RIS316440 Amare Bijzonder Complex 8 september 2023

2020

ook

een

aantal

verdere

constateringen

over

de

Grip-rapportages.

Gemeenteraadsleden ervaren niet de toegevoegde waarde van de rapportages. Daadwerkelijke problemen en overschrijdingen worden vaak niet in de rapportages gesignaleerd.

Verder vindt de rekeningencommissie dat op handen zijnde afwijkingen meer actief onder de aandacht van de raad moeten worden gebracht.179 Ook wil de raad meer informatie over de belangrijkste risico’s van een project. De gebruikte stoplichtmethode geeft de gemeenteraad op dat moment niet het gewenste inzicht in de afwijkingen en risico’s binnen een project.180 De Griprapportages bevatten namelijk uitsluitend financiële informatie over het risicoprofiel en de hoogte van de risicoreservering. Ten slotte merkt de rekeningencommissie op dat Grip-rapportages niet meer actueel zijn op het moment van publicatie.181 De actualiteit van de rapportages is sindsdien niet verbeterd. De rekeningencommissie merkt begin december 2022 op dat zij nog altijd niet de Grip-rapportage over het tweede kwartaal van 2022 heeft ontvangen.182 Uiteindelijk ontvangt de raad op 4 januari 2023 de Grip-rapportage over het tweede en derde kwartaal van 2022.

De rekeningencommissie geeft de Gemeentelijke Accountantsdienst (GAD) opdracht om een onderzoek naar de Grip-rapportages uit te voeren.183 De GAD werkt in het onderzoek samen met de gemeenteraad via overleg met de rekeningencommissie.184 In het verslag van de rekeningencommissie van 24 maart 2021185 worden mogelijke verbeteringen van de Griprapportages aangegeven. De gemeenteraadsleden brengen een aantal punten naar voren: -

Het rapporteren over actuele risico’s moet expliciet in de doelstelling van de Grip-rapportage worden opgenomen.

-

De commissie wil voorafgaand worden geïnformeerd over belangrijke gebeurtenissen in een project en de daarmee samenhangende risico’s in de Grip-rapportage.

178 Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2019. Rekeningencommissie Gemeente Den Haag, Te raadplegen:

RIS305562. 179 Verslag commissievergadering Rekeningencommissie 26 november 2020. Te raadplegen: RIS307274. 180 Verslag commissievergadering Rekeningencommissie 26 november 2020. Te raadplegen: RIS307274. 181 Verslag commissievergadering Rekeningencommissie 26 november 2020. Te raadplegen: RIS307274. 182 Brief aan het college van B&W: jaarrekeningen 2021 en 2022. Rekeningencommissie Gemeente Den Haag, 6 december 2022.

Te raadplegen: RIS313984. 183 Accountantsverslag 2020 gemeente Den Haag. Gemeentelijke accountantsdienst Den Haag, 25 juni 2021. Te raadplegen:

RIS308965; Eindrapportage QuickScan ‘verbeteren GRIP rapportages 2021’. Gemeentelijke accountantsdienst Den Haag, 30 september 2021. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/10606970/1. 184 Brief Voorstel aanpak verbeteren GRIP rapportage. Gemeentelijke accountantsdienst Den Haag. 5 februari 2021. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/9729039/1. 185 Verslag commissievergadering Rekeningencommissie (RC) 24 maart 2021. Gemeente Den Haag, 24 maart 2021. Te raadplegen: RIS308379.

90

-

Per risico moet worden gedefinieerd of deze binnen een project voorkomt of in de samenloop van samenhangende projecten.

-

De maatschappelijke effecten moeten een belangrijkere rol krijgen in de rapportage aan de raad.

-

Het stoplichtsysteem moet eventueel vervangen worden door dashboards waarin variaties van projectwijzigingen binnen bandbreedtes beter inzichtelijk worden gemaakt.

Dit leidt tot een nieuw format voor de Grip-rapportages waarmee de raad op 14 juli 2021 instemt. Binnen het nieuwe format wordt de gehele projectenportefeuille van DSO geëvalueerd langs de selectiecriteria:

Geld,

Risico,

Organisatie,

Tijd,

Informatie,

Communicatie,

Kwaliteit

en

Maatschappelijke effecten. Deze aspecten worden de GROTICK-M-aspecten genoemd.186 Vervolgens wordt op basis van deze selectiecriteria een weging gedaan waaruit een selectie van de 15- GRIP projecten komt met de hoogste score. De raad kan in overleg met het college hieraan projecten toevoegen. Binnen de top-15 projecten is ‘Spuikwartier gebiedsontwikkeling + herinrichting Spuiplein’ ook opgenomen.187

Via een Quick Scan beoordeelt de GAD in september 2021 de doorgevoerde verbeteringen.188 De rekeningencommissie wil specifiek weten of het college de aanbevelingen van het rapport van de Rekenkamer over Amare heeft opgevolgd. Volgens de GAD zijn deze aanbevelingen in hoofdlijnen opgevolgd, maar is op onderdelen verbetering mogelijk. De Quick Scan heeft drie hoofdbevindingen: -

Het beleidsproces is verduidelijkt. Stroomschema’s zijn opgenomen voor alle projecten en significante projectwijzigingen worden separaat vermeld. Wel is nog onduidelijk wanneer de projectkaders wijzigen.

-

De meeste informatie is duidelijk en begrijpelijk. Alleen is niet altijd duidelijk wanneer saldowijzigingen het gevolg zijn van autonome mutaties zoals rente of inflatie of van scope- of beleidswijzigingen.

-

Het college heeft een verbetertraject op het gebied van risicomanagement in gang gezet, onder andere in reactie op het rekenkamerrapport over Amare. Nog steeds ontbreekt een weergave van absolute risico’s en een onafhankelijke validatie van weging van risico’s.

De Grip-rapportages zijn naar aanleiding van de Quick Scan opnieuw gewijzigd. In de meest recente Grip-rapportages ontbreekt nog altijd een weergave van absolute risico’s en een relatie met de aanwezige risicovoorzieningen. Wel wordt in de meest recente Grip-rapportages het stoplichtsysteem daadwerkelijk gebruikt om wijzigingen weer te geven. Het stoplichtsysteem wordt

186 Voorstel van het college inzake voorstel nieuwe GRIP-rapportage. Gemeente Den Haag, goedgekeurd in de raadsvergadering

op 28 juni 2021. Te raadplegen: RIS309058. 187 Voorstel van het college inzake voorstel nieuwe GRIP-rapportage. Gemeente Den Haag, goedgekeurd in de raadsvergadering

op 28 juni 2021. Te raadplegen: RIS309058. 188 Eindrapportage QuickScan ‘verbeteren GRIP rapportages 2021’. Gemeentelijke accountantsdienst Den Haag, 30 september

2021. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/10606970/1.

91

toegepast op alle GROTICK-M aspecten.189 Voor elk project wordt in een paar regels de maatschappelijke relevantie vermeld. De Grip-rapportage bevat echter geen analyse die aangeeft of de beoogde maatschappelijke effecten zijn behaald.

In 2023 wordt aangekondigd dat de grondexploitaties uit de Grip-rapportage gehaald zullen worden omdat de raad hiervan reeds via de MPG op de hoogte wordt gehouden. Hierdoor verdwijnt de overlap tussen de MPG en de Grip-rapportage.190 Dit betekent echter ook dat niet langer voor alle GROTICK-M aspecten gerapporteerd wordt bij grondexploitaties. In de MPG wordt dit format namelijk niet gebruikt.

2.5.2

Beleidsontwikkeling risicomanagement Den Haag

Een belangrijk onderdeel van het management van grote projecten is het management van risico’s. Om deze reden wordt risicomanagement separaat behandeld in 2.5.2. Allereerst wordt aan de hand van documentatie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) toegelicht welke algemene richtlijnen gelden voor risicomanagement binnen gemeenten. Vervolgens wordt de verhouding tussen het algemene risicomanagement van de Gemeente Den Haag en het risicomanagement binnen grote projecten zoals Amare geschetst.

Risicomanagement bij gemeenten Overheden, waaronder gemeentes, hebben altijd te maken met risico’s. Een risico is een onzekere gebeurtenis met een bepaalde kans van optreden en een bepaalde grootte van de gevolgen voor de gemeentelijke beleidsdoelstellingen.191 Risico wordt vaak uitgedrukt in termen van financiële schade, waarbij de grootte van het risico gelijk is aan de kans van optreden maal de impact van optreden. Sommige gevolgen kunnen moeilijk in financiële termen gevat worden, zoals het risico op een bestuurlijke crisis of het risico op imagoschade. De VNG onderscheidt vier typen gevolgen die zich kunnen manifesteren bij het optreden: -

Financiële gevolgen.

-

Gevolgen voor publieke waarden of publieke belangen.

-

Gevolgen voor de continuïteit van de organisatie.

-

De gevolgen voor imago.192

189 Zie bijvoorbeeld: Rapportage GRIP Projecten Q2 2022 Fysiek Domein Gemeente Den Haag. Gemeente Den Haag, 4 januari

2023; Rapportage GRIP-Projecten Q3 2022 Fysieke Domein Gemeente Den Haag. Gemeente Den Haag, 4 januari 2023. 190 Brief aan de Rekeningencommissie: vervolg evaluatie GRIP-rapportage. Wethouder van Stedelijke Ontwikkeling, Strategie en

Europa, 14 februari 2023. Te raadplegen: RIS314573. 191 Risicobeheersing voor raadsleden. VNG Risicobeheer, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en ministerie van

Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, 4 juli 2022. Te raadplegen: https://vng.nl/sites/default/files/202207/Risicobeheersing%20Voor%20Raadsleden%20A5.pdf. 192 Risicobeheersing voor raadsleden. VNG Risicobeheer, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, 4 juli 2022. Te raadplegen: https://vng.nl/sites/default/files/202207/Risicobeheersing%20Voor%20Raadsleden%20A5.pdf.

92

Na het inschatten van de gevolgen van risico’s moet de kans van optreden worden beredeneerd. Vervolgens moeten beheersmaatregelen worden benoemd. Deze maatregelen vallen uiteen in het verminderen of mitigeren van het risico, het vermijden of overdragen van het risico en het accepteren van het risico. Ten slotte moeten de restrisico’s in kaart worden gebracht. Dit zijn de risico’s die overblijven na het toepassen van de beheersmaatregelen. Vervolgens moet een risicoreservering worden aangebracht die voldoende is om de financiële gevolgen van het optreden van de restrisico’s op te vangen. Ook moet een bedrag worden gereserveerd voor zogenaamde ‘zwarte zwanen’, risico’s die volledig onvoorzien zijn.193

Op basis van de documentatie van de VNG kan worden gesteld dat solide risicomanagement ten minste de volgende onderdelen kent: -

Een beschrijving van de beleidsdoelstellingen of de publieke belangen (zie 3.1). Op deze manier wordt duidelijk welk publiek belang precies gevaar loopt wanneer een risico zich manifesteert.

-

Een beschrijving van risico’s inclusief de kans op optreden en de impact van de gevolgen van het risico.

-

Een uitwerking van de gevolgen van het optreden van het risico voor financiën, de publieke waarden of de doelstellingen van het project, de gevolgen voor de continuïteit van de organisatie en de gevolgen voor het imago.

-

Een beschrijving van beheersmaatregelen.

-

Een beschrijving van het restrisico en een koppeling aan een benodigd budget om de restrisico’s af te kunnen dekken.

Een beleidsdocument dat op integrale wijze het risicobeleid en het risicomanagement van de Gemeente Den Haag behandelt, bestaat niet. Verwijzingen naar risicomanagement in gemeentelijke stukken zijn er wel. Voorbeelden hiervan zijn de ‘Algemene Verordening Financieel Beheer en Beleid (AVFBB)’ en de ‘Beleidsnota: Risicocumulatiemodel (RCM)’. Daarnaast bestaan documenten waarin specifiek over de risico’s in grote projecten wordt gerapporteerd, zoals de Grip-rapportages, de Meerjarenprognose Grondexploitatie en de specifieke rapportages inzake Amare.

Algemene Verordening Financieel Beheer en Beleid (AVFBB) In de Algemene Verordening Financieel Beheer en Beleid (AVFBB) zijn de uitgangspunten van het financieel beleid van de gemeente vastgelegd. In de verordening gaat ook een onderdeel over risicomanagement. De ontwikkeling daarvan in de versies van 2011, 2014 en 2017 wordt hier toegelicht.

193 Risicobeheersing voor raadsleden. VNG Risicobeheer, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en ministerie van

Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, 4 juli 2022. Te raadplegen: https://vng.nl/sites/default/files/202207/Risicobeheersing%20Voor%20Raadsleden%20A5.pdf.

93

Volgens de verordening van 2011 draagt het college zorg voor een toereikend systeem van risicomanagement. Een referentie naar een beleidskader rond risicomanagement ontbreekt. Wel wordt aangegeven dat de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarrekening een inventarisatie bevat van de belangrijkste financiële risico’s die de gemeente loopt. Het bedrag onvoorziene uitgaven in de programmabegroting wordt geraamd op basis van de risico’s zoals opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en de kans dat deze risico’s zich feitelijk voordoen. Onttrekkingen aan deze post voor onvoorziene uitgaven geschieden bij raadsbesluit.194 Een vaste systematiek van risico-inventarisatie binnen projecten wordt niet aangegeven. Volgens de toelichting vindt risicomanagement primair op project- en/of activiteitniveau plaats, waarbij op basis van aard en omvang van het project of de activiteit passende maatregelen worden genomen. In de praktijk betekent dit dat bij grote projecten een aparte post onvoorzien in het projectbudget is opgenomen. Deze staat los van de post voor onvoorziene uitgaven op de programmabegroting. In de verordening staat ten slotte dat het college rapporteert over grote projecten. De gemeenteraad kan een project als groot project aanwijzen als hij van mening is dat zijn controlerende taak meer informatie vereist.195

In 2014 wordt de verordening gewijzigd. Aanleiding hiervoor is de toename van samenwerking tussen diensten binnen de gemeente.196 Tevens wil het college meer sturen op beleidsprogramma’s in plaats van op organisatieonderdelen. Ook wordt het aantal bestemmingsreserves verminderd. In plaats hiervan komen programmareserves die aangewend kunnen worden voor tegenvallers binnen een begrotingsprogramma.

De nieuwe programmareserves betekenen een andere vorm van risicomanagement. De bedoeling is dat wanneer een risico zich manifesteert, eerst naar compensatie wordt gezocht binnen het begrotingsonderdeel waarin het risico zich bevindt. Als dit niet mogelijk is, komt het risico ten laste van de programmareserve. Wanneer de programmareserve is uitgeput, komt het risico ten laste van de algemene reserve van de gemeente. De consequentie hiervan is dat binnen het begrotingsprogramma bezuinigd moet worden. Hierdoor wordt de portefeuillehouder van een begrotingsonderdeel aangemoedigd om het eigen financieel beheer en het risicomanagement op orde te hebben. Risico’s worden benoemd als onzekere gebeurtenissen die voor de gemeente onverwacht extra kosten kunnen betekenen, en waarvoor geen andere financiële buffers zijn aangebracht.197

Voor grote projecten geldt dat binnen het projectbudget een post onvoorzien is opgenomen. Hiervoor geldt geen vast percentage. De projectdirectie en het college besluiten samen tot het

194 Verordening Financieel Beheer en Beleid. Gemeente Den Haag, 13 januari 2011. Te raadplegen: RIS176954. 195 Verordening Financieel Beheer en Beleid. Gemeente Den Haag, 13 januari 2011. Te raadplegen: RIS176954. 196 Brief aan de gemeenteraad: financiële spelregels. Gemeente Den Haag, 10 juli 2014. Te raadplegen: RIS274280. 197 Verordening financieel beheer en beleid 2014. Gemeente Den Haag, 18 december 2014. Te raadplegen: RIS279481.

94

boeken van kosten binnen deze post onvoorzien. Hiervoor bevat de verordening geen regels. De begrotingsreserve hoeft alleen aangesproken te worden als de post onvoorzien binnen het projectbudget wordt overschreden. Over het gebruik van de post onvoorzien binnen het projectbudget wordt besloten door het college.198

In 2017 wordt de verordening weer aangepast als gevolg van wijzigingen in landelijke regelgeving over gemeentefinanciën. Hierbij wordt in het artikel over risico-inventarisatie en beheersing expliciet toegevoegd dat binnen elk omvangrijk project rekening wordt gehouden met onvoorziene kosten. Bij de vernieuwing van de verordening in 2019 wordt geen wijziging aangebracht in het risicomanagement199

De AVFBB gaat vooral in op de manier waarop manifesterende risico’s in financiële zin moeten worden beheerst en hoe de continuïteit van de organisatie geborgd kan worden. Via reserves wordt namelijk voorkomen dat zich manifesterende risico’s direct leiden tot noodzakelijke bezuinigingen bij andere beleidsprogramma’s. De verordening geeft geen handvatten om de gevolgen van risico’s voor de beleidsdoelstellingen van de gemeente in kaart te brengen.

Wat zijn begrotingsreserves? Een belangrijk onderdeel van gemeentelijk risicomanagement is het aanhouden van begrotingsreserves. Een begrotingsreserve is een financiële voorziening die bedoeld is om onvoorziene financiële tegenvallers op te kunnen vangen. De gemeente Den Haag kent diverse reserves voor de resultaten van grondexploitaties, voor beleidsprogramma’s (waaronder een reserve voor grote projecten), voor de bedrijfsvoering van de gemeente en voor de exploitatieresultaten en het onderhoud van gemeentelijk vastgoed. Reserves worden uitgeput wanneer zich financiële tegenvallers voordoen en worden aangevuld bij positieve financiële resultaten. Een positief resultaat uit een grondexploitatie resulteert bijvoorbeeld in een verhoging van de reserve grondbedrijf. Als de grootte van deze reserves niet volstaat voor het opvangen van een financiële tegenvaller, wordt de algemene reserve aangesproken. De begrotingsreserves samen vormen de incidentele weerstandscapaciteit. Zij zijn incidenteel omdat de financiële voorziening door de jaren heen is opgebouwd. Als de reserve is uitgeput, moet deze in een volgend begrotingsjaar weer worden aangevuld. De totale incidentele weerstandscapaciteit bedraagt per 31 december 2022 €157,9 miljoen. Naast de incidentele weerstandscapaciteit is er de structurele weerstandscapaciteit.

Dit betreft een bedrag dat jaarlijks opnieuw ter beschikking wordt gesteld via de begrotingspost onvoorzien. Deze post bedraagt in 2021 €800.000. Dit bedrag is bedoeld om het college enige flexibiliteit te geven in de uitvoering van de begroting. De weerstandscapaciteit is het beschikbare bedrag van de gemeente om financiële tegenvallers op te vangen. De term weerstandsvermogen betreft de procentuele verhouding tussen middelen die beschikbaar zijn om onverwachte tegenvallers te dekken en risico’s waarvoor geen voorziening is getroffen. Bron: programmarekening Gemeente Den Haag 2022; Leren van een Bouwproject, Rekenkamer Gemeente Den Haag

198 Verordening financieel beheer en beleid 2014. Gemeente Den Haag, 18 december 2014. Te raadplegen: RIS279481. 199

Was-wordt-overzicht Verordening financieel beheer en beleid. Gemeente Den Haag, 27 september 2018. Te raadplegen: RIS300591.

95

RisicoCumulatieModel Naast de Algemene verordening financieel beheer en beleid is het Risicocumulatiemodel belangrijk voor het risicomanagement in de Gemeente Den Haag. Bij de bespreking van de programmabegroting 2011 – 2014 op 28 oktober 2010 is in de raad ontevredenheid geuit over de manier waarop de weerstandscapaciteit in de begroting wordt onderbouwd.200 Daarom wordt een motie201

aangenomen

waarin

het

college

wordt

gevraagd

om

te

werken

met

het

Risicocumulatiemodel, een model dat de gemeente Rotterdam op dat moment al hanteert. Het model gebruikt kansrekening als hulpmiddel, waarbij gesimuleerd wordt dat een combinatie van bepaalde risico’s zich voordoet. Hiermee kan de hoogte van de weerstandscapaciteit mogelijk onderbouwd worden.202 In het model worden financiële risico’s opgenomen die niet of onvoldoende op een andere manier (namelijk via verzekeringen of specifieke begrotingsreserves) zijn ondervangen.203 Risico’s waarvan de omvang van de kosten volledig duidelijk is, mogen niet in het model worden opgenomen. Voor deze risico’s moet namelijk een boekhoudkundige voorziening worden genomen.204 Dit is een voorzichtigheidsbeginsel dat voorkomt dat het opnemen van verliezen in de boekhouding wordt uitgesteld. Onderdeel van het Risicocumulatiemodel zijn ook zogenaamde Monte-Carlo simulaties, waarbij de gevolgen van zich manifesterende risico’s in verschillende scenario’s in beeld worden gebracht.205 Een belangrijk voordeel van het Risicocumulatiemodel is dat rekening wordt gehouden met een combinatie van kansen. Wanneer voor ieder risico een afzonderlijke reserve zou worden gevormd moet in totaal een hoger bedrag worden begroot omdat per afzonderlijk risico wordt gerekend.

Rekenen met een combinatie van risico’s leidt tot een onderbouwing van een lagere, benodigde algemene reserve.206 Bij de toepassing van het Risicocumulatiemodel worden risico’s verzameld per gemeentelijke dienst. Deze worden vervolgens door concerncontrollers beoordeeld. 207

De GAD constateert in zijn controle over de jaarrekening van 2019 dat in dat jaar een aantal incidenten, waaronder een grote foutief uitgevoerde betaling, heeft plaatsgevonden208 Hieruit blijkt volgens de accountant dat het risicomanagement binnen de gemeente aangescherpt moet worden. Tevens constateert de accountant dat risicomanagement op centraal niveau slechts beperkt aanwezig is. De gemeente gebruikt weliswaar modellen om de hoogte van risicoreserveringen te bepalen, maar een centraal punt waar beheersmaatregelen van risico’s worden gecoördineerd,

200 Verslag raadsvergadering 28 oktober 2010. Te raadplegen: RIS176003. 201 Motie: weerstandsvermogen. Gemeente Den Haag, aangenomen in de raadsvergadering op 12 november 2010. Te raadplegen:

RIS176391. 202 Voorjaarsnota 2011. Gemeente Den Haag, 16 mei 2011. Te raadplegen: RIS180444A. 203 DMO Financiële risico’s: Een evaluatie van de werkwijze rondom het Risicocumulatiemodel. Gemeente Den Haag, november

2021. Te raadplegen: RIS311212. 204 Voorjaarsnota 2011. Gemeente Den Haag, 16 mei 2011. Te raadplegen: RIS180444A. 205 Het risicomodel van gemeente Den Haag: Gezonde Bedrijfsvoering of Teloorgang van Robuustheid. Gemeente Den Haag, 1 juli

2009. Te raadplegen: RIS282551. 206 DMO Financiële risico’s: Een evaluatie van de werkwijze rondom het Risicocumulatiemodel. Gemeente Den Haag, november

2021. Te raadplegen: RIS311212. 207 DMO Financiële risico’s: Een evaluatie van de werkwijze rondom het Risicocumulatiemodel. Gemeente Den Haag, november

2021. Te raadplegen: RIS311212. 208 Brief aan de commissie Bestuur en de rekeningencommissie: programma Verbetering Beheersorganisatie en

Rechtmatigheidsverantwoording. Wethouder van Financiën en Stadsontwikkeling, 17 juni 2020. Te raadplegen: RIS305828.

96