RIS318887 Woonwagenlocatie Madepolderweg bijlage 2

Het EHRM stelde dat de specificiteit van de Roma als sociale groep en hun specifieke behoeften een van de relevante factoren moet zijn in de evenredigheidsbeoordeling die nationale autoriteiten geacht worden uit te voeren. Het EHRM voegde daaraan toe: “Such social groups, regardless of the ethnic origin of their members, may need assistance in order to be able effectively to enjoy the same rights as the majority population. As the Court has stated in the context of Article 14 of the Convention, that provision not only does not prohibit a member State from treating groups differently in order to correct “factual inequalities” between them but, moreover, in certain circumstances a failure to attempt to correct inequality through different treatment may in itself give rise to a breach of Article 14”. Later, in Winterstein, werd deze positie bevestigd: The Court would refer to its previous finding that the vulnerable position of Gypsies and travellers as a minority means that some special consideration should be given to their needs and their different lifestyle both in the relevant regulatory planning framework and in reaching decisions in particular cases (see Connors, cited above, § 84; Chapman, cited above, § 96; and Stenegry and Adam, cited above).

It has also stated in Yordanova and Others (cited above, §§ 129 and 133) that, in cases such as the present one, the applicants’ specificity as an underprivileged social group and their resulting needs must be taken into account in the proportionality assessment that the national authorities are

under a duty to undertake, not only when considering approaches to dealing with their unlawful settlement but also, if their removal is necessary, when deciding on its timing and manner and, if possible, arrangements for alternative shelter. Dan wordt de beoordelingsmarge van artikel 8 lid 2 dus beperkter. Yordanov: the margin of appreciation left to the authorities will tend to be narrower where the right at stake is crucial to the individual’s effective enjoyment of intimate or key rights. Since Article 8 concerns rights of central importance to the individual’s identity, self-determination, physical and moral integrity, maintenance of relationships with others and a settled and secure place in the community, where general social and economic policy considerations have arisen in the context of Article 8 itself, the scope of the margin of appreciation depends on the context of the case, with particular significance attaching to the extent of the intrusion into the personal sphere of the applicant (see, among many others, Connors, cited above, § 82). In latere jurisprudentie (Winterstein) werd ook dit bevestigd: the vulnerable position of Roma and travellers as a minority means that some special consideration should be given to their needs and their different lifestyle both in the relevant regulatory planning framework and in reaching decisions in particular cases.

Kortom, aangezien de groep woonwagenbewoners een bijzondere en kwetsbare groep is, anders dan de meerderheid van de samenleving, zijn Staten verplicht om speciale of bijzondere maatregelen te treffen om te garanderen dat zij gelijke (huisvestings)rechten verkrijgen. Dergelijke maatregelen moeten rekening houden met hun traditionele levensstijl en specifieke manier van (samen)wonen. Hierdoor zal het EHRM de proportionaliteitstoetsing strenger controleren en wordt de beoordelingsmarge van overheden kleiner. Ook bevestigt het EHRM dat ongelijke zaken ongelijk behandeld dienen te worden. Om tot gelijkheid te komen zal, voor groepen die vanwege een historische achterstand ongelijk zijn (zie hoofdstuk 2 van deze verkenning voor Nederlandse woonwagenbewoners), een Staat bijzondere of speciale maatregelen moeten treffen zodat de groepen op den duur gelijk worden en dan gelijke behandeling verdienen. In de relevante zaken bij het CVRM met betrekking tot de toegang tot relevante woningen valt op dat de jurisprudentie van het EHRM grotendeels wordt overgenomen wat betreft de bescherming, kwetsbaarheid en bijzondere status van de woonvorm van woonwagenbewoners.

Daarnaast wordt gerefereerd naar het Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (hierna het ´Beleidskader´)70 waarin staat dat een gemeente de positieve verplichting heeft om in kaart te brengen wat de woonbehoefte is van de groep van woonwagenbewoners. Daarmee erkent het CVRM impliciet dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen woonvormen. Ook stelt het CVRM dat een situatie waarin een

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 15

woonwagenbewoner geen reëel uitzicht heeft op een woonwagen in strijd is met de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB). Echter, opvallend is wel dat het CVRM bij het beoordelen van zaken waarbij woonwagenbewoners een klacht indienen omdat zij (disproportioneel) lang wachten op een standplaats een koppeling toepassen tussen de wachtlijst van sociale huurwoningen en de wachtlijst voor standplaatsen. Volgens deze toets is een wachtlijst toelaatbaar indien die niet langer is dan die van een huurder van een reguliere sociale huurwoning. Indien dat wel het geval is, volgens het CVRM, wordt er ongeoorloofd onderscheid gemaakt op grond van ras. Los van de discussie of die vergelijking feitelijk klopt, is de vraag of daarmee de bijzondere status van de groep woonwagenbewoners wel wordt erkend en of daarmee wel wordt voldaan aan de vereisten gedefinieerd door het EHRM. Wij zijn van mening dat deze afweging niet klopt. Het neemt niet de historische achterstand en kwetsbaarheid van deze groep mee en het daaraan te koppelen gedifferentieerd huisvestingsbeleid, hetgeen het EHRM uitdrukkelijk wel doet.

Laatst, de Wegwijzer Gemeentelijk Woonwagen- en Standplaatsenbeleid71 die het mensenrechtelijk kader omvat (grotendeels gebaseerd op de jurisprudentie van het EHRM) stelt: ‘het gemeentelijk beleid vergt een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners om effectief genot van de rechten onder het EVRM te bewerkstelligen. Dit betekent dat in het huisvestingsbeleid rekening gehouden moet worden met de specifieke woonwijze van woonwagenbewoners en dat het huisvestingsbeleid daar ook voldoende ruimte voor moet geven’ (p. 17). Volgens ons impliceert het recht op gelijkheid ook het recht om anders te zijn. Gelijke rechten hebben is niet hetzelfde als gelijk behandeld worden. Gelijkheid en non-discriminatie impliceren namelijk niet alleen dat gelijke situaties gelijk moeten worden behandeld, maar ook dat ongelijke situaties ongelijk moeten worden behandeld. Op internationaal niveau wordt ervan uitgegaan dat het genot van rechten en vrijheden op voet van gelijkheid niet in alle gevallen een identieke behandeling betekent. Bijgevolg is niet elk verschil in behandeling een vorm van discriminatie zolang de criteria voor differentiatie redelijk en objectief zijn en een legitiem doel dienen.

In deze kwestie betekent dit dat positieve actie om historisch onrecht of sociale discriminatie te herstellen of om diversiteit en evenredige vertegenwoordiging van groepen te creëren, acceptabel is. In dergelijke gevallen moeten speciale maatregelen worden genomen om te garanderen dat het gelijke genot van mensenrechten en gelijke toegang tot mensenrechten kunnen worden gegarandeerd.

Is het billijk om de wachttijden naar een standplaats te koppelen aan die voor een sociale huur- of “referentiewoning”? Een dergelijke koppeling is niet billijk. De koppeling houdt geen rekening met de bijzondere status van de woonomgeving van woonwagenbewoners en de historische achterstand van deze groep waardoor de cultuur van woonwagenbewoners kwetsbaar is. Die bijzondere status en achterstand moet worden meegewogen en rechtvaardigt een gedifferentieerd huisvestingsbeleid, aldus het EHRM (zie vooral Yordanov en Winterstein). Het CVRM koppelt de wachttijden van sociale huur met die van woningen voor woonwagenbewoners (zie: 2023-117, 14 november 2023, CVRM, 19 december 2022, 2022-155 en CVRM, 8 oktober 2020, 2020-81). Daar worden beide wachtrijen simpelweg naast elkaar gelegd en vindt er, op grond van beide wachtrijen, een toetsing plaats van lokaal huisvestingsbeleid. Daarnaast controleert en toetst het CVRM het huisvestingsbeleid van een gemeente om na te gaan of de belangen van woonwagenbewoners daadwerkelijk in kaart zijn gebracht en of er concrete plannen bestaan op grond waarvan wordt voorzien in de woonbehoefte van woonwagenbewoners. Daarmee wil het CVRM de vraag beantwoorden of er een reële kans is op het verkrijgen van een woonruimte voor een woonwagenbewoner.

Met andere woorden, de koppeling wordt pas billijk indien geplaatst in een concrete situatie waarbij de koppeling wordt getoetst aan het daadwerkelijk beleid van een gemeente en er een reëel vooruitzicht op een woning bestaat. Is dat vooruitzicht slechts theoretisch en wordt er dan geschermd met lange wachttijden voor sociale huur, dan is de koppeling volgens het CVRM niet meer billijk. Onze bedenkingen met betrekking tot deze koppeling staan ook onder de beantwoording van vraag 1. De auteurs van de VNG Wegwijzer, die een document hebben opgesteld op basis waarvan (worstelende) gemeenten beleid kunnen vormgeven dat in lijn is met het mensenrechtelijk kader van het EHRM, maken een vergelijkbare analyse. Wij noteren hierbij dat wij de vertaling van deze auteurs van de jurisprudentie van het EHRM zoals weergeven in de Wegwijzer niet volledig delen. Volgens de Wegwijzer is een gemeente verplicht om de behoefte aan standplaatsen in kaart te brengen. Op grond daarvan moet een gemeente zorg dragen voor voldoende standplaatsen. Daar wordt het volgende aan toegevoegd: Dit betekent dat het voor woonwagenbewoners mogelijk is om binnen afzienbare tijd kans te maken op een standplaats, vergelijkbaar met reguliere woningzoekenden. Op die manier worden de rechten van woonwagenbewoners in de praktijk beschermd (p. 18).

Tegelijkertijd stellen de auteurs van het mensenrechtelijk kader vergt dat het gemeentelijk beleid een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners om effectief genot van de rechten onder het EVRM te bewerkstelligen (p. 17). Opmerkelijk is dat de auteurs van de Wegwijzer vervolgens stellen

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 16

dat de koppeling dat gehanteerd wordt door het CVRM een ‘goed uitgangspunt’ is, maar constateren ook dat dit nadelig kan uitpakken voor deze kwetsbare groep waardoor er mogelijkerwijze geen uitzicht op een standplaats bestaat binnen ‘afzienbare’ tijd (pagina´s 38 en 39). Tussen de regels door zijn de auteurs kritisch over de koppeling zoals gehanteerd door het CVRM zonder daar volledige afstand van te nemen om vervolgens tot andere voorstellen te komen (p. 39) die ook geen echte oplossing bieden op grond waarvan woonwagenbewoners een reëel zicht hebben op een standplaats binnen afzienbare tijd. Wij zijn van mening dat de analyse van de Wegwijzer niet deugd. Het is onverenigbaar om te stellen dat een gemeente enerzijds de plicht heeft om een behoefteanalyse uit te voeren en gedifferentieerd beleid te voeren en anderzijds een koppeling van standplaatsbehoefte voor woonwagen aan die van sociale huurwoningen of andere reguliere referentiewoningen goed te keuren. Het is correct dat gemeenten gedifferentieerd beleid moeten voeren en verplicht zijn om de behoefte aan standplaatsen in kaart te brengen. Dat voldoet aan het kader geschetst door het EVRM. Dat kan niet rijmen met de koppeling zoals gecreëerd door het CVRM. In feite wordt dan een behoefteanalyse en gedifferentieerd beleid nutteloos. Volgens ons impliceert het recht op gelijkheid ook het recht om anders te zijn.

Gelijke rechten hebben is niet hetzelfde als gelijk behandeld worden. Gelijkheid en non-discriminatie impliceren namelijk niet alleen dat gelijke situaties gelijk moeten worden behandeld, maar ook dat ongelijke situaties ongelijk moeten worden behandeld. Op internationaal niveau wordt ervan uitgegaan dat het genot van rechten en vrijheden op voet van gelijkheid niet in alle gevallen een identieke behandeling betekent. Bijgevolg is niet elk verschil in behandeling een vorm van discriminatie zolang de criteria voor differentiatie redelijk en objectief zijn en een legitiem doel dienen. In deze kwestie betekent dit dat positieve actie om historisch onrecht of sociale discriminatie te herstellen of om diversiteit en evenredige vertegenwoordiging van groepen te creëren, acceptabel is. In dergelijke gevallen moeten speciale maatregelen worden genomen om te garanderen dat het gelijke genot van mensenrechten en gelijke toegang tot mensenrechten kunnen worden gegarandeerd. Zoals onder vraag 1 uitgebreid toegelicht, verlangt het EHRM dat er een gedifferentieerd beleid moet worden gecreëerd door lokale overheden wat betreft de huisvesting van woonwagenbewoners. Doel daarvan is om een kwetsbare cultuur in leven te houden maar ook om de historische achterstelling goed te kunnen maken.

De koppeling die het CVRM gebruikt en de Wegwijzer formuleert, staat wat ons betreft op gespannen voet met de jurisprudentie van het EHRM (Yordanov en Winterstein). De koppeling dient te worden ontkoppeld.

Stelt het mensenrechtelijk kader een limiet aan wat een ‘redelijke’ wachttijd is voor een standplaats? Het mensenrechtelijk kader stelt geen absolute termijnen aan wat een redelijke wachttijd is voor een standplaats. Er bestaat immers, volgens de jurisprudentie van het EHRM, beoordelingsruimte voor gemeenten in het maken van een belangenafweging. Dit betekent niet dat gemeenten carte blanche hebben. Er dient wel gedifferentieerd en concreet huisvestingsbeleid te bestaan op grond waarvan woonwagenkampbewoners een reëel zicht hebben op een standplaats. Veel gemeenten zullen gebruikmaken van de Wegwijzer, uitspraken van het CVRM en het Beleidskader bij het definiëren van huisvestingsbeleid. Volgens deze Wegwijzer verplicht het mensenrechtelijk kader gemeenten enkel om de vraag aan standplaatsen in kaart te brengen (p. 17) en zorg te dragen voor ‘voldoende’ standplaatsen (p. 18). Wat dit laatste betreft, betekent dit in het mensenrechtelijk kader: dat het voor woonwagenbewoners mogelijk is om binnen afzienbare tijd kans te maken op een standplaats, vergelijkbaar met reguliere woningzoekenden (p. 18). De Wegwijzer gebruikt dus als limiet ‘binnen afzienbare tijd’ en definieert dit vervolgens als: ‘Wat gemeenten en corporaties hieronder verstaan en hoe zij dat willen bereiken, moet in gezamenlijkheid met de woonwagenbewoners besproken worden’ (p. 39).

Dit is vergelijkbaar met de termijn gebruikt door het CVRM volgens welke er een ‘reëel uitzicht’ op een standplaats moet zijn. Laatst, volgens het Beleidskader moet een woningzoekende woonwagenbewoner die dit wenst, binnen een redelijke termijn kans op een standplaats hebben. Als invulling hiervan refereert dit Beleidskader naar de uitspraken van het CVRM. Dit zijn ongedefinieerde termijnen. Het enige echte houvast die geboden wordt is dat er wel een concreet uitzicht moet zijn op basis van concreet beleid en dat een woonwagenkampbewoner niet langer mag wachten op een standplaats dan een gekoppelde sociale huurwoning of andere referentiewoning. In datzelfde kader verdient het ook de opmerking dat gemeenten de hoeveelheid standplaatsen niet mag reduceren daar waar een behoefte (groeiende of stagnerende) bestaat. Met andere woorden, er bestaat geen concrete redelijke wachttijd. Over de onwenselijkheid van de koppeling aan wachttijden van reguliere sociale huurwoningen of andere reguliere referentiewoningen hebben we ons al geuit. Wij zijn van mening dat het hanteren van vage termijnen strijdig kan zijn met de plicht die gemeenten hebben om gedifferentieerd beleid te voeren teneinde te voorkomen dat een kwetsbare cultuur verder onder druk staat en waardoor historisch ontstane achterstand wordt versterkt.

Naast het ontkoppelen van de koppeling aan wachtlijsten voor sociale huurwoningen stellen wij voor om concrete limieten te stellen zodat voldaan kan worden aan de jurisprudentie van het EHRM (Winterstein en Yordanov). Deze concrete termijnen kunnen prima gedefinieerd worden op grond van een behoefteanalyse.

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 17

Mogen gemeenten eigen regels voor standplaatswachtlijsten opstellen die in strijd zijn met het mensenrechtelijk kader? De jurisprudentie van het EHRM is definitief en bindend voor de lidstaten. Gemeenten in Nederland, zo bevestigen de auteurs van de Wegwijzer, dienen zich te houden aan de jurisprudentie van het EHRM. Een gemeente kan dus niet in negatieve zin afwijken van het mensenrechtelijk kader. Indien een gemeente eigen regels opstelt (en hanteert) voor standplaatswachtlijsten die in strijd zijn met het mensenrechtelijk kader, dan is er sprake van een inbreuk op artikel 8 lid 1 EVRM.

3.2 Behoefteonderzoeken, uitblijvende invulling van de vraag en tornen aan de woonvorm

Uit de laatste herhaalmeting uit 2023 blijkt dat slechts 55% van alle gemeenten een behoefteonderzoek heeft uitgevoerd – wat een lichte stijging (van 3%) betekent sinds 2020.72 Ook worden niet alle behoefteonderzoeken even transparant uitgevoerd en leiden sommige publicaties tot ongenoegen binnen lokale woonwagengemeenschappen. Zo hebben Harderwijkse woonwagenbewoners zelfs een hertelling voorgesteld, waarna de vraag van 15 naar 85 groeide. Er zijn dus geen landelijke eisen of voorschriften, waardoor niet ieder onderzoek even transparant is. Dit neemt niet weg dat enkele (vaak samen met woonwagenbewoners ontworpen) behoefteonderzoeken wel goed zijn uitgevoerd. Met name de behoefteonderzoeken van onderzoeksbureau Labyrinth (van bijv. Amsterdam en Apeldoon) worden door meerdere woonwagenbewoners als betrouwbaar en degelijk omschreven.

Verder lijken, zoals ook aangegeven wordt in de vorige paragraaf, maar weinig gemeenten (snel) een oplossing te willen geven voor de daadwerkelijke vraag. Veel woonwagenbewoners zien in het uitstellen of niet willen laten uitvoeren van behoefteonderzoeken een strategie; een zogenaamde uitstelstrategie. Deze aanname lijkt maar deels te kloppen, want ook gemeenten die wel een behoefte-inventarisatie hebben laten uitvoeren, gaan vervolgens langzaam over tot concrete uitvoering. Zo zijn er gemeenten die maar aan een fractie van de totale behoefte willen voldoen en er zijn gemeenten die jarenlang de tijd nemen om te zoeken naar een passende oplossing. Een duidelijk voorbeeld hiervan is Harderwijk, dat, hoewel de raad in 2021 instemde om te voldoen aan de totale standplaatsenvraag,73 verzandde in lange en schijnbaar uitzichtloze procedures. Het politieke draagvlak voor het snel oplossen van het probleem lijkt vooralsnog onvoldoende aanwezig.74 Dat draagvlak is nodig om ook in de vervolgfases doortastend te werk te kunnen gaan en de problemen op te lossen.

Verder springt de weerstand van omwonenden tegen mogelijke uitbreidlocaties van woonwagencentra in het oog. Dit is niet geheel onverwacht, gezien de voorgeschiedenis van antiziganisme en territoriale stigma en waarin de overheid zelf een prominente rol speelde. Hier zou het dus wenselijk zijn dat de lokale overheden regie nemen in het wegwerken van de standplaatsentekorten. Dit behelst daadkrachtiger en constructiever optreden tegen de defensieve reflex van gealarmeerde burgers. Vaak lijkt nu een lokaal verzet van omwonenden juist aangegrepen te worden om een uitbreiding van de standplaatsenvoorraad in de ijskast te zetten – of de zoektocht naar een ‘passende locatie’ met onbepaalde tijd te verlengen. Woonwagenbewoners beklagen zich over het feit dat gemeenten zelf bewonersavonden organiseren rondom mogelijke uitbreidingsplannen. Woonwagenbewoners ervaren dit als stigmatiserend omdat gemeenten hiermee het uitzonderlijke en afwijkende beeld van woonwagencentra zouden reproduceren. Bewonersavonden moeten, zo stellen woonwagenbewoners, georganiseerd worden wanneer er gegronde redenen zijn tot zorg. Goede voorbeelden daarvan zijn volgens hen de komst van een penitentiaire inrichting, de bouw van een fabriek die mogelijk schadelijk is voor volksgezondheid of signalen van aardverzakkingen.

Nijmegen is opnieuw een voorbeeld van een weinig doortastende aanpak in het tegengaan van de standplaatstekorten.75 Nadat bleek dat de gemeente een tekort van meer dan 90 standplaatsen kent,76 heeft het een gemeentelijke quick-scan77 naar mogelijke nieuwe locaties stopgezet wegens bezwaren van omwonenden.78 Kort gezegd blijken de zorgen van 143 omwonenden79 belangrijker dan een snelle oplossing voor het enorme standplaatsentekort. Deze negatieve houding van de Nijmeegse inwoners kan niet los worden gezien van het feit dat hier de Rotterdamwet (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek) was toegepast op de grootste woonwagenlocatie, het regionale woonwagencentrum Teersdijk. Op basis van deze wet kwamen werklozen, uitkeringsgerechtigden en personen die niet door een politiescreening kwamen sowieso niet in aanmerking voor een standplaats en mocht tot 2021 niet rond de Teersdijk uitgebreid worden. Hoewel deze wet in dat jaar is weggestemd, is nooit concreet geworden waarom de Rotterdamwet in eerste plaats nodig was.

Dit is niet alleen in Nijmegen zo, maar ook elders in het land lijkt deze wet niet bij te hebben gedragen aan ‘een aantoonbare verbetering van de veiligheid en leefbaarheid in de aangewezen buurten’.80 In interviews met Teodorescu geven inwoners aan geleden te hebben onder het stigma van de Rotterdamwet en het lijkt een blijvende invloed te hebben op het imago van de Nijmeegse woonwagenbevolking en de woonwagenlocaties in kwestie.

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 18

Een ander veelgehoord probleem is dat gemeenten lang volhouden dat er niet in of rond bestaande locaties uitgebreid kan worden. Toch blijken steeds vaker vergunningen verleend te worden voor andere nabijgelegen bouwprojecten. Daardoor lijken de behoeften van andere doelgroepen voorrang te krijgen boven die van woonwagenbewoners. In Wijchen is bijvoorbeeld besloten om geen gehoor te geven aan de behoeftevraag van woonwagenbewoners, maar wel een naastliggende woonwijk te laten uitbreiden waardoor het woonwagencentrum ingekapseld wordt en toekomstige uitbreiding daarmee onmogelijk wordt gemaakt. Verder geven woonwagenbewoners uit verschillende gemeenten aan dat uitbreidingen onbespreekbaar zijn, maar dat hen wel flex-oplossingen worden aangedragen, zoals ‘tiny houses’ voor startende woonwagenbewoners. Het is onderdeel van een groter pijnpunt: woonwagenbewoners doen hun beklag over woningcorporaties en gemeenten die steeds weer ‘innovatieve’ oplossingen opdringen omwille van het ruimtegebrek en de korte afschrijftermijnen van woonwagens.81 Er wordt nogal gegoocheld met cijfers.

Daar waar tot 2016 afschrijftermijnen van 20 jaar82 werden gehanteerd, bleek dat in 2021 volgens VNG al minimaal 35 jaar te zijn.83 Verder zou de bouwprijs (ongeveer €145.000 voor een woonwagen en €30.000 voor een standplaats) te hoog zijn, zouden standplaatsen (gemiddeld 200 tot 300m²) te veel ruimte innemen en woonwagens slecht te isoleren zijn. Maar als we alleen uitgaan van de meest effectieve manier om mensen te huisvesten dan zouden overal woontorens of AA-label luxewoningen moeten komen. Ook is het onredelijk om bij houten skeletbouw uit te gaan van de (vaak mindere) kwaliteit van woonwagens uit de jaren tachtig. Gelamineerd hout wordt al op grote schaal gebruikt in bijvoorbeeld Scandinavië en heeft een lange afschrijfperiode. De innovatieve oplossingen worden gezien als een nieuwe poging om te tornen aan de woonvorm en geven, volgens de doelgroep, blijk van chronische onwetendheid en een houding die past in een traditie van gedwongen aanpassingen. Zo is het stapelen van woonwagens (in zogenaamde woonwagenflats), het plaatsen van woonwagens op daken van flatgebouwen en de bouw van stenen woonwagenhuizen meermaals geopperd als mogelijke innovatie. Woningcorporaties en gemeenten schermen regelmatig met de overtuiging dat de doelgroep uiteindelijk wel vrede zal hebben met deze ‘innovatieve’ vormen.

Het verzet tegen dit soort innovaties is echter groot onder woonwagenbewoners. Bovendien wil een groot aantal woonwagenbewoners juist af van eerdere ‘innovaties’, zoals de geplaatste (lees: opgedrongen) stenen woonwagenhuizen. Ook vinden de groepen geïnterviewde woonwagenbewoners het problematisch dat

bouwbesluiten niet geüpdatet worden. Zo zijn wielen nog altijd niet verplicht bij de bouw van nieuwe woonwagens en dat is veel woonwagenbewoners een doorn in het oog. Zolang die wielen niet geborgd zijn, is de zorg dat de ‘verstening’ en verdere ‘verchaletering’ van woonwagencentra doorgaat en de doelgroep verleid blijft worden met gunstige hypotheek- en huurmogelijkheden (zie §3.3). Veel woonwagenbewoners stellen dat wielen niet enkel een functionele rol vervullen, maar ook een belangrijk onderdeel zijn van de identiteit en het erfgoed van de woonwagenbewoners. Daarom stelt deze Amsterdamse woonwagenbewoner dat er snel duidelijk geschept moet worden door bestuurders: Voor bestuurders en alle andere betrokkenen van de overheid moet duidelijk vastgesteld worden wat woonwagens zijn. We willen niet iedere vijf jaar opnieuw uitgelegd krijgen in wat voor woonwagen we eigenlijk moeten wonen. En voor ons, woonwagenbewoners, moet een nadruk komen op wielen. Daardoor is het voor alle partijen duidelijk wat het betreft. De ruis moet weg, men moet niet meer zoeken naar tussenoplossingen die voor andere betrokkenen dan woonwagenbewoners wenselijk zijn maar de woonwagencultuur enkel verder onder druk zullen zetten. (Reiziger-Sinto, man, 35-39 jaar, 2023).

Deze woonwagenbewoner staat hier niet alleen in. In de meeste interviews en andere gelegenheden lieten respondenten aan Teodorescu weten kritisch te zijn op de bereidheid van de gemeenten om het wonen op wielen te faciliteren. Zo klagen zij over de gemeentelijke onwil om nadere richtlijnen te ontwikkelen voor het legaal bewonen van toercaravans. Hoewel het beleidskader uit 2018 en de wegwijzer van VNG onderstrepen dat er een grote behoefte bestaat onder woonwagenbewoners om in caravans te wonen en het VN Mensenrechtencomité en het EHRM hierover stellen dat de vorm van wonen (en de woning zelf) niet belemmerd dienen te worden door nationaal of lokaal beleid en wetgeving, lijkt dit toch te gebeuren. Het valt op dat op veel plekken in het land caravans niet getolereerd worden of dat bij uitbreidingen het plaatsen van caravans wordt uitgesloten. Gemeenten blijven hierbij hameren op de strikte kaders van de Woningwet en het Bouwbesluit, die volgens hen (veel) caravans uitsluiten van permanente bewoning.84 Volgens veel woonwagenbewoners is er juist sprake van onwil bij de gemeenten. Ze zouden niet zoeken naar mogelijkheden binnen de geest van de wet, maar enkel naar de letter van de wet handelen. Zo laten woonwagenbewoners weten dat ze zelfs belemmerd worden in het tijdelijk plaatsen van een caravan naast een woonwagen van een familielid.

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 19

Box 2: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.2 Zijn gemeenten wettelijk verplicht om een behoefteonderzoek uit te voeren wanneer er concrete signalen bestaan van standplaatsentekorten? Op grond van de jurisprudentie van het EHRM die bevestigd is door de Wegwijzer zijn gemeenten op dit moment verplicht om een behoefteonderzoek uit te voeren. De Wegwijzer omschrijft het mensenrechtelijk kader waaraan een gemeente dient te voldoen. Daarin staat, onder andere: inventarisatie: gemeenten dienen speciale aandacht te geven aan de behoeften van woonwagenbewoners die verband houden met het woonwagenleven. Door te inventariseren wat de behoefte is aan standplaatsen, kunnen zij in kaart brengen wat de vraag is en of zij voldoende standplaatsen tot hun beschikking hebben (pagina´s 17 en 18).Het CVRM heeft deze positie bevestigd en heeft meerdere keren geoordeeld dat er sprake was van een inbreuk op artikel 7a Awgb bij het niet uitvoeren van een behoefteonderzoek. Is het organiseren van bewonersavonden voor woonwagenuitbreidingsplannen discriminerend? Het antwoord op deze vraag is erg casuïstisch. Een echt oordeel kan per bewonersavond worden gegeven.

Het hangt dan af van veel factoren zoals: (1) wie organiseert de bijeenkomst, (2) wie wordt uitgenodigd, (3) zijn woonwagenbewoners uitgenodigd en mogen die meespreken, (4) hoe luidt de uitnodiging, (5) welk sentiment heerst er rondom de uitbreiding en het bestaande kamp vooraf, (6) worden er standaard bewonersavonden georganiseerd voor gebiedsuitbreidingen (is burgerparticipatie de norm?) of (7) wat is het doel van de bijeenkomst (informeren, raadgevend etc.)? Gezien het imago van woonwagenbewoners in Nederland en het feit dat bewonersavonden enkel georganiseerd worden voor controversiële onderwerpen (los van de andere mogelijke risico´s op discriminatie tijdens dergelijke avonden), zijn wij van mening dat het organiseren van dergelijke avonden indirect discriminerend kan zijn. Dat betekent dat op het oog neutrale handelingen of besluiten toch discriminerend kunnen zijn (Hoogendijk tegen Nederland, EHRM, december 2005). Dat levert dan een inbreuk op artikel 14 EVRM op. In dergelijke zaken wordt de bewijslast vaak ook omgedraaid vanwege het subtiele karakter van (indirecte) discriminatie en vanwege het feit dat dergelijke zaken moeilijk te bewijzen zijn.

Indien de organisatie direct of indirect bij de gemeente ligt, zijn wij van oordeel dat een dergelijke bijeenkomst de schijn van discriminatie over zich heeft (indien dergelijke bijeenkomsten niet standaard worden georganiseerd voor ruimtelijke ordeningskwesties - daar gaan we van uit). Immers, de inbreng of draagvlak buiten een kamp is irrelevant. De gemeente heeft

een taak om aan bepaalde behoeften te voldoen. Ook bestaat er geen wettelijke plicht om dergelijke avonden te organiseren. Zijn pogingen tot ‘innovatie’ van de woonvorm en ‘verstening’ van woonwagenlocaties in strijd met het mensenrechtelijk kader? Het EHRM heeft in meerdere uitspraken aangegeven dat gemeenten een positieve verplichting hebben om een effectief genot van de rechten onder het EVRM te bewerkstelligen. Dit betekent dat in het huisvestingsbeleid rekening gehouden moet worden met de specifieke woonwijze van woonwagenbewoners. Dit wordt ook herhaald in de opsomming in de Wegwijzer van de verplichtingen volgens het mensenrechtelijk kader. Dit betekent dat in algemene zin de uiterlijke bijzonderheden van woonwagenkampen beschermd zijn en dat pogingen om de woningen van woonwagenkampbewoners (verplicht) te ‘verstenen’ strijdig zijn met het mensenrechtelijk kader. Immers, deze kenmerken zijn onlosmakelijk verbonden met de beschermde cultuur van woonwagenkampbewoners. verstening kan gelijk staan aan (op termijn) aan de afbraak van een cultuur. Vaak worden ‘innovaties’ (of verduurzaming) ook gekoppeld aan verstening. Immers, zo wordt er geredeneerd vanuit gemeenten, zijn stenen woningen beter geïsoleerd (energie-efficiënter en koelen beter af in geval van hitte).

In dergelijke gevallen zijn gedwongen innovaties of verduurzamingen ook strijdig met het mensenrechtelijk kader. Andere innovaties die rekening houden met de bijzondere kenmerken van woningen van woonwagenkampbewoners zijn uiteraard toelaatbaar en niet strijdig met het mensenrechtelijk kader. Opmerking verdient ook dat de woonvorm van woonwagenkampbewoners ook beschermd wordt indien verstening reeds (deels) heeft plaatsgevonden. Het EHRM heeft meerdere malen herhaald dat de ‘nomadische geest’ van de woonwagenkampbewoners ook wordt beschermd (zie hiervoor onder ander Connors, par. 93: ‘The complexity of the situation has, if anything, been enhanced by the apparent shift in habit in the gypsy population which remains nomadic in spirit if not in actual or constant practice’). De bescherming van de woonvorm van de woonwagenkampbewoners omvat meer dan de enkel uiterlijke kenmerken van de woning. Het gaat daarbij ook over het samenwonen volgens bepaalde tradities. Klopt het dat (bepaalde) caravans niet permanent bewoond mogen worden en is landelijke wetgeving daarin leidend? Er bestaat geen nationale wetgeving wat betreft het permanent bewonen van een caravan. Er is wel een beleidsnotitie waarin nationaal beleid omschreven staat. Het is een handvat voor lokale overheden die worstelen met permanent wonen, handhaven of gedogen.

Daarnaast is het een poging om eenheid te brengen in een lappendeken van lokaal beleid en

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 20

een reactie op de problemen die gedoogbeleid had blootgelegd m.n. in de jaren 90 toen gemeenten worstelden met de overlast en hinder van gedoogconstructies. Het uitgangspunt van dit nationale beleid is actieve handhaving: In beginsel dienen gemeenten ten aanzien van situaties van onrechtmatige bewoning een actief handhavingsbeleid te voeren. Bij gedogen, zo stelt dit nationale beleid, kan dat enkel op individueel (lees: niet op groepsniveau of gebiedsniveau) en is een gedoogconstructie niet overdraagbaar. Ook creëert het beleid aanvullende voorwaarden. Gedogen is niet toegestaan indien de bebouwing niet voldoet aan een bouwbesluit en inbreuk maakt op milieuwetgeving. Het zijn de gemeenten die bepalen of permanente bewoning wordt gedoogd, gelegaliseerd of dat er wordt gehandhaafd. De juridische basis voor gemeenten zijn de bestemmingsplannen (gebaseerd op Algemene Plaatselijke vordeeringen) of, onder de nieuwe wetgeving (Omgevingswet), de omgevingsplannen. De nationale normen, gebaseerd op bijvoorbeeld de milieuwetgeving, zijn wel richtinggevend. Bij bestemmingsplannen wordt daarnaar gerefereerd en bij de omgevingsplannen maken die nationale normen deel uit van de omgevingsplannen. Gemeenten hebben daarin veel vrijheid maar laten zich ook vaak leiden door bovengenoemd nationaal beleid.

Indien permanente bewoning op langere termijn heeft plaatsgevonden en een gemeente wil handhaven, dan geldt nog wel de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid en het vertrouwensbeginsel. Met andere woorden, dan vindt er een afweging van belangen plaats en als er gedurende een langere periode is gedoogd, is handhaving moeilijk en zal regularisatie plaatsvinden.

3.3 Eigendomsvormen, financieringsmogelijkheden en verduurzaming

Gemeenten gaan verschillend om met het eigendomsvraagstuk rond standplaatsen. Daardoor komt het geregeld voor dat standplaatszoekenden bij een langverwachte toewijzing toch moeten bedanken omdat de aanschaf van de woonwagens te duur is. Momenteel gaan veel gemeenten niet akkoord met pacht- of verkoopstandplaatsen. Daardoor komen woonwagenbewoners niet in aanmerking voor een hypotheek. Wanneer een gemeente of woningcorporatie niet ook een huurwagen aanbiedt, dienen woonwagenbewoners een tweedehands of nieuwe woonwagen volledig zelf te financieren – dit terwijl de rest van de Nederlanders bij voldoende inkomen een woning wél grotendeels of zelfs volledig gefinancierd krijgt. Ook worden voortdurend huurhuizen gebouwd voor de groep Nederlanders die wenst te huren. Kort gezegd los je de algemene wooncrisis niet op door iedere woningzoekende een bouwkavel aan te bieden (met geringe financieringsmoge-

lijkheden) – toch worden veel woonwagenbewoners na vaak lang te hebben gewacht, met zo een onmogelijke optie geconfronteerd. Voor het behoud van de woonwagencultuur is het dus van belang dat naast standplaatsen ook plannen worden gemaakt voor betaalbare of financierbare woonwagens. Een andere mogelijkheid is dat (met name jongere) woonwagenbewoners eerst een toercaravan betrekken, daarmee de kans krijgen te sparen en pas in een latere levensfase een grotere woonwagen kopen. Toch lijken de meeste gemeenten, zoals ook in §3.2 al is besproken, ontvankelijk voor deze goedkope “startersoptie”. Een veelvoorkomende reden die gemeenten opgeven voor het niet verkopen van standplaatsen, is dat ze vrezen voor het verlies van de wooncultuur aangezien een woonwagenbewoner in theorie zijn of haar standplaats aan de hoogste bieder kan verkopen en dat ook aan een niet-woonwagenbewoner kan zijn. Gemeenten stellen ook dat een kettingbeding niet werkt in het geval van koopstandplaatsen, waarbij een verkoper een afspraak maakt met de koper. In dit geval houdt een kettingbeding in dat beide partijen overeenstemmen dat bij toekomstige verkoop alleen aan bieders met een woonwagenachtergrond verkocht mag worden. Wel zijn meerdere gemeenten voorzichtig positief over “dichtgetimmerde” kettingbedingen in geval van erfpacht.

De gemeente bepaalt in dat geval dat de standplaats alleen door een andere woonwagenbewoner over mag worden genomen. Daarnaast zou erfpacht een oplossing kunnen zijn, vooraal voor gemeenten met hoge grondprijzen. In gemeenten waar geen erfpacht- of koopregelingen bestaan, kunnen woonwagenbewoners ook geen vermogen opbouwen. Bovendien kunnen starters in deze gemeenten geen aanspraak maken op een starterslening85 om een hypotheek rond te krijgen. In de gemeenten waar wel erfpacht of koop mogelijk is, is de Rabobank de enige hypotheekverstrekker die bereid is een lening te verstrekken en deze bank wil niet verder gaan dan de kostengrens van de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). Voor woonwagens bedraagt die € 166.000, wat veel te weinig is om een “bijna energieneutrale en aardgasloze” (BENG) woonwagen te financieren. De kosten voor een BENG-wagen + standplaats liggen rond de € 230.000. Tevens zijn BENG-wagens sinds 2018 de norm voor nieuwe woonwagenlocaties. In dat jaar is in het Bouwbesluit bepaald dat een gemeente een aansluiting op het aardgasnet alleen bij hoge uitzondering mag aanvaarden.86 Een woonwagenbewoner is daarmee dus genoodzaakt ten minste € 64.000 zelf te financieren, waarmee de verduurzamingsopgave voor woonwagenbewoners een haast niet te nemen horde lijkt te worden.

Dus ook vanuit het verduurzamingsoogpunt lijken woonwagenbewoners op een aanzienlijk minder gunstige behandeling te kunnen rekenen.

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 21

Onder veel woonwagenbewoners is de problematiek rond de koopstandplaatsen en/ of koopwoonwagens een belangrijk thema, omdat het, volgens hen, duidelijk maakt hoeveel moeilijker het voor woonwagenbewoners wordt gemaakt om eigenaar te worden van een eigen woning. De financieringsbeperkingen en overheidsvereisten drijven menig woonwagenbewoner tot wanhoop en worden geïnterpreteerd als een concrete vorm van modern, institutioneel antiziganisme. Een andere schrijnende vorm van discriminatie komt voor bij ondernemende woonwagenbewoners die voor een zakelijke lening niet hun (al dan niet afbetaalde) woonwagen en gepachte of gekochte standplaats tot onderpand kunnen geven. Daar waar andere ondernemers wel hun eigen woning als onderpand geven, zou een woonwagenbewoner in theorie eerst een reguliere woning moeten kopen om voor een zakelijke lening in aanmerking te kunnen komen. Voorts zijn verzekeringen een heikel punt. Een simpele inboedelverzekering zit er bijvoorbeeld niet, waardoor woonwagenbewoners aangewezen zijn op dure verzekeringsproducten. Deze vormen van uitsluiting worden ook door een woonwagenbewoner uit Zuid-Holland opgesomd:

Box 3: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.3 Kunnen gemeenten koop- of erfpachtconstructies tegenhouden, ook wanneer woonwagenbewoners hun wens voor koop kenbaar maken? (Ervan uitgaande dat de gemeente eigenaar is van de grond) De gemeenten hebben in principe de vrijheid om grond te verkopen. Echter, bij een weigering om grond te verkopen, dient een belangenafweging plaats te vinden tussen het algemeen belang en de individuele belangen van de potentiële koper. Dat is lastig indien een potentiële koper zich kan beroepen op gewekte vertrouwen. Dit kan zijn ontstaan door eerder gemaakte afspraken, een langdurige bewoning van een pand op de te kopen grond of een eerder bedongen eerste recht van koop. Dan wordt het moeilijk voor een gemeente om een weigering te motiveren. Afwijken van algemeen privaatrechtelijk afspraken kan enkel wijken als algemeen belang goed gemotiveerd is. Daarbij noteren wij ook dat een weigering kan leiden tot schade bij de potentiële koper. Dit laatste neemt met zich mee dat gemeenten risico´s nemen en dus eerder geneigd zijn om te verkopen.

In de afgelopen jaren ben ik door de bank en verzekeringsmaatschappij steeds meer als tweederangsburger gaan voelen. Hoewel ik een afbetaalde woonwagen heb, een koopstandplaats, een hypotheek op een kantoorruimte en ik de woonwagen en standplaats als onderpand wilde opgeven voor het aanvragen van een financiering van [een niet nader te preciseren bedrag] werd ik uiteindelijk afgewezen door het kenniscentrum van Rabobank. Hoewel ik een vaste aanstelling [heb], spaargeld enzovoorts en toch werd ik direct afgekapt. In dat telefoongesprek gaven ze aan liever geen zaken te doen met woonwagenbewoners. (Reiziger, man, 25-29 jaar, 2023).

Op basis waarvan mogen banken besluiten geen hypotheek te verstrekken; mogen banken woonwagens en standplaatsen weigeren als onderpand voor zakelijke rekeningen; en op basis waarvan mag een verzekeraar weigeren om een opstalverzekering te sluiten met een woonwagenbewoner? Volgens een onlangs verschenen publicatie van de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme ervaren veel woonwagenbewoners moeite om een hypotheek te krijgen (veel hypotheekverstrekkers accepteren een woonwagen niet als onderpand) en weigeren veel verzekeraars een opstalverzekering te sluiten.

Naast eigendoms- en financieringsbelemmeringen zijn er signalen dat verhuurders van zonnepanelen niet op woonwagens wensen te plaatsen. Een aantal bedrijven geeft aan dat het na een achtergrond-check onmogelijk blijkt te zijn om op bitumen-daken te plaatsen. Deze achtergrond-checks doen woonwagenbewoners terugdenken aan de tijden van de zogenaamde postorderbedrijf-discriminatie, toen woonwagenbewoners spullen naar familieleden die inmiddels niet meer in een woonwagen woonden moesten laten verzenden. Opnieuw lijken Woonwagenbewoners belemmerd te worden in hun eventuele verduurzamingsinspanningen.

Wat betreft het weigeren om een opstalverzekering aan te bieden aan woonwagenbewoners heeft het CVRM onlangs een uitspraak gedaan (CVRM, 12 september 2023, 2023-96). In die zaak besloot een verzekeraar dat het geen risicodrager wil zijn van woonwagens of andere bijzondere objecten, zoals woonboten of woningen met rieten daken. Volgens het CVRM was dit beleid van de verzekeraar niet in strijd met de AWGB en is er geen sprake van ongeoorloofde onderscheid op grond van ras. Immers, zo oordeelde het CVRM, is het niet de bedoeling geweest van de wetgever om de inhoud van diensten te toetsen aan de AWGB. Een verzekeraar is niet verplicht om diensten aan te bieden waar iedereen evenveel gebruik van kan maken. Het valt, kortom, onder de ondernemersvrijheid van een verzekeraar om wel of niet diensten aan te bieden waarvan iedereen op dezelfde wijze van kan genieten. Het CVRM vergelijkt dit dan ook met de mogelijkheid van een klerenwinkel om enkel

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 22

vrouwenkleding te kunnen verkopen. Tegelijkertijd merkt het CVRM op dat het gevolg hiervan wel is dat woonwagenbewoners feitelijk een woonwagen niet adequaat kunnen verzekeren. Dit, terwijl het wonen in een woonwagen onlosmakelijk verbonden is aan hun cultuur. Het CVRM komt dan ook in deze uitspraak met een advies richting de verzekeraars die, zo noteert het CVRM, een bijzondere maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben om te voorzien in een verzekeringsaanbod waarmee ook aan woonwagenbewoners een mogelijkheid wordt geboden om schaderisico’s aan hun woonvorm te verzekeren. Het CVRM adviseert verzekeraars om collectief in gesprek te gaan om een oplossing te vinden en de mogelijkheid te bieden om woonwagens toch te verzekeren. Wat betreft het weigeren van een hypotheek omdat het onderpand een woning betreft op een woonwagenlocatie, is de uitspraak van het CVRM van 2013 richtinggevend (CVRM, 5 september 2013, 2013/111). In die zaak is de casus getoetst aan artikel 7 lid 1 sub a van de AWGB. Volgens dat artikel is onderscheid (direct of indirect) op grond van ras verboden bij het aanbieden of verlenen van producten en diensten in de uitoefening van een bedrijf. Dit is ook van toepassing bij het weigeren om een dienst te verlenen. De hypotheekverstrekker, in deze zaak AEGON, weigerde een hypotheek te verstrekken omdat het onderpand op een woonwagenlocatie lag.

AEGON weigerde een hypotheek te verstrekken omdat de woning, vanwege de ligging op een woonwagenlocatie, niet courant was waardoor de hypotheekvertrekker te veel risico zou nemen. Daarbij let een hypotheekverstrekker op de ligging en de oppervlakte van het pand in vergelijking met de referentiepanden. Het CVRM vond dat er in deze zaak sprake was van indirect onderscheid omdat de ligging van het pand op een woonwagenlocatie doorslaggevend was in de afwijzing. Indirect onderscheid is niet verboden indien het “onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn” (zie artikel 2 lid 1 AWGB). In deze zaak was er, volgens het CVRM, ook geen objectieve rechtvaardiging aanwezig om dit onderscheid te maken. Het doel, zo oordeelde het CVRM, was legitiem (risicobeheersing) maar het middel niet. Het middel in deze was het verlagen van risico´s door de buurt van een aanvrager (in deze een woonwagenlocatie) uit te sluiten. Er is door AEGON geen verder onderzoek gedaan naar de incourantheid van het pand en ook geen verdere onderbouwing van de weigerig om een hypotheek te verstrekken.

Daar zit de crux: AEGON had onvoldoende onderzoek gedaan op grond waarvan zij tot de conclusie kwam dat een woning op een woonwagenlocatie daadwerkelijk niet courant was waardoor het verstrekken van een hypotheek veel risico´s met zich meenam. Had AEGON dus een grondiger en individueel onderzoek uitgevoerd naar de courantheid van het pand en daarmee kunnen onderbouwen dat de betreffende woning een

risicovolle investering betref, dan had AEGON een gerechtvaardigd belang gehad en was het gemaakte onderscheid niet verboden.

3.4 Beheer van standplaatsen

Als laatste zal dit hoofdstuk de rol van tussen- of beheerderspartijen belichten. De eerste beheerdersbedrijven ontstonden al in de jaren negentig van de vorige eeuw, maar zijn pas na 1999 zichtbaarder geworden. Na 1999 heeft de branchevereniging voor wooncorporaties Aedes en VNG87 besloten dat woningcorporaties pas na een “normalisering van de situatie” (zie §2.3) over hoefden te gaan tot het beheer van woonwagencentra. Veel gemeenten en corporaties bleken niet geïnteresseerd te zijn in het beheer van woonwagencentra, waardoor een “afwijkende” of “niet-genormaliseerde” situatie een verkapte opt-out clausule werd.88 Concreet leidde dit tot een snelle groei van zogenaamde tussenpartijen (of intermediaire beheerders) die het onderhoud en beheer op zich namen en vooral ook moesten toezien op “normalisatie”. De verhoudingen tussen woonwagenbewoners en deze tussenpartijen waren vaak moeizaam, mede omdat deze tussenpartijen vaak de uitvoerders waren van de afbouw van standplaatsen en de herstructurering van woonwagenlocaties en zij zich nadrukkelijk richtten op handhaving. Woonwagenbewoners zien dit als een specifieke doelgroepaanpak en daarmee ook als een discriminerende aanpak.

Sommige tussenpartijen hadden dubieuze of ludieke namen als Metargus, wat refereerde aan “met argusogen”, en The Wheel Estate Group (TWEG), die op haar website expliciet aangaf veel ervaring te hebben met het in toom houden van ‘lastige doelgroepen’. De stigmatiserende naamgeving daargelaten, is het met name veelzeggend dat lokale overheden en woningcorporaties hier schijnbaar geen kwaad in zagen. Een Amsterdamse woonwagenbewoner legt uit hoe veel woonwagenbewoners in het verweer kwamen toen gemeente Amsterdam voornemens was een samenwerking aan te gaan met TWEG: Hier wilden ze TWEG dus aannemen. Een zwaar discriminerende groep die op hun website teksten hadden staan als: wij durven het woonwagenkamp wel op, dat soort rare dingen. Toen hebben we geprotesteerd, met handtekeningacties en toen hebben ze [gemeente Amsterdam] daarvan afgezien. Ze [TWEG] hebben trouwens de naam inmiddels ook gewijzigd. (Reiziger-Sintezza, 30-34 jaar, 2021).

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 23

4

Na 2018 hebben meerdere organisaties uit het maatschappelijk middenveld (o.a. CVRM)89 aangegeven dat woningcorporaties en gemeenten het voortouw moeten nemen in het ontwikkelen en toewijzen van nieuwe standplaatsen. Toch blijken veel gemeenten en corporaties nog altijd de voorkeur te geven aan het uitbesteden van het beheer van woonwagens en woonwagencentra. Dit is opmerkelijk, vooral ook omdat het nieuwe beleidskader laat zien dat het beheer en de exploitatie van woonwagens niet wezenlijk anders is dan dat van reguliere woningen. Er is door deze ontwikkelingen veel expertise verdwenen over woonwagenbeheer. Het gebrek aan expertise en het voortdurende wantrouwen onder ambtenaren ten opzichte van lokale woonwagenbewoners zijn dan ook de voornaamste redenen voor het actief zijn van tussenpartijen op het gebied van beheer, verhuur, toewijzing en soms zelfs beleidsontwerp. Deze beheerders rekenen bovendien hoge uurtarieven door, waardoor extern woonwagenbeheer duur is. Woonwagenbewoners vinden dit een duidelijke vorm van geldverspilling en zien dit gemeenschapsgeld liever geïnvesteerd worden in standplaatsenbouw of grootschalig onderhoud. Wel moet hier de kanttekening geplaatst worden dat simpelweg niet alle (vaak kleinere) gemeenten of woningcorporaties over de capaciteit beschikken om woonwagenbeheer uit te voeren.

Veel woonwagenbewoners beschouwen de aanwezigheid van tussenpartijen als beheerders ook na 2018 als een belemmering voor inclusief woonwagenbeleid. De voornaamste redenen hiervoor zijn dat het onderhoud vaak te wensen overlaat90 en dat beheerders nog altijd handhaving als een van de bevoegdheden zien. De beheerders melden allerlei “onregelmatigheden”, zoals foutparkeren, verkeerd geplaatste hekken of te hoge tuinhuisjes. Hierdoor merken woonwagenbewoners beheerders nog altijd aan als “doelgroepenpolitie” en krijgen ze het gevoel dat ook na 2018 de nadruk op handhaving ligt. Ook stellen meerdere woonwagenbewoners dat door tussenkomst van beheerders de afstand tot de lokale politiek en overheidsdiensten groot blijft en er vaak ruis op de lijn is. Hiermee keren we weer terug naar de “effective enjoyment of rights”, die niet alleen gaan over voldoende standplaatsen maar ook over de inspanningsverplichting om allerlei vormen van overlast tegen te gaan en een rustige woonomgeving te garanderen. Het lijkt erop dat de rol die hierin is weggelegd voor beheerdersorganisaties nog altijd te omvangrijk en onduidelijk is. Meerdere beheerders schieten te kort in hun onderhoudstaken of gedragen zich te dominant, zonder oog te hebben voor de wensen en behoeften van de woonwagengemeenschap.

Box 4: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.4 Is het, vanuit het mensenrechtelijk en nieuwe beleidskader bezien, toegestaan om tussenpartijen in te schakelen voor een combinatie van taken, zoals het onderhoud, voorbereiden en uitvoeren van uitbreidingsplannen, innen van huur en handhaven van de veiligheid? Volgens meerdere overheidspublicaties blijkt (unaniem) dat het inschakelen van derden of tussenpersonen niet (altijd) wenselijk is (zie hiervoor Wegwijzer, Beleidskader en de publicatie Woonwagens en Woningcorporaties). Problematisch is met name dat door de uitbesteding contacten tussen woonwagenkampbewoners en de gemeente of woningbouwcorporaties verwateren of verdwijnen, onbewust of bewust. Zo heerst bij woonwagenbewoners vaak het gevoel dat de tussenpartijen worden ingeschakeld omdat gemeenten (of woningbouwcorporaties) het woonwagendossier als hoofdpijndossier ervaren en het gevoel dat medewerkers van de tussenpartijen hun rol benaderen vanuit een veiligheids- en handhavingsperspectief. In datzelfde kader heerst het gevoel dat er slechts een geringe bereidheid is om het aanbod aan standplaatsen te vermeerderen (zie bijvoorbeeld p. 22, Woonwagens en Woningcorporaties, Karatas, Bluemink, Louwens, en Van der Velden, 2021; zie ook Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid, p. 23).

De auteurs van de Wegwijzer komen vervolgens met enkele zeer oppervlakkige aanbevelingen om dit te repareren: de gemeente dient goede afspraken te maken met deze derden en het is wenselijk/van belang een directe contactlijn onderhouden met de woonwagenbewoners. Ook al zijn uitbestedingen strikt juridisch toelaatbaar, zijn wij van mening dat het inschakelen van derden op gespannen voet staat met het mensenrechtelijk kader. Immers, volgens de Wegwijzer dienen gemeenten zorg te dragen voor de participatie van woonwagenbewoners in huisvestingsbeleid (Participatie: woonwagenbewoners dienen de mogelijkheid te krijgen om te participeren in besluitvormingsprocedures ten aanzien van het woonwagen- en standplaatsenbeleid zodat zij hun belangen duidelijk kunnen maken – p. 18 van de Wegwijzer). Deze stelling is uiteraard gebaseerd op de jurisprudentie van de EHRM (zie onder andere Winterstein) en is onlosmakelijk verbonden met de positieve plicht van gemeenten om de belangen van woonwagenbewoners expliciet mee te wegen in besluiten omtrent huisvestingbeleid. Indien gemeenten de contacten met vertegenwoordigers van woonwagenlocaties, bewust of onbewust, verminderen of elimineren, kan er geen sprake zijn van participatie en kan er geen sprake meer zijn van een juiste belangenafwegingen bij huisvestingsbeleid dat rekening houdt met de belangen van woonwagenbewoners.

Dit wordt versterkt door het stigmatiserende karakter van tussenpersonen als handhavers. Het EHRM heeft herhaaldelijk aangegeven terughoudend de proportionaliteitsafwegingen (afweging van belangen) te

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 24

beoordelen. Daar geldt een brede beoordelingsruimte voor gemeenten. Die beoordelingsruimte is aanzienlijk kleiner wat het proces betreft. Daar zal het EHRM een strenge toets op toepassen. Indien gemeenten de belangen van woonwagenbewoners niet of onvoldoende meewegen doordat de gemeenten het directe contact is verloren en woonwagenbewoners het recht tot participatie is ontnomen, voldoet het proces niet aan het kader dat is geschetst door het EHRM. Wij pleiten eerder voor een plicht (en geen aanbeveling) aan gemeenten om bij uitbesteding een ambtenaar die in dienst is bij die gemeente te benoemen. Deze ambtenaar zal als contactpersoon fungeren voor de woonwagenbewoners en de participatie van woonwagenbewoners actief moeten animeren.

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 25

4 Conclusies en

aanbevelingen

In deze verkennende rapportage hebben we allereerst discriminatie en oplopende standplaatsentekorten in een historisch perspectief geplaatst. We hebben uiteengezet hoe antiziganisme en territoriale stigma hebben geleid tot groot wederzijds wantrouwen, repressief beleid en aanzienlijk leed onder woonwagenbewoners. Terwijl woonwagenbewoners werden geportretteerd als asociale en werkschuwe mensen, werden woonwagencentra weggezet als criminele vrijplaatsen. Het beleid dat zich binnen deze hardnekkige discoursen vormde, was gericht op handhaving, integratie of normalisatie in plaats van op het faciliteren van de woonwagencultuur en ondersteuning van achtergestelde groepen. Woonwagenbewoners hebben discriminatie op meerdere manieren ervaren, waarvan deze verkenning enkel de belangrijkste uitingen heeft aangestipt. Allereerst voelen woonwagenbewoners zich achtergesteld doordat het reizen stelselmatig is tegengewerkt. Ook is de fysieke vorm van woonwagens sterk geïnstitutionaliseerd; veranderingen waar woonwagenbewoners niet of nauwelijks invloed op hadden. Verder heeft de overheid de samenstelling van dysfunctioneel of gevaarlijk geachte woonwagencentra meermaals beïnvloed en veranderd waardoor families uit elkaar zijn getrokken en velen ontvreemd zijn van de woonwagencultuur.

De daadwerkelijke vraag naar standplaatsen is de afgelopen eeuw van ondergeschikt belang geweest voor overheden en is nooit volledig geadresseerd. Tussen 1999 en 2018 was het zelfs bewust overheidsbeleid om standplaatsen te verwijderen. Pas in 2018 is door de nationale overheid onderkend dat het normalisatiebeleid en het weghalen van standplaatsen niet strookte met het mensenrechtelijk kader. Er volgde een nieuw beleidskader dat moest leiden tot een herijking van het standplaatsenbeleid. Deze herijking zou de dalende trend van het aantal standplaatsen moeten doen keren. Toch is er sindsdien nauwelijks sprake van een trendbreuk. Door het uitblijven van daadkrachtig optreden van lokale overheden, worden met name inwonende jongeren

en oud-woonwagenbewoners met een terugkeerwens benadeeld. Een belangrijke reden hiervoor is dat BZK geen taakstellingen aan gemeenten heeft opgelegd voor het uitvoeren van behoefteonderzoeken en het invulling geven aan de bestaande vraag. Het beleidskader benoemd enkel inspanningsverplichtingen en die blijken in de praktijk ontoereikend. Meer dan 40% van de gemeenten heeft nog altijd geen behoefteonderzoek laten uitvoeren, wachtlijsten zijn vaak niet op orde of sluiten “spijtoptanten” uit en in de gevallen waar de behoefte wel bekend is, willen gemeenten vaak slechts een deel ervan invullen of ze verzanden in eindeloze procedures. Maar ook op andere vlakken lijken problemen uit het verleden hardnekkig door te zetten. Zo proberen gemeenten de woonvorm nog altijd te beïnvloeden. Woonwageninnovaties zoals woonwagenflats of tiny houses worden dan aangereikt als haalbaardere alternatieven voor de te groot geachte standplaatsen en dure woonwagens. Deze opgedrongen woonvorm-aanpassingen worden steevast als discriminerend ervaren door woonwagenbewoners. Woonwagenbewoners zijn ook van mening dat er sprake is van rechtsongelijkheid op het gebied van hun financierings- en huurmogelijkheden. Ze voelen zich benadeeld in de zin dat de meeste banken hen bij voorbaat uitsluiten en woningcorporaties onvoldoende zorg dragen voor het aankopen van voldoende betaalbare woonwagens.

Ook zien ze het als discriminerend dat gemeenten mogen bepalen of een standplaats gekocht of gepacht mag worden. Wanneer er alleen huurstandplaatsen zijn, is een hypotheek bij voorbaat uitgesloten. Dit is op veel plekken het geval, wat er bovendien voor zorgt dat woonwagenbewoners zelf een woonwagen moeten financieren. De aanschaf van een nieuwe, gasloze en energiezuinige woonwagen lijkt dan al snel een onmogelijke opgave. Maar ook in gemeenten met koop- of erfpachtconstructies, zijn de financieringsmogelijkheden ontoereikend, al helemaal voor de duurzame en bijna energieneutrale opties. Daardoor voelt de woonwagenbewoner zich ook achtergesteld in de verduurzamingsopgave. Deze verkenning heeft eveneens geconstateerd dat er nog veel misgaat bij het beheer van woonwagencentra (met name wanneer intermediaire partijen dit doen). Niet alleen zouden de geleverde diensten ondermaats zijn, deze beheerderspartijen worden beticht van ongeoorloofde handhavingspraktijken. Dit wordt door de lange voorgeschiedenis van surveillance en handhaving als discriminerend ervaren.

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 26

Zeven jaar nadat het kritische rapport Woonwagenbewoner zoekt standplaats van de Nationale ombudsman verscheen, zijn we in een situatie terecht gekomen waarin de meeste gemeenten de voorkeur lijken te geven aan een zogenaamd uitstelbeleid. Veel woonwagenbewoners zijn nog altijd op zoek naar een goed onderhouden en betaalbare (of financierbare) standplaats en woonwagen, maar worden daar niet of nauwelijks in ondersteund. Wij komen, gelet op bovenstaande conclusies, daarom tot de volgende aanbevelingen die moeten leiden tot een nieuw, inclusief, maar bovenal waardig beleid. Allereerst adviseren we de vrijblijvendheid van het beleidskader te adresseren. 1.

Er is behoefte aan nieuwe nationale strategie met een centralere regierol voor de Rijksoverheid, anders is het huidige beleidskader onhaalbaar en is de referentie naar het mensenrechtelijk kader naïef en nietszeggend voor duizenden woonwagenbewoners. Het huidige beleidskader verplicht tot inspanning maar dit schiet in nagenoeg alle opzichten tekort. Er zouden daarom geen inspannings- maar resultaatplichten (of taakstellingen) moeten komen voor de volgende zaken: a. Bepaal dat iedere gemeente met standplaatsen, die nog geen behoefteonderzoek heeft laten uitvoeren, dit binnen een jaar doet. Daarbij moeten behoefteonderzoeken op een transparante manier uitgevoerd worden, zodat duidelijk is welke groepen zijn opgenomen in de inventarisatie. b. De daadwerkelijke behoefte dient vervuld te worden. Het jaar 2030 kan ook voor standplaatsen als leidend richtjaar gelden. Dan moet deze specifieke (en hardnekkige) wooncrisis zijn opgelost. Voor de korte termijn moet allereerst begonnen worden met het terugbouwen van wat is weggehaald; alleen zo wordt de neerwaartse trend ongedaan gemaakt. c. Een gemeente moet actief ruimte vinden en beschikbaar stellen voor de benodigde uitbreiding. Vaak is een perceel ter grootte van een voetbalveld al voldoende. Maar houd bij toekomstige uitbreidingen oog voor de familieverbanden, bijvoorbeeld door ruimte in te bouwen hiervoor.