijze van afhandeling van hulpvragen en aanvragen voor een jeugdhulpvoorziening.72

3.4

Tussenconclusie

In dit hoofdstuk is beschreven hoe de gemeente de toegang tot de jeugdhulp en de rechtsbescherming in het beleid en in regelgeving heeft vormgegeven. De gemeentelijke regelgeving bevat waarborgen dat jeugdigen en ouders worden geïnformeerd over de verschillende stappen in de procedure en de mogelijkheid om zich te laten ondersteunen door een vertrouwenspersoon of cliëntondersteuner. De verordening bevat de verplichting om in gesprek te gaan met het gezin in het kader van het onderzoek naar de vraag of jeugdhulp nodig is. De ouders worden gesproken en indien mogelijk ook de jeugdige. De procedure wijkt echter op een aantal punten af van de dwingendrechtelijke bepalingen van de Awb. Jeugdigen en ouders kunnen alleen een melding van de hulpvraag doen en niet (ook) direct een aanvraag doen voor een individuele jeugdhulpvoorziening. Doordat de aanvraag volgens de verordening pas gedurende het onderzoek wordt gedaan en de verordening geen maximale termijn bevat voor de gehele periode van melding tot besluit, bevat de verordening geen waarborgen dat de procedure binnen een redelijke termijn wordt afgerond. Ook wordt het besluit over een individuele jeugdhulpvoorziening niet standaard via een beschikking bekend gemaakt aan de jeugdige en ouders. 66 Motie jeugdhulpverlening van De Vuyst, aangenomen op 14 november 2024 (RIS320542). 67 Art. 2.3 lid 1 Verordening jeugdhulp 2024. 68 Art.

2.7 lid 1 Verordening jeugdhulp 2024. 69 Art. 5.4 Verordening jeugdhulp 2024. 70 Art. 2.2 lid 3 Verordening jeugdhulp 2024. 71 Art. 2.3 lid 4 Verordening jeugdhulp 2024. 72 Art. 5.5 Verordening jeugdhulp 2024.

18

4

De uitvoering in de praktijk

In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van de huidige uitvoeringspraktijk met betrekking tot de rechtsbescherming van jeugdigen en ouders bij de toegang tot de jeugdhulp in Den Haag. Hiervoor is gebruik gemaakt van de bevindingen van de onderzochte documenten, de onderzochte dossiers van de Jeugdombudsman en de informatie uit de interviews. Er wordt eerst kort besproken op welke wijze de toegang tot en uitvoering van de jeugdhulp door Kracht en rondomJou in de praktijk zijn vormgegeven (par. 4.1). Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop de besluitvormingsprocedure ten aanzien van de toegang wordt uitgevoerd, in hoeverre jeugdigen en ouders kunnen participeren en in hoeverre de toegang tot bezwaar en beroep openstaat (par. 4.2). Daarna wordt ingegaan op de wijze waarop jeugdigen en ouders worden geïnformeerd over de procedure en over de geschillenregelingen (par. 4.3) en hoe de klachtenregeling in de praktijk wordt uitgevoerd (par. 4.4). Ten slotte wordt besproken hoe uitvoering is gegeven aan de overgangsregeling voor gezinnen die op 1 januari 2024 een al lopend jeugdhulptraject hadden (par. 4.5).

4.1

Organisatie van de toegang en uitvoering van de jeugdhulp

4.1.1

De start van de twee samenwerkingsverbanden

Kracht en rondomJou voeren per 1 januari 2024 de toegangstaken namens de gemeente uit en bieden daarnaast de jeugdhulp die binnen de scope van de aanbestedingsopdracht valt (zie par. 3.2). Zoals eerder vermeld is Kracht een samenwerkingsverband van een aantal jeugdhulpaanbieders: Incluzio, MentaalBeter, Impegno, Yoep en FamilySupporters. RondomJou is een coöperatie van vier jeugdhulpaanbieders Middin, Jeugdformaat, Jess en Youz. Kracht en rondomJou hebben in korte tijd hun organisatie moeten opbouwen en moesten tegelijkertijd de toegang uitvoeren en zorg aan gezinnen bieden. Uit informatie van het college blijkt dat in de eerste helft van 2024 bij Kracht en rondomJou in totaal bijna 10.000 kinderen in zorg waren (of waren geweest).73 Specifiek voor Kracht gold dat de samenwerkende jeugdhulpaanbieders voor de specialistische zorg al werkten in Den Haag, maar dat de lokale teams nog moesten worden opgebouwd. Relatief weinig medewerkers kwamen over van de gemeente naar Kracht. Dit betekende dat veel personeel geworven moest worden. Gezinnen die in 2023 op de wachtlijst stonden en gezinnen van wie de beschikking afliep of de hulp niet werd gecontinueerd bij de oude aanbieder, werden met voorrang opgepakt.74 Voor rondomJou was de situatie net anders. De samenwerkende jeugdhulpaanbieders van rondomJou boden vóór 1 januari 2024 al jeugdhulp in Den Haag.

Ook had een aantal van deze aanbieders al personeel in de jeugdteams van het CJG. Voor rondomJou was de uitdaging om het personeel van de vier deelnemende jeugdhulpaanbieders samen te brengen in twee percelen en zich

73 Brief van het college van 1 oktober 2024 aan de gemeenteraad 'Halfjaarrapportage Kracht en rondomJou' (RIS320064), p. 1. 74 Brief van het college van 1 oktober 2024 aan de gemeenteraad 'Halfjaarrapportage Kracht en rondomJou' (RIS320064), p. 3.

19

gezamenlijk te richten op de nieuwe opdracht. Bij rondomJou lag de eerste maanden de focus op het bieden van zorgcontinuïteit en het beschikbaar zijn voor nieuwe hulpvragen.75 De gemeente verwacht van de samenwerkingsverbanden dat zij een omslag in het jeugdhulpaanbod tot stand gaan brengen. Er moet worden ingezet op het normaliseren van opvoedvragen en problemen en op het bieden van andere vormen van hulp, zoals lichte ondersteuning en een meer preventief en collectief aanbod (zie par. 3.2). In 2024 zijn de eerste stappen hierin gezet. Uit informatie van het college blijkt dat in de eerste helft van het jaar minder specialistische hulp is ingezet en meer basishulp door de lokale teams is geboden.76 De samenwerkingsverbanden zijn zich ervan bewust dat de uitvoering nog verder verbeterd kan worden. Uit de interviews op management- en beleidsniveau komt naar voren dat er beleidsprocessen en werkwijzen zijn ingericht, die naar aanleiding van de ervaringen het afgelopen jaar worden geëvalueerd en waar nodig worden aangepast. Er zijn daarnaast verschillende plannen om het aanbod van jeugdhulp, conform de opdracht van de gemeente, te veranderen. Dit vraagt om voortdurende innovatie en verbetering. 4.1.2

De organisatorische vormgeving van de toegang en uitvoering van de jeugdhulp

Kracht en rondomJou voeren, zoals hierboven is beschreven, toegangstaken namens de gemeente uit, maar bieden daarnaast bepaalde vormen van jeugdhulp. In mei 2024 heeft de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van de gemeente Hollands Kroon geoordeeld dat in het kader van de Jeugdwet de besluitvorming en de uitvoering van de besluitvorming niet in één hand mogen liggen.77 Volgens de gemeente, zo blijkt uit de interviews, is de situatie bij Hollands Kroon anders. In Den Haag is volgens de gemeente sprake van gescheiden teams; professionals die de toegang uitvoeren, zijn niet degenen die de hulp bieden. In het kader van dit onderzoek gaat het te ver om juridisch te analyseren in hoeverre daadwerkelijk sprake is van een andere situatie dan bij Hollands Kroon. Recent heeft de gemeenteraad een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht een toelichting te geven op de betekenis voor Den Haag van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep.78 In dit onderzoek gaan wij hier daarom verder niet op in. Hieronder wordt kort geschetst op welke wijze de samenwerkingsverbanden de toegang en de uitvoering van jeugdhulp hebben ingericht. Toegang tot de jeugdhulp via de toegangsteams en via de gezinscoaches Bij Kracht wordt de toegang tot de jeugdhulp uitgevoerd door een van de aangesloten jeugdhulpaanbieders (Incluzio).