RIS318887 Woonwagenlocatie Madepolderweg bijlage 2

Van uitsterf- naar uitstelbeleid Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats Verkenning en Advies voor de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme

Dr. Dominic Teodorescu Mr. Folkert de Vries Mr. Arnaud van Kan

Colofon Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats In opdracht van het Bureau Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme (NCDR), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Auteurs: Dr. Dominic Teodorescu Mr. Folkert de Vries Mr. Arnaud van Kan Vormgeving: Laura D’Have, MSc. Redactie: Johan Kuiper, MA. Fotografie: Isabelle de Groot © Maart, 2024

Woord vooraf Deze verkenning is uitgevoerd door een interdisciplinair team van twee juristen en een politiek geograaf van respectievelijk VKDV Legal en de Universiteit van Amsterdam en in opdracht van de Nationaal Coördinator tegen Racisme en Discriminatie (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Wij danken de opdrachtgever voor de maatschappelijk relevante vragen, alsook alle onderzoeksparticipanten die hun waardevolle kennis en expertise met ons hebben gedeeld. Met de participanten doelen we met name op de woonwagenbewoners die bereid waren zich kwetsbaar op te stellen en hun verhaal te doen over jarenlange uitsluiting, uitzichtloosheid en onlesbare activisme. Dominic Teodorescu, mede namens de andere auteurs.

Samenvatting Aanleiding

Nederlandse woonwagenbewoners zijn een diverse groep, waarvan het merendeel Reizigers of Sinti zijn. Hun woonvorm en cultuur (van o.a. sterke familiebanden en rondreizen) zijn al geruime tijd tegengewerkt en staan onder druk. Een van de concreetste uitingen van die tegenwerking is het enorme – en alsmaar groeiende – tekort aan standplaatsen. Jongeren hebben hierdoor geen of nauwelijks uitzicht op een eigen standplaats. In 2018 gaf de Rijksoverheid toe dat het gevoerde beleid woonwagenbewoners benadeelde. Er volgde een nieuw beleidskader, maar vooralsnog zonder enige noemenswaardige resultaten. Woonwagenbewoners voelen zich daarom nog altijd gediscrimineerd, ongehoord en verder uitgesloten van hun woonwagencultuur. De Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme (NCDR) heeft ons gevraagd onderzoek te doen naar (1) waarom het woonwagenbeleid woonwagenbewoners heeft benadeeld; (2) in welke mate hierbij sprake is van discriminatie; en (3) welke groepen hier met name onder lijden. Voorts wenst NCDR (4) aanbevelingen te krijgen voor inclusief en effectief woonwagenbeleid.

Onderzoeksaanpak

Dit onderzoek is een samenwerking tussen onderzoeker Dominic Teodorescu, universitair docent aan de Universiteit van Amsterdam, en advocaten Arnaud van Kan en Folkert de Vries van advocatenkantoor VKDV. Het onderzoek bestaat uit een beleidsen documentanalyse, interviews met woonwagenbewoners en sleutelinformanten en een juridische toetsing.

Een eeuw antiziganisme en territoriaal stigma

In het verlengde van antiziganisme ligt territoriale stigma. Hiermee wordt gedoeld op het opbreken van ruimtes in waardige en onwaardige plekken; waarbij de onwaardige plekken angst inboezemen en vragen om ferme reacties van de overheid. Woonwagenbewoners zijn in de afgelopen eeuw door beleidsmakers en in media weggezet als parasieten, asocialen en criminelen terwijl woonwagenlocaties zijn gestereotypeerd als afgesloten gettogemeenschappen met ondermaatse woonomstandigheden. Door woonwagenlocaties stelselmatig als dysfunctioneel en onwaardig te beschrijven, werd de roep om zerotolerancebeleid en normalisatie alsmaar luider. Vooral in de eerste twee decennia van deze eeuw heeft dit harde beleid geleid tot een snelle afname van het aantal standplaatsen: het uitsterfbeleid. Er kan gesteld worden dat woonwagenbewoners collectief zijn beschuldigd en gestraft als groep. Pas in 2017 kwam de regering tot inkeer door open te staan voor een nieuw woonwagenbeleidskader dat weer perspectief moest bieden aan de woonwagengemeenschappen. Dit nieuwe beleidskader volgde in 2018.

Uitstelbeleid: discriminatie onder het nieuwe beleidskader

Sinds 2018 is echter weinig noemenswaardig gebeurd. In vijf jaar tijd zijn nog geen 50 nieuwe standplaatsen bijgebouwd – en dat terwijl de behoefte minimaal 4000 is. Ook in de komende jaren lijkt aan de daadwerkelijke vraag geen invulling gegeven te worden. Een ander heikel punt is dat gemeenten en wooncorporaties “innovatieve” aanpassingen aan de woonvorm blijven voorstellen, zoals tiny houses, woonwagenhuizen of gestapelde woonwagens. Woonwagenbewoners ervaren dit als schofferend en bezien dit vanuit een lange geschiedenis van gedwongen aanpassingen aan de woonvorm.

Uitblijven behoefteonderzoeken

Het niet uitvoeren van inclusief beleid komt deels doordat meer dan 40 procent van de gemeenten nog altijd geen behoefteonderzoek hebben laten doen – hoewel het beleidskader dit wel van de gemeenten verwacht. Maar zelfs wanneer gemeenten wel een behoefte-inventarisatie hebben laten uitvoeren, gaan ze maar langzaam over tot invulling van de daadwerkelijke vraag.

Hoewel het zwaartepunt van deze verkenning in het heden ligt, is het van belang om standplaatsentekorten in een breder historisch perspectief te plaatsen. Dit perspectief is van belang om te duiden hoe antiziganisme – de irrationele angst voor verschillende Roma- en reizende groepen – het handelen van de overheid heeft beïnvloed.

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 1

Ongelijke behandeling bij eigendomsvormen, financieringsmogelijkheden en vastgoedbeheer

In veel gemeenten mogen woonwagenbewoners geen eigen standplaats kopen of huren. Deze ongelijke behandeling (op gebied van eigendomsrechten) maakt het ook praktisch onmogelijk voor woonwagenbewoners om in aanmerking te komen voor een hypotheek. Woonwagenbewoners zonder eigen of gepachte standplaats worden dus bij voorbaat uitgesloten (gediscrimineerd) door banken. Hierdoor wordt het voor woonwagenbewoners ook onevenredig lastiger om een duurzamere woonwagen te financieren. Verder blijven woonwagenbewoners hun beklag doen over intermediaire beheerders. De beheerders worden door gemeenten en woningcorporaties ingehuurd, maar schieten dikwijls tekort in onderhoud. Ook worden ze nog altijd gezien als onderdeel van een repressief systeem dat zich nadrukkelijk blijft richten op handhaving.

Aanbevelingen

De aanbevelingen die deze verkenning voordraagt, dienen bij te dragen aan daadwerkelijk inclusief en waardig woonwagenbeleid. Dit zal met name bruikbaar zijn voor gemeenten, provincies en rijksdiensten. 1.

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Er dient een duidelijkere regierol te komen voor de Rijksoverheid. Met die regierol moet toegezien worden dat alle gemeenten met woonwagenbewoners (1) een behoefteonderzoek uitvoeren; (2) de daadwerkelijke vraag vervullen; (3) oog hebben voor toekomstige uitbreidingsmogelijkheden; (4) zorgen voor eenduidige regels rond standplaatswachtlijsten; en (5) alle eerdere vier punten in een woonvisie opnemen. De woonwagen en toercaravan als woonvorm erkend worden en niet langer “innovaties” aan woonwagenbewoners worden opgelegd. Stel de zwakke financieringsmogelijkheden aan de orde en probeer banken hun beleid rond o.a. hypotheken en verzekeringen voor woonwagens te herijken. De Rijksoverheid moet zorgdragen voor voldoende structurele fondsen om de verduurzaming van woonwagens mogelijk te maken. Leg het mandaat van tussenbureaus duidelijk vast en zorg hierbij dat onderhoud de enige kerntaak is. Versterk de kennis over de woonwagencultuur onder ambtenaren en bestrijd antiziganisme. Erken het leed van alle woonwagenbewoners als het gevolg van het gevoerde woonwagenbeleid uit de afgelopen eeuw en met name tussen 1999 en 2018.

Samenvatting 2

Inhoudsopgave

1. Inleiding

4

1.1 Vraagstelling

4

1.2 Methodologie

5

1.3 Leeswijzer

5

2. Een eeuw woonwagenbeleid

6

2.1 De Eerste woonwagenwet (1918-1968)

6

2.2 De Tweede woonwagenwet (1968-1999)

7

2.3 Decentralisatie, uitsterven en inkeer (1999-2018)

9

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen

12

3.1 Standplaatsentekorten en onvoldoende uitbreidingsplannen

12

Box 1: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.1

13

3.2 Behoefteonderzoeken, uitblijvende invulling van de vraag en tornen aan de woonvorm

18

Box 2: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.2

20

3.3 Eigendomsvormen, financieringsmogelijkheden en verduurzaming

21

Box 3: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.3

22

3.4 Beheer van standplaatsen Box 4: Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.4

23

24

4. Conclusies en aanbevelingen

26

Geraadpleegde bronnen en eindnoten

29

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 3

1 Inleiding In 2023 telde Nederland volgens de meest recente herhaalmeting 9.364 standplaatsen voor woonwagens.1 Dit aantal legt ook gelijk het grootste pijnpunt bloot: de standplaatsenvoorraad in Nederland is veel te klein. Bovendien is het aantal standplaatsen de afgelopen twee decennia zelfs afgenomen en is het onduidelijk op hoeveel van de standplaatsen ook daadwerkelijk een woonwagen staat. De wooncrisis is voor woonwagenbewoners2 al veel langer gaande en is schrijnender. Tegelijkertijd is de situatie, net als geldt voor de landelijke wooncrisis, een direct gevolg van het decennialang gevoerde woonbeleid. Tot aan 1999 was de Tweede woonwagenwet van kracht, die de Rijksoverheid verplichtte invulling te geven aan een nationale strategie en uitvoeringsagenda. In 1999 heeft de regering besloten tot afschaffing van dit beleid en is gekozen voor een verregaande decentralisatie. Ter ondersteuning van de gemeenten stelde het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) in 2006 een beleidsdocument op met daarin vijf beleidsvarianten. Twee van die varianten hebben tot veel verdriet geleid onder de woonwagenbevolking: de nuloptie en het afbouwbeleid. In de volksmond zijn deze twee opties het “uitsterfbeleid” gaan heten, al ontkennen veel gemeenten dat het afbouwbeleid de facto een uitsterfbeleid was.

Beide opties hebben een daling van het standplaatsen tot gevolg gehad – of hebben geleid tot vervanging van woonwagens door stenen huizen. Het tekort (dat overigens al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw wordt benoemd en erkend in beleidsstukken) is daardoor sterk toegenomen. Hierdoor zijn steeds meer woonwagenbewoners uit hun woonwagens verdreven, zien jongeren zich vaak gedwongen om tot late leeftijd bij hun ouders in te wonen of in precaire omstandigheden te leven. Daar blijft het echter niet bij: woonwagenbewoners voelen zich vaak uitsloten, onheus bejegend door instanties en voelen hoe hun wooncultuur bedreigd wordt en verdwijnt. Uiteindelijk bleek het gedecentraliseerde beleid, dat tussen 1999 en 2018 gevoerd werd, niet meer houdbaar en heeft toenmalig minister Ollongren van wonen ‘de vlucht naar voren genomen’ en opdracht gegeven voor een nieuw beleidskader. Dit was

deels gemotiveerd door de druk die toenam vanuit verschillende nationale en Europese instanties (o.a. ECRI3, CERD4, Nationale Ombudsman en het College voor de Rechten van de Mens) maar zeker ook door druk vanuit de woonwagengemeenschappen en een reeks uitspraken van rechters (in o.a. Elburg, Amstelveen en Oss) die de voorgenomen opheffingen van standplaatsen tegenhielden. Het nieuwe beleidskader probeerde het woonwagenbeleid weer in het mensenrechtelijk kader te plaatsen.5 Daarmee moest het perspectief voor iedere standplaatszoekende terugkomen. Helaas zijn de resultaten na vijf jaar pover: er zijn maar 49 standplaatsen gerealiseerd, terwijl de vraag tussen de 4.000 en 5.000 ligt en mogelijk zelfs 8.000 standplaatsen betreft.6 Het Europees Bureau voor de Grondrechten (FRA) stelde in 2021 nog dat 98% van alle woonwagenbewoners van mening is dat er in Nederland zowel onvoldoende koop- als huurstandplaatsen zijn.7 De roep binnen de woonwagengemeenschap om het gevoerde beleid kritisch onder de loep te nemen is dan ook alleen maar toegenomen. De kritische geluiden zijn geuit tijdens gesprekken tussen de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme (NCDR) en vertegenwoordigers van de woonwagengemeenschap.

Om die reden heeft de NCDR ons gevraagd om onderzoek te doen naar de vraag waarom het huisvestingsbeleid voor deze groep al zo een lange tijd faalt en zelfs na 2018 blijft stagneren. Voorts wil de NCDR inzicht krijgen in welke mate sprake is van discriminatie bij het gevoerde beleid. Ook wil de NCDR dat deze verkenning inzicht verschaft en aanduidt welke maatregelen nodig zijn om Nederland te laten voldoen aan haar mensenrechtelijke verplichtingen en de huisvestingsverplichtingen ten opzichte van de woonwagenbewoners.

1.1 Vraagstelling

Om deze drie doelstellingen te realiseren, beantwoordt deze verkenning de volgende onderzoeksvragen: • Wat zijn de oorzaken van de aanhoudende standplaatsentekorten? [Q1] • Is er sprake van (ervaren) discriminatie en zo ja, hoe manifesteert zich dit? [Q2] • Welke groepen worden het meest getroffen door het gebrek aan woonwagenstandplaatsen en mogelijke discriminatie? [Q3] • En zijn deze vormen van uitsluiting wettelijk geoorloofd? [Q3.1] • Welke maatregelen zijn nodig om te voorzien in de huisvestingsbehoefte van de betrokken gemeenschappen en wie moeten dergelijke maatregelen treffen? [Q4]

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 4

1.2 Methodologie

Deze verkenning is de uitkomst van een samenwerking tussen onderzoeker Teodorescu, universitair docent aan de Universiteit van Amsterdam, en advocaten Van Kan en De Vries, beide werkend voor advocatenkantoor VKDV Legal. Teodorescu heeft het beleids- en huisvestingsonderzoek gedaan, terwijl Van Kan en De Vries de juridische toetsing van de huidige gang van zaken hebben uitgevoerd.

rechtspositie van woonwagenbewoners aan de hand van vragen die voortvloeien uit de geanalyseerde teksten en gesprekken die gevoerd zijn met de onderzoeksparticipanten [Q3.1]. Tot slot zullen in hoofdstuk 4 algemene conclusies getrokken worden. Ook doen we hierin aanbevelingen voor inclusief en effectief woonwagenbeleid [Q4].

Er is gekozen voor een kwalitatieve benadering. Dit heeft een aantal redenen. Allereerst vraagt de aanhoudende stagnatie van het aantal standplaatsen om een historische en beleidsinhoudelijke duiding en verklaring. Een analyse van het beleid en gesprekken met woonwagenbewoners en sleutelinformanten kunnen inzicht geven in de vraag waarom standplaatsentekorten aanhouden en welke maatregelen wenselijk zijn. Bovendien vragen de resultaten van de herhaalmetingen8 en het FRA-onderzoek om een verdiepingsslag, waardoor duidelijk wordt tegen welke problemen, uitdagingen en vormen van uitsluiting de woonwagenbewoners aanlopen. Het beleids- en huisvestingsonderzoek borduurt voort op het postdoconderzoek van Teodorescu dat in 2021 van start is gegaan. Dit postdoconderzoek, gefinancierd door de Zweedse onderzoeksraad Forte,9 richtte zich op de eerste uitkomsten van het nieuwe beleidskader. Mede daardoor heeft Teodorescu veel contacten gelegd, zowel onder woonwagenbewoners als beleidsmedewerkers, politici en andere sleutelinformanten. Voor deze verkenning zijn nogmaals negen woonwagenbewoners en vier sleutelinformanten geïnterviewd en met vertegenwoordigers van meerdere belangenorganisaties gesproken, zoals Woonwagenbelangen Nederland (WWBN), Vereniging Sinti, Roma en Woonwagenbwoners (VSRWN) en Vereniging Behoud Woonwagen Cultuur.

1.3 Leeswijzer

De verkenning bestaat uit vier hoofdstukken en zal na deze inleiding eerst een historisch overzicht van het woonwagenbeleid door de jaren heen bieden. Dit is van belang om niet alleen het wantrouwen onder woonwagenbewoners ten opzichte van de overheid beter te begrijpen, maar ook om te verhelderen hoe de relatief achtergestelde positie en het maatschappelijk isolement goeddeels voortvloeien uit het gevoerde beleid. Uit dit hoofdstuk volgen ook de antwoorden op de vragen Q1 en Q2. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 dieper worden ingegaan op het beleid dat na 2018 is gevoerd en de consequenties hiervan voor de woonwagenbewoners [Q3]. Dit hoofdstuk toetst ook de

1 Inleiding 5

2 Een eeuw

woonwagenbeleid

Het Nederlandse woonwagenbeleid heeft in de afgelopen eeuw veel collectief leed veroorzaakt. Het beleid heeft directe en blijvende gevolgen gehad voor de belangrijkste pijlers van de woonwagencultuur: de woonvorm, familieverbanden en de trekvrijheid. De uitwassen van het gevoerde beleid, zoals het verplicht concentreren van trekkende gemeenschappen, het opzichtig samenwerken met het naziregime,10 het opdringen van nieuwe woonwagenvormen en – recentelijk nog – het laten verwijderen van standplaatsen, moeten daarom in samenhang gezien worden met diepgeworteld institutioneel antiziganisme en territoriale stigmatisering.

tot uiting in het discrediteren van lichamelijke en fysieke kenmerken en het versterken van stereotiepe (groeps)eigenschappen. Stigmatisering is logischerwijs een essentieel onderdeel van antiziganisme. Bij een territoriale stigma wordt de fysieke ruimte opgebroken in waardige en onwaardige plekken. Die onwaardige plekken vertegenwoordigen in publieke discoursen sociale desintegratie en gevaar en roepen daarom ook op tot het desinvesteren in deze gebieden en overgaan tot correctief handelen.15 Dit proces wordt dikwijls versterkt door fictieve en selectief gekozen projecties van negatieve ontwikkelingen. Daardoor maakt het vaak niet eens meer uit of de desbetreffende plek daadwerkelijk verpauperd is, te kampen heeft met hoge criminaliteitscijfers of onder armoede gebukt gaat. De geschiedenis van territoriale fixatie en het volhardende antiziganisme wordt verder toegelicht in de volgende paragrafen.

2.1 De Eerste woonwagenwet (1918-1968)

Met antiziganisme wordt stereotypering, stigmatisering en discriminatie van o.a. Roma, Sinti, Kale en Reizigers bedoeld. Hierdoor ontstaat een uniform en abject beeld van deze groepen. De groepen zijn vanuit een cultureel, linguïstisch en religieus oogpunt bezien zeer divers, maar hebben wel gemeen dat ze al eeuwenlang te lijden hebben onder uitsluiting en animositeit. De sterke vooroordelen over deze groepen, zoals een hoge mate van criminaliteit, het ontduiken van burgerlijke plichten of een werkschuwe mentaliteit zijn in het collectieve geheugen gesleten. Volgens politicoloog Aidan McGarry12 kan institutioneel antiziganisme verstaan worden als een irrationele angst met politieke middelen. Die middelen variëren van arbeidsmarktdiscriminatie en ruimtelijke concentratie (segregatie) tot ontrechting en vervolging.13 Ook in Nederland is institutioneel antiziganisme een belangrijke verklaring voor het repressieve en wantrouwende handelen ten opzichte van woonwagenbewoners (en andere Roma-groepen).

Politicoloog James Scott stelt in Seeing like a State16 dat vroegmoderne Europese natiestaten meer grip wilden krijgen op het maatschappelijk leven en het land steeds meer indeelden in vooraf bepaalde plannen en voorschriften. Deze ontwikkeling ging gepaard met de opkomst van het utilitarisme, de filosofie die “algemeen” nut tot het voornaamste doel stelt. Hoe “nut” eruitziet en voor wie iets “nuttig” is, waren vragen die vooral waren weggelegd voor politici, bestuurders en andere belangrijke economische en technische actoren. Op die manier werd de ruimte in steeds grotere mate een directe afspiegeling van een normatieve en abstracte interpretatie van de werkelijkheid. Scott maakt dit duidelijk aan de hand van een analyse van de vroegmoderne landbouwontwikkelingen, waarmee bepaalde flora of fauna verheven werden tot respectievelijk grasland, timmerhout en vee terwijl de meeste andere soorten gedeclasseerd tot onkruid, roofdieren of ongedierte. Met deze utilitaristische blik kon “ontwikkeling” dus afgelezen worden in o.a. kaarten en statistieken.

Daarnaast wordt in dit hoofdstuk duidelijk hoe territoriale stigma’s rond woonwagencentra niet alleen door overheidsbeleid gecreëerd zijn, maar ook worden geïnstrumentaliseerd om een gevoel van urgentie op te wekken en vervolgens daadkrachtig ingrijpen te rechtvaardigen. Het territoriale stigma reikt volgens socioloog Loïc Wacquant14 verder dan de interactionistische theorie rond stigma (vanuit de psychologie). In laatstgenoemde wordt gesteld dat stigma een coherent mensbeeld opbreekt in waardige en onwaardige groepen. In deze oorspronkelijke interpretatie komt stigma hoofdzakelijk

Deze utilitaristische blik op de werkelijkheid werd ook doorgetrokken naar woonvormen en burgerschap.17 De eerste Woningwet uit 1901 maakte bijvoorbeeld onderscheid tussen bewoonbare woningen en krotten. De Bedelarijwet uit het jaar erna maakte bedelen “en aanverwante” activiteiten strafbaar en maakte dus onderscheid tussen wettige en onwettige vormen van arbeid. De lagere sociaaleconomische klassen dienden door middel van scholing en andere verworvenheden op een hoger cultureel en moreel niveau gebracht te worden. Deze sociaal-politieke koers kan niet geheel los

11

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 6

worden gezien van een groeiende angst voor sociale disintegratie en zelfs politieke omwentelingen.18 Het is niet geheel onverwacht dat de ambtenaren, met de geldende Woning- en Bedelarijwet in het achterhoofd, woonwagens als een ongeschikte woonvorm beschouwden en de rondreizende bewoners als erbarmelijke landlopers die wars waren van moderniteit. De ARP-politicus en ex-premier Abraham Kuyper beschreef woonwagenbewoners zelfs als parasieten; groepen die meer verteerden dan produceerden en daarom in isolement moesten leven. In deze denktrant komen dan ook groeps- en territoriale stigma’s duidelijk tot uiting. Jurist Lau Mazirel stelde over deze openlijke vormen van institutioneel antiziganisme dat dit niet zozeer voortkwam uit breed gedragen opvattingen onder de Nederlandse bevolking, maar dat het eerder een dominante zienswijze in beleidskringen was. Er was wel sprake van alledaags racisme, maar, zo stelde Mazirel, de nog negatievere houding ten opzichte van woonwagenbewoners en andere Roma-groepen werd juist aangewakkerd (“opgedrongen”) door de overheid.19 In 1903 werd een staatscommissie in het leven geroepen die moest onderzoeken hoe slecht het gesteld was met rondreizende, in woonwagens en -boten wonende groepen.

De uitkomsten die deze commissie publiceerde in 1911, waren weinig schokkend: er bevonden zich op dat moment ongeveer 600 woonwagens in Nederland met een totale woonwagenbevolking van circa 2.800 personen. Van alle wagens werden 200 aangeduid als “krot”. Onder de woonwagenbewoners zouden “slechts” 140 alcoholist zijn (“misbruik van sterken drank”) – iets dat de commissie blijkbaar verrast had. Verder werden 800 personen beticht van bedelarij. Dit getal is opmerkelijk – en ronduit onjuist – aangezien ook dagloon en venten daaronder werden geschaard. De commissie beschouwde dit als “het verkrijgen van een middel van bestaan” langs een “niet geoorloofden weg.”20 Historicus Ben Sijes schrijft over de commissie dat die nooit contact heeft gehad met de woonwagenbevolking. De “matige” opvoeding van de kinderen, lage schoolgang en het “verwaarloozen [van] alle eischen van zindelijkheid” werden alarmerend genoeg geacht door bewindslieden en parlementariërs om opdracht te geven voor het opstellen van de Eerste woonwagenwet. Hierin werden woonwagenbewoners gelijkgesteld aan andere “klaplopers”. Toch besloot men wel dat er voor woonwagenbewoners standplaatsen moesten komen. De nieuwe woonwagenwet verplichtte Gemeenten om standplaatsen aan te bieden aan woonwagenbewoners die in het bezit waren van een aanvaardbare woonwagen.

Gemeenten dienden die aanvaardbaarheid te toetsen aan de hand van nauwkeurige afmetingen. Dit leverde ook direct twee problemen op. Allereerst waren er maar weinig woonwagens die aan deze nieuwe afmetingen voldeden. Daarnaast bleken er nauwelijks ambtenaren te zijn die ook daadwerkelijk bereid waren deze nauwkeurige berekeningen uit te voeren.21 De woonwagenwet, die uiteindelijk in 1918 verscheen, had aanvankelijk weinig effect. De klassieke ambachten en het venten bleken tot aan de Tweede Wereldoorlog onverminderd populair22 en het aantal woonwagens steeg ook sterk: van 988 in 1918 naar 2722 in 1938.23 De oorlog kwam als een enorme klap voor de woonwagenbewoners en hun cultuur. In eerste plaats voor de groep met Sinti en Roma-achtergronden, waarvan een deel is gedeporteerd na de ‘centrale aanhouding’ van alle in Nederland verblijvende ‘zigeuners’ op 16 mei 1944.24 Wat verder wrang is aan de oorlogsjaren, is dat het fundament voor het naoorlogse woonwagenbeleid door de Nazi’s en diegenen die met hen collaboreerden is gelegd. De Duitse bezetter introduceerde een totaal trekverbod en zette in op grote regionale kampen en de assimilatie van ‘asociale’ woonwagenbewoners. De Rijksoverheid zou na de bevrijding het restrictieve beleid gewoon voortzetten. Dit kwam deels door de grote invloed die experts en ambtenaren die in de oorlogstijd actief waren, bleven behouden.

Of zoals Mazirel en Sijes het stelden: repressief beleid kon moeilijk verdwijnen als dezelfde personen aan de knoppen bleven draaien.

2.2 De Tweede woonwagenwet (1968-1999)

Voorafgaand aan de Tweede woonwagenwet, hebben meerdere commissies en subcommissies zich gebogen over wat men het ‘woonwagenprobleem’ bleef noemen. Het nieuwe beleid diende met ‘oplossingen’ te komen. Wat de problemen waren, blijft in de meeste teksten impliciet. Wel wordt meermaals (zonder voorbeelden of bewijs te leveren) gewezen op de onvoorziene consequenties die de zogenaamde onzedelijke, onhygiënische en asociale leefstijl met zich mee kon brengen. Dit waren de conclusies van een staatscommissie uit 1949-1952, onder leiding van Mr. H. M. de Vries. De belangrijkste conclusies van deze commissie waren dat: (1) een totaal trekverbod noodzakelijk was; (2) woonwagens verder geconcentreerd dienden te worden in regionale woonwagencentra; (3) er effectieve politiesurveillance moest komen rond die centra; en (4) er een apart woonwagenscholenstelsel moest worden opgericht. In de

2. Een eeuw woonwagenbeleid 7

handelingen van de Tweede Kamer uit die periode valt op dat Kamerleden het roerend eens waren met deze conclusies en hoge verwachtingen hadden van de nieuwe wet. Zo valt te lezen dat Kamerleden stelden dat als men “in de toekomst [van] het woonwagenprobleem (sic!) verlost wil worden, dan zal men thans niet mogen terugdeinzen voor een doeltreffende wettelijke regeling en voor uitgaven, waarbij de kost voor de baat uit gaat.’25 Toch zou het nog tot 1964 duren voor er concreet werk zou worden gemaakt van de Tweede woonwagenwet. Een nieuwe staatscommissie besloot uiteindelijk dat veel van de plannen uit 1952 overgenomen konden worden, maar dat de reizende woonwagenfamilies (op dat moment geschat op 40% van de populatie), op een geleidelijke manier tot een sedentair leven zouden worden bewogen. Woorden als “woonwagenkamp”26 en “trekverbod” verdwenen uit de officiële stukken, maar veel van de overtuigingen en vooroordelen bleven overeind. Zo bleef de focus op handhaving onverminderd groot, zouden alle regionale centra omheind moeten worden door hekken of muren, kwam er in de plannen bij iedere ingang een slagboom en zouden alle kinderen naar speciale ‘BLO-scholen’27 gaan. Deze BLO-scholen stonden veelal bekend om het relatief lage niveau.

Oudere woonwagenbewoners die door Teodorescu geïnterviewd zijn, gaven aan dat kinderen leerden lezen en schrijven, maar niet gestimuleerd werden door te leren en vaak op hun veertiende van school gingen. Een Amsterdamse woonwagenbewoner omschreef het niveau en gebrek aan ondersteuning als volgt: Je ging er … op je veertiende af en je werd daar ook niet gestimuleerd door te leren. Je deed je schooltijd van je zevende tot veertiende en de meesten gingen bij moeder thuis werken of ergens een baantje en de jongens gingen met de vaders mee venten. Maar veertien was wel de max grens dat je op dat kampschooltje zat en bij normaal gedrag kon je lezen en schrijven. (Sintezza, vrouw, 60-64 jaar, 2021).

Daarnaast deed het afstammingsbeginsel zijn intrede, wat inhield dat standplaatsen alleen nog gebouwd zouden worden voor de doelgroep; de Reizigers, Sinti en kermis-, circus exploitanten en vooroorlogse Roma. Toenmalig minister Klompé wees in de jaren 60 ook op de noodzaak om deze groep te laten integreren. Dat woonwagenbewoners al generatieslang onderdeel waren van de Nederlandse samenleving werd door deze regering volledig genegeerd. De integratie, waar Klompé het over had, diende de woonwagenbewoners te verlossen van de hardnekkige ‘gettomentaliteit’.28 De integratie moest plaatsvinden in ruimtelijk gesegregeer-

de locaties, waar kinderen naar aparte, scholen met een lage status gingen en waar, door de clustering van families, mensen met hetzelfde beroep of ambacht bij elkaar gingen wonen. Deze ontwikkelingen leidden, samen met een de facto trekverbod, tot een enorme armoedeval, en daardoor nam het aantal bijstandsaanvragen sterk toe. Een woonwagenbewoner die op het grote regionale woonwagencentrum van Tiel heeft gewoond, vat deze periode in soortgelijke woorden samen, maar stelt ook vast dat er nu zelfs met enige (bitterzoete) weemoed aan deze tijd wordt teruggedacht: [T]wintig slagers bij elkaar [plaatsen] in een straat [zou] ook niet handig [zijn]. Het was dus een doffe ellende, want de mensen stonden daar ook onder dwang …, hadden al snel geen klandizie meer …, [en] werden [daardoor] al snel arm. Maar als je nu zegt, willen jullie een kampje van 50 standplaatsen, een kerkje erop en een sloopterrein? ze zouden er een moord voor doen nu. Maar vroeger was het andersom en dat is die indoctrinatie van de overheid die haar vruchten afwerpt op dat gebied. Wat we ooit afwezen, zouden we nu omarmen. (Reiziger, man, 55-59 jaar, 2021).

In 1975 publiceerde het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) een nieuwe Nota Woonwagenbeleid29 waarin het stelde dat de regionale centra, waar er inmiddels al 45 van waren gebouwd (naast 125 kleinere centra),30 vanuit beleidsoogpunt mislukt waren. De achterstandssituatie en het toegenomen wantrouwen hebben ertoe geleid dat het departement de ‘integratiedoelstellingen’ van minister Klompé niet meer haalbaar achtte in de grote centra. CRM erkende dat er door de “concentratie” een “sterkere economische concurrentie ontstond” op de woonwagenlocaties en daardoor meer sprake was van armoede en onderlinge spanningen. Deze conclusie lag dus in lijn met bovenstaand interviewfragment. CRM stelde voor om naar een “prompte” en “samenhangende aanpak” te bewegen, waarmee de Rijksoverheid effectiever zou kunnen optreden tegen zowel de “onwerkbare” opzet van woonwagencentra als de zwakke sociaaleconomische positie van de bewoners. Ook sprak CRM voor het eerst over tekorten en maakte een prognose die voor de periode 1975-1985 ten minste 2.400 standplaatsen inschatte, bovenop de bestaande 4.350 standplaatsen. Het rondreizen daalde echter gestaag verder. Hoewel een trekverbod niet is opgenomen in de Tweede woonwagenwet, zijn wel allerlei wettelijke belemmeringen opgelegd die het rondtrekken buitengewoon lastig maakten.

Er dienden bijvoorbeeld lokale verordeningen aangevraagd te worden bij elke gemeente waar men wilde venten of familie wilde bezoeken. Later, vanaf de jaren zeventig en tachtig, zouden de ministeries van CRM en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) gesubsidieerde

2. Een eeuw woonwagenbeleid 8

woonwagens aanbieden waarvan de afmetingen zo bepaald waren dat ze niet meer zonder speciale vergunning de weg op mochten. De overheid liet deze woonwagens in groten getale bouwen en drong zo betaalbare maar onverplaatsbare woonwagens op aan de populatie, ook aan de groepen die nog rondtrokken.31 32 Tegelijkertijd bleven hardnekkige stigma’s gereproduceerd worden door politici en bestuurders. Zo stelden Rijksambtenaren dat de zwakke sociaaleconomische status van veel woonwagenbewoners “terug te voeren [was] tot een mentaliteitskwestie”, hetgeen volgens het ministerie betekende dat woonwagenbewoners “[on]voldoende gericht [waren] op het verrichten van geregelde werkzaamheden, met name in loondienst”.33 Ook in daaropvolgende nota’s34 zou integratie aangemerkt worden als mislukt. De grotere centra waren in de ogen van de beleidsbepalers inmiddels verworden tot kleine, geïsoleerde samenlevingen, waar de woonomstandigheden slecht waren en er maar weinig toezicht was op de lokale economische activiteiten. Er was hierbij weinig oog voor de hechte familierelaties, het sterke gemeenschapsgevoel en de positieve bijdragen aan plaatselijke samenlevingen. De vermeende isolatie diende snel aangepakt te worden door wat men “de verkleining c.q.

opheffing van de bestaande regionale woonwagencentra” noemde.35 De jaren daarop zouden in het teken staan van de zogenaamde deconcentratie van grote centra. Het aantal standplaatsen bleef gestaag doorgroeien naar bijna 9.000 legale en nog eens 700 gedoogde standplaatsen in 1999.36 Een krappe 20% van alle woonwagenbewoners was toen nog aan het reizen. Toch was het tekort volgens toenmalig staatssecretaris van Volkshuisvesting, Johan Remkes, verder toegenomen tot ten minste 2.500 standplaatsen.37 Er kan gesteld worden dat er maar weinig positiefs is voortgekomen uit de ‘integratie-doelstellingen’ van het nationale woonbeleid. Veel traditionele beroepen zijn in het nauw gedreven, de woonvorm zelf is sterk geïnstitutionaliseerd en een deel van de jongeren bleek genoodzaakt de woonwagenlocatie te verlaten door een chronisch tekort aan standplaatsen. Toch hebben beleidsbepalers de reden voor dit falen grotendeels afgeschoven op de woonwagenbewoners zelf en aan de onhoudbare situatie die in woonwagencentra zou zijn ontstaan. Beleidsbepalers hebben woonwagencentra dus voortdurend als onwaardige plekken gerepresenteerd en zelfs als een gevaar voor de samenleving. Al in de jaren tachtig werd daarom de roep om ‘normalisatie’ sterker in zowel politieke kringen als in de media.38 Vooral de woonvorm en woonlocatie van woonwagenbewoners kwam daarbij in het vizier van politici en bestuurders.

Als die

woonvorm genormaliseerd zou worden, zo was de gedachte, dan zou de aansluiting tot de samenleving een logisch gevolg zijn. Deze gedachte ligt in het verlengde van het proces van territoriale stigmatisering. De woonwagencentra werden stelselmatig als dysfunctioneel weergegeven en om sociaaleconomische achterstand, isolement en geringe participatie tegen te gaan, achtten de betrokken bestuurders en ambtenaren een strenge en correctieve aanpak onvermijdelijk. Woonwagencentra dienden te normaliseren – en daarmee dus volledig van opzet en gedaante te veranderen.

2.3 Decentralisatie, uitsterven en inkeer (1999-2018)

Normalisatie werd het richtsnoer voor het te voeren beleid vanaf 1999. Hoewel veel woonwagenbewoners er in voorgaande jaren tegen hadden gedemonstreerd, werd de decentralisatie een feit met het afschaffen van de Tweede woonwagenwet en was het woonwagenbeleid niet langer een landelijk beleidsterrein. Met de afschaffing werd de woonwagen niet langer beschouwd als afwijkende woonvorm, waardoor de zorgplicht van de Rijksoverheid verdween en die zich dus niet meer genoodzaakt zag om te voorzien in een passende woonvorm voor woonwagenbewoners. Dit beleid werd van meet af aan bekritiseerd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In 2001 benadrukte dit hof al dat de woonwagen niet zomaar gelijkgesteld kan worden aan iedere andere woonvorm. De woonwagen maakt immers een integraal onderdeel uit van de woonwagencultuur39 en kan daarom niet zomaar vervangen worden, zelfs niet wanneer haar inwoners door het hierboven gevoerde beleid niet langer actief zijn in ambulante beroepen (zie box 2). Het beleid was niet alleen in strijd met het oordeel van het EHRM, maar het beleid botste ook met verschillende andere geratificeerde mensenrechtenverdragen40 waarmee Nederland zich heeft gecommitteerd aan het beschermen van nationale minderheden. Al deze verdragen vormen samen met het nationale minderheidsbeleid en de Algemene wet gelijke behandeling het mensenrechtelijk kader.

Na 1999 bleek de gestage toename van het aantal standplaatsen niet langer door te zetten.41 Ook zouden vanaf dat moment tot aan 2018 nagenoeg geen behoefteanalyses meer uitgevoerd worden, waardoor de wooncrisis van de woonwagenbewoners feitelijk is versluierd.42 De grootste klap voor de woonwagengemeenschap kwam echter in 2006 toen VROM een ‘handreiking’43 naar de gemeenten opstelde en hen vijf mogelijke beleidsopties aanbood. Hiervan was de eerste, de nuloptie, erop gericht om woonwagens volledig uit te faseren. De tweede, het afbouwbeleid, was gericht op het terugbrengen van het

2. Een eeuw woonwagenbeleid 9

aantal standplaatsen naar een basisvoorraad. Verder had die tweede optie betrekking op het ruimtelijke herstructureren van woonwagencentra om ze daarmee aan te laten sluiten op het bestaande stratenplan. Ook gaf deze optie de mogelijkheid om op standplaatsen “reguliere woningen” te bouwen. Hoewel veel gemeenten in Nederland deze tweede optie niet als zodanig erkennen, worden zowel optie één als twee door woonwagenbewoners aangeduid als uitsterfbeleid. De eerste was daar explicieter en rigoureuzer in, maar – zo stellen veel woonwagenbewoners – als in een gemeente de basisvoorraad wordt teruggebracht en daar ook nog eens reguliere woningen verschijnen, dan is ten minste gedeeltelijk sprake van het laten uitsterven van de woonwagencultuur. Het normalisatiebeleid richtte zich niet alleen op de woonvorm. De overheid vond dat er een beschavingsslag te maken viel en er betere naleving van wet- en regelgeving moest komen. Binnen gemeenteraden en zelfs de Tweede Kamer groeide de onvrede over zogenaamde contra-legemhandelingen. Deze afspraken zijn vanaf de jaren tachtig door de belastingdienst en sociale diensten met woonwagenbewoners gemaakt. Het betekende bijvoorbeeld dat er was overeengekomen om woonwagenbewoners lagere belastingtarieven aan te bieden. De politiek viel met name over de mogelijke schending van het gelijkheidsbeginsel, waarmee een groep (i.e.

woonwagenbewoners) gunstiger zou zijn behandeld dan de rest van de Nederlanders. In de politiek werd dan ook al snel gesproken over fiscale vrijplaatsen en in 2004 werd door de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer meegedeeld dat er een einde zou komen aan het “fiscale vrijplaatsenbeleid”.44 Woonwagenbewoners kwamen veel meer in het vizier bij verschillende diensten en voelden zich daardoor overmatig gecontroleerd. Dit werd ook veelvuldig aangehaald in interviews. Een woonwagenbewoner geeft een voorbeeld van deze overmatige controle, waaraan de gemiddelde Nijmegenaar niet wordt onderworpen:

den met, respectievelijk, sporadische en regelmatige controles. Wat die overtredingen exact inhielden, maakte de VROM-Inspectie niet duidelijk, maar het moet gezocht worden in de domeinen bouw, ruimtelijke ordening, milieu, Leerplichtwet, werk en bijstand en openbare orde. Hoewel dit niet alleen vaag is, past dit ook goed in het beeld dat de overheid over de afgelopen eeuw van de woonwagenbewoners heeft gecreëerd.47 Of het nou Abraham Kuyper was, die woonwagenbewoners openlijk tot parasieten degradeerde, Kamerleden die over gettomentaliteit spraken of de vrijplaatsenretoriek van de afgelopen twee decennia, er is een continuïteit in het collectief beschuldigen en straffen van de groep. Dit zijn uitkomsten van institutioneel racisme en zorgen ervoor dat de groep structureel voorgesteld wordt als een probleem voor de overheid en maatschappij. Een Tielse woonwagenbewoner onderstreept hoe stigmatiserend dit in haar ogen is: Je had in Tiel wel 12 tot 13 kampjes en volgens VROM waren acht daarvan zogenaamde vrijplaatsen. Burgers [omwonenden] komen dat ook snel te weten en vullen die rapportages zelf [verder] in. Mijn kinderen gaan naar school, worden erop [vrijplaatsindicatie] aangekeken, wij ook in supermarkten en buurthuizen … Je komt dus te wonen in een ongelooflijk gestigmatiseerde omgeving, puur door zo’n overheidsrapport. (Reiziger, vrouw, 41-45 jaar, 2023).

Je had hier de Bibop en Rotterdamwet [zie §3.2] en toen bijvoorbeeld mijn neef een mooie nieuwe wagen kocht, moest hij alles opgegeven, zelfs bonnetjes van gordijnen. Dat is die [Wet] Bibob.45 Je bent gewoon constant in hun [overheidsdiensten] vizier. (Reiziger, man, 35-39 jaar, 2022).

Het collectief straffen vond allereerst plaats door het weghalen van standplaatsen en vervangen van woonwagens voor reguliere woningen, maar dit historisch overzicht heeft ook aangetoond dat in steeds grotere mate overgegaan werd tot het op grote schaal monitoren van woonwagencentra op mogelijk illegale praktijken. Daar waar in de jaren zestig nog van ‘integratie’ gesproken werd, is men gaandeweg overgestapt op assimilatie en daarmee op het uitgummen van de woonwagencultuur. De VROM-inspectie bevestigde dit ook, die in 2009 aangaf dat na het intrekken van de Woonwagenwet al ongeveer 60% van de gemeenten begonnen was met het voorbereiden of implementeren van “herstructureringsplannen”. Dit kwam dikwijls neer op het verplaatsen of vervangen van woonwagens (voor woonwagenhuizen) en het inkrimpen of zelfs opheffen van woonwagencentra.

Boven op de verontwaardiging over contra-legembehandelingen, verscheen ook een vrijplaatsenonderzoek van de VROM-Inspectie46 en zij concludeerde dat ten minste 5% van alle woonwagenlocaties nog aangeduid kon worden als vrijplaatsen. Ook zou in 28% van alle locaties structurele overtredingen van de wet plaatsvinden. Dit verklaarde, zo stelde de Inspectie, waarom 68% en 23% van alle locaties te maken had-

Hoewel aan het begin van deze paragraaf wordt vermeld dat in 2001 al zorgen ontstonden bij het EHRM, zou het uiteindelijk tot 2017 duren voordat ook de regering tot inkeer kwam en bevattelijk werd voor de noodzaak van een ander beleid. Inmiddels hadden ook CERD, ECRI en de Nationale Ombudsman zich verdiept in het gevoerde beleid en allen keurden het ‘uitsterfbeleid’ in niet mis te verstane bewoordingen af.48 Ze stelden

2. Een eeuw woonwagenbeleid 10

dat zolang de overheid standplaatsen verwijderde, geen invulling gaf aan de grote tekorten en de trekvrijheid bleef belemmeren zij haar mensenrechtelijke verplichtingen niet naleefde. Onder die groeiende druk werd de overheid gesommeerd snel werk te maken van een nieuw beleidskader dat: (1) de regiefunctie teruglegt bij de Rijksoverheid; (2) het mensenrechtelijk kader leidend maakt; (3) de VROM-handreiking nietig verklaart; (4) leidt tot een toename van kennis over de woonwagencultuur op lokaal niveau, en; (5) een taakstelling neerlegt bij gemeenten om de standplaatsbehoefte in kaart te brengen. Het CVRM49 heeft daar nog aan toegevoegd dat een zogenaamde afstammingsregistratie weer geoorloofd is, om daarmee te inventariseren hoe groot de doelgroep is die op zoek is naar een standplaats en het toewijzen binnen de doelgroep te borgen. Hierbij is ook vastgesteld dat oud-woonwagenbewoners nog altijd tot de doelgroep behoren en dus ook uitzicht moeten krijgen op een standplaats. Inzake wachtlijsten, geeft CVRM aan dat het wenselijk is om aparte standplaatswachtlijsten op te stellen. Deze gedifferentieerde aanpak is geoorloofd doordat ongelijke gevallen ook ongelijke behandeling behoeven (zie box 1).

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), dat na de opheffing van VROM de portefeuille Wonen in beheer had gekregen, heeft opdracht gegeven tot het opstellen van een nieuw beleidskader. Deze verscheen uiteindelijk in 2018 en heeft alle bovengenoemde punten grotendeels overgenomen50 – al werden taakstellingen vervangen voor inspanningsverplichtingen.51 In het volgende hoofdstuk volgt een analyse van wat er sindsdien terecht is gekomen van de inspanningsverplichtingen. Toch willen we eerst nog aanstippen dat dit nieuwe beleidskader er niet was gekomen zonder het activisme en doorzettingsvermogen van de woonwagenbewoners zelf. Al decennialang strijden zij voor acceptatie van hun wooncultuur en destigmatisering van de woonwagenlocaties waarin zij leven. In de sociologische en stadsgeografische literatuur wordt dit proces ook aangeduid als territorial struggles, oftewel een emancipatoire strijd voor de acceptatie en ondersteuning van een precaire gemeenschap en de ruimtes die zij bewoont.52

2. Een eeuw woonwagenbeleid 11

3 Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen Een van de eerste daden van de Rijksoverheid na de invoering van het nieuwe beleidskader was om opdracht te geven voor een nulmeting. Men wilde in kaart brengen hoeveel standplaatsen Nederland op dat moment telde. Dit onderzoek is uitgevoerd door onderzoeksbureau Companen,53 net als de daaropvolgende herhaalmetingen. Uit de tweede herhaalmeting, die in oktober 2023 is gepubliceerd, blijkt dat er in de afgelopen vijf jaar maar 49 standplaatsen zijn bijgebouwd. Onderzoeksbureau Companen geeft ook aan dat het daadwerkelijke aantal standplaatszoekenden in de duizenden ligt. Dit lage aantal toont aan dat het nieuwe beleidskader nog altijd niet levert en rechtmatigheid niet automatisch tot rechtvaardigheid leidt. De onvrede onder woonwagenbewoners over deze gang van zaken is kenbaar gemaakt door de Vereniging Sinti, Roma en Woonwagenbewoners (VSRWN) aan de NCDR. Dit hoofdstuk gaat in op het woonwagenbeleid van na 2018 en de pijnpunten die daaruit voortkomen.

3.1 Standplaatsentekorten en onvoldoende uitbreidingsplannen

Het aantal standplaatsen in Nederland is minimaal toegenomen. Daarbij moet bovendien de kanttekening geplaatst worden dat niet alle gemeenten de woonwagenwoningen54 rapporteren bij de metingen van onderzoeksbureau Companen. Voorbeelden hiervan zijn de gemeenten Gemert-Bakel, Leiden of Waddinxveen. Het is een heikel punt, want er is jurisprudentie die vaststelt dat stenen woningen op woonwagencentra niet meer als alternatief voor een standplaats en een woonwagen mogen worden beschouwd. Dat wil zeggen dat deze woningen onttrokken kunnen worden aan de totale standplaatsenvoorraad. Voor de komende zeven jaar liggen er plannen klaar om 1.028 nieuwe standplaatsen te realiseren, maar een bevredigend antwoord op de daadwerkelijke vraag van ten minste 4.000 standplaatsen blijft daarmee echter uit. De ondermaatse uitbreidingsplannen kunnen niet helemaal als een verrassing komen, aangezien de Rijksoverheid met het nieuwe beleidskader na heeft gelaten om een centrale regierol op zich te nemen, ook al blijft het Rijk de eindverantwoordelijke voor

het waarborgen van het fundamenteel recht van woonwagenbewoners op hun culturele identiteit.55 Er is in de loop van de tijd een lappendeken aan beleidsvormen ontstaan..56 Niet iedere gemeente voert een behoefteonderzoek uit (zie §3.2) en slechts een kleine minderheid gaat over tot het geven van daadwerkelijke invulling aan de bestaande vraag. Uitzonderingen daargelaten, geven de meeste gemeenten aan dat ze, gezien de schaarste aan ruimte en gezien de algemene woningnood, niet aan de gehele woonvraag van woonwagenbewoners kunnen voldoen.57 Meerdere instanties hebben echter al vastgesteld dat ruimtelijke schaarste niet als argument mag worden gebruikt om niet te voldoen aan de bestaande behoefte. Daarnaast springt in het oog dat gemeenten als Nijmegen58 of Amsterdam59 wel het (grootste deel van het) algemene woningtekort willen wegwerken, maar slechts een fractie van de standplaatsentekorten.60 61 Dit lijkt in tegenspraak te zijn met het nationale beleidskader dat stelt dat er voldoende standplaatsen moeten bestaan om de “effective enjoyment of rights”62 te garanderen voor de woonwagenbewoners. Of, in andere woorden: door genoeg standplaatsen bij te bouwen, kan voldaan worden aan het woongenot van de woonwagengemeenschap.

Dit wordt ook een positieve inspanningsverplichting genoemd, waarbij de overheid de wooncultuur dient te ondersteunen door deze levensstijl actief te faciliteren.63 Nu blijkt echter dat de wachttijd voor standplaatsen in veel gemeenten ver boven de 10 jaar ligt. Met de 1.028 standplaatsen die in het verschiet liggen, lijken wachttijden niet terug maar juist op te zullen lopen. Dit biedt een ongunstig vooruitzicht aan inwonende jongeren en “spijtoptanten”, die door deze tekorten vaak niet (of pas op late leeftijd) zelfstandig in een woonwagen kunnen gaan wonen. Woonwagenbewoners zijn dan ook niet te spreken over het beleid dat is gevoerd na 2018 en het gebrek aan urgentie. Die urgentie is, volgens velen, nu wel voor de algehele wooncrisis, zoals ook deze woonwagenbewoner stelt: Het is bar voor ons, oud-woonwagenbewoners kunnen niet terug en kinderen wonen in schuurtjes. We krijgen ook continu de vergelijking met de algemene woonvoorraad, dat er overal crisis is. En dat klopt ook, maar dan heb ik: kijk ook naar onze historie. Altijd maar opgejaagd, weggejaagd, gedeporteerd, geconcentreerd, gedeconcentreerd, uitsterfbeleid. Hebben de burgerkinderen [kinderen die in huizen wonen] dat ook meegemaakt? Ik vind het sneu dat jongeren moeten wachten, maar dat is de uitkomst van 10 jaar wanbeleid. Ons woonbeleid daarentegen is nooit goed geregeld. (Reiziger-Sinto, man, 60-64 jaar, 2022).

Van uitsterf- naar uitstelbeleid: Woonwagenbewoner zoekt nog steeds standplaats 12

De VNG64 stelt voor om wachttijden te koppelen aan een referentiebeeld van een (sociale) huurwoning in een aangrenzende buurt, om zo een realistisch doel vast te stellen. Dit klinkt pragmatisch maar kan ook betekenen dat de wachttijden in gemeenten als Landsmeer of Purmerend boven de 20 jaar kunnen komen te liggen.

ken en voor voormalig woonwagenbewoners die in de afgelopen decennia (vaak noodgedwongen) in stenen huizen zijn gaan wonen. Twee woonwagenbewoners leggen uit hoe het is om in een omgebouwde schuur (op de woonwagenlocatie) of te lang en in een te kleine toercaravan te wonen:

De enorme tekorten aan sociale huurwoningen kunnen grotendeels toegeschreven worden aan het gevoerde beleid van de afgelopen decennia. De tekorten kwamen niet stom toevallig tot stand, maar zijn een logisch gevolg van eerdere politieke keuzes; keuzes die het beeld van de ooit zo geroemde Nederlandse volkshuisvesting aanzienlijk hebben geschaad. Door het gevoerde beleid is er een enorme krapte ontstaan, de kwaliteit van (met name) sociale huurwoningen is achteruit gegaan en dakloosheid is toegenomen.65 Mede daardoor is het recht op huisvesting, zoals bepaald in artikel 22, lid 2 Grondwet,66 in het geding gekomen voor miljoenen Nederlanders. De koppeling van het standplaatsentekort voor woonwagenbewoners met sociale huurwoningen is daarom problematisch. Woonwagenbewoners zijn al vele decennia achtergesteld. Dat maakt het onredelijk om de wachttijden voor standplaatsen te koppelen aan een van de meest evidente indicatoren van de wooncrisis: de opgelopen wachttijden voor sociale huurwoningen.

Ja, het is natuurlijk geen woonwagen en die zou ik graag willen aanschaffen maar het is al goed dat ik op het kamp ben … Ook werk ik in de thuiszorg, dus zo maar een woonwagen of standplaats kopen zit er ook niet in … Maar ik kan niet ergens anders wonen. Ik heb in een huis gewoond … en dat was voor mij de allerlaatste bevestiging dat ik simpelweg niet buiten het kamp kan wonen. Ik maakte het helemaal knus en na twee jaar wilde ik daar gillend terug naar het kamp; ik werd er extreem ongelukkig [in het huis], ik kan wel zeggen dat ik er depressief ben geworden. Wonen in een omgebouwde schuur is niet ideaal maar ik ben naast mijn opoe en moeder. En dat is al een geweldig gevoel. (Reiziger, vrouw, 30-34 jaar, 2022).

Bij dit alles moet opgemerkt worden dat er geen uniformiteit bestaat in de wachtlijsten die er in het land bestaan. Zo heeft de ene gemeente wel oog voor oud-woonwagenbewoners, terwijl in andere, zoals Amsterdam, het perspectief op een standplaats na drie jaar al verdwijnt. Die groep, die nog altijd wordt aangeduid als “spijtoptant”,67 wordt tot op heden na drie jaar buiten een woonwagencentrum te leven in de categorie “overig” geplaatst. De gemeente Amsterdam heeft zich voorgenomen deze harde grens te laten vallen, maar wil het niet met terugwerkende kracht ongedaan maken. Daardoor komt de gemeente tot een kunstmatig aantal van 19 “spijtoptanten” die zij de komende jaren aan een standplaats probeert te helpen. Ook in andere gemeenten zijn dit soort harde grenzen bepaald. Hierdoor blijven zelfs na 2018 slachtoffers van eerder gevoerd beleid in een uitzichtloze positie verkeren. Dit lijkt te botsen met het mensenrechtelijk kader, aangezien de gemeentes na 1999 honderden standplaatsen hebben opgeheven maar huiverig zijn voor het terugbouwen van weggehaalde standplaatsen en uiteindelijk niet overgaan tot het volledig wegwerken van de bestaande standplaatsentekorten.68 Door de enorme tekorten en de geringe uitbreidingsplannen, blijft de situatie met name nijpend voor inwonende jongeren die graag snel een eigen woonwagen willen betrek-

[H]et blijft een werkelijkheid dat veel jongeren nog altijd in te kleine caravans of schuurtjes blijven wonen. Dat is ondermaats en leidt tot veel leed en emotionele schade. Men kan geen familie starten, men is bang voor de gemeente die ze mogelijk uitzet en het permanente gevoel dat ze constant als tweederangsburger behandeld worden. (Reiziger, man, 40-44 jaar, 2023).

Box 1. Verdiepende juridische vragen hoofdstuk 3.1 Mag de overheid in haar aanpak van de wooncrisis onderscheid maken tussen de woonvormen? Wat betreft de woonwagenbewoners moet (en niet mag) de overheid in haar aanpak van de wooncrisis een onderscheid maken. De overheid heeft, naast een negatieve verplichting, een positieve verplichting wat betreft het beschermen van de bijzondere woonvorm van woonwagenbewoners: d.w.z. het toegankelijk maken en behouden van deze woonvorm en het beschermen van de kwetsbare en achtergestelde woonwagencultuur. Die positieve verplichting omvat ook een gedifferentieerd huisvestingsbeleid van gemeenten waarbij een historisch gegroeide ongelijkheid gerepareerd kan worden. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EVRM) volgt dat woonwagenbewoners worden erkend als een minderheid en als een kwetsbare groep die speciale bescherming nodig heeft. Volgens diezelfde jurisprudentie maakt het gezamenlijk

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 13

wonen en leven in een woonwagen of caravan integraal deel uit van de culturele en etnische identiteit van woonwagenbewoners, ook daar waar er geen sprake meer is van een nomadisch bestaan en ook daar waar een woonruimte niet rechtmatig wordt bewoond of rechtmatig is gerealiseerd (zie hiervoor met name Winterstein tegen Frankrijk (EHRM, 17 oktober 2013, application no. 27013/07), Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk (EHRM, 18 januari 2001, application no. 27238/95) en Connors tegen het Verenigd Koninkrijk (EHRM, 27 mei 2004, 66746/01)). Deze levensstijl wordt in de jurisprudentie beschermd via het fundamenteel recht op eerbiediging van het privéleven, het familie- en gezinsleven en de woning - artikel 8 lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (het EVRM). Deze positie van het EHRM is in Nederland bevestigd door het College voor de Rechten van de Mens69 en, onlangs, nogmaals door de Hoge Raad in Nederland (zie Hoge Raad, 12 januari 2024, ECLI:NL:HR:2024:25. Lees vooral de uitgebreide toelichting van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, nummer: 22/04380, 10 november 2023). Hiermee staat dus vast dat woonwagenbewoners een bijzondere woonvorm hebben die onlosmakelijk is verbonden met hun cultuur en dat deze cultuur, vanwege een historisch gegroeide achterstand (zie §2 van deze verkenning), kwetsbaar is.

Wat betekent dit in termen van bescherming? Uit diezelfde jurisprudentie van het EHRM blijkt dat overheden zowel negatieve verplichtingen alsook positieve verplichtingen hebben bij het eerbiedigen van het fundamentele recht om te wonen volgens de culturele identiteit van deze groep. Echter, volgens het EHRM is dit niet een absoluut recht. Staten hebben het recht tot inmenging in dit recht (zie hieronder en zie artikel 8 lid 2 EVRM). Deze inmenging wordt toegestaan indien het in de wet is voorzien, een legitiem doel dient (zoals veiligheid, gezondheid of economische welzijn) en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Een inmenging kan noodzakelijk in een democratische samenleving zijn als zij aan een ‘pressing social need’ beantwoordt, en, in het bijzonder als de door de nationale overheid gegeven redenen om de inmenging te rechtvaardigen ‘relevant and sufficient’ zijn en de inmenging ‘proportionate to the legitimate aim pursued’ is. Een Staat heeft dus een beoordelingsmarge, met name bij het verlenen (of weigeren) van een toestemming of vergunning (minder bij uitzettingen). Grof samengevat, krijgt een overheid de ruimte om een afweging te maken tussen de individuele en de collectieve belangen. Die ruimte is breed, zo volgt uit de jurisprudentie van het EHRM.

Zo oordeelde het EHRM: “It is important to recall that Article 8 does not in terms recognise a right to be provided with a home. Nor does any of the jurisprudence of the Court acknowledge such a right …. This reinforces the Court’s view that the complexity and sensitivity of the issues

involved in policies balancing the interests of the general population, in particular with regard to environmental protection, and the interests of a minority with possibly conflicting requirements renders the Court’s role a strictly supervisory one (zie Chapman, par. 94). Met andere woorden, de positieve verplichting van artikel 8 EVRM gaat niet zover dat het een plicht creëert op grond waarvan de vraag naar standplaatsen daadwerkelijk gerealiseerd moet worden (is dus niet absoluut). Ook betekent dit niet dat het EHRM lokaal huisvestingsbeleid streng zal toetsen. Opvallend in dit kader was, tot de zaak Yordanov tegen Bulgarije (EHRM, 24 april 2012, application no. 25446/06), de positie van het EHRM wat betreft de relatie tussen artikel 8 EVRM en artikel 14 EVRM (verbod op discriminatie). Indien het EHRM consequent tot de conclusie komt dat woonwagenbewoners tot een bijzonder kwetsbare groep horen en dat hun woonvorm gelieerd is aan hun identiteit, dan zou verwacht worden dat een positieve plicht tot bescherming van deze groep ook meeneemt dat deze groep een speciale of bijzondere behandeling verkrijgt bij het beoordelen van een inmenging. Het EHRM vond, tot de zaak Yordanov, dat indien overheden speciaal of bijzonder beleid zouden moeten creëren en uitvoeren dit op gespannen voet zou kunnen staan met artikel 14 EVRM.

Zo werd in Chapman het volgende gevonden door het EHRM: Moreover, to accord to a Gypsy who has unlawfully stationed a caravan site at a particular place different treatment from that accorded to non-Gypsies who have established a caravan site at that place or from that accorded to any individual who has established a house in that particular place would raise substantial problems under Article 14 of the Convention. Ook was, zoals eerder geschetst en in lijn met het hiervoor gemelde, het EHRM tot en met Yordanov van mening dat zij de proportionaliteitstoets van een huisvestingsbeleid niet kon toetsen waardoor Staten een brede beoordelingsvrijheid hadden. Een eerste kentering wat betreft de positie van het EHRM wat betreft de beoordelingsvrijheid van Staten van het recht op inmenging en het niet beoordelen van lokale afwegingen bij huisvestingsbeleid zien we in een dissenting opinion in de zaak Connors. Hierin werd gesteld: Finally, we cannot agree with the view expressed by the majority that to accord protection under Article 8 to a Gypsy in unlawful residence in a caravan on her land would raise problems under Article 14 where planning laws continued to prevent individuals from setting up houses on their land in the same area (see paragraph 95 of the judgment). This approach ignores the fact, earlier acknowledged by the majority, that in this case

3. Een nieuw beleidskader en nieuwe uitdagingen 14

the applicant’s lifestyle as a Gypsy widens the scope to Article 8, which would not necessarily be the case for a person who lives in conventional housing, the supply of which is subject to fewer constraints. The situations would not be likely to be analogous. On the contrary, discrimination may arise where States, without objective and reasonable justification, fail to treat differently persons whose situations are significantly different… Met andere woorden, volgens deze ‘dissenting opinion’: (1) dienen lokale autoriteiten bij het creëren en uitvoeren van huisvestingsbeleid uitdrukkelijk rekening te houden met de belangen van deze kwetsbare groep, (2) dienen lokale autoriteiten bijzondere of speciale maatregelen te treffen om een historische achterstand recht te trekken en (3) wordt ten gevolge daarvan de beoordelingsvrijheid van overheden ingeperkt. Wat punt 2 betreft, dienen ongelijke zaken ook ongelijk behandeld te worden. Er is geen sprake van discriminatie indien een groep anders of ongelijk wordt behandeld en indien die groep kwetsbaar is mede door historische achterstelling. Daarentegen, door geen bijzonder of speciaal beleid te voeren voor deze groep, zal er mogelijkerwijze sprake kunnen zijn van discriminatie. In latere jurisprudentie, vanaf Yordanov, werd het standpunt van de dissenters in Connors formeel erkend door het EHRM.