RIS316440 Amare Bijzonder Complex 8 september 2023

2.3.4

Subsidiebeschikkingen

De gemeente verleent subsidies aan cultuurinstellingen via een subsidiebeschikking. Hier is een aantal verplichtingen aan verbonden. De meest cruciale factor voor het verwerven van de subsidie is de prestatienorm van de instelling. Alleen met voorafgaande toestemming van de gemeente is het geoorloofd dat de prestaties van de instelling afwijken van de hieronder genoemde prestatienorm(en).

De prestatienormen van het RO en het NDT schrijven voor hoeveel voorstellingen de instellingen jaarlijks minimaal moeten verzorgen. Hierbij wordt ook aangegeven hoeveel voorstellingen de instellingen minimaal in de eigen zaal moeten geven. Tevens bestaan eisen voor een minimaal aantal voorstellingen voor leerlingen van scholen in Den Haag en voor educatieve activiteiten in het primair en voortgezet onderwijs.

Naast de prestatienorm worden in de jaarlijkse subsidiebeschikking enkele andere verplichtingen opgenomen. Zo dienen de instellingen medewerking te verlenen aan de door de gemeente geïnitieerde jaarlijkse monitoring van aantallen activiteiten en bezoekers. Verder is elke instelling verplicht in haar externe communicatie Gemeente Den Haag als partner te vermelden. Op deze manier zorgt de Gemeente Den Haag ervoor dat de instellingen zich duidelijk met haar associëren.

De instellingen moeten ten slotte een inhoudelijke en financiële subsidieverantwoording afleggen op uiterlijk 30 april volgend op het jaar van de subsidieverlening. De financiële verantwoording legt

119 Brief Afdoening motie: ‘Een gezond ecosysteem voor de kunst’. Gemeente Den Haag, 5 januari 2021. Te raadplegen: RIS306694. 120 Evaluatie Meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021 – 2024 – Eindrapportage. DSP Groep BV, 2 november 2021. Te raadplegen:

RIS310440. 121 Amendement: Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024. Gemeente Den Haag, aangenomen in de raadsvergadering op

4 november 2020. Te raadplegen: RIS306685.

67

elke instelling af in de jaarrekening. In het inhoudelijke verslag dienen de volgende onderwerpen terug te komen: -

De positionering van de instelling.

-

Een beschrijving van de reguliere activiteiten, vergezeld van een ingevuld format met prestatiegegevens,

-

De visie en activiteiten op het gebied van maatschappelijk draagvlak en samenwerking.

-

De visie en activiteiten op het gebied van bedrijfsvoering en cultureel ondernemerschap.

-

De visie, doelstellingen en activiteiten op het gebied van diversiteit en inclusie.

-

Een beschrijving van de activiteiten op het gebied van cultuuronderwijs voor scholen.

-

De actuele bestuurssamenstelling.

Vanaf 2013 wordt van de instellingen gevraagd om hun visie, doelstellingen en activiteiten op het gebied van diversiteit (in culturele achtergrond, leeftijd, opleidingsniveau, seksuele geaardheid, gender, gezondheid, inkomen, werkervaring) te beschrijven in het jaarverslag.122 Vanaf 2021 wordt deze verplichting uitgebreid. Vanaf dat moment moeten de instellingen omschrijven welke vorderingen op het gebied van diversiteit zij hebben gemaakt. Wanneer geen vorderingen zijn geboekt moeten de instellingen omschrijven hoe zij deze alsnog willen maken. Bij onvoldoende voortgang vindt een gesprek met de gemeente plaats over dit onderwerp.123

2.3.5

Vergelijking subsidies Gemeente Den Haag en subsidies van andere overheden

Om een beeld te schetsen van cultuurbeleid van de gemeente is het nodig om te bezien welke keuzes worden gemaakt in de financiering van de instellingen. Daarnaast wordt de financiering in de Gemeente Den Haag vergeleken met die van andere gemeenten en met de cultuurfinanciering van het Rijk. Een aantal instellingen dat door de gemeente wordt gesubsidieerd heeft namelijk ook een subsidierelatie met het Rijk. Om deze reden is het belangrijk voor de gemeente welke keuzes het Rijk maakt.

Figuur 2.3 laat zien welk percentage van het totaal aangevraagde subsidiebedrag voor rekening van het NDT, het RO en Stichting Amare komt en welk percentage van het totale toegekende subsidiebedrag zij ontvangen. In de vier periodes nemen de instellingen een aangevraagd bedrag ter grootte van 13.9% tot 15,2% van het totaal aangevraagde subsidiebedrag voor hun rekening. Het subsidiebedrag dat de adviescommissies adviseren om deze instellingen te geven in de verschillende periodes varieert van 15,4% tot 17,9% van het volledige subsidiebedrag (zie Figuur 2.3).

122 Brief aan Nederlands Dans Theater: Subsidieverlening 2013 volgens het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2013 – 2016

‘Haagse Nieuwe’. Gemeente Den Haag, 18 december 2012. 123 Brief Subsidieverlening Residentie Orkest 2021. Gemeente Den Haag: 12 februari 2021.

68

Figuur 2.3: Toekenning subsidies RO, NDT en DMC/Stichting Amare, weergegeven als percentage van volledig cultuurbudget Gemeente Den Haag

2021 - 2024

€ 10.778.530 € 9.803.724 € 9.656.668

2017 - 2020

€ 9.841.820 € 8.476.688 € 8.551.688 € 9.598.829 € 7.675.440 € 7.675.440

2013 - 2016

€ 10.522.069 € 9.703.938 € 9.703.938

2009 - 2012

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Subsidieaanvraag als percentage van totaal van subsidieaanvragen van cultuurinstellingen in Den Haag Subsidieadvies als percentage van totaal geadviseerd cultuurbudget cultuurinstellingen Den Haag Definitief subsidiebedrag als percentage van het totaal aan subsidies voor cultuurinstellingen Den Haag Bron: Policy Research Corporation op basis van adviezen en meerjarenbeleidsplannen kunst en cultuur Gemeente Den Haag

In 2009 – 2012 valt het relatieve bedrag voor het RO, het NDT en DMC iets lager uit omdat het college besluit om het financieel kader na het advies van de adviescommissie te verruimen. Deze verruiming komt in relatief grote mate terecht bij andere instellingen.124 Ook in de beleidsperiode 2021 – 2024 wijkt de gemeente af van het advies van de adviescommissie. In 2020 kiest de gemeenteraad ervoor om bij acht grote cultuurinstellingen, waaronder het RO, het NDT en DMC 1,5% subsidiekorting ten opzichte van het geadviseerde bedrag toe te passen. Dit geld wordt besteed aan kleinere instellingen zodat het culturele aanbod breed, innovatief en divers wordt gehouden.125

Vergelijking met cultuurbeleid G4-gemeenten Nu duidelijk is welk deel van het cultuurbudget ten goede komt aan het RO, het NDT en DMC, is het belangrijk om de grootte van het totale budget in context te plaatsen. In het gemeentelijk cultuurbeleid geldt de vuistregel dat de cultuuruitgaven per hoofd van de bevolking groter zijn

124 Wonderlijke noodzaak: meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012. Gemeente Den Haag, 16 september 2008. Te

raadplegen: RIS157606. Raadsbesluit Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024. Gemeente Den Haag, 5 november 2020. RIS306137; Amendement Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024. Gemeente Den Haag, aangenomen in de raadsvergadering op 5 november 2020. Te raadplegen: RIS306685.

125

69

naarmate de stad groter is. Dit heeft te maken met het feit dat in grote steden vaker cultuurinstellingen gevestigd zijn die zich richten op een doelgroep die veel groter is dan de eigen gemeente. In kleinere gemeenten is dit minder vaak het geval.

In Figuur 2.4 zijn de uitgaven aan podiumkunsten vergeleken voor de G4-gemeenten. Uit de vergelijking blijkt dat van de G4-gemeemten de Gemeente Den Haag het minst uitgeeft aan podiumkunsten per hoofd van de bevolking (zie Figuur 2.5). Dit kan deels verklaard worden door het feit dat Amsterdam (873.000 inwoners in 2021) en Rotterdam (651.000 inwoners in 2021) een stuk groter zijn dan Den Haag (548.000 inwoners in 2021). De uitgaven aan podiumkunsten van de Gemeente Utrecht (359.000 inwoners in 2021) per hoofd van de bevolking zijn echter ook hoger dan die van Den Haag. Hieruit valt af te leiden dat andere G4-gemeenten relatief meer uitgeven aan podiumkunsten dan de Gemeente Den Haag. (zie Figuur 2.4).126

Om het beleid van de Gemeente Den Haag op een meer gedetailleerd niveau te kunnen vergelijken met andere gemeenten wordt elk van de cultuurinstellingen in Amare waar mogelijk vergeleken met instellingen in andere gemeenten.

Figuur 2.4: Uitgaven aan podiumkunsten van G4-gemeenten per inwoner (jaarlijks) € 120 € 100 € 80 € 60 € 40 € 20 €0 2017

2019 Utrecht

Amsterdam

2020 Den Haag

2021 Rotterdam

Bron: Policy Research Corporation op basis van CBS: detaillering cultuurlasten gemeenten en provincies 2017, 2019, 2020 en 2021

126 De onderzoeken die gebruikt zijn voor Figuur 2.5 worden uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Onderwijs Cultuur en

Wetenschap (OCW). De categorisering in typen cultuuruitgaven zorgt ervoor dat de onderzoeksresultaten voor verschillende gemeenten goed met elkaar vergeleken kunnen worden. Het betreft geen structureel jaarlijks onderzoek. Daarom zijn niet voor elk jaar data beschikbaar. OCW kiest ervoor deze opdracht aan het CBS te geven indien zij bovenop de bestaande datasets extra informatie nodig heeft om beleid op te baseren. Zie Detaillering cultuurlasten gemeenten en provincies 2020-2021. CBS, 11 november 2022. Te raadplegen: https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2022/45/detaillering-cultuurlasten-gemeenten-en-provincies-2020-2021.

70

De inkomsten van Stichting Amare zijn zichtbaar in Figuur 2.5. Duidelijk is dat de subsidies van de gemeente snel stijgen in het jaar dat naar Amare wordt verhuisd. Weinig culturele instellingen zijn vergelijkbaar met Stichting Amare. Voor een vergelijking van de exploitatie kan gekeken worden naar TivoliVredenburg. Deze stichting behaalde in 2022 €30,1 mln. directe inkomsten en ontving een bedrag van €9,6 mln. subsidie van de Gemeente Utrecht. Dat betekent dat TivoliVredenburg voor 23,6% van haar inkomsten afhankelijk is van de Gemeente Utrecht.127 Voor Stichting Amare geldt op dit moment dat zij voor ongeveer 41,2% van haar inkomsten afhankelijk is van de Gemeente Den Haag.

Figuur 2.5: Inkomsten Stichting Amare

€20.000.000 €18.000.000 €16.000.000 €14.000.000 €12.000.000 €10.000.000 €8.000.000 €6.000.000 €4.000.000 €2.000.000 €2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Subsidie gemeente Den Haag

Inkomsten van NDT en RO

Inkomsten KC

Eigen opbrengsten

Overige subsidies

Steunbijdrage Covid (Rijk)

Bron: Policy Research Corporation op basis van jaarverslagen DMC/Stichting Amare

Vergelijking met het Rijkscultuurbeleid Een laatste manier om het cultuurbeleid in Den Haag in context te plaatsen is het vergelijken van het Haagse cultuurbeleid met het Rijkscultuurbeleid. Hierbij wordt gekeken naar de keuzes die het Rijk maakt in vergelijking met de gemeente evenals de manier waarop het Rijk en de Gemeente Den Haag deze keuzes onderling afstemmen.

Net als de gemeente kent het Rijk vanaf de periode 2009 – 2012 een subsidiecyclus van vier jaar: de Basisinfrastructuur (BIS). Het uitgangspunt hiervan was dat op politiek niveau vooral zou worden gesproken over de uitgangspunten van het cultuurbeleid en niet over individuele instellingen. Verder

127 Jaarverslag TivoliVredenburg 2022. Stichting TivoliVredenburg, 23 mei 2023. Te raadplegen: https://www.tivolivredenburg.nl/wp-

content/uploads/2023/05/TivoliVredenburg-Jaarverslag-2022.pdf.

71

zou de Rijksoverheid voortaan alleen direct subsidie verlenen aan een beperkt aantal instellingen die samen een culturele basisinfrastructuur vormen. Hiermee wordt bedoeld dat de instellingen ofwel een vitale rol hebben in het regionale cultuuraanbod ofwel een landelijke functie.128

In de basisinfrastructuur zijn opgenomen:

-

Langjarig gesubsidieerde instellingen;

-

Vierjarig gesubsidieerde instellingen;

-

Fondsen.

Zowel het RO als het NDT worden aangemerkt als langjarig gesubsidieerde instellingen.129 Over de verhouding tussen breedtecultuur en topcultuur wordt gezegd dat de minister pleit voor een ketengedachte, namelijk: “een lopende lijn van kunstvakonderwijs via productiehuizen en een divers aanbod naar een kwalitatief hoge top. Geen hoge top zonder een brede basis.”

In de periode 2013 – 2016 ondergaat het beleid van het rijk inzake cultuur stevige aanpassingen. Vanaf 2013 wordt ruim €125 mln. op jaarbasis bezuinigd op de basisinfrastructuur.

Het rijk richt onder Staatssecretaris van Cultuur Halbe Zijlstra het beleid in volgens de volgende uitgangspunten:

-

De internationale top dient op hoog niveau te blijven, daarom wordt geen hoge korting toegepast op alle instellingen.

-

Ook regionale voorzieningen worden in staat gesteld kwalitatief hoogwaardig aanbod te blijven bieden; bij bezuinigingen worden erfgoed en bibliotheken zoveel mogelijk ontzien.

-

Productie gaat voor ondersteuning: daarom kiest het kabinet voor een sterkere bezuiniging op sectorinstituten en intermediairs in plaats van bijvoorbeeld op theatergezelschappen en musea.

-

De creatieve industrie krijgt ondersteuning vanwege de bijdrage aan economische ontwikkeling.

In feite betekent dit beleid dat het Rijk ervoor kiest om internationale topinstellingen te behouden en op amateurinstellingen of instellingen op de tweede rang te korten. In Den Haag heeft dit tot gevolg dat op het NDT als internationale topinstelling niet wordt gekort. De subsidie-inkomsten van het RO vanuit het Rijk vallen echter tussen 2012 en 2013, in het eerste jaar van de nieuwe beleidsperiode, terug met 24%.130 Deze terugval is kleiner dan de terugval van de subsidie van de Gemeente Den Haag voor het RO met 34 % (zie Figuur 2.6).

128 Ontstaan en ontwikkeling culturele Basisinfrastructuur Functies en subsidiecriteria. J. van der Leden, september 2021. Trends in

Kunst en Cultuur. Te raadplegen: https://www.boekman.nl/wp-content/uploads/2021/09/BmXtra_25.pdf. Subsidieplan Kunst van Leven 2009-2012: Bijlage Subsidieplan 2009 – 2012 alle toekenningen. R. Plassterk, 2008. Te raadplegen: https://catalogus.boekman.nl/pub/P08-004.pdf. 130 Ontstaan en ontwikkeling culturele Basisinfrastructuur Functies en subsidiecriteria. Jack van der Leden, september 2021. Trends in Kunst en Cultuur. Te raadplegen: https://www.boekman.nl/wp-content/uploads/2021/09/BmXtra_25.pdf. 129

72

Figuur 2.6: Inkomsten Residentie Orkest

€14.000.000 €12.000.000 €10.000.000 €8.000.000 €6.000.000 €4.000.000 €2.000.000 €2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Directe opbrengsten

Subsidies Gemeente Den Haag

Overige inkomsten en subsidies

Steunbijdrage Covid (Rijk)

Rijkssubsidies

Bron: Policy Research Corporation op basis jaarverslagen Residentie Orkest

De directeur van de afdeling Cultuur van de Gemeente Den Haag in de periode 2007 – 2016 (Broekhoff) bevestigt in zijn openbaar verhoor het beeld van de bezuinigingen in de periode 2013 2016:

“De rijksoverheid heeft fors bezuinigd, maar de gemeente heeft in die periode ook heel fors bezuinigd. De bezuiniging die de gemeente toen op de cultuursector heeft uitgevoerd, was 24%. Dat was heel hoog, hoger dan in andere steden. Dat was ook een moeilijke boodschap vanuit het college; dat heeft de heer Norder van de week ook toegelicht. Er werd fors bezuinigd op de cultuurbegroting en tegelijkertijd hebben we de ambitie voor een nieuw gebouw en willen we culturele hoofdstad worden. Dat was echt een lastige boodschap.”131

Na een periode van bezuinigingen treedt de Gemeente Den Haag in contact met het Rijk. Via een brief wordt in 2015 aandacht gevraagd voor de bekostiging van het RO op voldoende niveau.132 Tevens wordt benadrukt dat het vanwege de investering in een nieuwe huisvesting belangrijk is dat het Rijk perspectief biedt aan het NDT en het RO. Ook wordt aangegeven dat de dansbegeleidingstaak van het RO voor het NDT niet van de grond is gekomen omdat het Rijk een andere instelling subsidieert om de dansbegeleiding voor het NDT uit te voeren.

131 Openbaar verhoor Paul Broekhoff. 23 februari 2023, p. 18. Te raadplegen: RIS314763. 132 Brief Vooruitblik gemeente Den Haag op 2017-2020 in aanvulling op G9 brief van 24 april 2015. Gemeente Den Haag, 18 mei

2015. Te raadplegen: RIS283324.

73

De rijkssubsidies voor het RO stijgen in de periodes na 2013 – 2016. Het resultaat is dat de huidige jaarlijkse rijkssubsidie voor het RO op hetzelfde niveau is als in de periode 2009 – 2012, voorafgaand aan de bezuinigingen. Het totaalbudget van het RO laat zien dat het op een ander niveau opereert dan de drie grotere orkesten in Nederland. De totale structurele subsidie van het RO vanuit de verschillende overheden bedraagt €8.6 miljoen133, terwijl het Concertgebouworkest (€13.9 miljoen134), het Rotterdams Philharmonisch Orkest (€11.9 miljoen135) en de Philharmonie Zuidnederland (€11.7 miljoen136) aanmerkelijk meer subsidie krijgen. Dit bevestigt het beeld dat het RO niet functioneert als een internationaal toporkest, maar als een orkest met een landelijke of regionale functie. Uit de diverse meerjarenbeleidsplannen blijkt dat de gemeente wil dat het RO zich van deze symfonische orkesten onderscheidt op basis van samenwerking met partners zoals het KC en op basis van onderscheidende programmakeuzes.

De subsidies voor het NDT vanuit zowel het Rijk als de gemeente zijn de afgelopen vier subsidieperiodes stabiel gebleven (zie Figuur 2.7). Dit komt mede vanwege de positie van het NDT als internationale topinstelling. Binnen Nederland bestaat geen ander dansgezelschap van vergelijkbaar niveau.

Afstemming tussen gemeente en rijk over cultuurbeleid Het Rijk ziet zichzelf als verantwoordelijk voor een landelijke culturele basisinfrastructuur. De gemeente is volgens het Rijk verantwoordelijk voor de accommodaties voor podiumkunsten.137 Voor instellingen waar de Gemeente Den Haag en het Rijk beide een subsidierelatie mee hebben, wordt vierjaarlijks een cultuurconvenant afgesloten tussen het Rijk en de gemeente. Dit convenant wordt officieel vastgesteld in het jaar dat zowel het Rijk als de Gemeente Den Haag hun meerjarenbeleidsplannen voor een bepaalde beleidsperiode vaststellen of in het eerste jaar van deze beleidsperiode.

133 Voor 2022 is €3.69 miljoen per jaar structurele subsidie begroot van het ministerie van OCW en €4.9 miljoen van de gemeente

Den Haag. Zie: Jaarverslag 2021. Het Residentie Orkest, 2022, p. 40. 134 De hoogte van de structurele subsidie van de gemeente Amsterdam was in 2020 €6.5 miljoen, volgens het kunstenplan 2021 –

2024 geeft het ministerie van OCW momenteel een structurele subsidie van €7.4 miljoen. Dit leidt tot een inschatting van de totale structurele subsidie van €13.9 miljoen. Zie: Advies Amsterdam Bis 2021 – 2024. [Auteur onbekend], 2020, p. 1. Te raadplegen: https://www.kunstraad.nl/user-files/uploads/2020/06/Advies-Amsterdam-Bis-2021-2024-overzicht.pdf; Besluiten culturele infrastructuur 2021 – 2024: Bijlage 1. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 15 september 2020, p. 1. Te raadplegen: https://open.overheid.nl/repository/ronl-ee20ef6b-f982-472e-b959-cb4147f9099f/1/pdf/bijlage-1-bij-besluiten-culturelebasisinfrastructuur-2021-2024.pdf. 135 In 2021 heeft het Rotterdams Philharmonisch Orkest €4.48 miljoen aan structurele subsidie van de rijksoverheid ontvangen en €7.4 miljoen structurele subsidie van de Gemeente Rotterdam. Zie: Jaarverslag 2021. Rotterdams Philharmonisch Orkest, 2022, p. 34. Te raadplegen: https://d139tv0v075a6u.cloudfront.net/202207/Jaarverslag%20Stichting%20Rotterdams%20Philharmonisch%20Orkest%202021.pdf. 136 De ontvangen structurele subsidie door de Philharmonie Zuidnederland in 2021 bedraagt €8.15 miljoen (ministerie van OCW), €3.28 miljoen (Provincie Brabant) en €0.32 miljoen (Gemeente Eindhoven). Zie: Jaarverslag 2021. Stichting Philharmonie Zuidnederland, 2022, p. 16.

Te raadplegen: https://www.philharmoniezuidnederland.nl/cms_files/File/Jaarverslag%202021.pdf. 137 Nieuwe visie cultuurbeleid. Staatssecretaris Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 10 juni 2011. Te raadplegen: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32820-1.pdf.

74

Figuur 2.7: Inkomsten Nederlands Dans Theater €16.000.000 €14.000.000 €12.000.000 €10.000.000 €8.000.000 €6.000.000 €4.000.000 €2.000.000 €2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Directe opbrengsten

Subsidies Gemeente Den Haag

Overige inkomsten en subsidies

Steunbijdrage Covid (Rijk)

Rijkssubsidies

Bron: Policy Research Corporation op basis van jaarverslagen Nederlands Dans Theater

In dit cultuurconvenant staat dat Het Rijk gezamenlijk met provincies en gemeenten verantwoordelijk is voor de culturele infrastructuur in Nederland. Verder is afgesproken dat jaarlijks overleg wordt gevoerd over het cultuurbeleid. De belangrijkste afspraak is dat bij bepaalde instellingen het Rijk en de gemeente een gezamenlijke subsidieverantwoordelijkheid hebben. In elk van de beleidsperiodes van 2009 – 2012 tot en met 2021 – 2024 zijn het RO en het NDT onderdeel van deze lijst.138 Dit betekent dat het Rijk of de gemeente niet eenzijdig het subsidiebedrag tussentijds mag verlagen zonder met de andere partij in overleg te treden. Desondanks heeft het Rijk de mogelijkheid om bij een nieuwe beleidsperiode subsidies substantieel te korten, iets dat gebeurde bij de beleidsperiode 2013

–

2016.

De

Gemeente

Den

Haag

houdt

hier

rekening

mee

door

in

haar

meerjarenbeleidsplannen instellingen erop te wijzen dat zij een aangepaste begroting bij de gemeente moeten indienen indien de subsidiëring door het Rijk substantieel hoger of lager uitvalt. Vanaf 2017 – 2020 is een bepaling in het convenant opgenomen waarin het Rijk en de gemeente expliciet uitspreken om vanaf de volgende periode weer met een convenant te komen.139

138 Cultuurconvenant 2009 – 2012. Ministerie van OCW en gemeente Den Haag, 8 april 2009; Cultuurconvenant 2013 – 2016.

Ministerie van OCW en gemeente Den Haag, 7 mei 2013; Cultuurconvenant 2017 – 2020. Ministerie van OCW en gemeente Den Haag, 19 december 2016; Cultuurconvenant 2021 – 2024. Ministerie van OCW en gemeente Den Haag, datum onbekend.

75

2.3.6

Deelconclusies

1. Het gemeentelijk cultuurbeleid heeft voornamelijk aandacht voor het voorzien van kwalitatief goede gebouwen. De benodigde middelen voor exploitatie krijgen te weinig aandacht. Dit is ook zichtbaar bij Amare.

De gemeente heeft in de initiële planvorming van Spuiforum en Amare vooral aandacht voor de accommodaties en minder voor de programmering. Door een onafhankelijke adviescommissie (Adviescommissie Haagse kunst- en cultuurprojecten) wordt al in 2008 opgemerkt dat de Gemeente Den Haag de gewoonte heeft om te investeren in cultuuraccommodaties, maar dat hier niet altijd de benodigde

aanvullende

middelen

voor

programmering

aan

worden

toegevoegd.

De

adviescommissie erkent in 2008 dat de Dr. Anton Philipszaal aan vervanging toe is. De adviescommissie geeft meermaals aan dat bij het realiseren van een nieuw gezamenlijk gebouw ook moet worden nagedacht over een gezamenlijke programmering door de cultuurinstellingen. Ook in het geval van Amare blijkt uit stukken van de gemeente dat initieel vooral de huisvesting als een probleem werd gezien dat opgelost moest worden. Hierbij werd geen aandacht besteed aan het feit dat een verbetering van de huisvesting ook zou kunnen leiden tot een verhoging van de eigen subsidie aan de instelling. Met name bij het RO leidde dit tot een paradoxale beweging. Terwijl plannen voor een kwalitatief hoogwaardig gebouw werden ontwikkeld, werd tussen 2011 en 2013 de subsidie voor deze instelling teruggebracht van circa €5.5 mln. naar ca. €3.5 mln. Een constante is dat het Residentie Orkest (RO) gedurende de eerste twee beleidscycli waarin over Amare gesproken wordt, in onzekerheid verkeert over (de manier van) haar voortbestaan. Adviescommissies zijn meermaals zeer kritisch op het gevoerde beleid van het RO. Desondanks gaat de gemeente weinig kritisch met haar eigen instellingen om. De instellingen lijken voor de gemeente too big to fail te zijn omdat de gemeente zich in haar ambitie om Amare te bouwen zeer sterk aan deze instellingen heeft gecommitteerd.

2. Samenwerking tussen instellingen is van belang in het gemeentelijk cultuurbeleid en wordt ook benoemd in de gezamenlijke visie voor Amare. Deze samenwerking wordt weinig concreet gemaakt en de gemeente zet de instrumenten die zij heeft om samenwerking te bevorderen niet in.

In het cultuurbeleid van de gemeente wordt de nadruk gelegd op samenwerking tussen instellingen. Dit heeft een inhoudelijke reden en een praktische reden. De inhoudelijke reden is dat grenzen tussen kunstdisciplines vervagen en dat de Gemeente Den Haag wil dat topcultuur van internationale kwaliteit in contact komt met breedtecultuur en de ontwikkeling van talent. De gemeente wil namelijk een breed scala aan vormen van cultuurbeoefening ondersteunen. De praktische reden is dat samenwerking op het gebied van exploitatie efficiëntievoordelen zou kunnen opleveren. Met name in de periode waarin werd bezuinigd, werd dit van groot belang geacht.

76

In 2016 oordeelt de adviescommissie dat de financiële kaders van het cultuurbeleid niet voldoende zijn om de samenwerkingsambities die de gemeente met Amare heeft waar te maken. Ook blijkt de realisatie van het gebouw een doel op zich te worden. Er is intussen weinig aandacht voor de wijze van exploitatie. Na het startdocument uit 2008 duurt het tot 2017, negen jaar na de eerste planvorming, aleer er een gezamenlijke visie ligt.

In hun gezamenlijke visie geven de instellingen in Amare hoog op van samenwerking, maar dit document zorgt er feitelijk voor dat de samenwerking voor alle instellingen, behalve voor DMC, boven op hun eigen programmering vrijblijvend van aard is. De samenwerkingsambities worden door de instellingen niet concreet gemaakt. Het KC en het RO starten wel in enige mate samenwerking, maar het NDT werkt weinig samen vanwege haar focus op de internationale top en het gegeven dat zij door eerdere contractuele afspraken en subsidievoorwaarden vanuit het Rijk niet met het RO als orkest mag samenspelen. De beperkte mogelijkheid van het NDT tot samenwerking wordt zelfs als uitgangspunt in de gezamenlijke visie opgenomen. Tevens wordt de verantwoordelijkheid voor samenwerking louter bij DMC en niet bij de andere instellingen gelegd. De gemeente committeert de instellingen niet via specifieke afspraken aan de onderlinge samenwerking. De gemeente reageert laconiek op de kritiek van de adviescommissie als zij zegt ‘met de instellingen hierover in gesprek te zullen blijven’. Zij rapporteert niet over hoe dit gesprek plaatsvindt. De adviescommissie kunst en cultuur monitort dit verder niet omdat dit momenteel niet tot de taak van deze commissie behoort. Dit wordt in de hand gewerkt omdat de gemeente bewust kiest voor een tijdelijke in plaats van een vaste commissie.

De adviescommissie kunst en cultuur wijst er meerdere malen op dat plannen op het gebied van samenwerking erg vaag zijn. De kritiek dat plannen op het gebied van culturele projecten vaag blijven krijgt de gemeente ook uit een andere hoek, namelijk van de beoordelingscommissie die besluit dat Den Haag geen culturele hoofdstad wordt.

De prestatienormen zorgen ervoor dat de gemeente zeggenschap heeft over hoe de subsidies worden besteed. Deze normen worden niet ingezet om de instellingen tot de gewenste samenwerking te bewegen. Hiermee is niet gezegd dat de instellingen binnen Amare niet samenwerken, maar wel kan gezegd worden dat de gemeente deze samenwerking niet actief bevordert.

Alles wijst erop dat het idee van gezamenlijke huisvesting vooropging en de cultuurinhoudelijke en praktische samenwerking wel zou volgen. Dit gebrek aan aandacht voor hoe de huisvesting gebruikt kan worden (exploitatie) kon gebeuren doordat het publiek belang van het te realiseren gebouw niet helder was gedefinieerd (zie Hoofdstuk 3). De gemeente heeft met subsidies een sterk instrument om de cultuurinstellingen te laten voldoen aan haar eigen beleidsdoelen, maar bij grote instellingen wordt dit niet zo gebruikt omdat deze instellingen er min of meer zeker van zijn dat ze toch subsidie 77

van de gemeente krijgen. Dit blijkt bijvoorbeeld bij het RO, waar de adviescommissie stevig kritiek op levert, maar dat toch altijd subsidie krijgt.

3. Het gemeentelijk cultuurbeleid wil zoveel mogelijk doelgroepen laten participeren en genieten van cultuur en wil daarom ook een breed scala aan typen instellingen ondersteunen. De planvorming rond Amare draait aanvankelijk vooral om de huisvesting van enkele topinstellingen.

Uit het cultuurbeleid blijkt de wens dat zoveel mogelijk Hagenaars kunnen genieten van cultuur. Al in 2007 werd geconstateerd dat de culturele participatie niet bij alle bevolkingsgroepen even hoog is en er zijn sindsdien inspanningen om dit te veranderen. Den Haag kent een mix van culturele instellingen van internationale allure tot en met instellingen voor amateurkunst. De gemeente wil dit hele veld of de volledige cultuurketen bestrijken. De samenwerking binnen Amare met het Koninklijk Conservatorium kan ervoor zorgen dat het hele veld van amateurmuziek tot professionele muziek wordt bestreken, hoewel niet duidelijk is in hoeverre de specifieke samenwerking binnen Amare hiervoor gaat zorgen en welke rol organisaties die zich bezighouden met amateurmuziek krijgen.

Exploitant Stichting Amare (voorheen DMC) doet verschillende jaren subsidieaanvragen voor een diverse programmering, gericht op inclusie. Dit wordt niet gehonoreerd omdat de adviescommissies van zowel de periode 2017 – 2020 als 2021 – 2024 oordelen dat het totale cultuurbudget van de gemeente niet hoog genoeg is. Het honoreren van de aanvraag van Stichting Amare zou ten koste gaan van andere culturele instellingen in de stad. Ook de gemeenteraad wil niet dat subsidies voor grotere instellingen ten koste gaan van de subsidies voor kleinere instellingen. Hierom besluit hij in 2020 om voor grotere instellingen 1,5% subsidiekorting toe te passen ten gunste van kleinere culturele instellingen in Den Haag.

Amare wordt voor een deel buiten het meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur gesubsidieerd, waarmee de gemeente slechts bereikt dat een deel van het cultuurbeleid niet onder het integraal beoordelingskader van de adviescommissie kunst en cultuur valt.

4. De andere G4-gemeenten besteden per inwoner een hoger bedrag aan cultuur dan de Gemeente Den Haag. Net als het Rijk kiest de gemeente ervoor het RO te korten in een economisch mindere periode en het NDT als internationale topinstelling gelijkblijvend te subsidiëren.

Andere G4-gemeenten geven een hoger bedrag per inwoner uit aan podiumkunsten. De subsidies van de Gemeente Den Haag voor het RO zijn lager dan in de periode voor de subsidiekorting van 2012. De subsidies van het NDT zijn door de jaren heen gestegen. De gemeenteraad Den Haag kiest ervoor om kleinere instellingen meer te subsidiëren en het bedrag voor onder andere het RO 78

en Stichting Amare te verlagen. Het gebouw Amare is van hoge kwaliteit. Voor Stichting Amare geldt dat zij niet de subsidie krijgt die zij aanvraagt voor extra programmering in Amare. De paradox waarin de huisvesting meer aandacht ontvangt dan de exploitatie is al decennia zichtbaar in het Haagse cultuurbeleid en manifesteert zich ook bij Amare.

5. De gemeenteraad in Den Haag legt vanaf 2013 de nadruk op cultureel ondernemerschap. Dit past bij de keuze om voor Amare een deel van het projectbudget te willen financieren via sponsoring.

Net als in het landelijke beleid wordt in Den Haag vanaf 2013 de nadruk gelegd op het belang van cultureel ondernemerschap. De gedachte in Den Haag hierbij is dat kleine instellingen, die mogelijk als gevolg van subsidiekorting failliet gaan, door financiële steun van de gemeente een prikkel krijgen om ook andere inkomsten te genereren en op die manier overeind te blijven. Uiteindelijk wordt het cultureel ondernemerschap verankerd doordat in de subsidiebeschikkingen van instellingen wordt gevraagd om in hun jaarverslag in te gaan op de mate waarin zij cultureel ondernemerschap aan de dag leggen.

Het belang van cultureel ondernemerschap wordt bij Amare benadrukt doordat het college voor de dekking van een deel van het projectbudget kiest voor sponsoring (zie 7.2 en 8.1.6).

6. Met terechte kritiek en adviezen van de Adviescommissie Haagse kunst- en cultuurprojecten wordt te weinig gedaan door de gemeente.

De Adviescommissie Haagse kunst- en cultuurprojecten is een externe adviescommissie die de gemeente adviseert over subsidiebeschikkingen voor culturele instellingen en projecten in Den Haag. De adviescommissie heeft een ad-hoc karakter. Zij wordt door de gemeente benoemd enkel voor de duur van de totstandkoming van één meerjarenbeleidsplan. De adviescommissie komt ondanks een gebrek aan continuïteit meermaals in een vroeg stadium met scherpe analyses en terechte kritiek op het kunst- en cultuurbeleid van Den Haag. Zo geeft zij in een vroeg stadium aan dat bij het ontwikkelen van nieuwe huisvesting naar de invulling van de programmering (exploitatie) moet worden gekeken. Ook signaleert zij dat de samenwerking tussen de gehuisveste instellingen in Amare onvoldoende uitgewerkt is. Bovendien stelt zij keer op keer dat het cultuurbudget van de Gemeente Den Haag niet strookt met de culturele ambities die de gemeente heeft met Amare. Dit blijkt terechte kritiek, zoals in de volgende hoofdstukken te lezen is. De kritiek vindt weinig tot geen weerklank bij de gemeente.

79

2.4

ONDERWIJS

Vanwege het gegeven dat de huisvesting van het Koninklijk Conservatorium (KC) en de School voor Jong Talent (SvJT) – als instellingen voor onderwijs in Den Haag – onderdeel is van de ontwikkeling, bouw en het gebruik van Amare, wordt in 2.4 aandacht gegeven aan de beleidskaders met betrekking tot onderwijs. In 2.4 worden – niet uitputtend – beleidsdocumenten en -initiatieven beschreven die direct of indirect een relatie hebben met het (hoger) onderwijs in Den Haag in het algemeen en het KC in het bijzonder. In 2.4.1 wordt een appreciatie gegeven van de gehanteerde beleidskaders die vanaf medio 2005 zijn opgesteld. In 2.4.2 wordt een deelconclusie gegeven. Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van de genoemde beleidskaders Bijlage 6.

2.4.1

Gehanteerde beleidskaders

In Figuur 2.8 is een overzicht gegeven van de beleidsdocumenten en -initiatieven die vanaf medio 2005 zijn gehanteerd met betrekking tot onderwijs in Den Haag. Daarbij is een onderverdeling gemaakt tussen gemeentelijke beleidskaders en beleidskaders die gemeente-overstijgend zijn.

Figuur 2.8: Beleidsdocumenten en initiatieven inzake onderwijs

Bron: Policy Research Corporation

Met betrekking tot de rol van de gemeente ten aanzien van het onderwijsveld geeft de wet nadere richtlijnen. Specifiek ten aanzien van de huisvesting van onderwijs stelt de wet dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de huisvesting van scholen in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs. Het beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en het hoger onderwijs zijn zelf verantwoordelijk voor hun huisvesting.140 De Gemeente Den Haag heeft in lijn met deze wetgeving een Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs141 opgesteld waarin wordt bevestigd dat deze verordening is bedoeld als uitwerking van de wettelijke bepaling dat gemeenten

140 Huisvesting Onderwijs, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zonder datum. Te raadplegen:

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs/huisvesting-onderwijs. 141 Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Den Haag 2015. Gemeente Den Haag, 16 december 2014, p. 1. Te

raadplegen: RIS279656.

80

geen uitgaven doen voor scholen dan krachtens de wet. Dat neemt niet weg dat de Gemeente Den Haag ten aanzien van hoger onderwijs beleidsambities en -initiatieven heeft ontwikkeld.

In de in 2005 opgestelde Position Paper142 en Structuurvisie 2020143 wordt het belang van hoger onderwijs voor de ontwikkeling van de stad Den Haag aangegeven. De Position Paper en de Structuurvisie 2020 geven beide als een van de ambities aan dat Den Haag uitgroeit tot een internationaal beslis- en kenniscentrum en een “echte studentenstad” wordt. Daarbij zijn deze ambities vooral gericht op de thema’s internationaal recht en bestuur. In de Position Paper worden specifiek de positie en het belang van het KC voor de stad Den Haag genoemd, zonder daar een concrete beleidsambitie aan te verbinden. In de Structuurvisie 2020 wordt als algemene toekomstvisie voor het jaar 2020 aangegeven dat Den Haag “(…) jaarlijks duizenden studenten meer (trekt) dan in 2005, waarvan een toenemend deel na afronding van de studie in Den Haag blijft werken en wonen”.144

De 4-jaarlijks uitgegeven Haagse Educatieve Agenda’s richten zich voornamelijk op het basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Daarnaast worden ambities beschreven met betrekking tot het hoger onderwijs. Den Haag kiest ervoor de lat voor zichzelf hoog te leggen en het Haagse onderwijs te doen profileren als hoogwaardig en internationaal georiënteerd. De gemeente ziet zich bij de ontwikkeling van het hoger onderwijs in een rol van actieve verbinder en facilitator. Het hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs wordt van wezenlijke betekenis gezien voor de stad – voor zowel het opleidingsniveau van de bevolking, als de aantrekkingskracht van een vitale stad met studenten en hoogopgeleiden. Door te blijven investeren in Den Haag als kennis- en onderwijsstad beoogt het college een bijdrage van het onderwijs aan de economische groei en maatschappelijke innovatie. Het college wil via de ontwikkeling van onderwijs tevens aandacht besteden aan de dreigende mismatch tussen werkgelegenheid en arbeidspotentieel in de stad. Met de onderwijsinstellingen wil de gemeente blijven inzetten op een wervend studentenklimaat en het in de etalage zetten van Den Haag als aantrekkelijke stad om te studeren en te werken.

In de Haagse Educatieve Agenda 2014-2018 wordt als een van de doelstellingen aangegeven: “(…) de vergroting van de motivatie en interesse bij studenten om in Den Haag te komen studeren en later te werken”.145

In de economische beleidskaders geeft de gemeente tevens richting aan het beleid voor het hoger onderwijs. Het college stelt dat Den Haag een transitie doormaakt van klassieke bestuursstad naar een internationale stad met sterke, innovatieve economische clusters. De inzet wordt gericht op de

142 Position Paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag. Dienst

Stedelijke Ontwikkeling Gemeente Den Haag, mei 2005. Te raadplegen: RIS128493a. 143 Structuurvisie Den Haag 2020. Gemeente Den Haag, 17 november 2005. Te raadplegen: RIS126237. 144 Structuurvisie Den Haag 2020. Gemeente Den Haag, 17 november 2005, pp. 26 e.v. Te raadplegen: RIS126237. 145 Haagse Educatieve Agenda 2014-2018: Kwaliteit als Kompas. Gemeente Den Haag, maart 2014, p. 86, te raadplegen:

RIS268491.

81

komst van academische instellingen en versterking en verbreding van het hoger onderwijs. Aangegeven wordt dat Den Haag belang heeft bij goede onderwijs- en onderzoeksinstellingen die internationale studenten en onderzoekers aantrekken, met name op de profielen die schaars zijn in de stad. De ambitie is gericht op het opleiden van voldoende gekwalificeerd talent om te voldoen aan de werkgelegenheidsvraag in de stad. Den Haag wil een volwaardige en erkende kennisstad zijn, met ruimte voor fundamenteel en toegepast onderzoek. Het aantrekken van en meer samenwerking met kennisinstellingen en onderzoekers moet volgens het college leiden tot een spinoff naar nieuwe bedrijven. In het gemeentelijk beleid wordt ingezet op gerichte investeringen in kennisinfrastructuur. Een terugkerend punt van aandacht voor het college is de huisvesting voor studenten. In de Haagse Educatieve Agenda’s en de economische beleidskaders wordt geen expliciete verwijzing gemaakt naar het thema “cultuur”, of gerichte opmerkingen gemaakt over het Koninklijk Conservatorium.

In de samenwerking in de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) wordt ingezet op een versterking van de (beroeps-)onderwijsinfrastructuur met een goede spreiding van gespecialiseerde opleidingsinstellingen. In de Agenda Economisch Vestigingsklimaat MRDH146 wordt vastgesteld dat onderwijsmiddelen niet altijd efficiënt worden besteed. Aangegeven wordt dat een betere regionale specialisatie kan leiden tot een hoogwaardiger onderwijsinfrastructuur. Een van de actiepunten in deze agenda is “het opstellen van een langjarige onderwijsstrategie”.147 Daarbij is niet aangegeven hoe een dergelijke onderwijsstrategie zich verhoudt tot de gemeentelijke beleidskaders of initiatieven op het gebied van onderwijs.

146

Agenda Economisch Vestigingsklimaat Metropoolregio Rotterdam Den Haag: Bijlage Contouren Werkprogramma 2015. Gemeente Den Haag, juni 2014. Te raadplegen: RIS275570. 147 Agenda Economisch Vestigingsklimaat Metropoolregio Rotterdam Den Haag: Bijlage Contouren Werkprogramma 2015. Gemeente Den Haag, juni 2014, p. 11. Te raadplegen: RIS275570.

82

2.4.2

Deelconclusie

Het huisvesten van het KC past impliciet binnen de beleidskaders voor onderwijs, maar is niet terug te voeren op expliciet benoemde beleidsambities.

Zowel in gemeentelijk als regionaal verband worden beleidskaders en -initiatieven gepresenteerd ten aanzien van hoger onderwijs. De genoemde ambities wijzen nadrukkelijk op de gewenste verdere ontwikkeling van het profiel van Den Haag als studentenstad en de positieve economische effecten van hoger onderwijs voor de stad en regio. De beleidskaders en -initiatieven bieden geen inhoudelijke visie op het gebied van cultuuronderwijs. Hoger cultuuronderwijs wordt niet expliciet naar voren gebracht als een van de onderwijsgebieden die zou moeten worden bevorderd. Het besluit van het college om het KC te huisvesten in Amare kan derhalve wel impliciet worden geplaatst binnen de algemene ambities van Den Haag inzake hoger onderwijs, maar is niet terug te voeren op expliciet uitgewerkte beleidsambities ten aanzien van hoger cultuuronderwijs.

83

2.5

RISICOMANAGEMENT EN GROTE PROJECTEN

Vanwege de omvang in tijd en geld wordt de realisatie van een gebouw zoals Amare gezien als een groot project. De Gemeente Den Haag heeft apart beleid voor de beheersing van grote projecten en de rapportage hierover aan de gemeenteraad. In 2.5.1 worden de ontwikkelingen in het beleid voor grote projecten toegelicht. Risicomanagement is een belangrijk onderdeel van het beleid inzake grote projecten. Daarom wordt in 2.5.2 apart aandacht besteed aan risicomanagement. In 2.5.3 wordt behandeld hoe binnen de planvorming voor Amare aandacht is besteed aan risicomanagement. In 2.5.4 wordt behandeld via welke rapportages de raad op de hoogte is gehouden van het project Amare en wat de kwaliteit is van deze informatievoorziening. In 2.5.5 wordt afgesloten met deelconclusies.

Wat is een project? De gemeente Den Haag definieert een project als: een geheel van activiteiten waarbij het gaat om het realiseren van iets nieuws voor een duidelijke opdrachtgever binnen duidelijke financiële, beleidsmatige, tijdgebonden en technische kaders. Er

zijn

twee

typen

projecten,

investeringsprojecten

en

grondexploitaties.

Investeringsprojecten betreffen uitgaven voor een object met een gebruiksduur langer dan een jaar, zoals een gebouw of een tunnel. Het nut van een investering is meerjarig en daarom worden ook de lasten van een investering verspreid over meerdere jaren. De investeringen worden als bezit weergegeven (geactiveerd) op de balans van de gemeente. Een grondexploitatie is de begroting met daarin de kosten en opbrengsten van het uitgeven van grond in eigendom van de gemeente. De kosten hebben te maken met het bouw- en woonrijp maken van de grond. De opbrengsten zijn afkomstig uit de verkoop (uitgifte) van de grond tegen een door de gemeente vastgestelde prijs, de ‘grondwaarde’. De grondexploitatie wordt afgesloten op het moment dat de grond is uitgegeven. Bron: Jaarrekening 2014; Uitvoeringsbesluit financieel beheer en beleid 2014

2.5.1

Beleidsontwikkelingen Grote projecten Den Haag

De Gemeente Den Haag heeft vanaf 2007 een beleid voor grote projecten.148 De beleidsontwikkelingen aangaande grote projecten worden hier chronologisch behandeld.

Eerste beleidsstukken grote projecten (2007 – 2009) De gemeenteraad uit in oktober 2007 in de raadscommissie Veiligheid, Bestuur en Financiën (VBF) zijn onvrede over het feit dat grote projecten vaak uitlopen en meer geld kosten dan aanvankelijk is

148 Onderzoeksaanpak Grote Projecten. Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a.

84

begroot.149 Tevens is de informatievoorziening over de redenen van vertragingen en budgetoverschrijdingen summier.150 Een voorbeeld van een project met vertragingen en budgetoverschrijdingen is de realisatie van de Haagse tramtunnel.151 Als reactie op de onvrede in de raad stuurt de Wethouder van Cultuur en Financiën (Klijnsma) een notitie ´Hoofdlijnen en Beheer grote projecten´ met daarin het plan om een ´Overzicht grote projecten´ op te nemen in de begroting. Dit overzicht is een meerjarige planning die de gemeenteraad inzicht en sturingsmogelijkheden moet bieden bij grote investeringsprojecten.152

In reactie op de onvrede van de gemeenteraad start de Rekenkamer in 2008 een Quick Scan naar de financiële risico’s van grote projecten in Den Haag. Uit de Quick Scan blijkt dat voor de gemeenteraad vaak onduidelijk is welke rol hij heeft bij grote projecten. Dit geldt met name voor de fase nadat de gemeenteraad heeft ingestemd met een masterplan. Dit masterplan is doorgaans een nog weinig concreet visiedocument. Na het masterplan volgt gewoonlijk een projectdocument waarin het project specifiek wordt toegelicht. Volgens de verordening ontwikkelbedrijf is de uitwerking van dit projectdocument een verantwoordelijkheid van het college. Volgens de Rekenkamer zorgt deze verantwoordelijkheidsverdeling ervoor dat de raad zijn kaderstellende taak minder goed kan uitvoeren.

Om de gemeenteraad te ondersteunen heeft de Rekenkamer begin 2009, in overleg met de gemeenteraad153, een Checklist Grote projecten opgesteld.154 Hierin staat welke informatie de gemeenteraad minimaal nodig heeft om over de realisatie van een project te kunnen besluiten.155 Dat een dergelijke Checklist de raad kan ondersteunen, blijkt uit het feit dat in Rotterdam, Amsterdam en bij de Tweede Kamer soortgelijke regelingen worden gehanteerd.156 De Checklist kent de volgende onderwerpen: -

Kaderstelling:

zijn

de

probleemstelling,

de

beoogde

beleidsdoelstellingen

(zowel

maatschappelijke effecten als beoogde prestaties) en de belangen van alle stakeholders duidelijk en zijn alternatieven onderzocht? -

Reikwijdte: is de scope van het project duidelijk? Wat is de ruimte voor scopewijzigingen en wat zijn de financiële gevolgen daarvan?

-

Sturing: hoe wordt het project aangestuurd? Wat is de betrokkenheid van de raad en hoe is deze vastgelegd? Wat is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de gemeente en betrokken marktpartijen?

149 Onderzoeksaanpak Grote Projecten. Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a. 150 Verslag commissievergadering Veiligheid, Bestuur en Financiën 10 oktober 2007. Te raadplegen: RIS1490633. 151 Onderzoeksaanpak Grote Projecten. Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a. 152 Brief aan de Commissie Veiligheid, Bestuur en Financiën Hoofdlijnen en beheer van grote projecten. Wethouder Cultuur en

Financiën, 19 oktober 2007. Te raadplegen: RIS149679. 153 Verslag werkbespreking commissie stedelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening 12 februari 2009. Te raadplegen: RIS161307. 154 Onderzoeksaanpak Grote Projecten. Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a. 155 Brief Checklist grote projecten. Rekenkamer Den Haag, 20 februari 2009. Te raadplegen: RIS161689. 156 Brief Checklist grote projecten. Rekenkamer Den Haag, 20 februari 2009. Te raadplegen: RIS161689.

85

-

Planning: is er een tijdsschema met voldoende tijd voor inspraak en hoelang mag het project duren?

-

Financiën: Is er een getoetste raming van kosten en opbrengsten? Welke wijze van financiering wordt toepast? In het geval van een publiek-private samenwerking, welke redenen worden aangevoerd voor deze samenwerking?

-

Risico’s: Is er een risico-inventarisatie met daarin een classificatie van het risico, een kans van optreden, beheersmaatregelen en kwantificering van het risico? Bij publiek-private samenwerkingen moet oog zijn voor wie aansprakelijk is voor de gevolgen van het optreden van een risico.157

De Checklist dient als opstap naar een diepgaander onderzoek van de Rekenkamer naar de informatievoorziening over grote projecten. Hierin wordt onderzocht of de Checklist door het college wordt toegepast.158

Ontstaan Grip-rapportages (2010 - 2011) In 2010 verschijnt het rapport van de Rekenkamer ‘Grip op grote projecten’, met daarin een analyse van de kwaliteit van de informatievoorziening aan de gemeenteraad.159 Dit onderzoek heeft als doel om de ‘gaten’ die tijdens de Quick scan naar voren zijn gekomen te onderzoeken in relatie tot meerdere grote projecten van de Gemeente Den Haag.160 Een belangrijke conclusie is dat bij het informeren van de raad over de voortgang van grote projecten vaak niet duidelijk is voor de gemeenteraad of hij hier ook een beslissingsbevoegdheid heeft. De Rekenkamer beveelt aan om éénduidige afspraken tussen gemeenteraad en college van B&W te maken. Een andere conclusie van het onderzoek is dat de kwaliteit van risicoanalyses onvoldoende is. De kans van optreden wordt niet altijd weergegeven en voortgangsrapportages bevatten vaak geen paragraaf met veranderingen in risico’s. De risicoanalyses bevatten enkel risico’s die specifiek zijn voor een individueel project. De invloed van risico’s die voor alle projecten gelden, zoals veranderingen in inflatie, rente en bouwkosten, blijven onderbelicht. Ook blijkt dat risico’s niet altijd in beeld zijn. Zo komt het voor dat financiële tegenvallers aan de raad worden gemeld zonder dat op voorhand de risico’s verbonden aan deze tegenvallers bekend waren.161

De gemeenteraad neemt de aanbevelingen van de Rekenkamer over. Naar aanleiding van het rapport besluit de gemeenteraad in januari 2010 het college te verzoeken:

157 Checklist grote projecten. Rekenkamer Den Haag, 23 februari 2009. Te raadplegen: RIS161689a. 158 Onderzoeksaanpak Grote Projecten, Rekenkamer Den Haag, 23 april 2009. Te raadplegen: RIS163476a. 159 Rapport inzake sturing en controle grote projecten gemeente Den Haag. Rekenkamer Den Haag, 29 januari 2010. Te raadplegen:

RIS169996a. 160 Grip op grote projecten - Onderzoek naar sturing en controle van grote projecten. Rekenkamer Den Haag, januari 2010. Te

raadplegen: RIS169996. 161 Brief Rapport inzake sturing en controle grote projecten gemeente Den Haag. Rekenkamer Den Haag, 26 januari 2010. Te

raadplegen: RIS169996.

86

-

Voor alle grote projecten een stroomschema te maken dat duidelijk aangeeft welke stappen en besluitvormingsmomenten per project in voorbereiding zijn. De raad kan elk moment besluiten om een project aan te wijzen als groot project.

-

Per groot project te rapporteren over voortgang, financiën en eventuele wijzigingen in de (scope van de) plannen.

-

Risicoanalyses bij de vaststelling van projecten te verbeteren door verschillende scenario’s weer te geven en de aannames en veronderstellingen expliciet te maken en in voortgangsrapportages inschattingen weer te geven van de kans van optreden en de impact per risico.162

Het rapport van de Rekenkamer en het besluit van de raad hebben geleid tot de rapportages Grip op grote projecten, kortweg Grip-rapportages.163 Door middel van deze rapportages informeert het college de raad over de besluitvorming, doelstelling, financiën en ontwikkeling van grote projecten. De Grip-rapportages worden in ieder geval tweemaal per jaar aan de raad voorgelegd.

Aandacht voor maatschappelijke effecten van grote projecten (2012 - 2014) Volgens de Rekenkamer wordt de raad tussen 2010 en 2012 herhaaldelijk geconfronteerd met de financiële gevolgen van risico’s die zich hebben gemanifesteerd bij grote projecten. Dit valt deels te verklaren door de economische crisis en de financiële tegenvallers die de gemeente heeft moeten opvangen.164 De financiële tegenvallers zijn de reden dat de Rekenkamer in 2012 een vervolgonderzoek start naar grote projecten. De Rekenkamer is van plan om aandacht te besteden aan de rol van beoogde maatschappelijke effecten in de besluitvorming over projecten. Veel projecten kosten namelijk meer en leveren minder op dan initieel geraamd is, waardoor tijd, geld en concrete output de dominante sturingsparameters worden. Hierdoor verslapt de aandacht voor maatschappelijke effecten. Bij de casus Wijnhavenkwartier wordt zelfs aangegeven dat de maatschappelijke effecten die beoogd werden met het project niet waren geformuleerd in het projectdocument. Bij aanvang was dus niet expliciet duidelijk welk maatschappelijk doel werd beoogd.165

In 2014 wordt het Rekenkamerrapport ‘Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten’ aangeboden aan de gemeenteraad.166 Volgens de Rekenkamer wordt financiële informatie goed en inzichtelijk weergegeven, maar schiet de monitoring van maatschappelijke effecten tekort.167 De

162 Voorstel van het college naar aanleiding van het rekenkameronderzoek ‘Grip op grote projecten’ over de sturing en controle van

gemeentelijke grote projecten. Gemeente Den Haag, goedgekeurd in de raadsvergadering op 19 februari 2010. Te raadplegen: RIS170272. 163 Voorstel van de rekenkamer inzake rekenkameronderzoek ‘Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten’. Rekenkamer Gemeente Den Haag, 14 december 2011, Te raadplegen: RIS270981. 164 Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten. Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen: RIS251641. 165 Onderzoeksvoorstel Sturen op maatschappelijke effecten. Rekenkamer Den Haag. Te raadplegen: RIS251641. 166 Voorstel van de rekenkamer inzake rekenkameronderzoek ‘Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten’, Raadsvoorstellen, 11 december 2014. Te raadplegen: RIS270981. 167 Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten. Rekenkamer Gemeente Den Haag, 10 september 2014. Te raadplegen: RIS270981A.

87

Rekenkamer pleit daarom voor een ‘uitvoeringsprogramma maatschappelijke effecten’. Dit dient te zorgen voor aansluiting tussen beoogde maatschappelijke effecten, de structuurvisie en de individuele projecten.168 De Rekenkamer doet hiermee een pleidooi voor het expliciet beschrijven van de maatschappelijke belangen die met de uitvoering van een project worden beoogd. Een beschrijving van een maatschappelijk en een publiek belang stelt de gemeenteraad in staat om te beoordelen of de doelen van een project worden behaald (zie 2.2).

Tijdens de behandeling van het rapport in de commissie Ruimte worden bezwaren geuit tegen de invoering van een Uitvoeringsprogramma. De raadsleden willen geen nieuw instrument bovenop de bestaande instrumenten.169 Daarom besluit de raad het format van de Grip-rapportages te actualiseren.

Het college wordt opgedragen een aantal punten mee te nemen in de Grip-rapportages.170 -

-

In de Grip-rapportage staat een paragraaf met maatschappelijke effecten, namelijk: §

Relatie met doelen in de begroting/jaarrekening.

§

Relatie met doelen in beleidskaders.

§

Relatie met doelen in projectkaders.

Een separate rapportage van investeringsprojecten en grondexploitaties, vergelijkbaar met de rapportage in de programmabegroting.

In de nieuwe opzet van de Grip-rapportages wordt de risicoanalyse van grondexploitaties samengevat in plaats van volledig weergegeven. Reden hiervoor is dat inzicht in de risico’s voor grondexploitaties ook wordt gegeven bij de in 2005 ingevoerde jaarlijkse verstrekking van een rapportage over het verloop van de grondexploitaties, de Meerjarenprognose grondexploitaties (MPG). De nadruk in de Grip-rapportages komt daarom te liggen op de grootste risico’s per project.171 In het geval van investeringsprojecten bestaat geen vaste separate rapportage met daarin een risicoanalyse. Het resultaat van de beleidswijziging is hiermee dat niet wordt voorzien in een gedetailleerde rapportage over de risico’s bij investeringsprojecten.

Uit de jaarrekening over 2015 blijkt dat het college ook heeft besloten een stoplichtsysteem toe te voegen waarmee de belangrijkste wijzigingen worden aangegeven in de categorieën maatschappelijke effecten, inhoudelijke kaders, risico’s, proces en informatie en voortgang en planning. In het groen wordt aangegeven wat ongewijzigd blijft. In het oranje wordt aangegeven wat

168 Sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten, Rekenkamer Gemeente Den Haag, 10 september 2014. Te raadplegen:

RIS270981A. 169 Verslag commissievergadering Ruimte 15 oktober 2014. Te raadplegen: RIS278722. 170

Brief aan de commissie Ruimte: actualisatie format Grip op Grote Projecten n.a.v. Rekenkamerrapport "sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten". Wethouder Stadsontwikkeling, Wonen, Duurzaamheid en Cultuur, 26 juni 2015. Te raadplegen: RIS283665. 171 Brief aan de commissie Ruimte: actualisatie format Grip op Grote Projecten n.a.v. Rekenkamerrapport "sturen op maatschappelijke effecten van grote projecten". Wethouder Stadsontwikkeling, Wonen, Duurzaamheid en Cultuur, 26 juni 2015. Te raadplegen: RIS283665.

88

is veranderd en in het rood is aangegeven dat er een niet aangekondigde gerealiseerde wijziging buiten de plankaders heeft plaatsgevonden.172

Verdere ontwikkeling Grip-rapportages (2017 – 2022) De Rekenkamer Den Haag doet in 2017 een onderzoek naar de informatievoorziening aan de gemeenteraad ten aanzien van de bouw en exploitatie van Amare. Dit is volgens de Rekenkamer nodig omdat tot op dat moment onbekend is hoe de grondexploitatie, het investeringsproject (de vastgoedexploitatie) en de bedrijfsexploitatie zich na de oplevering van het gebouw tot elkaar verhouden.173 In 2020 verschijnt het rapport van de Rekenkamer. De hoofdconclusie is dat het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan haar informatieplicht richting de gemeenteraad, waardoor de gemeenteraad onvoldoende in staat is geweest om zich een helder beeld te vormen van de financiële gevolgen van het raadsbesluit om Amare te realiseren in 2014.174

De gemeenteraad neemt een aantal aanbevelingen van de Rekenkamer over. Hij draagt het college op bij toekomstige raadsvoorstellen de totale investering en de wijze van bekostiging (bijvoorbeeld via een investeringskrediet of via de grondexploitatie) inzichtelijk te maken en dit te verankeren in de gemeentelijke Verordening financieel beheer en beleid (zie 2.5.2). Tevens wil de raad dat in deze verordening wordt opgenomen dat het college bij grotere investeringsprojecten de afwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze voor de contractvorm(en) met marktpartijen deelt met de gemeenteraad.175 Deze wens van de raad sluit aan bij een eerdere constatering van de directeur van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) in 2018. Volgens hem bestaat geen leidraad in de keuze voor een bepaalde contractvorm met marktpartijen en is hierom het aanbestedingsbeleid niet helder.176

In reactie hierop stuurt het college begin 2021 een brief naar de commissie Ruimte met hierin een actieplan projectontwikkeling, -beheersing, en -verantwoording. In het actieplan kondigt het college aan de Grip-rapportages te gaan verbeteren en projectbeheersing en risicomanagement te versterken op basis van een analyse van een onafhankelijke externe partij. Ook zal het gebruik van de post onvoorzien worden geüniformeerd over alle projecten en worden onzekerheidsmarges per projectfase vermeld.177

172 Programmarekening 2015. Gemeente Den Haag, 19 april 2016. Te raadplegen:

https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3408193/1. Onderzoeksopzet Exploitatie Onderwijs en Cultuurcentrum Den Haag. Rekenkamer Den Haag, 19 december 2017. Te raadplegen: RIS298781. 174 Het Onderwijs en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611. 175 Raadsvoorstel rekenkameronderzoek Onderwijs- en Cultuurcomplex. Gemeente Den Haag, goedgekeurd in de raadsvergadering op 25 maart 2021. Te raadplegen: RIS306611. 176 100 dagen presentatie R. Nomes. R. Nomes, oktober 2018. 177 Brief aan de commissie Ruimte: actieplan projectontwikkeling, - beheersing en verantwoording. Wethouder Mobiliteit, Buitenruimte en Scheveningen, 26 januari 2021. Te raadplegen: RIS307365. 173

89

De bevindingen van de Rekenkamer vormen niet de enige aanleiding voor de verbetering van de Grip-rapportages. In 2020 levert de rekeningencommissie van de gemeenteraad in haar rapport over de programmarekening van 2019 kritiek op het proces rond Grip-rapportages. Zij merkt op dat de Grip-rapportages tijdens de begrotingsbehandeling en de vaststelling van de jaarrekening niet expliciet worden behandeld in de gemeenteraad. Gemeenteraadsleden besteden dan ook weinig aandacht aan de rapportages.178 De rekeningencommissie doet in haar vergadering op 26 november